BGE 123 I 41
123 I 41
6. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. Februar 1997 i.S. Heinrich Baltensperger und Mitbeteiligte,
Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich und Mitbeteiligte sowie Andrea
Nüssli-Danuser und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, Art. 85 lit. a und Art. 88 OG;
Gewaltenteilungsbeschwerde; Stimmrechtsbeschwerde.
Keine Legitimation zur Gewaltenteilungsbeschwerde kraft der blossen
Eigenschaft als Stimmbürger, Mitglied oder Kandidat einer Behörde,
Beamter oder politische Partei (E. 5).
Keine Stimmrechtsbeschwerde gegen eine organisationsrechtliche
Anordnung, welche die Mitgliederzahl einer durch Volkswahl zu besetzenden
Behörde festlegt (E. 6).
Sachverhalt
§ 15 des zürcherischen Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859
(UG) legt fest, dass jeder Bezirk mindestens eine Bezirksschulpflege hat.
Nach § 16 UG zählt jede Bezirksschulpflege mindestens 13 Mitglieder. Im
übrigen bestimmt der Regierungsrat die Zahl der Mitglieder nach Massgabe
des Bedürfnisses. Gemäss § 17 UG werden ein Fünftel der Mitglieder der
Bezirksschulpflege durch die Schulkapitel oder deren Abteilungen, die
übrigen Mitglieder durch die Stimmberechtigten des Bezirks gewählt.
Bisher betrug die Mitgliederzahl der Bezirksschulpflegen je nach
Bezirk zwischen 19 und 155, insgesamt im ganzen Kanton 662. Mit Beschluss
vom 25. September 1996 setzte der Regierungsrat die Mitgliederzahlen der
Bezirksschulpflegen für die Amtsdauer 1997/2001 neu fest, wobei insgesamt
für den ganzen Kanton die Mitgliederzahl nur noch 339, für die einzelnen
Bezirke zwischen 13 und 78 beträgt.
Heinrich Baltensperger und 6 Mitbeteiligte, die Evangelische
Volkspartei des Kantons Zürich und 2 Mitbeteiligte sowie Andrea
Nüssli-Danuser und 9 Mitbeteiligte erheben je gemeinsam staatsrechtliche
Beschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates vom
25. September 1996 aufzuheben. Alle Beschwerdeführer rügen eine Verletzung
der Gewaltenteilung, des Legalitätsprinzips, der politischen Rechte und
des Willkürverbots.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtlichen Beschwerden
nicht ein.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 5
5.- a) Die Beschwerdeführer berufen sich einerseits auf
verfassungsmässige Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
(Gewaltenteilung, Willkürverbot, Art. 27 Abs. 2 BV), andererseits auf
die politischen Rechte im Sinne von Art. 85 lit. a OG. Es ist zu prüfen,
ob die Beschwerdeführer legitimiert sind, hinsichtlich der vorliegend
allein zur Diskussion stehenden Reduktion der Mitgliederzahl unter dem
einen oder anderen Aspekt staatsrechtliche Beschwerde zu erheben.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte ist gemäss Art. 88 OG nur legitimiert, wer
durch den angefochtenen Hoheitsakt in rechtlich geschützten eigenen,
individuellen Interessen betroffen ist. Diese können entweder durch
kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber unmittelbar durch
ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein. Das Erfordernis
eines Eingriffs in rechtlich geschützte Interessen gilt auch für die
Legitimation zur Anfechtung von rechtsetzenden Erlassen. Zwar genügt hier
zur Legitimation, dass der Beschwerdeführer virtuell, das heisst mit einer
minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal, betroffen ist,
doch muss es immer um einen drohenden Eingriff in rechtlich geschützte
Interessen gehen (BGE 122 I 44 E. 2b S. 45 f., mit Hinweisen). Die
staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG dient nicht
dem Schutz öffentlicher Interessen (BGE 121 I 252 E. 1a S. 254 f.,
314 E. 3a S. 316, 367 E. 1b S. 369; 120 Ia 110 E. 1a S. 111, 369 E. 1a
S. 371; je mit Hinweisen). Das gilt auch für die vorliegend im Vordergrund
stehende Beschwerde wegen Verletzung der Gewaltenteilung; diese gibt dem
Bürger keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen
staatlichen Handlungen erfolgen, sondern nur darauf, dass er nicht durch
kompetenzwidrige staatliche Handlungen in seinen persönlichen Rechten
verletzt wird (BGE 122 I 90 E. 2b S. 92; 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395;
112 Ia 136 E. 2b S. 138).
c) Im Lichte dieser Kriterien ist die Legitimation der einzelnen
Beschwerdeführer zur Verfassungsbeschwerde zu prüfen.
