BGE 123 I 78
123 I 78
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
12. März 1997 i.S. Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth Genner gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG. Unterstellung des Kreditbeschlusses für den Umbau
einer Geschäftsliegenschaft des Finanzvermögens in ein Gerichtsgebäude
unter das Finanzreferendum. Zürcher Finanzhaushaltgesetz vom 2.
September 1979 (FHG) und -verordnung (FHV) vom 10. März 1982.
Zweck des Finanzreferendums (E. 2b).
Die Unterscheidung von Finanz- und Verwaltungsvermögen sowie von
Anlage und Ausgabe (E. 3).
"Zürcher Praxis" der "Vermietung" von Liegenschaften des
Finanzvermögens an die Verwaltung zur unmittelbaren Erfüllung öffentlicher
Aufgaben; Zulässigkeit offengelassen (E. 4).
Der mit erheblichem Aufwand verbundene Umbau der Liegenschaft
Wengistrasse 28 in ein Gerichtsgebäude und deren dauerhafte Nutzung
als solches durch das Bezirksgericht erfordert - auch nach der "Zürcher
Praxis" - deren Überführung ins Verwaltungsvermögen; freie Realisierbarkeit
verneint (E. 5).
Zusammenfassung und Konsequenzen (E. 6).
Sachverhalt
Anfangs 1992 erwarb der Regierungsrat des Kantons Zürich die in der
Stadt Zürich gelegene Geschäftsliegenschaft Wengistrasse 28 zum Preis von
30 Millionen Franken als Vermögensanlage für die Beamtenversicherungskasse.
Die Liegenschaft wurde zunächst an die Verkäuferin - eine private
Aktiengesellschaft - vermietet. Dieses Mietverhältnis wurde in der
Folge durch den vorzeitigen Auszug der Mieterin per Ende Januar 1996
aufgelöst. Der Regierungsrat stimmte dieser Auflösung am 11. Oktober 1995
zu und nahm gleichzeitig davon Vormerk, dass die Liegenschaft künftig
den Raumbedürfnissen des Bezirksgerichts Zürich dienen sollte.
Am 6. November 1996 bewilligte der Regierungsrat einen Objektkredit
von 11,6 Mio. Franken "für den Aus- und Umbau der Mietliegenschaft
Wengistrasse 28, Zürich, für Büronutzungen und Haftrichterorganisation
des Bezirksgerichts Zürich."
Nach den Erwägungen dieses Beschlusses soll die Liegenschaft
Wengistrasse 28 "künftig durch das Einzelrichteramt für Zivil- und
Strafsachen, die Rechtshilfe sowie die Haftrichterorganisation, welche
sich jetzt alle im Kasernenprovisorium befinden, dauerhaft mietweise
genutzt werden." Das Umbauprojekt, für das bereits eine Baubewilligung
vorliegt, sieht im wesentlichen folgendes Raumprogramm vor: Lager,
Autoeinstellplätze und Sicherheitsschleusen in den drei Untergeschossen;
Windfang mit Vorplatz, Eingangshalle mit Portierloge, fünf Gerichtssäle
mit Wartezonen sowie eine Gefangenenvorfahrt für Zuführungen der Polizei
im Erdgeschoss; Gerichtskanzleien mit Archiv, Bibliothek, Verhandlungs-
und Sitzungszimmer, Sekretariatsräume, Kanzlei- und Aufenthaltsraum
für die Polizei sowie Abstandszellen und Büros in den ersten beiden
Obergeschossen; Büros, Bibliothek, Aufenthaltsraum und Archivräume in
den weiteren Obergeschossen und im Dachgeschoss.
Der auf Fr. 1'739'160 netto festgesetzte Mietpreis (4'341 m2
Bürofläche à 300 Franken, 1'478 m2 Lager/Archiv à 150 Franken für Archiv
und 100 Franken für Lager sowie 94 Autoeinstellplätze) entspricht nach
den Ausführungen des Regierungsrates den heute üblichen Ansätzen für
solche Objekte. Zur haushaltrechtlichen Behandlung des Vorhabens erwog er
(u.a.) folgendes:
"Von den beiden Volumenvermehrungen für die Vergrösserung der
Eingangspartie und für die Gefangenenvorfahrt geht die Vergrösserung
der
Eingangspartie mit Kosten von Fr. 250'000 zu Lasten der
Beamtenversicherungskasse, weil die Liegenschaftsverwaltung das
Gebäude im
Zustand des Rohbaus zuzüglich eines Grundinnenausbaus vermietet. Die
vergrösserte Eingangspartie ist wie das bestehende Gebäude eine
Mietsache.
