BGE 124 II 272
124 II 272
31. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 24. März 1997 i.S. VCS gegen Winterthur-Versicherungen, Stadtrat
Schlieren, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Anordnung emissionsmindernder Massnahmen im Baubewilligungsverfahren
(Art. 11 Abs. 2 und Abs. 3 USG, Art. 12 USG und Art. 44a USG; Art. 18 LRV,
Art. 19 LRV und Art. 31 ff. LRV).
Beurteilungsgrundlagen: Regelung in USG und LRV (E. 2a);
Immissionssituation im Baugebiet (E. 2b); prognostizierte Emissionen des
Bauvorhabens (E. 2c).
Vorsorgliche Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 18
LRV (E. 3).
Verschärfte Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 3 USG (E. 4):
- Erfordernis eines Massnahmenplans (E. 4a und b).
- Verhältnis zwischen Massnahmen- und Nutzungsplanung (E. 4c).
- Zulässigkeit emissionsmindernder Massnahmen im Baubewilligungs
verfahren ohne vorgängige Anpassung des Zonenplans, wenn die Emissionen
des Bauvorhabens über dem Durchschnitt der betreffenden Nutzungszone liegen
(E. 4c/ee und ff).
Prüfung, ob der kantonale Massnahmenplan die Anordnung von
Parkraumbeschränkungen im Baubewilligungsverfahren zulässt (E. 5).
Sachverhalt
Die "Winterthur-Versicherungen" will im Zentrum Schlierens eine
gemischte Überbauung errichten. Diese soll ein Einkaufszentrum mit
Restaurant und Tankstelle (ca. 7'500 m2 Bruttogeschossfläche), ein
Bürogebäude (ca. 3'000 m2) und 7 Mehrfamilienhäuser mit insgesamt
83 Wohnungen umfassen. Vorgesehen sind insgesamt 422 Parkplätze: 41
oberirdisch und 381 in einer zweigeschossigen Tiefgarage.
Im Genehmigungsverfahren empfahl das Amt für technische Anlagen und
Lufthygiene des Kantons Zürich (ATAL) eine Reduktion des Parkplatzangebots
auf maximal 271 Plätze. Das Baugelände befinde sich in einer der am
stärksten mit Stickoxiden belasteten Regionen des Kantons und sei durch
öffentliche Verkehrsmittel gut erschlossen. Seiner Bedarfsberechnung
legte das ATAL die Wegleitung der Direktion der öffentlichen Bauten des
Kantons Zürich zur Ermittlung des Parkplatz-Bedarfs aus dem Jahre 1990
(im folgenden: Wegleitung) zugrunde.
Am 13. Juli 1996 bewilligte der Stadtrat Schlieren das Bauvorhaben. Er
reduzierte die Zahl der Pflichtparkplätze von 422 auf insgesamt 398 und
genehmigte die von der Bauherrschaft beantragten 24 zusätzlichen Parkplätze
nur für Solar- und Elektromobile. Eine weitere Reduktion hielt er mangels
einer gesetzlichen Grundlage nicht für möglich.
Gegen die Baubewilligung rekurrierte der Verkehrs-Club der Schweiz
(VCS) an den Regierungsrat des Kantons Zürich mit dem Antrag, die
bewilligte Parkplatzzahl auf maximal 271 festzulegen und auf die
Ausscheidung von Parkplätzen für Elektromobile und Solarfahrzeuge zu
verzichten. Diesen Antrag wies der Regierungsrat am 8. Mai 1996 ab.
Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich am 22. November 1996 ab. Das Gericht berücksichtigte
bei seinem Entscheid den zwischenzeitlich vom Regierungsrat revidierten
Massnahmenplan Lufthygiene, der eine Parkraumbewirtschaftung vorsieht. Es
war jedoch der Auffassung, weder der Massnahmenplan noch die Wegleitung
der Baudirektion eigneten sich als Rechtsgrundlage für eine Verminderung
der Parkfelder. Massgeblich sei vielmehr Art. 27 der geltenden Bau-
und Zonenordnung der Gemeinde Schlieren vom 16. Dezember 1985 (BZO),
der nach den unbestrittenen Erwägungen des Stadtrats mindestens 422
Abstellplätze für das Bauvorhaben verlange.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhob der VCS am 21. Januar
1997 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Er beantragt in
der Hauptsache, es seien die vorinstanzlichen Entscheide aufzuheben und
die bewilligte Parkplatzzahl für Motorfahrzeuge mit Verbrennungsmotoren
auf maximal 271 festzulegen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit es auf sie
eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Streitig ist im vorliegenden Fall im wesentlichen, ob gestützt auf
das Bundesumweltrecht und den kantonalen Massnahmenplan Lufthygiene die
Zahl der für das Bauvorhaben bewilligten Parkplätze zu reduzieren ist,
obwohl die Bau- und Zonenordnung Schlierens 422 Parkplätze verlangt und
keine Reduktion aus lufthygienischen Gründen vorsieht.