aa) Die Beschwerdeführer bringen zum Teil vor, durch den angefochtenen
Beschluss als Stimmbürger des Kantons Zürich beeinträchtigt zu sein,
indem ihr Mitbestimmungsrecht bei der Gesetzgebung beeinträchtigt
werde oder indem sie nur noch eine geringere Zahl von Mitgliedern
der Bezirksschulpflege wählen könnten. Indessen begründet die blosse
Eigenschaft als Stimmbürger noch keine rechtlich geschützte Stellung,
die zur Erhebung einer staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte legitimieren würde (BGE 113 Ia 241 E. 1c
S. 244, 390 E. 2b S. 395). In Betracht fällt einzig die Erhebung einer
Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (hinten E. 6).
bb) Zur Begründung ihrer Legitimation verweisen die Beschwerdeführer
zum Teil auch auf die Verringerung der Chancen, in die Bezirksschulpflege
gewählt zu werden. Sie können sich aber auf keine Verfassungs- oder
Gesetzesnorm berufen, welche dem einzelnen Bewerber (bei Erfüllen
bestimmter Voraussetzungen) einen individualrechtlichen Anspruch auf
Wahl in dieses Amt gewähren würde. (Ein solcher Anspruch wäre bei durch
Volkswahl zu besetzenden Ämtern auch schwer erfüllbar). Nach ständiger
Praxis des Bundesgerichts ist ein Beamter oder ein öffentlichrechtlich
Angestellter nicht legitimiert, gegen seine Nichtwahl oder Nichtwiederwahl
staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, wenn er keinen Rechtsanspruch
auf Wahl bzw. Wiederwahl besitzt (BGE 120 Ia 110 E. 1a S. 112, mit
Hinweisen). Dasselbe gilt für Mitglieder oder Kandidaten politischer
Behörden (BGE 112 Ia 174 E. 3c S. 178). Die Beschwerdeführer machen
zu Recht nicht geltend, einen persönlichen Rechtsanspruch auf Wahl oder
Wiederwahl für die Amtsperiode 1997/2001 zu haben. Die Vorschriften, deren
Verletzung sie beanstanden, dienen dem Schutz öffentlicher Interessen und
allenfalls dem Schutz des Stimmrechts, aber nicht dem Schutz persönlicher
Rechte. Ihre allfällige Verletzung begründet deshalb keine Legitimation
für die Verfassungsbeschwerde. Ob die angefochtene Regelung das in der
politischen Stimmberechtigung enthaltene passive Wahlrecht berührt,
ist an anderer Stelle zu prüfen (E. 6).
cc) Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, in ihrer Eigenschaft
als Eltern schulpflichtiger Kinder berührt zu sein, weil durch den
angefochtenen Beschluss die Qualität der Schule in Frage gestellt werde,
ist darauf hinzuweisen, dass die Ausgestaltung der Schulaufsicht gar
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen dienen
die Vorschriften über die Ausgestaltung der Schulaufsicht in erster Linie
dem öffentlichen Interesse, nicht individuellen Rechten der einzelnen
Schulkinder oder deren Eltern. Soweit die Beschwerdeführer eine Verletzung
des Anspruchs auf genügenden Schulunterricht (Art. 27 Abs. 2 BV) rügen,
ist - auch wenn das Bundesgericht kraft Sachzusammenhangs diese an sich
mit Beschwerde an den Bundesrat vorzubringende Rüge (Art. 73 Abs. 1
lit. a Ziff. 2 VwVG) beurteilen könnte - darauf schon mangels genügender
Substantiierung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), da in der
Beschwerde nicht dargetan wird, inwiefern die Reduktion der Mitgliederzahl
der Bezirksschulpflegen geeignet sein könnte, den Schulunterricht als
ungenügend im Sinne von Art. 27 Abs. 2 BV erscheinen zu lassen.
