BGE 123 I 221
123 I 221
20. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
7. April 1997 i.S. Demokratische JuristInnen der Schweiz sowie E.,
G. und K. gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste
Anfechtung der baselstädtischen Verordnung über das Gefängniswesen
vom 19. Dezember 1995; Haftbedingungen im Strafvollzug sowie bei
strafprozessualer und ausländerrechtlicher Haft; persönliche Freiheit,
Art. 4 BV (Unschuldsvermutung), Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 3 EMRK, Art. 6
Ziff. 2 EMRK und Art. 10 EMRK.
Eintretensvoraussetzungen, abstrakte Normenkontrolle: Umfang der
Beschwerdebefugnis eines privatrechtlichen Vereins und von natürlichen
Personen zur Anfechtung von kantonalen Bestimmungen, welche den
Vollzug von Strafhaft sowie strafprozessualer und ausländerrechtlicher
Freiheitsentziehung regeln; Art. 84 Abs. 1 OG, Art. 88 OG (E. I/2).
Grundsätzliche Erwägungen: Schutzbereich der persönlichen
Freiheit; Anforderungen an eine ausreichende gesetzliche Grundlage;
sachlicher Geltungsbereich des angefochtenen Erlasses; Zulässigkeit von
Freiheitsbeschränkungen bei Inhaftierten (E. I/4).
Unterbringung von ausländerrechtlichen Gefangenen: Voraussetzungen,
unter denen die Unterbringung fremdenpolizeilicher Administrativhäftlinge
in einem Vollzugs- bzw. Untersuchungsgefängnis zulässig sein kann. Prüfung
der Grundrechtskonformität der baulichen Gegebenheiten (Zellengrössen,
sanitäre Anlagen) in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli";
gesamthafte Würdigung der konkreten Haftbedingungen; persönliche Freiheit,
Art. 3 und Art. 10 EMRK (E. II/1).
Recht der Gefangenen auf ärztliche Betreuung (E. II/2).
Gefangenenarbeit: Die Regelung der baselstädtischen
Gefängnisverordnung, welche alle Insassinnen und Insassen sowohl des
kantonalen Untersuchungsgefängnisses "Waaghof" als auch der Vollzugsanstalt
"Schällemätteli", mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung
der ihnen behördlich zugewiesenen Arbeiten verpflichtet, verstösst gegen
die derogatorische Kraft des Bundesrechtes, den verfassungsmässigen
Grundsatz der Unschuldsvermutung sowie gegen die persönliche Freiheit
(E. II/3).
Sachverhalt
Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erliess am 19. Dezember 1995
eine Verordnung über das Gefängniswesen (VG/BS), welche am 10. Februar
1996 im baselstädtischen Kantonsblatt veröffentlicht wurde. Innert 30
Tagen seit der amtlichen Publikation haben die Demokratischen JuristInnen
der Schweiz, Regionalgruppe Basel (DJS) sowie E., G. und K. den Erlass mit
staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht angefochten. Sie stellen
den Antrag, es seien verschiedene Bestimmungen der Gefängnisverordnung
aufzuheben (nämlich § 3 lit. c, § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, § 14 Abs. 1,
§ 22 Abs. 1 sowie § 25 Abs. 3 Satz 2 VG/BS).
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden u.a. geltend,
durch die angefochtenen Bestimmungen würden folgende Grundrechte
bzw. verfassungsmässige Grundsätze verletzt:
- Garantie der persönlichen Freiheit;
- Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 4 BV);
- Meinungsäusserungsfreiheit;
- Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes (Art. 2 ÜbBest.
BV);
- Art. 3 EMRK (Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung);
- Art. 8 EMRK (Achtung des Privat- und Familienlebens, insbesondere des
freien Briefverkehrs);
- Art. 10 EMRK (Meinungsfreiheit);
- Art. 14 EMRK (Diskriminierungsverbot).
Die Verordnung über das Gefängniswesen regelt die Organisation und die
Haftbedingungen des Untersuchungsgefängnisses des Kantons Basel-Stadt sowie
der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli". Gemäss der angefochtenen
Verordnung werden im kantonalen Untersuchungsgefängnis in erster
Linie strafprozessuale Häftlinge untergebracht. Dazu gehören namentlich
Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sowie Personen im Polizeigewahrsam
(§ 2 lit. a-d und h VG/BS). Sodann werden im Untersuchungsgefängnis
bestimmte leichtere Kriminalsanktionen (insbesondere kurzfristige
Freiheitsstrafen und Strafen, bei denen die Halbgefangenenschaft oder
der tageweise Vollzug bewilligt wurde) sowie Militärdisziplinarsanktionen
vollzogen (§ 2 lit. e-g VG/BS). Das Untersuchungsgefängnis nimmt ausserdem
gewisse Kategorien von Personen auf, bei denen eine Administrativbehörde
die stationäre Unterbringung angeordnet hat (§ 2 lit. i VG/BS).
Demgegenüber werden in der kantonalen Vollzugsanstalt "Schällemätteli"
in erster Linie Strafgefangene plaziert, die sich im vorläufigen oder
regulären Strafvollzug befinden und ihre Strafe "zur Zeit noch nicht in
einer Vollzugsanstalt antreten können" (§ 3 lit. a VG/BS). Hinzu kommen
die fremdenpolizeilich Inhaftierten, welche sich in Vorbereitungs- und
Ausschaffungshaft befinden (§ 3 lit. c VG/BS). Schliesslich können auch
gewisse Kategorien von strafprozessualen Gefangenen im "Schällemätteli"
untergebracht werden (nämlich Personen in Polizeigewahrsam und solche, die
sich "vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden" [§ 3 lit. d
VG/BS]) sowie Gefangene, "die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen"
(§ 3 lit. b VG/BS).