a) Das geplante Bauvorhaben mitsamt den unterirdischen Parkplätzen
stellt eine neue stationäre Anlage im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a und
d der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (SR 814.318.142.1;
LRV) dar; die oberirdischen Parkplätze und Zufahrten sind Verkehrsanlagen
nach Art. 2 Abs. 3 LRV. Insgesamt stellt das Vorhaben eine einheitliche
Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz
vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; USG) dar, deren Einwirkungen gesamthaft
beurteilt werden müssen (BGE 120 Ib 436 E. 2a/bb S. 442). Dabei sind alle
Emissionen zu berücksichtigen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung
der Anlage verursacht werden (BGE 123 II 325 E. 4a/bb S. 328); hierzu
zählen insbesondere die von den Bewohnern, Beschäftigten, Besuchern
und Kunden verursachten Verkehrsemissionen (BGE 120 Ib 436 E. 2a/bb
S. 442). Die Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen,
als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar
ist (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 18 LRV). Die Emissionsbegrenzungen werden
verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder
lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass
übermässige Luftverunreinigungen auftreten, und werden diese nicht nur
durch eine einzelne Anlage verursacht, so erstellt die Behörde einen Plan
der Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung der übermässigen
Immissionen nötig sind (Massnahmenplan; vgl. Art. 44a USG i.d.F. der
USG-Revision vom 21. Dezember 1995; Art. 19 und 31 ff. LRV).
b) Es ist unbestritten, dass die Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang
7 LRV für Stickoxide und Ozon im Bereich des Bauprojekts heute deutlich
überschritten werden und dass diese Luftbelastung in erster Linie auf den
motorisierten Verkehr zurückzuführen ist. Das Bauvorhaben befindet sich
somit in einem lufthygienischen Belastungsgebiet, in dem Massnahmen zur
Verminderung bzw. Beseitigung der übermässigen Immissionen getroffen
werden müssen.
c) Aufgrund des UVB, einer von der Beschwerdegegnerin in
Auftrag gegebenen Verkehrsstudie und der Beurteilung des ATAL gingen
Regierungsrat und Verwaltungsgericht davon aus, das umstrittene Projekt
werde täglich etwa 2'100 Fahrzeugbewegungen auslösen, die zu 75%
auf das Einkaufszentrum entfielen. In den Abendspitzenstunden werde
das Strassengeviert Bern-, Engstringer-, Rüthi- und Friedaustrasse um
insgesamt 11% und der Knoten Engstringer-/Rütistrasse um 26% stärker
belastet. Der UVB prognostizierte für das Jahr 1997 in einem Perimeter
von 10 km projektbedingte NOx-Emissionen von insgesamt 9,5 t/a NOx und 1,7
t/a VOC (d.h. flüchtige organische Verbindungen, die als Vorläuferstoffe
zur Ozonbildung beitragen) und für das Jahr 2002 von 7,7 t/a NOx und 1,5
t/a VOC. Die Emissionen stammen zu rund einem Drittel vom Personenverkehr
und zu zwei Dritteln vom Lastwagenverkehr. Während der UVB sowie die
Stellungnahme des ATAL von anlagebedingten Mehrimmissionen von 1-2
µg/m3 ausgehen, nahm das Verwaltungsgericht an, aufgrund der in der
Baubewilligung einerseits und im Luft-Programm anderseits vorgesehenen
Massnahmen werde sich die tatsächliche Mehrbelastung eher an der
unteren Grenze der Schätzung (d.h. um 1 µg/m3) bewegen. Diese Prognosen
sind im wesentlichen unstreitig. Der Beschwerdeführer rügt zwar die
Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts; dabei stellt er
jedoch nicht dessen tatsächliche Annahmen über die aus dem Projekt
resultierenden Emissionen in Frage, sondern kritisiert deren Bewertung
als "durchschnittliche" Emissionen. Auch das BUWAL hält die Berechnungen
und Schätzungen des UVB grundsätzlich für realistisch, weist allerdings
darauf hin, dass aufgrund verschärfter Abgasvorschriften nach dem Jahr
2002 mit einer Abnahme der Verkehrsemissionen zu rechnen sei und zudem
berücksichtigt werden müsse, dass bei einem Verzicht auf Kundenparkplätze
ein Teil der Fahrten andernorts im Massnahmenplangebiet ausgeführt würden.
Erwägung 3
3.- Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen zunächst im Rahmen der
Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich
und wirtschaftlich tragbar ist.
a) Das Bundesgericht hat Parkraumbeschränkungen mehrfach als
vorsorgliche Massnahmen gemäss Art. 18 LRV für zulässig erachtet (BGE
120 Ib 436 E. 3a S. 453; Bundesgerichtsentscheid vom 17. Mai 1995
betr. Grancia E. 3d, URP 1995 S. 502; Entscheid vom 20. Januar 1993
betr. Fribourg E. 5c, veröffentlicht in URP 1993 S. 177; vgl. auch
ROBERT WOLF, Führt übermässige Luftverschmutzung zu Baubeschränkungen
und Auszonungen? URP 1991 S. 75/76), und zwar nicht nur für oberirdische,
sondern auch für unterirdische Parkplätze, die nach der Legaldefinition
von Art. 2 Abs. 3 LRV an sich nicht zu den Verkehrsanlagen sondern zu
den stationären Anlagen gehören. Diese Praxis beruht zum einen auf der
gebotenen einheitlichen Beurteilung einer Anlage, zu der - wie auch im
vorliegenden Fall - sowohl ober- als auch unterirdische Parkplätze gehören;
zum anderen trägt sie dem Umstand Rechnung, dass die Verkehrsemissionen nur
zu einem geringen Teil im geschlossenen Parkraum entstehen und von dort aus
gesammelt als Abluft an die Umwelt abgegeben werden, sondern überwiegend
ausserhalb der Anlage durch den von ihr induzierten Verkehr verursacht
werden. Die Emissionsgrenzwerte von Anhang 1 LRV sind auf derartige
Verkehrsemissionen nicht zugeschnitten (BGE 120 Ib 436 E. 2b S. 442).