dd) Analoges gilt für die beschwerdeführenden Lehrer, die einen
Anspruch auf regelmässige Visitation durch die Bezirksschulpflege geltend
machen. Auch dazu ist zu bemerken, dass die Ausgestaltung der Visitation
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Im übrigen wäre
der Lehrer diesbezüglich kaum in seinen persönlichen Rechten als Bürger,
sondern vielmehr in der Wahrnehmung seiner amtlichen Aufgaben berührt,
in welcher Eigenschaft er zur staatsrechtlichen Beschwerde ohnehin nicht
legitimiert ist (vgl. BGE 107 Ia 266 S. 267 f.).
ee) Dasselbe gilt für diejenigen Beschwerdeführer, welche vorbringen,
durch den angefochtenen Beschluss als Mitglied der Bezirksschulpflege oder
des Kantonsrats an der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gehindert zu werden. Die
blosse Mitgliedschaft in einer Behörde begründet keine geschützte
persönliche Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG; beeinträchtigt ist
allenfalls die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Öffentlichrechtliche
oder politische Organfunktionen können jedoch nach konstanter Praxis des
Bundesgerichts nicht Gegenstand der auf Individualrechte zugeschnittenen
staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG darstellen
(BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; 112 Ia 174 E. 3a S. 177; ZBl 94/1993 S. 518,
E. 3d; ZBl 89/1988 S. 361, E. 2b).
ff) Die Evangelische Volkspartei des Kantons Zürich bringt vor, sie
werde als politische Partei, die in den Bezirksschulpflegen vertreten sei,
durch den angefochtenen Beschluss in ihrer politischen Tätigkeit erheblich
eingeschränkt, indem sie weniger Kandidaten aufstellen könne und riskiere,
in einzelnen Bezirksschulpflegen überhaupt nicht mehr vertreten zu sein.
Eine Vereinigung ist zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG legitimiert, wenn sie entweder in ihren eigenen
rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt ist oder - unter gewissen
Voraussetzungen - rechtlich geschützte Interessen ihrer Mitglieder
wahrnimmt (BGE 122 I 90 E. 2c S. 92; 119 Ia 197 E. 1c S. 201). Zur
Wahrnehmung öffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung sowenig
wie eine Einzelperson legitimiert. Das gilt auch für eine politische
Partei: sie ist nur zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt, wenn sie
die Verletzung von Vorschriften anruft, die bestimmten Parteien eine
spezifische Berechtigung geben, zum Beispiel einen Anspruch auf eine
angemessene Vertretung in bestimmten Behörden, nicht aber, wenn sie
allgemeine Interessen am korrekten Zustandekommen staatlicher Entscheide
verteidigt (BGE 121 I 252 E. 1a S. 255; 113 Ia 241 E. 1c S. 244; 112 Ia
174 E. 3d S. 178 f.; ZBl 95/1994 S. 366 E. 1b).
Das Interesse der Evangelischen Volkspartei, eine möglichst
grosse Zahl von Kandidaten aufzustellen und wählen zu lassen, ist kein
spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse, sondern ein allgemeines,
faktisches Interesse. Die Beschwerdeführerin rügt denn auch nicht die
Verletzung konkreter Vorschriften, die ihr eine bestimmte Rechtsstellung
einräumen. Sie kann sich für ihr Anliegen weder als Verein noch als
Vertreterin ihrer Mitglieder auf verfassungsmässige Rechte im Sinne von
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG stützen. Sie ist aber als politische Partei zur
Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert, soweit dieses
Recht auch ihren Mitgliedern zusteht.
d) Soweit mit den vorliegenden Beschwerden eine Verletzung der
Gewaltenteilung und des Willkürverbots gerügt wird, ist darauf mangels
Legitimation der Beschwerdeführer nicht einzutreten.