Die Gefangenenvorfahrt ist nicht Gegenstand des Mietvertrages, weil sie
nutzungsspezifisch und für andere Zwecke nicht verwendbar ist. Sie geht
ganz zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Die Baukosten zu Lasten des
Verwaltungsvermögens betragen Fr. 11'350'000. Sie enthalten neue
Ausgaben
von Fr. 950'000 für die Gefangenenvorfahrt (Mehrvolumen) und für den
Einbau der Abstandszellen (Zweckänderung) sowie gebundene Ausgaben von
Fr. 10'400'000."
Diesen Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 6. November
1996 fechten die Kantonsräte Werner Scherrer, Kurt Schreiber und Ruth
Genner mit Stimmrechtsbeschwerde vom 28. November 1996 beim Bundesgericht
an mit dem Hauptantrag, den Beschluss des Regierungsrates vom 6. November
1996 aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, diesen dem Kantonsrat
zur Zustimmung zu unterbreiten und ihn dem obligatorischen, eventuell
dem fakultativen Referendum zu unterstellen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Die Beschwerdeführer begründen ihren Hauptantrag damit, die
Liegenschaft Wengistrasse 28 werde mit ihrem Umbau für die Bedürfnisse
des Bezirksgerichtes Zürich und ihrer dauerhaften Verwendung für diesen
Zweck vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen überführt. Diese Übertragung
stelle haushaltrechtlich eine neue Ausgabe dar, welche wegen ihrer Höhe
dem obligatorischen Finanzreferendum hätte unterstellt werden müssen.
b) Der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums besteht
darin, dem Bürger bei Beschlüssen über erhebliche Ausgaben, die ihn als
Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern. Gegenstand
des Finanzreferendums sind daher Aufwendungen, die geeignet sind, die
steuerliche Belastung zu beeinflussen (Entscheid des Bundesgerichts vom
5. November 1993 in ZBl 95/1994 228 E. 5; BGE 112 Ia 221 E. 2a).
c) Nach Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV unterstehen der Volksabstimmung
"Beschlüsse des Kantonsrates über neue einmalige Ausgaben für einen
bestimmten Zweck von mehr als 20 Mio. Franken oder über neue jährlich
wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken."
Erwägung 3
3.- a) Das Zürcher Haushaltrecht beruht, wie dasjenige der meisten
Kantone, auf dem von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren im
Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (Bern 1981, 2
Bände) vorgeschlagenen Mustergesetz. Der Kanton Zürich hat es praktisch
wörtlich übernommen.
§ 11 Abs. 2 und 3 FHG unterscheidet zwischen Finanz- und
Verwaltungsvermögen. Das Finanzvermögen besteht aus "jenen
Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen
Aufgabenerfüllung veräussert werden können" (Abs. 2). Das
Verwaltungsvermögen umfasst "jene Vermögenswerte, die unmittelbar der
öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen. Es sind dies insbesondere die
Investitionen und die Investitionsbeiträge" (Abs. 3). Grundstücke,
die dauernd für öffentliche Zwecke genutzt werden, gehören zum
Verwaltungsvermögen (§ 35 lit. e FHG e contrario).
Dieser Zweiteilung des Staatsvermögens entspricht auch das Begriffspaar
Anlagen und Ausgaben.
b) Jede Umwandlung von Finanz- in Verwaltungsvermögen stellt nach §
16 Abs. 2 FHG eine Ausgabe dar. Ausgaben beeinflussen die steuerliche
Belastung insofern, als sie keine frei realisierbaren Werte schaffen. Die
Zuständigkeit für neue Ausgaben ist nach der oben dargestellten Ordnung
auf Kantonsrat und Volk aufgeteilt. Ist eine Ausgabe dagegen "gebunden",
d.h. durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt, dass für ihre
Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher
Entscheidungsspielraum offensteht (BGE 122 I 11 E. 2b; 115 Ia 139 E. 2c),
so ist der Regierungsrat als oberste Vollzugsbehörde für sie zuständig.
c) Anlagen dagegen sind Veränderungen innerhalb des Finanzvermögens;
dabei wird zur Werterhaltung und Sicherung eines angemessenen Ertrages
vorhandenes eigenes Vermögen in eine andere wirtschaftliche Form
gebracht. Die Anlagen umfassen nach § 35 FHV "die festverzinslichen
Wertpapiere, Darlehen, Beteiligungen, Liegenschaften und Materialien,
welche der Staat als Kapitalanlage oder zum Zweck der Vorratshaltung
erworben hat und die ohne Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung
veräussert werden können. Pflichtlager werden jedoch im Verwaltungsvermögen
ausgewiesen." Zuständig für die Verwaltung des Finanzvermögens und damit
für dessen Anlage ist nach § 36 lit. i FHG die Finanzdirektion. Ausgenommen
davon ist jedoch der Entscheid über "den Erwerb von Grundstücken, die
nicht dauernd der Nutzung für öffentliche Zwecke dienen (Finanzvermögen)",
welcher dem Regierungsrat vorbehalten ist (§ 35 lit. e FHG).