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 6
I.- Sachurteilsvoraussetzungen und allgemeine Erwägungen
Erwägung 2
I.2.- Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass
auf dem Wege der abstrakten Normenkontrolle ist legitimiert (Art. 88
OG), wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest
virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später
einmal, in seinen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist. Privaten
Verbänden und Interessengemeinschaften steht die Beschwerdebefugnis zur
Wahrung der verfassungsmässig geschützten Interessen ihrer Mitglieder zu,
wenn sie als juristische Person konstituiert sind, nach den Statuten
die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben und die Mehrheit oder
zumindest eine Grosszahl der Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt
oder virtuell betroffen ist (BGE 122 I 222 E. 1a S. 224; 119 Ia 123 E. 1b
S. 127, 197 E. 1c S. 200 f., 321 E. 2b S. 324; vgl. WALTER KÄLIN, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 262
ff.; MARC FORSTER, Die staatsrechtliche Beschwerde, in GEISER/MÜNCH,
Prozessieren vor Bundesgericht, Basel 1996, Rz. 2.35; KARL SPÜHLER,
Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, Rz. 38, 44).
a) Bei der privatrechtlichen Organisation mit dem Namen "Demokratische
JuristInnen der Schweiz, Regionalgruppe Basel" (DJS) handelt es sich um
einen Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB mit Sitz in Basel. Gemäss
Art. 3 Abs. 1 seiner Statuten kann der Verein "im Rahmen seiner
Zielsetzungen auch die Interessen seiner Mitglieder vertreten". Die
Mehrheit bzw. ein Grossteil der Vereinsmitglieder ist nach glaubhafter
Darlegung in der Beschwerdeschrift im Kanton Basel-Stadt wohnhaft. Im
Falle der Anfechtung von allgemeinen kantonalen Gefängnisreglementen
genügt nach ständiger Praxis des Bundesgerichtes für das Vorliegen einer
virtuellen Betroffenheit der Wohnsitz im betreffenden Kanton (BGE 102 Ia
279 E. 1 S. 281 f.; nicht amtlich publizierte Erwägung 1a von BGE 118 Ia
64 ff.). Der Verein DJS ist somit selbständig zur Beschwerde legitimiert,
soweit seine Rügen sich gegen Bestimmungen zur strafprozessualen Haft und
Strafvollzugshaft richten. Nicht beschwerdeberechtigt ist der Verein DJS
hingegen, soweit er Rügen erhebt, die sich ausschliesslich auf Fragen der
ausländerrechtlichen Inhaftierung beziehen. Der beschwerdeführende Verein
legt nicht dar und macht auch nicht geltend, dass ein Grossteil seiner
Mitglieder von fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft
virtuell betroffen wäre.
b) Auch die beschwerdeführenden natürlichen Personen sind im Kanton
Basel-Stadt wohnhaft. Bei den Beschwerdeführerinnen G. (deutsche
Staatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung B) und K. (türkische
Staatsangehörige mit Niederlassungsbewilligung C) kommt aber noch
hinzu, dass sie mit einer gewissen minimalen Wahrscheinlichkeit nicht
nur von strafprozessualer Haft oder Strafvollzug im Kanton Basel-Stadt
betroffen sein könnten, sondern dass sie darüber hinaus auch noch von
fremdenpolizeilicher Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft im Sinne von §
3 lit. c VG/BS virtuell betroffen sind (vgl. BGE 122 I 222 E. 1a S. 224).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeberechtigung von G. und K. vorbehaltlos
zu bejahen. Für die Legitimation des Beschwerdeführers E. gilt die analoge
Einschränkung wie für den Verein DJS.
Erwägung 4
I.4.- Die Verfassungsmässigkeit einer Gefängnisverordnung, welche
die Haftbedingungen regelt, ist vorab unter dem Gesichtspunkt der
persönlichen Freiheit zu beurteilen. Die Garantie der persönlichen
Freiheit ist ein ungeschriebenes Grundrecht der Bundesverfassung,
das nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität,
sondern darüber hinaus alle Freiheiten schützt, die elementare
Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen. Das Recht auf
persönliche Freiheit gilt indessen, wie die übrigen Freiheitsrechte,
nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, wenn sie auf gesetzlicher
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig
sind; zudem dürfen die verfassungsmässigen Freiheitsrechte weder völlig
unterdrückt noch ihres Gehaltes als Institution der Rechtsordnung entleert
werden. Auf die persönliche Freiheit können sich alle natürlichen Personen,
Schweizer wie Ausländer, berufen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 mit Hinweisen;
vgl. HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich
1993, N. 1179; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen
Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 19).
a) Schwere Eingriffe in die Freiheitsrechte, namentlich Inhaftierungen,
bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen
Gesetz. Falls die Haftvoraussetzungen im formellen Gesetz ausreichend
konkretisiert sind, können die Haftbedingungen auf Verordnungsstufe in
einem materiellen Gesetz (Gefängnisreglement) geregelt werden (BGE 117 Ia
465 E. 3a S. 469; vgl. MÜLLER, aaO, S. 25). Um einen ausreichenden Schutz
gegen willkürliche und verfassungswidrige Haftbedingungen zu gewährleisten,
hat ein Gefängnisreglement allerdings ein Mindestmass an Klarheit und
Regelungsdichte aufzuweisen. Ob dies für fremdenpolizeilich Inhaftierte,
deren Haftbedingungen im gleichen Erlass geregelt sind wie diejenige der
Untersuchungs- und Strafhäftlinge, hinreichend sichergestellt erscheint,
braucht nach der Praxis des Bundesgerichtes nicht generell entschieden
zu werden. Der Notwendigkeit der klaren Regelung und Unterscheidung
des Haftregimes ist jedoch im Rahmen der Auslegung der angefochtenen
Bestimmungen Rechnung zu tragen (BGE 122 I 222 E. 2b S. 228).
b) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt stellt sich zwar
sinngemäss auf den Standpunkt, der angefochtene Erlass sei (bezüglich
Haftbedingungen) auf ausländerrechtlich Inhaftierte gar nicht
anwendbar. Dieser Auffassung kann indessen nicht gefolgt werden. Die
Bestimmungen der angefochtenen Gefängnisverordnung gelten gemäss dem
Wortlaut und der Systematik des Erlasses vielmehr für alle in § 3 VG/BS
genannten Gefangenenkategorien, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes
bestimmt ist. § 6 VG/BS (betreffend körperliche Untersuchung) zum Beispiel
ist auf "jede neu eintretende Person" anwendbar. Besondere Bestimmungen
sieht der angefochtene Erlass namentlich für Untersuchungsgefangene vor. Wo
keine Spezialregelungen für Untersuchungshäftlinge gelten, spricht die
Gefängnisverordnung regelmässig von "Insassinnen und Insassen" (s. z.B. §§
13, 14 und 15 VG/BS). § 5 Abs. 2 VG/BS (betreffend Benachrichtigung
der Angehörigen) sieht für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge
als Ausnahme von § 5 Abs. 1 VG/BS ausdrücklich die Anwendbarkeit
der "jeweils geltenden bundesrechtlichen Bestimmungen" vor. Diese
Vorschrift erschiene sinnlos und überflüssig, falls der angefochtene
Erlass auf ausländerrechtlich Inhaftierte zum vornherein gar nicht
anwendbar wäre. Der Regierungsrat macht denn auch geltend, "für die
Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge" sei "als Grundsatznorm § 36
Abs. 2 der Gefängnisverordnung von entscheidender Bedeutung, wonach die
Rechtsstellung der Insassinnen und Insassen nur soweit eingeschränkt werden
darf, als es für den Haftzweck oder die Sicherstellung eines geordneten
Betriebsablaufs unerlässlich ist". Auch im kantonalen Einführungsgesetz
zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (EG/BS) ist
keine Rede davon, dass die Bestimmungen des Einführungsgesetzes an die
Stelle der angefochtenen Gefängnisverordnung treten sollten, soweit
Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge davon betroffen sind. Vielmehr
wird im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrates vom 14. Mai 1996
zu einem Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen
im Ausländerrecht erst in Aussicht genommen, dass der Vollzug der
ausländerrechtlichen Haft "in einer besonderen Verordnung geregelt werden"
solle. § 13 Abs. 5 EG/BS bestimmt unter der Marginalie "Haftbedingungen":
"Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten in einer Verordnung". Auch
aus dem kantonalen Einführungsgesetz und den dazugehörigen Materialien
geht somit hervor, dass der Vollzug ausländerrechtlicher Haft (bis zum
Erlass einer einschlägigen Verordnung zum kantonalen Einführungsgesetz)
von der angefochtenen Gefängnisverordnung geregelt bleibt. Allfällige
Doppelspurigkeiten und Unzulänglichkeiten der kantonalen Gesetzgebung haben
nicht die Beschwerdeführenden zu verantworten. Soweit der Regierungsrat
sich auf den Standpunkt stellen will, die angefochtene Verordnung gelte -
entgegen dem klaren Wortlaut des Erlasses - nicht für Vorbereitungs- und
Ausschaffungshäftlinge, würde dies eine entsprechende klare Regelung
voraussetzen. Die blosse Verdeutlichung, dass ausländerrechtliche
Gefangene im "Schällemätteli" und nicht im Untersuchungsgefängnis
"Waaghof" untergebracht werden sollen, liesse sich ohne weiteres auch im
kantonalen Einführungsgesetz verankern (oder in der in Aussicht gestellten
Vollzugsverordnung dazu). Es geht hingegen nicht an, die Anwendbarkeit
der angefochtenen geltenden Gefängnisverordnung unter Hinweis auf eine
gar noch nicht existierende Verordnung zum EG/BS zu verneinen.
c) Die Beschränkung der Freiheitsrechte von Gefangenen darf nicht
über das hinausgehen, was zur Gewährleistung des Haftzwekkes und zur
Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebes erforderlich
ist (BGE 122 I 222 E. 2a/aa S. 226; 122 II 299 E. 3b S. 303, je mit
Hinweisen). Die von der Bundesverfassung garantierten Freiheitsrechte,
insbesondere die persönliche Freiheit, stehen auch den strafprozessualen
Gefangenen zu. Diese dürfen in ihren Freiheitsrechten lediglich soweit
eingeschränkt werden, als es durch strafprozessuale Zwecke erfordert
wird. Diese Erfordernisse können allerdings nur im Hinblick auf die
Verhältnisse des konkreten Einzelfalles präzise bestimmt werden. Je höher
die Flucht-, Kollusions- oder Wiederholungsgefahr erscheint, oder je
stärker der ordnungsgemässe Gefängnisbetrieb (insbesondere die Sicherheit
von Insassen und Personal) gefährdet ist, desto restriktiver können die
Haftbedingungen sein (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f.).
d) Anders als bei strafprozessualer Haft erfordert der
ausländerrechtliche Haftzweck regelmässig keine Beschränkungen des
Kontakts mit der Aussenwelt oder mit anderen Personen, die sich ebenfalls
in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen
rechtfertigen sich hier über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen
Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder
bei konkreten Sicherheitsbedenken. Die fremdenpolizeilichen Haftgründe
(Art. 13a und Art. 13b ANAG; SR 142.20), die vom blossen administrativen
Fehlverhalten bis hin zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen,
können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen
ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle
ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im
Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten (BGE 122 I 222
E. 2b/bb S. 227; 122 II 299 E. 3c S. 303). Insofern findet die Auffassung
des Regierungsrates, bei der Unterbringung von Administrativhäftlingen sei
deren "erstelltem Widersetzungswillen" bzw. deren "Widerspenstigkeit und
Aggressivität" Rechnung zu tragen, weshalb eine Unterbringung in einem
geschlossenen Durchgangszentrum zum vornherein nicht in Frage komme,
in der Bundesgerichtspraxis keine Stütze.
e) Die aus dem Haftregime resultierenden Freiheitsbeschränkungen müssen
auch mit den Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar
sein. Diese gewährleistet indessen im Bereich der Haftbedingungen
keine über die verfassungsmässigen Grundrechtsgarantien hinausgehenden
Rechte. Der Schutzbereich der einzelnen Freiheitsrechte samt ihren
Ausprägungen sowie die Grenzen der Zulässigkeit von Eingriffen sind im
Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu
bestimmen (BGE 118 Ia 64 E. 2d S. 73 f. mit Hinweisen).
II. Materielle Auseinandersetzung mit den erhobenen Rügen
Erwägung 1
II.1.- § 3 VG/BS hat folgenden Wortlaut:
"Das Schällemätteli nimmt Personen auf:
a) die sich im vorläufigen oder regulären Vollzug befinden und ihre
Strafe
zur Zeit noch nicht in einer Vollzugsanstalt antreten können;
b) die noch vor Abklärung einer Massnahme stehen;
c) die sich zuhanden der Fremdenpolizeibehörden in Vorbereitungs- und
Ausschaffungshaft befinden;
d) die sich vorübergehend im Kanton Basel-Stadt in Haft befinden sowie
Personen in Polizeigewahrsam."