b) Als vorsorgliche Massnahme zur Verminderung der Verkehrsimmissionen
kommt hier in erster Linie eine Beschränkung des Parkraums in Betracht,
die sich als Bau- bzw. als Verkehrsvorschrift auf Art. 11 Abs. 2 USG
i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. b und c und Abs. 2 stützen lässt (BGE
120 Ib 436 E. 3a S. 453; Bundesgerichtsentscheid vom 17. Mai 1995
betr. Grancia, E. 3e, URP 1995 S. 503). In durch den öffentlichen
Verkehr gut erschlossenen Gebieten kann eine Beschränkung des Parkraums
das Umsteigen auf öffentliche Verkehrsmittel fördern und die durch den
motorisierten Individualverkehr verursachten Emissionen verringern. Andere
emissionsmindernde Massnahmen sind weder vom Beschwerdeführer noch von
den kantonalen Instanzen in Betracht gezogen worden.
c) Dem Vorsorgeprinzip, d.h. dem Gebot, Einwirkungen, die schädlich
oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG),
liegt der Gedanke der Prävention zugrunde (H. Rausch, USG-Kommentar,
Art. 1 N. 18). In diesem Sinne ist es nicht nur zulässig sondern
geboten, im Rahmen von Art. 11 Abs. 2 USG die vorhersehbare Erhöhung
des Verkehrsaufkommens im Zentrum Schlierens durch weitere projektierte
Bauvorhaben zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall geht aus den Akten
hervor, dass bereits eine Geschäftshausüberbauung mit 510 Parkplätzen an
der Brand-, Engstringer- und Bernstrasse bewilligt wurde; zudem ist ein
McDonald's mit "drive-through window" an der Friedaustrasse geplant und es
wird mit der Entstehung von ca. 4'000 neuen Parkplätzen im benachbarten
Industriegebiet Brand- Reitmen-Münchwiesen gerechnet. Vorsorgliche
Massnahmen zur Begrenzung der Verkehrsemissionen drängen sich in
dieser Situation auf, zumal die Schadstoffbelastung ohnehin schon die
Schädlichkeitsgrenze überschreitet.
d) Allerdings müssen vorsorgliche Massnahmen technisch und betrieblich
möglich und wirtschaftlich tragbar sein (Art. 11 Abs. 2 USG), wobei auf
einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der entsprechenden
Kategorie von Einkaufszentren abzustellen ist (Art. 4 Abs. 3 LRV). Weder
die Gemeinde noch der Regierungsrat noch das Verwaltungsgericht haben
die wirtschaftliche Zumutbarkeit einer weiteren Einschränkung des
Parkplatzangebots geprüft.
aa) Die Beschwerdegegnerin behauptet, ohne die Realisierung aller
bewilligter Parkplätze sei das Einkaufszentrum nicht mehr rentabel und
könne das bewilligte Bauprojekt nicht realisiert werden. Schon die bisher
bewilligte Parkplatzzahl liege an der absolut untersten Grenze; dies habe
der "Ausstieg" des bisherigen Hauptmieters Coop gezeigt, der vertraglich
knapp 300 Parkplätze allein für das Einkaufszentrum verlangt habe.
bb) Für die Zumutbarkeit einer weiteren Parkraumbeschränkung
spricht allerdings die von der Direktion der öffentlichen Bauten
des Kantons Zürich herausgegebene kantonale Wegleitung 1990 zur
Ermittlung des Parkplatzbedarfs. Auch wenn es sich hierbei nicht um
eine unmittelbar anwendbare Norm, sondern um eine Hilfestellung an die
Gemeinden zur Ausarbeitung kommunaler Parkplatzverordnungen nach gleichen
Grundsätzen handelt, ist sie immerhin als sachverständige Stellungnahme
zum Parkplatzbedarf zu betrachten und als solche zu berücksichtigen. Nach
der Wegleitung wird zunächst, unter Berücksichtigung von Ausnützung und
Nutzweise des Grundstücks, der Normbedarf an Abstellplätzen berechnet,
d.h. die Zahl von Plätzen, die notwendig wäre, wenn die Verkehrsbedürfnisse
eines Objekts ausschliesslich mit privaten Verkehrsmitteln befriedigt
werden müssten. Anschliessend werden die Bedarfswerte reduziert unter
Berücksichtigung der Erschliessungsqualität durch den öffentlichen Verkehr
und die Schadstoffbelastung der Luft.
(Berechnung der Bedarfswerte nach der Wegleitung...)