d) Das Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte (aaO,
Bd. 1, Rz. 1008, S. 103) führt dazu unter dem Kapitel "Richtlinien zum
Haushaltrecht" folgendes aus: "Anlagen des Finanzvermögens sind somit
lediglich jene Finanzvorfälle, welche die Zusammensetzung realisierbarer
Vermögenswerte (Finanzvermögen), jedoch nicht deren Höhe verändern. Bei
einer solchen Umschichtung innerhalb des Finanzvermögens wird das
Verwaltungsvermögen und damit auch die Verwaltungsrechnung nicht
tangiert. Hingegen muss die Übertragung ins Verwaltungsvermögen auch
erfolgen, wenn eine Liegenschaft des Finanzvermögens während längerer Zeit
ganz oder teilweise für Verwaltungszwecke genutzt wird. Die Nutzung des
Finanzvermögens für Verwaltungszwecke ist kurzfristig zulässig (z.B. als
Ausweichräumlichkeiten während eines Baues oder Umbaues), sofern keine
verwaltungsspezifischen baulichen Massnahmen erforderlich sind, die
nachher eine Vermietung erschweren oder vorgängige Umbauten bedingen."
Erwägung 4
4.- a) Die Zürcher Beamtenversicherungskasse ist eine unselbständige
Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 2 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über
die Versicherungskasse für das Staatspersonal); ihre Vermögenswerte
bilden daher Bestandteile des Staatsvermögens. Die Liegenschaft
Wengistrasse 28 wurde vom Regierungsrat 1992 als Kapitalanlage für die
Beamtenversicherungskasse erworben und bildet seither unbestrittenermassen
Bestandteil des Finanzvermögens des Kantons Zürich. Buchhalterisch erfasst
ist sie im Konto "Vermögensanlagen; Liegenschaften der Versicherungskasse
für das Staatspersonal".
b) Nach der dargestellten haushaltrechtlichen Regelung hätte
die Liegenschaft Wengistrasse 28 grundsätzlich vom Finanz- ins
Verwaltungsvermögen überführt werden müssen, weil der Regierungsrat
im angefochtenen Entscheid beschloss, sie dauerhaft für die
Bedürfnisse des Bezirksgerichts Zürich umzunutzen. Nur bei einer
bloss kurzfristigen Umnutzung hätte dies unterbleiben können. Das ist
insoweit unbestritten. Die Baudirektion beruft sich indessen auf eine
abweichende, vom Bundesgericht angeblich anerkannte feste Praxis, wonach
der Kanton Zürich Gebäude seines Finanzvermögens an kantonale Amtsstellen
vermiete. Diese Praxis sei bereits in der Weisung des Regierungsrates
zum Finanzhaushaltgesetz im Amtsblatt vom 30. August 1978 wie folgt
publiziert worden:
"Es gibt zahlreiche Fälle, in denen durch Umbauten und Mietverträge
Vermögenswerte des Finanzvermögens dauernd der öffentlichen
Aufgabenerfüllung zugeordnet worden sind. Es sind dies vorab
Liegenschaften
in den Bereichen der Universität und des Kantonsspitals, die zu
Lasten des
Finanzvermögens erworben und in Hinsicht auf eine kommende
Gesamtplanung
und Neugestaltung des Universitätsquartiers im Finanzvermögen belassen,
jedoch teilweise seit vielen Jahren vollumfänglich für Verwaltungszwecke
vermietet wurden. (..) Im Sinne der Zielsetzung des Finanzreferendums
soll die Übertragung der Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen
vorgenommen werden, wenn das Ausmass der Umbauten nach anerkannten
betriebswirtschaftlichen Grundsätzen eine Abschreibungsdauer von
10 Jahren übersteigt oder die Wertvermehrung keine entsprechende
Wertvermehrung für eine allfällige privatwirtschaftliche Verwertung
der Liegenschaft bewirkt."