a) aa) In der Beschwerde wird als erstes gerügt, § 3 lit. c VG/BS
verstosse gegen Art. 3 EMRK (Schutz der Menschenwürde) und Art. 10 EMRK
(Grundrecht auf Kommunikation). Ausserdem stehe die angefochtene Bestimmung
in Widerspruch zu Art. 13d Abs. 2 ANAG. Dort sei vorgeschrieben, dass
Ausschaffungs- und Vorbereitungshaft "in geeigneten Räumlichkeiten"
zu vollziehen sei. Da die Vollzugsanstalt "Schällemätteli" keine
geeigneten Räumlichkeiten aufweise, verletze die angefochtene kantonale
Bestimmung den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes
(Art. 2 ÜbBest. BV). Zwar seien der Trakt III des "Schällemätteli"
Ende der achtziger Jahre vollständig und die Trakte I und II (Einbau
von Gemeinschafts-Toilettenanlagen und Duschenraum) teilweise saniert
worden. Bei den Sanierungsarbeiten (im Umfang von Fr. 5,7 Mio.) habe man
sich jedoch auf das Nötigste beschränkt und lediglich ein Provisorium für
zehn bis fünfzehn Jahre aufrechterhalten wollen. Die ausländerrechtlich
Inhaftierten würden somit "in einem Gefängnis untergebracht, das zu
zwei Dritteln bezüglich der baulichen Voraussetzungen in keiner Weise
den Anforderungen eines menschenwürdigen Strafvollzuges zu genügen"
vermöchte. In den Trakten I und II würden die Einzelzellen "nicht der vom
Bundesamt für Justiz empfohlenen Mindestgrösse entsprechen". Ebensowenig
seien sie mit fliessendem Wasser und entsprechenden sanitären Anlagen
ausgerüstet. Dort inhaftierte Personen müssten "ihre Notdurft
in den Zelleneinschlusszeiten in einen Plastikeimer verrichten,
welcher anschliessend von den Gefangenen in der Stockwerkstoilette zu
entleeren ist". Ausserdem stehe sämtlichen Gefangenen "kein Telephon
zur Verfügung". Die Unterbringung von Administrativhäftlingen im
"Schällemätteli" müsse im übrigen als unverhältnismässig qualifiziert
werden, da der Haftzweck "auch durch die Unterbringung in einem
geschlossenen Durchgangsheim für Asylbewerber, einem Heim oder einer
ähnlichen Anstalt" gewährleistet werden könne.
bb) Die Regierung räumt in ihrer Stellungnahme ein, dass bei den
Einerzellen (im Gegensatz zu den Zweierzellen) die vom Bundesamt für
Justiz empfohlenen Normen "nicht ganz erreicht" würden. Mit 9,2 m2
Fläche (inklusive Nassbereich) hielten sich aber auch die Einerzellen
der Trakte I und II in einem üblichen und vertretbaren Rahmen, zumal
sich die Gefangenen während des Tages und abends auch in den Arbeits- und
Aufenthaltsräumen befänden. Da ihre Zellen tagsüber geöffnet würden, sei es
ausländerrechtlich Inhaftierten zumutbar, dort die Nacht zu verbringen. Die
Häftlinge könnten sich ansonsten frei auf dem Zellengang und in einem
grossen Aufenthaltsraum bewegen und hätten ausreichend Zeit und Gelegenheit
zu sozialer Kommunikation. Den fremdenpolizeilich Inhaftierten werde
auch in anderer Hinsicht eine grosse Bewegungsfreiheit eingeräumt. So
stehe ihnen schon ab erstem Hafttag ein täglicher Spaziergang im Freien
von zwei Stunden zu. Was die sanitären Anlagen betrifft, befänden sich
in den besagten Zellen sogenannte Plastiktoiletten, wie sie auch in
Campingwohnwagen benützt würden. Die darin enthaltene chemische Lösung
werde jeden Morgen samt Inhalt entsorgt. Diese Toiletten dienten lediglich
der Verrichtung der Notdurft während der Nacht, tagsüber könnten die
Gefangenen normale WCs ausserhalb ihrer Zellen benutzen. Im übrigen sei
geplant, die sanitären Anlagen in den Trakten I und II "so bald wie nur
möglich zu verbessern". Eine entsprechende Anmeldung habe die kantonale
Abteilung Gefängniswesen bereits beim Bundesamt für Justiz deponiert. Mit
den Bauarbeiten werde "spätestens anfangs 1998" begonnen. Dass den
Gefangenen, namentlich den ausländerrechtlich Inhaftierten, kein Telefon
zu Verfügung stehe, wird vom Regierungsrat bestritten. Vielmehr sei auch
im "Schällemätteli" eine Telefonzelle eingerichtet worden. In gewissen
Fällen würden sogar die Kosten des Telefongesprächs vom Staat vorgeschossen
bzw. übernommen.
b) Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes wird der besonderen Situation
der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge zwar am besten in
spezifisch auf die Bedürfnisse dieser Haft eingerichteten Gebäulichkeiten
Rechnung getragen. Der Vollzug von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft
in anderen Anstalten ist jedoch nicht zum vornherein ausgeschlossen (BGE
122 II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Im Falle der Unterbringung
in einem Vollzugs- oder Untersuchungsgefängnis muss allerdings dem
Trennungsgebot von Art. 13d Abs. 2 ANAG Nachachtung verschafft werden,
und es muss für die fremdenpolizeilich Inhaftierten grundsätzlich ein
liberaleres Haftregime möglich sein. Dies gilt namentlich für Gefangene,
bei denen weder konkrete Anzeichen für eine mögliche Flucht noch besondere
Sicherheitsrisiken vorliegen (BGE 122 I 222 E. 2a/bb S. 226 f.). Die
Tatsache, dass im gleichen Gefängnis auch noch strafprozessuale Gefangene
oder Strafvollzugshäftlinge untergebracht sind, für die strengere
Sicherheitsvorschriften notwendig erscheinen, darf jedenfalls nicht dazu
führen, dass auch sämtliche Administrativhäftlinge dem gleichen strengen
Haftregime unterworfen werden. Aus dem Trennungsgebot folgt sodann, dass
die fremdenpolizeilich Inhaftierten in separaten Abteilungen unterzubringen
sind. Gewisse unvermeidliche Überschneidungen bei der Benutzung der
Gefängnisinfrastruktur durch andere Häftlingskategorien können zwar
zulässig sein, müssen sich aber auf ein Minimum beschränken. Unbedenklich
ist etwa die zeitlich verschobene Benützung der gleichen Einrichtungen,
insbesondere gewisser Räumlichkeiten oder des Spazierhofes (BGE 122
II 49 E. 5a S. 53, 299 E. 3c S. 304). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung steht den Gefangenen grundsätzlich auch ein Recht zu,
private Telefongespräche zu führen. Ausnahmen können sich namentlich
für Untersuchungsgefangene zur Vermeidung von Kollusionsgefahr
ergeben. Ausländerrechtlich Inhaftierte hingegen dürfen "im Rahmen des
Sinnvollen (...) privat und grundsätzlich auch ohne Aufsicht auf eigene
Kosten telefonieren". Das Telefonieren darf nur verweigert werden, wenn
dem im Einzelfall besondere und konkret erhärtete Gründe entgegenstehen
(BGE 122 II 299 E. 6b S. 311).