Gemäss der Wegleitung ergibt sich somit eine wesentlich niedrigere
Anzahl von Parkplätzen als die von der Gemeinde bewilligten 398
(bzw. 422), und zwar selbst dann, wenn nur die für die Erschliessung
durch den öffentlichen Verkehr gebotene Reduktion berücksichtigt wird
und nicht die lufthygienische Reduktion (die möglicherweise bereits eine
verschärfte Emissionsbegrenzung darstellt). Dies ist zumindest ein Indiz
dafür, dass eine weitere Reduktion der Parkplatzzahl zumutbar wäre, enthält
doch die Wegleitung ein den Gemeinden zur Nachahmung empfohlenes, von der
Baudirektion als allgemein zumutbar betrachtetes Modell zur Berechnung
des Parkplatzbedarfs.
cc) Diese Frage kann jedoch offengelassen werden, wenn die
Parkplatzreduktion als verschärfte Emissionsbegrenzung auf Art. 11 Abs. 3
i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. b und c und Abs. 2 USG gestützt und damit
unabhängig von der wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet werden kann.
Erwägung 4
4.- a) Wird die übermässige Luftbelastung - wie im vorliegenden Fall -
von einer Vielzahl von Anlagen zusammen verursacht, erstellt die Behörde
einen Plan der Massnahmen, die zur Verhinderung oder Beseitigung der
übermässigen Immissionen nötig sind (Art. 44a USG; Art. 31 LRV i.d.F. der
Änderung vom 15. Dezember 1997 [AS 1998 S. 223 f.]; entspricht Art.
31 Abs. 1 LRV a.F.). Der Massnahmenplan gibt die Quellen von Emissionen,
die für die Entstehung der übermässigen Immissionen verantwortlich
sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung an, die Massnahmen zur
Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie den
Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu leisten (Art. 32 Abs. 1
lit. a-d LRV n.F.; entspricht Art. 31 Abs. 2 LRV a.F.).
Aus diesen Bestimmungen sowie den Prinzipien der Koordination und
der Lastengleichheit hat das Bundesgericht gefolgert, dass verschärfte
Emissionsbegrenzungen grundsätzlich nicht isoliert anzuordnen, sondern
durch den Massnahmenplan zu koordinieren sind (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 5a
und b S. 484 ff.; 118 Ib 26 E. 5d-f S. 34 ff.). Von diesem Grundsatz lässt
die Rechtsprechung allerdings Ausnahmen zu, z.B. bei anerkannterweise
unzureichender Massnahmenplanung (BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 490 oben). Im
Entscheid vom 17. Mai 1995 betr. Grancia zog das Bundesgericht isolierte
Massnahmen auch bei Neuanlagen mit überdurchschnittlichen (aber nicht
übermässigen) Emissionen in Erwägung; es folgerte, dass es erst recht
zulässig sei, die im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen direkt,
gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und 12 USG, anzuwenden, und zwar auch dann,
wenn der Massnahmenplan keine detaillierten Angaben enthält und die
kommunale Planung noch nicht an den Massnahmenplan angepasst worden ist
(E. 4b und d, URP 1995 S. 505 und S. 506 f.). In der Literatur werden
verschärfte Emissionsbegrenzungen ausserhalb der Massnahmenplanung
z.T. noch weitergehend für zulässig erachtet (vgl. z.B. RETO JACOBS,
Lastengleichheit - ein sinnvolles Prinzip bei der Anordnung verschärfter
Emissionsbegrenzungen? URP 1994 S. 341 ff., insbes. S. 350 ff.: bei
Neuanlagen generell; differenzierend ALEXANDER ZÜRCHER, Die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Diss. Basel 1995,
S. 101 ff.). Sind von einer einzelnen Anlage so erhebliche Emissionen zu
erwarten, dass dadurch eine erforderliche Ergänzung der Massnahmenplanung
präjudiziert würde, darf die Baubewilligung für die neue Anlage erst
erteilt werden, wenn die vom Massnahmenplan für das umstrittene Projekt
vorgesehenen Massnahmen erlassen und soweit nötig umgesetzt worden sind
(BGE 119 Ib 480 E. 5e S. 487; Urteil des Bundesgerichts vom 1. Dezember
1995 betr. Solothurn, URP 1996 E. 4d S. 218; zuletzt BGE 123 II 337 E. 4b
S. 346 ff.).
b) Im vorliegenden Fall ist der kantonale Massnahmenplan Lufthygiene
in seiner am 19. Juni 1996 revidierten Fassung ("Luftprogramm 1996")
anwendbar, den bereits das Verwaltungsgericht seinem Entscheid
zugrundegelegt hat und auf den sich beide Parteien sowie das BUWAL
stützen. Dieser Plan wurde nach der Bewilligung des umstrittenen Projekts
erlassen, so dass anzunehmen ist, dass er dieses (sowie weitere im Zentrum
Schlierens geplante Bauvorhaben) bereits berücksichtigt. Die noch im
Rekursverfahren vor dem Regierungsrat streitige Frage einer Präjudizierung
der Revision des Massnahmenplans stellt sich daher vor Bundesgericht nicht
mehr in dieser Form: Fraglich ist in erster Linie, ob auf der Grundlage
des Massnahmenplans 1996 eine weitergehende Reduktion der Parkplatzzahl
anzuordnen ist. Nur wenn dies zu verneinen wäre, müsste auf die Frage
eingegangen werden, ob eine solche Massnahme auch ohne Massnahmenplan
getroffen werden kann bzw. ob der jetzt geltende Massnahmenplan ergänzt
und die Baubewilligung bis dahin verweigert werden müssen.