Die Baudirektion belegt diese Praxis mit einer Liste von rund 20
Liegenschaften im Finanzvermögen des Kantons, die teilweise seit den 60er
Jahren mietweise von kantonalen Amtsstellen benützt werden.
c) Das Bundesgericht hat in der Tat bereits in BGE 117 Ia 59 E. 4d
festgestellt, dass im Kanton Zürich eine verbreitete Praxis besteht,
Gebäude des Finanzvermögens der kantonalen Verwaltung für öffentliche
Zwecke zu "vermieten". In diesem Entscheid war indessen nicht die
Zulässigkeit dieser Praxis an sich umstritten; zu beurteilen war vielmehr
allein, ob die daraus entstehenden Mietausgaben nach gängiger Praxis als
gebundene und damit dem Finanzreferendum entzogene Ausgaben behandelt
werden durften, was das Bundesgericht bejahte.
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die beabsichtigte Umnutzung der
Liegenschaft Wengistrasse 28 von der von der Baudirektion angerufenen
Praxis in dem Sinne gedeckt werde, dass das Finanzreferendum nicht
spiele. Wie in E. 5 zu zeigen sein wird, trifft der Einwand zu; die
angerufene Praxis erlaubt es tatsächlich nicht, die Ausgaben für diese
Umnutzung dem Referendum zu entziehen. Unter diesen Umständen erübrigt
sich auch heute eine grundsätzliche Auseinandersetzung darüber, ob und
inwieweit diese "Zürcher Praxis" die verfassungsmässige Ordnung der
Finanzkompetenzen respektiert und damit das Stimmrecht nicht verletzt.
Erwägung 5
5.- Nach der oben im Wortlaut zitierten Weisung des Regierungsrates,
auf welche sich die umstrittene Praxis stützt, hat eine Übertragung der
von zu Verwaltungszwecken gemieteten Liegenschaften des Finanzvermögens ins
Verwaltungsvermögen jedenfalls dann zu erfolgen, wenn die für die Umbauten
erforderliche Investition nicht binnen 10 Jahren abgeschrieben ist.
a) In den Um- und Ausbau der Liegenschaft Wengistrasse 28 sollen nach
dem angefochtenen Beschluss 11,6 Mio. Franken investiert werden, wovon
250'000 Franken zu Lasten des Finanzvermögens und 11,35 Mio. Franken
als (gebundene) Ausgaben zu Lasten des Verwaltungsvermögens. Zieht
man vom Gesamtkredit von 11,6 Mio. die 250'000 Franken zu Lasten des
Finanzvermögens und die für die Ausstattung (Mobiliar etc.) vorgesehenen
684'000 Franken ab, so ergibt das eine Investition in den Umbau zu Lasten
des Verwaltungsvermögens von 10,67 Mio. Franken. Nicht eingerechnet
sind dabei die Projektierungskosten, obwohl das nach § 44 FHV für die
Einholung von Verpflichtungskrediten an sich vorgeschrieben wäre.
b) Sachgüter ohne Mobilien - d.h. die Immobilien - sind um
jährlich 10% des Restbuchwertes abzuschreiben (§ 19 Abs. 1 FHG, § 24
Abs. 1 lit. a FHV); die nach dem angefochtenen Entscheid zu Lasten
des Verwaltungsvermögens in den Umbau der Liegenschaft vorgesehene
Investition von 10,6 Mio. Franken ist nach diesen Vorschriften (10,6 -
1,06 = 9,54 - 0,954 etc.) binnen 10 Jahren erst auf rund 3,7 Mio. Franken
- und damit noch nicht ganz - abgeschrieben. Auch abgesehen von dieser
Abschreibungsrechnung liegt es auf der Hand, dass ein solcher Um- und
Ausbau einer Geschäftsliegenschaft zu einem eigentlichen Gerichtsgebäude
mit den dazugehörigen Sicherheitseinrichtungen, Zellen, Gerichtssälen,
Büros etc. auf eine 10 Jahre weit übersteigende Nutzungsdauer angelegt
ist. Auch nach der in der Weisung von 1978 festgelegten "Zürcher
Praxis" ist somit die Liegenschaft Wengistrasse 28 mit dem Umbau in ein
Gerichtsgebäude vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen zu übertragen und
die damit verbundenen Ausgaben sind somit referendumspflichtig.
c) Die Baudirektion behauptet zwar, allerdings ohne das näher
zu begründen, die Einschränkung der Möglichkeit, Liegenschaften des
Finanzvermögens für Verwaltungszwecke zu nutzen, sei unbeachtlich. Diese
hat jedoch sehr wohl ihren guten Sinn, verhindert sie doch wenigstens,
dass diejenigen Liegenschaften, die für die spezifischen öffentlichen
Bedürfnisse zu eigentlichen Verwaltungsgebäuden wie etwa Schulhäusern
oder Gerichtsgebäuden umgebaut werden müssen, weiterhin im Finanzvermögen
bleiben. Es geht nicht an, die vom Regierungsrat in der zitierten Weisung
von 1978 festgelegte Praxis, die eine gemessen an den haushaltrechtlichen
Grundlagen bereits sehr grosszügige Nutzung von Liegenschaften des
Finanzvermögens für öffentliche Zwecke zulässt, ohne stichhaltige Gründe
auszudehnen und auf diese Weise eigenmächtig weitere Tatbestände dem
Referendum zu entziehen.