c) aa) Die blosse Tatsache, dass in der kantonalen Vollzugsanstalt
"Schällemätteli" neben gewissen Kategorien von strafprozessual Inhaftierten
und Strafvollzugsgefangenen auch ausländerrechtliche Administrativhäftlinge
untergebracht werden, verstösst nach der dargelegten Praxis weder gegen
Bundesrecht, noch gegen die Grundrechte der Gefangenen. Allerdings ist
beim Vollzug einer solchen Lösung besondere Sorgfalt und besonderes Gewicht
darauf zu legen, dass das gesetzliche Separationsgebot strikte eingehalten
wird und dass die Administrativhäftlinge in den Genuss eines gelockerten
Vollzugsregimes kommen, nicht zuletzt was ihre sozialen Kontakte zueinander
betrifft. Dies gilt namentlich in bezug auf Gemeinschaftsräumlichkeiten,
aber auch im Verkehr mit der Aussenwelt (Besuche, Korrespondenz, Telefonate
usw.) oder hinsichtlich ihrer Beschäftigung und Freizeitgestaltung
(vgl. BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Insofern ist die angefochtene
Gefängnisverordnung verfassungskonform auszulegen. Angesichts
des liberaleren Haftregimes für Administrativhäftlinge muss bei
einer Unterbringung zusammen mit strafprozessualen Häftlingen und
Strafvollzugsgefangenen in der gleichen Anstalt das Trennungsgebot
konsequent durchgesetzt werden. Andernfalls würde namentlich der Gefahr
Vorschub geleistet, dass Administrativhäftlinge von den übrigen Gefangenen
zu verbotenen Handlungen (wie z.B. Einschmuggeln unerlaubter Gegenstände,
Kollusionshandlungen usw.) angestiftet oder genötigt werden könnten.
bb) Die Beschwerdeführenden behaupten, es bestünde für sämtliche
Gefangenen im "Schällemätteli" keinerlei Telefoniermöglichkeit, und
sie beanstanden darin einen Verstoss gegen Art. 10 EMRK. Wie es sich
diesbezüglich in der bisherigen Vollzugspraxis des "Schällemätteli"
im einzelnen genau verhalten hat, braucht hier nicht geklärt zu
werden. Die angefochtene Bestimmung von § 3 lit. c VG/BS schliesst
jedenfalls eine verfassungskonforme Regelung des Telefonierens nicht
aus. Die genannte Vorschrift befasst sich damit auch gar nicht. Aus
(dem nicht angefochtenen) § 28 VG/BS geht vielmehr hervor, dass ein
grundsätzliches Telefonierverbot lediglich bei Untersuchungshäftlingen
vorgesehen ist, und dass selbst für diese Gefangenenkategorie Ausnahmen
gestattet werden können. Ausdrücklich vorbehalten ist auch der telefonische
Kontakt zu bevollmächtigten Rechtsvertretern. Im übrigen wird das Recht,
"im Rahmen der Anstaltsordnung" zu telefonieren, auch in § 13 Abs. 4 EG/BS
ausdrücklich gewährleistet. Die Rüge, die angefochtene Gefängnisverordnung
verletze das in Art. 10 EMRK verankerte Recht auf freien Telefonverkehr
ist daher unbegründet. Falls einem Gefangenen im konkreten Einzelfall
das Telefonieren ohne ausreichende Veranlassung verweigert werden sollte,
stünde es ihm im übrigen frei, die entsprechende Verfügung anzufechten.
cc) Schliesslich werden in der Beschwerde die teilweise geringe
Grösse der Zellen und die veralteten sanitären Anlagen kritisiert. Als
menschenunwürdig wird in Lehre und Praxis etwa eine Haftzelle für zwei
Gefangene mit einer Grundfläche von bloss 8 m2 angesehen oder das
gemeinsame Duschen von 24 Gefangenen auf einer Fläche von lediglich
30 m2 (vgl. Kaiser/Kerner/Schöch, Strafvollzug, 4. Aufl., Heidelberg
1994, N. 17). Auch Isolationshaft kann sich als menschenunwürdig
erweisen, besonders wenn erschwerende Haftbedingungen (längere
Dauer, kleine Zelle, wenig Licht, ungenügende Ernährung, übermässige
Einschränkung des Kontaktes mit der Aussenwelt usw.) hinzukommen
(vgl. Manfred Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und
Fakultativprotokoll, CCPR-Kommentar, Kehl 1989, Art. 10 N. 10 ff.). Um die
Grundrechtskonformität der Unterbringung von Gefangenen zu beurteilen,
sind die konkreten Haftbedingungen gesamthaft zu würdigen. Zwar ist
ein gewisses Minimum an räumlicher Bewegungsfreiheit und Hygiene in
der Zelle zu verlangen. Wo dieses Minimum erfüllt ist, müssen jedoch
auch die übrigen konkreten Umstände des Haftvollzuges mitberücksichtigt
werden. So läge es kaum im Interesse der Gefangenen, grössere Zellen
(etwa in einem modernen Untersuchungsgefängnis) belegen zu können,
wenn sie dafür ein empfindlich schärferes Haftregime (bezüglich sozialer
Kontakte, Spaziergang, Sicherheitskontrollen, Freizeitgestaltung usw.) in
Kauf nehmen müssten. Zwar weisen die baulichen Gegebenheiten in der
Anstalt "Schällemätteli" gewisse Nachteile auf (teilweise enge Zellen
und veraltete sanitäre Anlagen). Anderseits ist im "Schällemätteli" ein
deutlich liberaleres Haftregime realisierbar, als dies zum Beispiel im
neuen Basler Untersuchungsgefängnis "Waaghof" oder in einer ordentlichen
Strafvollzugsanstalt möglich wäre. Ein täglicher Spaziergang im Freien
von zwei Stunden Dauer ab erstem Hafttag zum Beispiel muss angesichts
der realen Gegebenheiten im schweizerischen Straf- und Haftvollzug als
fortschrittlich und erfreulich angesehen werden. Auch das Prinzip der
"offenen Türen" und die weitgehende Freiheit bei der Beschäftigung der
Gefangenen wäre in einem Strafvollzugs- oder Untersuchungsgefängnis
kaum realisierbar.