c) Von der Frage, ob eine emissionsmindernde Massnahme isoliert oder
nur gestützt auf einen Massnahmenplan angeordnet werden darf, ist die
Frage nach dem Verhältnis zwischen Massnahmenplan und Nutzungsplanung
zu unterscheiden.
aa) Grundsätzlich stellt Art. 11 Abs. 3 eine gesetzliche Grundlage
für die Anordnung der im Massnahmenplan enthaltenen Massnahmen dar,
sofern es sich um Emissionsbegrenzungen im Sinne von Art. 12 USG handelt;
eine weitere kantonale oder kommunale Rechtsgrundlage ist daher nicht
unbedingt erforderlich. Hiervon geht auch Art. 44a Abs. 2 USG i.d.F. der
USG-Revision vom 21. Dezember 1995 (in Kraft seit 1. Juli 1997) aus, wonach
die Massnahmenpläne Massnahmen unterscheiden, die unmittelbar angeordnet
werden können, und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu
schaffen sind. Allerdings kann in gewissen Fällen eine rechtssatzmässige
Festlegung geboten sein, z.B. aus Gründen der Rechtssicherheit und
der Rechtsgleichheit (zur vergleichbaren Problematik bei vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen vgl. ALEXANDER ZÜRCHER, aaO, S. 346 ff.).
bb) Dies trifft nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
insbesondere dann zu, wenn der Massnahmenplan eine Einschränkung der
Bautätigkeit in luftbelasteten Gebieten vorsieht und damit in Widerspruch
zur geltenden Zonenplanung tritt. Grundsätzlich ist in solchen Fällen
die Bau- und Zonenordnung in dem dafür vorgesehenen Verfahren an den
Massnahmenplan anzupassen; vor der Planänderung können zonenkonforme
Bauprojekte, von denen für sich allein genommen bloss durchschnittliche
Emissionen ausgehen, grundsätzlich nicht unter Hinweis auf eine übermässige
Gesamtbelastung der Luft abgelehnt werden (BGE 118 Ib 26 E. 5e S. 36;
119 Ib 480 E. 5c und d S. 485 ff.; 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 446). Diese
Rechtsprechung beruht zum einen auf den bereits für den Massnahmenplan
grundlegenden Prinzipien der Koordination und der Lastengleichheit
(BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489): Die vom Massnahmenplan vorgesehenen
emissionsmindernden Massnahmen sollen, soweit sie eine Beschränkung der
Bautätigkeit erfordern, mit den Anliegen der Raumplanung koordiniert und
die Lastengleichheit zwischen allen Bauvorhaben einer Zone gewährleistet
werden. Zum anderen liefe es der Rechtssicherheit zuwider, ohne Abänderung
des Zonenplans Massnahmen anzuordnen, welche die Errichtung an sich
zonenkonformer Bauten verhindern oder jedenfalls weitgehend beschränken
und damit den formell noch bestehenden Zonenplan aushöhlen oder sogar
gegenstandslos machen würden.
cc) Gestützt auf diese Rechtsprechung hielt das Verwaltungsgericht
die Anordnung einer weitergehenden Parkplatzbeschränkung vor Änderung
der kommunalen Bau- und Zonenordnung für unzulässig, weil es sich beim
umstrittenen Projekt um eine zonenkonforme Anlage mit zwar erheblichen,
nicht aber überdurchschnittlichen Emissionen handle. Demgegenüber vertritt
der Beschwerdeführer die Auffassung, die zu erwartenden Verkehrsemissionen
seien überdurchschnittlich, weshalb die Parkplatzbeschränkung unmittelbar
gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 USG angeordnet werden könne. Beide
Seiten stützen sich im wesentlichen auf den Bundesgerichtsentscheid
vom 17. Mai 1995 betr. Grancia und heben - je nach Standpunkt -
die Ähnlichkeiten bzw. Unterschiede jenes Sachverhalts mit dem hier
vorliegenden hervor (Grösse des Einkaufszentrums, Zahl der Parkplätze,
prozentuale bzw. absolute Zunahme der Luftbelastung aufgrund des Projekts,
Verkehrserschliessung, Prognose der Luftbelastung für das Jahr 2010 usw.).
dd) Zunächst stellt sich die Frage, ob eine Reduktion der
zulässigen Parkplatzzahlen überhaupt eine mit dem Zonenplan unvereinbare
Einschränkung der Bautätigkeit im Sinne der zitierten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung darstellt: Anders als in den Fällen Herisau (BGE 118 Ib 26)
und Schwerzenbach (BGE 119 Ib 480) wird im vorliegenden Fall die Überbauung
des Grundstücks nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern lediglich
eine Verminderung der Parkplatzzahl verlangt. Es liesse sich die Auffassung
vertreten, derartige Beschränkungen seien im Baubewilligungsverfahren
ohne vorgängige Abänderung der Nutzungsplanung möglich, solange
dadurch Bauten, die im Rahmen der zonenkonformen Nutzung als "normale"
bzw. durchschnittliche Verschmutzungsquellen zu betrachten sind, nicht
völlig verunmöglicht werden und die Grundsätze der Rechtsgleichheit,
der Koordination und der Verhältnismässigkeit beachtet werden (so
R. WOLF, aaO, S. 80 f.; vgl. auch A. ZÜRCHER, aaO, S. 103). Allerdings
ist im vorliegenden Fall zwischen den Parteien streitig, ob eine weitere
Parkplatzreduktion möglich ist, ohne das Bauvorhaben insgesamt zu gefährden
(vgl. oben, E. 3d). Die angesprochenen Fragen können jedoch offenbleiben,
wenn es sich im vorliegenden Fall um eine Baute mit überdurchschnittlichen
Emissionen im Sinne der oben zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
handelt.