Erwägung 6
6.- a) Die Beschwerdeführer sind stimmberechtigte Bürger des Kantons
Zürich bzw. eine im Kanton Zürich tätige politische Partei und in dieser
Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG legitimiert,
da die Stimmrechtsbeschwerde, im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde
nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, nicht eine Beeinträchtigung in persönlichen
Interessen voraussetzt (BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171, mit Hinweisen). Es
ist somit zu prüfen, ob vorliegend eine Stimmrechtsbeschwerde in Betracht
fällt.
b) Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht
Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger
und betreffend kantonale Wahlen und Abstimmungen, aufgrund sämtlicher
einschlägiger Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des
Bundesrechts. Darüber hinaus kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die
Verletzung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht gerügt werden,
welches politische Rechte garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit
diesen in Zusammenhang steht (BGE 119 Ia 167 E. 2 S. 174; 118 Ia 422 E. 1e
S. 424; 113 Ia 43 E. 2 S. 44; CHRISTOPH HILLER, Die Stimmrechtsbeschwerde,
Diss. Zürich 1990, S. 94 f.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 96). Indessen
kann nicht jede kantonale Regelung, welche indirekt Auswirkungen auf
die politischen Rechte hat, Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde
bilden. So ist die Rüge, eine von der Regierung erlassene Verordnung
widerspreche inhaltlich dem Gesetz bzw. sei vom Gesetz nicht abgedeckt,
nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit Verfassungsbeschwerde
wegen Verletzung der Gewaltenteilung geltend zu machen (BGE 104 Ia
305 E. 1b S. 308; 105 Ia 349 E. 4 S. 359 ff., und seitherige Praxis,
vgl. BGE 113 Ia 390 E. 2b/dd S. 395; Urteil des Bundesgerichts i.S.
Sch. vom 21. August 1988, SJ 1989 S. 338, E. 2a). Ebensowenig ist die
Stimmrechtsbeschwerde zulässig, wenn die inhaltliche Rechtmässigkeit
oder Zulässigkeit eines von der Stimmbürgerschaft genehmigten Erlasses
oder Entscheides zur Diskussion steht (BGE 121 I 155 E. 2a S. 158,
mit Hinweisen). Hingegen kann gegenüber einem Erlass, der selber das
politische Stimmrecht regelt, mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht
werden, er verletze durch seinen Inhalt höherstufig garantierte politische
Rechte (BGE 114 Ia 395 E. 3b S. 400; 112 Ia 136 E. 2a S. 138; 105 Ia 349
E. 4b S. 361; 104 Ia 305 E. 1b S. 307 f.; vgl. auch KÄLIN, aaO, S. 154).
c) Soweit die Beschwerdeführer generell beanstanden, der angefochtene
Beschluss verletze sie in ihrem Mitwirkungsrecht an der Gesetzgebung, indem
er die dem Regierungsrat zustehenden Kompetenzen überschreite, kann diese
Rüge nach dem Vorstehenden nicht Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde
bilden.
d) Die Beschwerdeführer bringen darüber hinaus vor, durch die Reduktion
der Mitgliederzahl werde ihr aktives und passives Wahlrecht beeinträchtigt,
indem sie weniger Mitglieder wählen könnten bzw. ihre Wahlchancen
reduziert würden. Es muss trotz der zitierten Rechtsprechung zulässig
sein, mit Stimmrechtsbeschwerde (ab- strakt oder vorfrageweise) geltend
zu machen, der Regierungsrat habe durch den Erlass von Verordnungen gegen
höherrangige Bestimmungen verstossen, welche spezifisch die Durchführung
von Wahlen oder Abstimmungen regeln, könnte doch sonst die durch die
Stimmrechtsbeschwerde geschützte politische Mitwirkung der Stimmbürger
beliebig ausgehöhlt werden. Indessen betrifft der angefochtene Beschluss
nicht direkt die Durchführung der Wahl für die Bezirksschulpflege. Er
stellt vielmehr eine organisationsrechtliche Massnahme dar, welche (für
die Dauer einer Amtsperiode) die Grösse der Behörde generell, unabhängig
vom konkreten Wahlakt, festlegt. Es verhält sich insofern anders als im
nicht publizierten Urteil des Bundesgerichts i.S. B. vom 14. Dezember
1994, wo eine durchgeführte Wahl in die Bezirksschulpflege angefochten
und diese Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde entgegengenommen wurde. Der
vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich auch von dem in BGE 119 Ia 167
beurteilten Fall, wo der Bewerberin für eine der Volkswahl unterstehende
Lehrerstelle, die sich gegen die Nichtdurchführung der angestrebten Wahl
zur Wehr setzte, unter dem Gesichtswinkel des passiven Wahlrechts die
Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde zugebilligt wurde.