In Abwägung sämtlicher Umstände, insbesondere des liberalen
Haftregimes und der konkreten Anstrengungen der kantonalen Behörden
mit dem Ziel, die bestehenden Anlagen (auch in den Trakten I und II)
zu sanieren, erweist sich die Unterbringung von ausländerrechtlichen
Häftlingen in der Anstalt "Schällemätteli" nicht als unmenschliche
Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK oder als Verstoss gegen die
persönliche Freiheit und Menschenwürde. Damit ist allerdings nicht
ausgeschlossen, dass sich im konkreten Einzelfall ein Gefangener,
der in einer engen Einzelzelle untergebracht ist, gegebenenfalls mit
Erfolg gegen eine schikanöse und menschenunwürdige Behandlung wehren
könnte. Auch haben die kantonalen Behörden weiterhin Anstrengungen zu
unternehmen, um die von ihnen als unbefriedigend erkannten baulichen und
sanitären Gegebenheiten zu verbessern. Auf mittlere Zeitdauer könnte
sich auch im Kanton Basel-Stadt die Schaffung einer spezialisierten
Anstalt für den Vollzug ausländerrechtlicher Haft aufdrängen. Dies
um so mehr, als das "Schällemätteli" zwar für die Vollzugshäftlinge
als Provisorium konzipiert ist (§ 3 lit. a VG/BS: "zur Zeit"), nicht
aber für die Fremdenpolizeihäftlinge. Gemäss der Vernehmlassung des
Regierungsrates plant der Kanton Basel-Stadt denn auch die Erstellung
eines Ausschaffungsgefängnisses mit 48 Haftplätzen an peripherer
Lage. Die Baukosten würden sich auf ca. Fr. 8 Mio. belaufen. Mit den
Bauarbeiten werde nach Eingang der Subventionszusicherung seitens des
Bundes begonnen. Nach der Praxis des Bundesgerichtes sind provisorische
gesetzliche Lösungen zwar zulässig. Sie müssen aber - bis zur Schaffung
spezieller Vollzugsanstalten - bereits ein grundrechtskonformes
Haftregime zulassen. Bauliche, organisatorische und personelle
Gegebenheiten sind bis zur Eröffnung einer allen Ansprüchen gerecht
werdenden Ausschaffungshaftanstalt anzupassen (BGE 122 II 299 E. 5a S. 307
f.). Die angefochtene Bestimmung steht einer entsprechenden provisorischen
Regelung der ausländerrechtlichen Administrativhaft nicht entgegen.
d) Die gegen § 3 lit. c VG/BS erhobenen Rügen erweisen sich nach dem
Gesagten als unbegründet.
Erwägung 2
II.2.- Als nächste Bestimmung wird § 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VG/BS
angefochten. Die Regelung lautet wie folgt:
"Jede neu eintretende Person kann zur Vermeidung der Einschleusung
von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut sowie zur
Vorabklärung allfälliger Beeinträchtigungen des Gesundheitszustandes
einer körperlichen
Untersuchung unterzogen werden.
Bei Männern wird sie durch einen Aufseher im Beisein des zuführenden
Polizeimannes und bei Frauen durch eine Aufseherin vorgenommen. Bei
Bedarf
wird eine Ärztin oder ein Arzt beigezogen."
a) Die Beschwerde richtet sich nicht gegen die körperliche
Eintrittsdurchsuchung von Gefangenen aus Sicherheitsgründen ("Einschleusung
von gefährlichen Gegenständen oder von Deliktsgut"). Vielmehr wird geltend
gemacht, dass sämtlichen Gefangenen "direkt aus der persönlichen Freiheit
ein Anspruch zustehen" müsse, "bei Eintritt von einer medizinischen
Fachperson auf mögliche Krankheiten untersucht zu werden".
b) Nach der bundesgerichtlichen Praxis müssen Durchsuchungen von
Kleidern und Körper der Gefangenen von Personen des gleichen Geschlechts
durchgeführt werden. Eigentliche intime Leibesvisitationen, die über
eine blosse Kleiderkontrolle hinausgehen, dürfen zudem nur von Personen
vorgenommen werden, die eine medizinische Ausbildung genossen haben und
die normalerweise ausserhalb des Polizeikorps stehen (BGE 109 Ia 146 E. 8b
S. 158 f.). Gefangene haben hingegen grundsätzlich kein Recht auf freie
Arztwahl, sofern die Betreuung durch einen Gefängnisarzt ausreichend
sichergestellt ist. Der grundrechtliche Anspruch auf ausreichende
(spezial-)ärztliche Versorgung oder ein (aus objektiven Gründen) gestörtes
Verhältnis zum Gefängnisarzt können allerdings im Einzelfall den Beizug
eines weiteren Arztes notwendig erscheinen lassen (BGE 102 Ia 302
E. 2c S. 306). Nach der Praxis der Strassburger Rechtsprechungsorgane,
welche mit derjenigen des Bundesgerichtes übereinstimmt, kann auch
die Verpflichtung von Gefangenen, sich periodischen Urinkontrollen zu
unterziehen, mit der EMRK vereinbar sein (EKMR vom 22. Februar 1995
i.S. A. B. c. CH = VPB 59.114; nicht amtlich publiziertes Urteil des
Bundesgerichtes vom 4. Januar 1983 = ZBl 85 [1984] 45 f.). Nr. 29 der
Europäischen Haft- und Strafvollzugsgrundsätze ("Règles pénitentiaires
européennes") empfiehlt zwar, dass der Gefängnisarzt "jeden Gefangenen
so bald wie möglich nach der Aufnahme und später nach Bedarf" untersucht
(vgl. Europäische Strafvollzugsgrundsätze, Gemeinsame Übersetzung für die
Bundesrepublik Deutschland, die Republik Österreich und die Schweizerische
Eidgenossenschaft, Heidelberg 1988, S. 39). Dies schliesst jedoch nicht
aus, die ärztliche Eintrittsuntersuchung von einem entsprechenden
Wunsch des Gefangenen abhängig zu machen. Im übrigen ergeben sich
aus der Recommandation R (87) 3 des Ministerkomitees des Europarates
vom 12. Februar 1987 blosse Empfehlungen und keine völkerrechtlich
verbindlichen und gerichtlich durchsetzbaren subjektiven Rechte des
Einzelnen (BGE 118 Ia 64 E. 2a S. 70).