ee) Die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und
überdurchschnittlichen Emissionen kann nicht abstrakt nach absoluten
Zahlen oder Prozenten getroffen werden, sondern nur mit Blick auf
die betreffende Nutzungszone: Gehen von einer Anlage lediglich die
Emissionen aus, die typischerweise mit Anlagen dieser Zone verbunden
sind, erfordern die Grundsätze der Koordination, der Lastengleichheit und
der Rechtssicherheit i.d.R. die Änderung des Zonenplans (z.B. Änderung
der zulässigen Nutzung, Herabsetzung der Grundstücksausnützung, im
Extremfall sogar Auszonung). Handelt es sich dagegen um ein Vorhaben,
dessen Emissionen über den "Zonendurchschnitt" hinausgehen, wird weder
das Rechtsgleichheitsgebot noch die Planbeständigkeit in Frage gestellt,
wenn speziell für dieses Vorhaben emissionsmindernde Massnahmen im
Baubewilligungsverfahren angeordnet werden. Geschieht dies auf der
Grundlage des Massnahmenplans, ist gleichzeitig die Koordination der
Massnahmen und die Lastengleichheit unter Emittenten vergleichbarer
Grösse gewährleistet. Eine vorgängige Anpassung des Zonenplans ist nur
sinnvoll und geboten, wenn die Einschränkung auf eine Abänderung des
Zonenregimes hinausläuft, z.B. weil sie alle Bauten einer Zone betrifft
oder gewisse Nutzungsarten von vornherein ausschliesst. Dagegen werden
Massnahmen, die nur bei ganz bestimmten Anlagen erforderlich sind und
auf diese zugeschnitten sind, häufig so detailliert und speziell sein,
dass sie sich für eine Aufnahme in den Zonenplan ohnehin nicht eignen.
ff) Das streitige Projekt liegt in einer Zentrumszone, in der
Wohnbauten, Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Verwaltungen sowie
mässig störende Gewerbebetriebe eingerichtet werden dürfen (§ 51 des
Zürcher Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
vom 7. September 1975; PBG), d.h. Bauten mit sehr unterschiedlicher
Emissionswirkung. Die Emissionen eines Einkaufszentrums der vorliegenden
Grösse liegen jedenfalls über dem zonenüblichen Durchschnitt: Derartige
Vorhaben weisen einen bedeutend höheren Besucherverkehr auf als andere
Bauten und induzieren erheblich mehr Verkehr als z.B. Verwaltungs- oder
Bürogebäude. Aus diesem Grund sind Einkaufszentren ab einer gewissen
Grösse auch UVP-pflichtig (vgl. Ziff. 80.5 der Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [SR 814.011; UVPV] -
ab einer Verkaufsfläche von 5'000 m2) und unterliegen in einigen Kantonen
der Quartierplanpflicht (vgl. z.B. Art. 47 lit. m, Loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions des Kantons Waadt vom 4. Dezember 1985
[ab einer Verkaufsfläche von 2'000 m2]) oder besonderen Anforderungen im
Hinblick auf ihre Umweltverträglichkeit (vgl. z.B. Art. 69 i.V.m. Art. 68
lit. b, Legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio des Kantons Tessin vom 23. Mai 1990 [ab
einer Verkaufsfläche von 1'000 m2]).
d) Handelt es sich somit um ein Bauvorhaben mit
überdurchschnittlichen Emissionen, können emissionsmindernde Massnahmen
im Baubewilligungsverfahren, gestützt unmittelbar auf den Massnahmenplan
und das USG, angeordnet werden, ohne die Anpassung der BZO Schlierens an
das Luftprogramm 1996 abwarten zu müssen.
Erwägung 5
5.- Voraussetzung ist allerdings, dass der Massnahmenplan eine
derartige Massnahme vorsieht. Dies ist im folgenden näher zu prüfen.