d) Unter Berufung auf die Literatur (D. SCHMITZ, Die Ausgabenbindung
beim Finanzreferendum, St. Galler Diss., Bern und Stuttgart 1991) erklärt
die Baudirektion zwar, die Liegenschaft Wengistrasse 28 bleibe auch nach
dem Umbau grundsätzlich jederzeit frei realisierbar; dass sie nicht mehr
frei verkäuflich sei, spiele keine Rolle (SCHMITZ, aaO S. 47).
Die Berufung auf SCHMITZ ist, wie auch die Beschwerdeführer in der
Vernehmlassung zutreffend darlegen, schon insofern unbehelflich, als auch
dieser Autor keineswegs bestreitet, dass dauernd zu Verwaltungszwecken
genutzte Liegenschaften ins Verwaltungsvermögen zu überführen sind (aaO
S. 75 f.). Und das aus dem Zusammenhang gerissene obiter dictum in BGE
112 Ia 221 E. 2a S. 227 unten, auf welches sich SCHMITZ an der von der
Baudirektion zitierten Stelle stützt, besagt nichts anderes.
Die Liegenschaft Wengistrasse 28 soll nach dem angefochtenen
Beschluss als Gerichtsgebäude genutzt werden. Sie dient damit dauernd
öffentlichen Zwecken und stellte demzufolge keineswegs mehr eine frei
realisierbare Vermögensanlage dar (SCHMITZ, aaO S. 71). Die Frage nach
der Verkäuflichkeit der für die spezifischen Bedürfnisse des Gerichts
vollständig umgebauten Liegenschaft stellt sich unter diesen Umständen gar
nicht, weil deren auf Dauer angelegte öffentliche Nutzung einem Verkauf
von vornherein entgegensteht.
Erwägung 6
6.- a) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die dauerhafte Nutzung
der Liegenschaft Wengistrasse 28 als Gerichtsgebäude deren Überführung vom
Finanz- ins Verwaltungsvermögen voraussetzt, was eine Ausgabe darstellt
(§ 16 Abs. 2 FHG). Da beim Erwerb von Liegenschaften regelmässig ein
erheblicher Ermessensspielraum besteht, ist die Ausgabe ohne weiteres neu
(vgl. oben E. 3b). Für die Bewertung der Liegenschaft bei der Übertragung
vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen ist grundsätzlich der Beschaffungswert
von 30 Mio. Franken zuzüglich einer angemessenen Verzinsung massgebend (§
15 Abs. 2 FHG). Hinzu kommt die vom Regierungsrat mit dem angefochtenen
Entscheid zu Lasten des Verwaltungsvermögens vorgenommene Investition von
11,35 Mio. Franken: auch sie stellt keine gebundene, sondern eine neue
Ausgabe dar, weil auch für die neue Unterbringung des Einzelrichteramtes
und der Haftrichterorganisation ein erheblicher Spielraum besteht. Das
ergibt sich u.a. schon daraus, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss
vom 3. November 1993 über die Gesamtsanierung des Bezirksgebäudes (ohne
Bezirksgefängnis) den Einbezug der Liegenschaft Wengistrasse 28 noch nicht
beabsichtigte, er in diesem Zeitpunkt mithin eine andere Lösung für die
jetzt in der Liegenschaft Wengistrasse 28 unterzubringenden Teile des
Bezirksgerichtes vorgesehen haben musste.
b) Der Regierungsrat beschloss somit im angefochtenen Entscheid neue
Ausgaben in der Höhe von über 40 Mio. Franken, einen Betrag, der die für
das obligatorische Finanzreferendum festgelegte Limite übersteigt. Er hat
daher seine Kompetenzen überschritten, indem er die Investition für den
Umbau selber beschloss und die Liegenschaft im Finanzvermögen beliess. Er
unterliess es zu Unrecht, die Überführung der Liegenschaft Wengistrasse 28
ins Verwaltungsvermögen und die für die neue Nutzung als Gerichtsgebäude
erforderliche Investition als Ganzes der Volksabstimmung zu unterstellen;
dadurch hat er das Stimmrecht der Beschwerdeführer verletzt.