c) § 6 Abs. 1 und 2 VG/BS regelt sowohl die Eintrittsuntersuchung aus
Sicherheits-, als auch diejenige aus medizinischen Gründen. Für blosse
Durchsuchungen der Kleider oder für oberflächliche Leibesvisitationen
erscheint der Beizug von Medizinalpersonen nicht sachlich geboten. Solche
Kontrollen können auch von geschultem Gefängnispersonal vorgenommen
werden, welches jeweils demselben Geschlecht zugehören muss wie die
überprüften Personen (§ 6 Abs. 2 VG/BS). Anders sieht es aus für intime
Leibesvisitationen und für medizinische Untersuchungen im engeren
Sinne. Für intime Inspektionen ist medizinisch geschultes Fachpersonal
beizuziehen. Eigentliche medizinische Untersuchungen sind Ärztinnen und
Ärzten vorbehalten. Den Beschwerdeführenden ist darin zuzustimmen, dass
Gefangenen, die krank sind oder die sich gesundheitlich beeinträchtigt
fühlen, von Verfassungs wegen das Recht zusteht, medizinische Hilfe
zu bekommen bzw. ärztlich untersucht zu werden. Dies muss namentlich
beim Haftantritt gelten. Entgegen der in der Beschwerde vertretenen
Auffassung steht jedoch der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung einer
solchen verfassungskonformen Auslegung nicht entgegen. § 6 Abs. 2 Satz 2
VG/BS kann ohne weiteres in dem Sinne ausgelegt werden, dass der "Bedarf"
nach Beizug einer Ärztin oder eines Arztes insbesondere dann zu bejahen
ist, wenn Gefangene bei Haftantritt über gesundheitliche Beschwerden
klagen und eine medizinische Untersuchung verlangen. Auch nach dem
Haftantritt ist die ärztliche Betreuung der Gefangenen gewährleistet (§
29 VG/BS). Die angefochtene Bestimmung steht somit auch einer sanitarischen
Praxis, wie sie z.B. im Militärdienst üblich ist oder in den Europäischen
Mindestgrundsätzen (Nrn. 26 ff.) für den Haft- und Strafvollzug empfohlen
wird, nicht entgegen. Die Rüge der Verletzung der persönlichen Freiheit
erweist sich daher als unbegründet.
Erwägung 3
II.3.- § 14 VG/BS bestimmt folgendes:
"Mit Ausnahme der Untersuchungshäftlinge sind die Insassinnen und
Insassen
zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten verpflichtet.
Untersuchungshäftlinge haben mit der Zustimmung der Verfahrensleitung
die
Möglichkeit, Arbeiten im Gefängnis zu verrichten.
Die Arbeitszuteilung erfolgt über die Oberaufsicht."
a) Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Verpflichtung zur
Arbeitsleistung für alle Gefangene ausser den Untersuchungshäftlingen
verstosse gegen das Bundesrecht und damit gegen Art. 2 ÜbBest. BV
(derogatorische Kraft des Bundesrechtes). Auch der Regierungsrat des
Kantons Basel-Stadt beantragt, die Beschwerde sei in diesem Punkt
gutzuheissen.
b) Der Wortlaut der angefochtenen Bestimmung lässt
(unbestrittenermassen) keine andere Folgerung zu, als dass sämtliche
Insassinnen und Insassen sowohl des kantonalen Untersuchungsgefängnisses
als auch der Vollzugsanstalt "Schällemätteli", mit Ausnahme der
Untersuchungshäftlinge, zur Erledigung der ihnen übertragenen Arbeiten
verpflichtet sind. Dies betrifft alle Vollzugsgefangenen (inklusive
vorzeitiger Strafvollzug), alle strafprozessualen Sicherheits- und
Polizeihäftlinge sowie alle administrativ Inhaftierten gemäss § 2 und §
3 VG/BS.
c) Die Artikel 35-41 und 46 StGB enthalten Rahmenvorschriften
zum Vollzug von Freiheitsstrafen. Art. 37 StGB stellt grundsätzliche
Bestimmungen für den Vollzug langfristiger Zuchthaus- und Gefängnisstrafen
auf. Weitere Rahmenvorschriften ergeben sich aus Art. 397bis
StGB i.V.m. VStGB 1-3. Art. 37 Ziff. 1 Abs. 1 StGB bezeichnet als
Vollzugsziel der Zuchthaus- und Gefängnisstrafen die Resozialisierung des
Gefangenen. Gemäss Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 StGB ist der zu einer Zuchthaus-
bzw. zu einer Gefängnisstrafe Verurteilte "zur Arbeit verpflichtet,
die ihm zugewiesen wird". Art. 37bis und Art. 39 StGB enthalten für den
Vollzug kurzer Freiheitsstrafen (Gefängnisstrafen und Haftstrafen bis zu
drei Monaten Dauer) besondere bundesrechtliche Vorschriften. Auch bei
den kurzen Gefängnisstrafen ist der Häftling "zur Arbeit verpflichtet,
die ihm zugewiesen wird" (Art. 37bis Ziff. 3 StGB). Im übrigen ist die
kurze Gefängnisstrafe nach den Bestimmungen über die Haft vollziehbar
(Art. 37bis Ziff. 1 Abs. 1 StGB). Bei den kurzfristigen Strafen geht der
Gesetzgeber davon aus, dass eine resozialisierende Wirkung der Sanktion
zum vornherein nicht angestrebt bzw. erwartet werden kann (BGE 108 IV 148
E. 2 S. 150; vgl. JÖRG REHBERG, Strafrecht II, Strafen und Massnahmen,
Jugendstrafrecht, 6. Aufl., Zürich 1994, S. 32; GÜNTER STRATENWERTH,
Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil II, Strafen und Massnahmen,
Bern 1989, § 3 N. 41; Stefan Trechsel, StGB-Kurzkommentar, Zürich 1989,
Art. 37bis N. 1). Haft-Strafgefangene sind zwar ebenfalls zur Arbeit
"anzuhalten", es ist ihnen jedoch "gestattet, sich angemessene Arbeit
selbst zu beschaffen". Erst wenn der Gefangene von dieser Befugnis
keinen Gebrauch macht, ist er "zur Leistung der ihm zugewiesenen Arbeit
verpflichtet" (Art. 39 Ziff. 3 Abs. 1 StGB; vgl. dazu REHBERG, aaO, S. 32;
STRATENWERTH, aaO, § 3 N. 41; TRECHSEL, aaO, Art. 39 N. 4).