Die Durchführung einer Wahl in eine Behörde setzt zwangsläufig voraus,
dass es die zu wählende Behörde überhaupt und mit einer bestimmten
Mitgliederzahl gibt. Insofern hat jede Bestimmung, welche zum Beispiel
Bestand, Mitgliederzahl oder Amtsdauer einer vom Volk zu wählenden Behörde
festlegt, indirekt Auswirkungen auf die Wahl. Das bedeutet aber nicht,
dass sämtliche organisationsrechtlichen Bestimmungen, durch welche eine
bisher durch Volkswahl besetzte Stelle geändert oder aufgehoben wird,
zwangsläufig Gegenstand von Stimmrechtsbeschwerden sein können. Wird etwa
infolge Rückgangs der Schülerzahl oder aus organisatorischen Gründen
eine Schulklasse aufgehoben und dadurch eine bisher durch Volkswahl
zu besetzende Lehrerstelle überflüssig, dann wird der Entscheid,
durch welchen die Schulklasse aufgehoben wird, dadurch noch nicht zum
möglichen Gegenstand einer Stimmrechtsbeschwerde. Das Schwergewicht eines
solchen Entscheides liegt nicht darin, die durch den Wahlakt gegebenen
Mitwirkungsmöglichkeiten des Volkes an der staatlichen Willensbildung zu
verändern, sondern in schulorganisatorischen Gründen.
Vorliegend sieht § 17 Abs. 2 des Unterrichtsgesetzes wohl vor,
dass ein bestimmter Teil der Mitglieder der Bezirksschulpflege von
den Stimmberechtigten zu wählen ist. Die weiteren Vorschriften des
Unterrichtsgesetzes, welche die Aufgaben der Bezirksschulpflege
umschreiben und insofern den Massstab für die vom Regierungsrat
festzulegende Mitgliederzahl dieser Behörde bilden, haben jedoch
keinen direkten sachlichen Bezug zur Ausübung des aktiven und passiven
Wahlrechts. Es handelt sich daher beim angefochtenen Beschluss über die
Neufestsetzung der Mitgliederzahl nicht um eine Regelung, welche spezifisch
die politischen Rechte beschlägt und damit inhaltlich Gegenstand einer
Stimmrechtsbeschwerde bilden könnte. Das stünde von vornherein ausser
Zweifel, wenn zum Beispiel bloss die Mitgliederzahl einer einzelnen
Bezirksschulpflege aus besonderen organisatorischen Gründen geringfügig
reduziert würde; doch kann es sich nicht anders verhalten, wenn der
Regierungsrat als gesetzlich zuständige Behörde - im Rahmen seiner
formellen Befugnisse - eine relativ weitgehende generelle Korrektur
der Mitgliederzahlen beschliesst. Wie es sich verhielte, wenn eine im
Gesetz vorgesehene, vom Volk zu wählende Behörde gänzlich abgeschafft
oder der Volkswahl entzogen würde, kann dahingestellt bleiben. Die
Stimmrechtsbeschwerde kann vorliegend nicht dazu dienen, die sachliche
Begründetheit der streitigen organisationsrechtlichen Massnahme überprüfen
zu lassen.
e) Die vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerden können daher
nicht als Stimmrechtsbeschwerden nach Art. 85 lit. a OG entgegengenommen
werden. Zur Behebung von allfälligen Rechtsverletzungen, die weder in die
persönliche Rechtsstellung des Bürgers noch in das geschützte politische
Stimmrecht eingreifen, steht das Rechtsmittel der staatsrechtlichen
Beschwerde nicht zur Verfügung. Die allenfalls erforderliche Intervention
kann nur auf dem Weg der parlamentarischen Oberaufsicht oder durch den
Gesetzgeber erfolgen.