a) Der kantonale Massnahmenplan Lufthygiene in seiner am 19. Juni
1996 revidierten Fassung ("Luftprogramm 1996") enthält im Teilplan
"Personen- und Güterverkehr", Massnahmenblatt PV2, Aussagen
zur Parkraumbewirtschaftung als Massnahme zur Verringerung der
Verkehrsemissionen. Danach sollen Parkplätze nur noch soweit verlangt
und zugelassen werden, wie dies die Kapazitäten des Strassensystems
ermöglichen. In den Agglomerationen, in denen die Strassenkapazitäten
teilweise bald ausgeschöpft sind und die Luft übermässig mit Schadstoff
belastet ist, sollen durch Herabsetzung der minimalen Pflichtparkplatzzahl
und Festsetzung eines Maximums bei Neubauten weniger Parkplätze gebaut
werden. Für die Agglomeration Zürich und Winterthur sollen regionale
Begrenzungen der Gesamtparkplatzzahlen festgelegt werden. Als Massnahme
wird u.a. die Überarbeitung der Wegleitung der Baudirektion zur Ermittlung
des Parkplatzbedarfs bis Anfang 1997 genannt; die Städte Zürich und
Winterthur sowie die Agglomerationsgemeinden werden verpflichtet, ihre
kommunalen Erlasse zur Regelung der Zahl der Abstellplätze bis Ende 1999
an die überarbeitete Wegleitung der Baudirektion anzupassen. Gemeinden,
welche ihre Regelung bereits der Wegleitung vom Juni 1990 angepasst
haben, wird diese Frist bis Ende 2002 erstreckt. Bis Ende 1997 soll
ein Antrag zur Ergänzung des Richtplans durch regionale Begrenzungen
der Gesamtparkplatzzahlen in den Agglomerationen Zürich und Winterthur
vorgelegt werden. Der Massnahmenplan geht davon aus, dass die PW-Fahrten
in der Agglomeration und den Städten Zürich und Winterthur durch die
Parkraumbewirtschaftung um 10% reduziert werden können und rechnet
mit einer Emissionsreduktion für Stickoxide von 170 t/a im Jahr 2000
und von je 130 t/a in den Jahren 2005 und 2010; für VOC wird die
Emissionsreduktion auf 50 t/a im Jahr 2000 und je 30 t/a in den Jahren
2005 und 2010 geschätzt.
b) Im Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Entscheids fehlten
allerdings konkrete Aussagen des Massnahmenplans zur Parkplatzzahl: Die
den Gemeinden angesetzte Frist für die Einreichung von Vernehmlassungen
zum Entwurf der "Weisung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen
Erlassen" ist erst Ende Juni 1997 abgelaufen; zudem ist nach Aussage der
Direktion der öffentlichen Bauten angesichts der den Zürcher Gemeinden bei
der Erstellung von Parkplatzreglementen zustehenden Autonomie noch unklar,
inwieweit die Weisung der Baudirektion für die Gemeinden verbindliche
Wirkung haben wird.
Immerhin hätte die Möglichkeit bestanden, bis zur Überarbeitung der
kantonalen Wegleitung mindestens die Einhaltung der Maximalzahlen der
geltenden Wegleitung vom Juni 1990 zu verlangen. Auf dieser beruht denn
auch die von dem Beschwerdeführer bzw. dem ATAL verlangte Beschränkung der
Parkplatzzahl. Die Wegleitung 1990 war zwar nicht formell Bestandteil des
Zürcher Massnahmenplans, wurde aber im Zusammenhang mit diesem erarbeitet
und erlassen und wird im revidierten Massnahmenplan 1996 ausdrücklich als
Massnahme der Parkraumbewirtschaftung zur Verminderung der Luftbelastung
erwähnt. Die Wegleitung ist - zumindest was die Berücksichtigung der
Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln angeht - hinreichend
bestimmt, um unmittelbar angewandt werden zu können und um eine
rechtsgleiche Behandlung der Betroffenen zu gewährleisten.
c) Voraussetzung wäre allerdings, dass der Massnahmenplan eine solche
unmittelbare Anwendung zulässt. Gemäss Art. 44a Abs. 2 USG i.d.F. der
USG-Revision vom 21. Dezember 1995 unterscheidet der Massnahmenplan
diejenigen Massnahmen, welche unmittelbar angeordnet werden können,
und solche, für welche die rechtlichen Grundlagen noch zu schaffen
sind. Diese Bestimmung ist am 1. Juli 1997 in Kraft getreten, also nach
Erlass des Luftprogramms 1996. Sie bringt jedoch einen schon vorher
geltenden allgemeinen Grundsatz zum Ausdruck: Es ist grundsätzlich
Sache des Massnahmenplans, die für die Verbesserung der Luftqualität
erforderlichen Massnahmen auszuwählen, Art und Weise ihres Vollzugs zu
bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen (so jetzt auch Art. 32
Abs. 1 lit. e-g LRV i.d.F. vom 15. Dezember 1997); dazu gehört auch die
Entscheidung, ob solche Massnahmen unmittelbar durch Einzelverfügung oder
erst aufgrund kantonaler oder kommunaler Verordnungen bzw. Zonenreglementen
anzuordnen sind. Im vorliegenden Fall verweist das Massnahmenblatt PV2 in
erster Linie auf die Umsetzung durch Abänderung der kommunalen Erlasse
zur Regelung der Zahl der Abstellplätze und setzt den Gemeinden hierfür
Fristen bis Ende 1999 bzw. Ende 2002. Andererseits wird in der Rubrik
"Rechtslage/Zuständigkeit/Hinweise zur Realisierung" neben der Umsetzung
bei der Revision kommunaler Bauordnungen und/oder Parkierungsverordnungen
auch die Umsetzung im Baubewilligungsverfahren genannt. Daraus folgt, dass
der Massnahmenplan eine unmittelbare Umsetzung im Baubewilligungsverfahren
jedenfalls bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen nicht
von vornherein ausschliesst. Diese Auslegung wird durch die Ziele
bzw. Prognosen des Massnahmenplans bestätigt: Das Luftprogramm 1996
prognostiziert bereits für das Jahr 2000 erhebliche Reduktionen der
NOx- und VOC-Emissionen aufgrund der Parkraumbewirtschaftung, zu einem
Zeitpunkt also, in welchem die Anpassungsfrist für die Gemeinden gerade
erst abgelaufen sein wird.
d) Allerdings besteht bei der Anwendung des kantonalen Massnahmenplans
ein Ermessensspielraum der kantonalen Behörden, den das Bundesgericht
respektieren muss. Es liegt in ihrem Ermessen zu bestimmen, ob sich im
vorliegenden Fall die unmittelbare Anwendung der kantonalen Wegleitung
im Baubewilligungsverfahren rechtfertigt und inwieweit diese eine
Beschränkung des Parkraums verlangt. Das Bundesgericht kann daher nicht
selbst gestützt auf den kantonalen Massnahmenplan (bzw. die Wegleitung
1990) eine Beschränkung der Parkplatzzahl anordnen, sondern lediglich
prüfen, ob die kantonalen Behörden ihr Ermessen unter- oder überschritten
oder missbraucht haben.
Es erscheint fraglich, ob ein gänzlicher Verzicht auf
Parkplatzbeschränkungen auch für Bauvorhaben mit überdurchschnittlichen
Emissionen bis zum Ablauf der den Gemeinden eingeräumten Umsetzungsfristen
ermessensfehlerfrei wäre: Müssten bis zum Jahr 2000 (und sogar noch
darüber hinaus) Vorhaben mit hoher Parkplatzzahl auf der Grundlage
der geltenden kommunalen Reglemente bewilligt werden, könnte das
Parkraumangebot noch massiv erhöht werden und damit die vom Massnahmenplan
vorgesehene Parkraumbewirtschaftung präjudiziert werden. Die nachträgliche
Anordnung von Parkplatzbeschränkungen für bereits errichtete Bauten ist
im Massnahmenplan nicht vorgesehen; sie würde auch einen viel schwereren
Eingriff bedeuten als Beschränkungen im Baubewilligungsstadium (z.B.
wenn ein Projekt mit geringerer Parkplatzzahl nicht mehr rentabel ist
oder anders hätte geplant und ausgeführt werden müssen). Auch wenn eine
Reduzierung des Parkraums nur einen Teil der Autofahrer zum Umsteigen auf
öffentliche Verkehrsmittel bewegt, während ein gewisser Anteil der Fahrten
andernorts im Massnahmenplangebiet anfällt, handelt es sich doch um eine
der wenigen Massnahmen, die den Gemeinden zur Reduzierung der Luftbelastung
auf ihrem Gebiet zur Verfügung stehen; die Parkraumbewirtschaftung
wird denn auch vom Massnahmenplan als wichtiger Beitrag der Gemeinden
und Städte zur Reduzierung der Stick-oxidbelastung beurteilt. Gemäss
Art. 33 Abs. 1 LRV n.F. (entspricht Art. 31 Abs. 3 LRV a.F.) sind die
im Massnahmenplan angegebenen Massnahmen in der Regel innert fünf Jahren
zu verwirklichen. Ohne unmittelbare Anwendung der kantonalen Wegleitung
zumindest bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen würde die
Parkraumbewirtschaftung erst im Jahr 2000 oder sogar noch später zu greifen
beginnen; das vom Massnahmenplan vorgegebene Ziel einer NOx-Reduktion von
170 t/a und einer VOC-Reduktion von 50 t/a bereits im Jahr 2000 liesse sich
kaum realisieren. Schliesslich erscheint es unter dem Gesichtspunkt der
Lastengleichheit problematisch, ab dem Jahr 2000 (bzw. 2002) einschneidende
Beschränkungen des Parkplatzangebots für alle Neubauten vorzuschreiben,
bis dahin aber die Errichtung von Parkplätzen selbst für Bauvorhaben
mit überdurchschnittlichen Emissionen auf der Grundlage der geltenden
kommunalen Reglemente zuzulassen, ohne eine nachträgliche Anpassung
an die revidierte Wegleitung vorzusehen (vgl. BGE 119 Ib 480 E. 5b
S. 485). Den Bedenken der Baudirektion, eine unmittelbare Anwendung der
kantonalen Wegleitung könne die Gemeindeautonomie verletzen, lässt sich
durch die Anerkennung eines gewissen Spielraums der Gemeindebehörden bei
der Umsetzung der Wegleitung im Baubewilligungsverfahren Rechnung tragen.
Die Frage braucht jedoch nicht abschliessend entschieden zu
werden. Bisher haben nämlich die kantonalen Behörden das ihnen
durch Art. 11 Abs. 3 USG i.V.m. Art. 31 ff. LRV und dem kantonalen
Massnahmenplan eingeräumte Ermessen überhaupt nicht ausgeübt,
sondern fühlten sich zu Unrecht an die in Art. 27 BZO enthaltenen
Mindest-Parkplatzzahlen gebunden; damit haben sie Bundesrecht verletzt.