d) Das Recht der Haft-Strafgefangenen, sich selbst angemessene Arbeit
zu beschaffen, wurde im angefochtenen § 14 VG/BS offenbar übersehen. Der
in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltene Grundsatz der derogatorischen Kraft
des Bundesrechts bedeutet, dass die Kantone in Sachgebieten, welche die
Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nicht zur Rechtsetzung
befugt sind. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend
ordnet, sind die Kantone nur zuständig, öffentlichrechtliche Vorschriften
zu erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen
und dessen Zwecke nicht beeinträchtigen oder gar vereiteln. Der Grundsatz
der derogatorischen Kraft des Bundesrechtes regelt zwar das Verhältnis
zwischen Bund und Kantonen; er hat aber auch unmittelbare Auswirkung auf
die Rechtsstellung des Einzelnen und ist insofern als verfassungsmässiges
Individualrecht anerkannt. Wird mit staatsrechtlicher Beschwerde eine
Verletzung des Grundsatzes gerügt, prüft das Bundesgericht frei, ob die
beanstandete Norm mit dem Bundesrecht vereinbar ist (BGE 122 I 18 E. 2b/aa
S. 20; 121 I 334 E. 4 S. 341; 119 Ia 453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen).
e) Wie gezeigt, legt das Bundesrecht im Widerspruch zur angefochtenen
kantonalen Bestimmung abschliessend fest, dass Strafgefangene, welche eine
Haftstrafe verbüssen, zur Leistung zugewiesener Arbeit nur verpflichtet
sind, falls sie sich nicht selbst angemessene Arbeit beschaffen. Die Rüge
der Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV erweist sich insofern als begründet.
f) Noch deutlicher verletzt die angefochtene kantonale Bestimmung
die Grundrechte der strafprozessualen und der administrativen Häftlinge.
aa) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK und Art. 14 Ziff. 2 UNO-Pakt
II (SR 0.103.2) wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld
vermutet, dass jeder Rechtsunterworfene unschuldig ist. Ein analoges
prozessuales Grundrecht lässt sich auch aus Art. 4 BV ableiten (BGE 120
Ia 31 E. 2b S. 35 mit Hinweisen). Da strafprozessuale Häftlinge nicht
den gesetzlichen Strafvollzugszielen unterstehen und ihren Lebensstil
(in den Schranken der Haftzwecke und der Anstaltsordnung) frei wählen
können, dürfen sie auch nicht zur Arbeit verpflichtet werden (BGE
106 Ia 277 E. 6a S. 287, 355 E. 4b S. 360 f.). Die ausländerrechtlich
Inhaftierten haben grundsätzlich ein Recht auf "geeignete Beschäftigung",
sie sind hingegen nicht zur Arbeit verpflichtet (Art. 13d Abs. 2 ANAG,
vgl. BGE 122 I 222 E. 7 S. 234 f.). Nicht verurteilte strafprozessuale
Gefangene im vorzeitigen Strafvollzug können sich zwar ebenfalls auf die
Unschuldsvermutung berufen und haben namentlich das Recht, jederzeit ein
Haftentlassungsgesuch zu stellen. Was jedoch die Haftbedingungen betrifft,
haben sich diese Häftlinge mit ihrem ausdrücklichen Einverständnis zum
vorzeitigen Strafantritt grundsätzlich dem Strafvollzugsregime unterworfen,
weshalb sie auch bezüglich Arbeitspflicht das Strafvollzugsreglement
zu respektieren haben (BGE 117 Ia 72 E. 1d S. 80, 257 E. 3c S. 260,
372 E. 3a S. 375).
bb) Nach dem klaren Wortlaut der angefochtenen Bestimmung wären
demgegenüber alle strafprozessualen Sicherheits- und Polizeihäftlinge
und alle administrativ Inhaftierten zur Arbeitsleistung verpflichtet. Es
ist nicht einzusehen, weshalb der Zweck der strafprozessualen oder
fremdenpolizeilichen Inhaftierung es gebieten sollte, dass die Gefangenen
arbeiten müssen. Es ist auch kein sachlicher Grund ersichtlich, die
Administrativhäftlinge in dieser Beziehung anders zu behandeln als die
Untersuchungsgefangenen. Weder die einen noch die andern sind aufgrund
einer strafrechtlichen Verurteilung inhaftiert. Die ausländerrechtlich
Inhaftierten stehen daher genauso wie die Untersuchungsgefangenen
unter dem Schutz der in Art. 6 Ziff. 2 EMRK verankerten und auch aus
Art. 4 BV ableitbaren Unschuldsvermutung. Die persönliche Freiheit der
ausländerrechtlich Inhaftierten darf im übrigen "nur soweit beschränkt
werden, als es der Zweck der Haft und die Aufrechterhaltung des Betriebs
der Haftanstalt erfordern" (§ 13 Abs. 2 EG/BS).
Analoges gilt für die nach § 2 lit. i VG/BS vorübergehend
administrativ Eingewiesenen sowie für die übrigen Kategorien von
strafprozessualen Gefangenen. Untersuchungshäftlinge sind nicht zur
Arbeit verpflichtet. Aber auch Sicherheitshäftlinge (welche sich nach
Durchführung der Strafuntersuchung bis zum rechtskräftigen Abschluss
des gerichtlichen Verfahrens in Haft befinden), Personen in vorläufigem
Polizeigewahrsam sowie strafprozessuale Durchschub-Häftlinge stehen unter
dem Schutz der Unschuldsvermutung und dürfen nicht zur Arbeit verpflichtet
werden. Anders sieht es, wie erwähnt, bei strafprozessualen Häftlingen aus,
die ihre Zustimmung zum vorzeitigen Strafvollzug gegeben haben.
g) Aus dem Gesagten folgt, dass § 14 VG/BS als verfassungswidrig
aufzuheben ist. Den kantonalen Behörden bleibt es unbenommen,
eine verfassungskonforme neue Version der aufgehobenen Bestimmung
einzuführen. Als gesetzliche Grundlage für die Arbeitsverpflichtung von
Gefangenen, die eine Zuchthaus- oder Gefängnisstrafe zu verbüssen haben,
genügen unterdessen Art. 37 Ziff. 1 Abs. 2 sowie Art. 37bis Ziff. 3 StGB.
Erwägung 6
II.6.- Zusammenfassend ergibt sich, dass lediglich § 14 VG/BS
(betreffend Verpflichtung zur Arbeitsleistung von Vollzugsgefangenen,
welche eine Haftstrafe verbüssen, sowie von gewissen strafprozessualen
Häftlingen und von Administrativhäftlingen) gegen die Bundesverfassung
verstösst (vgl. E. II/3). Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen,
und § 14 des angefochtenen Erlasses ist aufzuheben. Im übrigen erweist
sich die Beschwerde als unbegründet.
Die Kosten sind grundsätzlich gemäss dem Ausgang des Verfahrens zu
verlegen. Obschon die Beschwerde nur zu einem kleinen Teil gutgeheissen
werden kann, rechtfertigt es sich angesichts der allgemeinen Tragweite der
Streitsache, im vorliegenden Fall auf die Erhebung von Gerichtskosten zu
verzichten (Art. 156 Abs. 1 OG). Den Beschwerdeführenden ist ausserdem
eine (angesichts des überwiegenden Unterliegens allerdings reduzierte)
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG).