BGE 123 II 88
123 II 88
13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24.
Februar 1997 i.S. W. Rickli gegen Ortsbürgergemeinde und Einwohnergemeinde
Niederlenz, Regierungsrat, Grosser Rat sowie Verwaltungsgericht des
Kantons Aargau (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Raumplanung und Umweltschutz - Planung einer Kiesabbauzone und
Baubewilligungsverfahren für ein UVP-pflichtiges Kiesabbauprojekt.
Rechtsmittel.
Anfechtung einer in einem Nutzungsplan ausgeschiedenen Kiesabbauzone
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Verletzung von direkt anwendbarem
Bundesverwaltungsrecht (E. 1a).
Die Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung in der Nutzungsplanung
wird verletzt, wenn eine Kiesabbauzone ohne die erforderlichen
Sachverhaltsabklärungen in den Bereichen Lärmschutz, Luftreinhaltung und
Gewässerschutz festgesetzt wird. Die Nutzungsplanung und ein gleichzeitig
hängiges Baubewilligungsverfahren für den Kiesabbau unterliegen der
Koordinationspflicht (E. 2d).
Sachverhalt
A.- Walter Rickli ist Eigentümer der Parzelle Nr. 1045 im Gebiet
"Wilägerte" in der Gemeinde Niederlenz. Nordwestlich dieses Grundstücks
befinden sich die teilweise bewaldeten, der Ortsbürgergemeinde Niederlenz
gehörenden Parzellen Nrn. 1044, 1046 und 667. Die Ortsbürgergemeinde
beabsichtigt, ihre westlich der genannten Parzellen bereits bestehende
Kiesgrube zu erweitern und dafür ihre erwähnten Grundstücke in Anspruch
zu nehmen.
Nachdem das damalige Bundesamt für Forstwesen und Landschaftsschutz
(heute: Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, BUWAL) der
Ortsbürgergemeinde Niederlenz am 14. März 1988 die Bewilligung zur
Rodung von 6'520 m2 Waldareal auf den Parzellen Nrn. 1046 und 667 zwecks
Erweiterung der bestehenden Kiesgrube erteilt hatte und das Eidgenössische
Departement des Innern (EDI) auf eine Beschwerde Walter Ricklis gegen
diese Bewilligung nicht eingetreten war, wies das Bundesgericht die
Sache mit Urteil vom 12. November 1990 im Sinne der Erwägungen zur
materiellen Beurteilung an das EDI zurück. Aus den Erwägungen dieses
Urteils ergibt sich, dass das EDI die Beschwerdelegitimation Walter Ricklis
zu Unrecht verneint und überdies die bundesrechtliche Koordinationspflicht
missachtet hatte. Das Bundesgericht verlangte deshalb eine materielle und
verfahrensmässige Koordination der verschiedenen Bewilligungsverfahren
im Rahmen eines Leitverfahrens (vgl. BGE 116 Ib 321 ff.).
B.- Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Niederlenz hatte der
Ortsbürgergemeinde bereits am 15. August 1989 die Baubewilligung für
den Abbau von Kies auf den Parzellen Nrn. 667, 1044 und 1046 erteilt
und die gegen das Abbauvorhaben gerichtete Einsprache von Walter Rickli
abgewiesen. Dieser gelangte hierauf an den Regierungsrat des Kantons
Aargau, der am 6. Januar 1993 in einem Zwischenentscheid das bei ihm
hängige Beschwerdeverfahren gegen die Baubewilligung des Gemeinderats
Niederlenz zum Leitverfahren für die materielle und formelle Koordination
bestimmte. Weiter hielt der Regierungsrat in seinem Zwischenentscheid
fest, dass der geplante Kiesabbau der UVP-Pflicht unterstehe, wobei auf
einen förmlichen Umweltverträglichkeitsbericht verzichtet werde. Die
Ortsbürgergemeinde sei jedoch verpflichtet, allenfalls zusätzliche
Unterlagen zur Vertiefung einzelner Fragen der Umweltverträglichkeit
des Vorhabens einzureichen. Auf eine Beschwerde Walter Ricklis gegen
diesen regierungsrätlichen Zwischenentscheid trat das Verwaltungsgericht
des Kantons Aargau nicht ein, weil es sich um einen prozessleitenden
Zwischenentscheid handle.
Bereits am 2. Juni 1992 hatte der Grosse Rat des Kantons Aargau den
Kulturlandplan und die Nutzungsordnung Kulturland der Gemeinde Niederlenz,
beide vom 29. Juni 1990, genehmigt. Der Plan scheidet u.a. in bezug
auf die Parzellen Nrn. 667, 1044 und 1046 eine Kiesabbauzone aus. Der
Genehmigungsbeschluss des Grossen Rats wurde im kantonalen Amtsblatt
vom 22. Juni 1992 publiziert. Am 24. August 1992 stellte Walter Rickli
beim Verwaltungsgericht ein Normenkontrollbegehren mit dem Hauptantrag,
die vom Grossen Rat genehmigten Beschlüsse der Einwohnergemeinde Niederlenz
vom 29. Juni 1990 seien als verfassungs- und gesetzwidrig aufzuheben,
soweit sie die Kiesabbauzone betreffen.
Mit Entscheid vom 22. Juni 1994 wies der Regierungsrat die Beschwerde
gegen die kommunale Baubewilligung für den Kiesabbau vom 15. August 1989
bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichts über das Normenkontrollbegehren
von Walter Rickli unter der Bedingung ab, dass das beim Verwaltungsgericht
hängige Normenkontrollbegehren abgewiesen und die Zulässigkeit der
Kiesabbauzone bestätigt werde. Für den Fall des Nichteintritts dieser
Bedingung hiess der Regierungsrat die Beschwerde gut. Gegen diesen
Entscheid des Regierungsrats erhob Walter Rickli Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der vom Gemeinderat
Niederlenz erteilten Kiesabbaubewilligung.
Am 26. Oktober 1995 beurteilte das Verwaltungsgericht die Beschwerde
von Walter Rickli gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 22. Juni 1994
sowie sein Normenkontrollbegehren vom 24. August 1992 in zwei separaten
Urteilen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Kiesabbaubewilligung
hiess es teilweise gut und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der
Erwägungen an den Regierungsrat zurück, da es die Sachverhaltsabklärungen
hinsichtlich Lärmschutz, Luftreinhaltung und Gewässerschutz als ungenügend
erachtete. Das Normenkontrollbegehren gegen die Nutzungsplanfestsetzung
wies das Verwaltungsbericht hingegen ab.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 1995
betreffend das Normenkontrollbegehren hat Walter Rickli am 16. Januar 1996
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots und der
Eigentumsgarantie eingereicht mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben. Er bringt im wesentlichen vor, die umweltrelevanten
Abklärungen hätten bereits im Nutzungsplanungsverfahren vorgenommen
werden müssen, und er hält die vom Verwaltungsgericht überprüfte
Interessenabwägung für mangelhaft.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Im vorliegenden Verfahren ist ein Normenkontrollentscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau betreffend den Kulturlandplan und
die dazu gehörende Nutzungsordnung Kulturland der Gemeinde Niederlenz
vom 29. Juni 1990 umstritten.
a) Beim Kulturlandplan und der entsprechenden Nutzungsordnung
handelt es sich um einen Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 ff. des
Raumplanungsgesetzes des Bundes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700). Kantonal
letztinstanzliche Entscheide über solche Pläne unterliegen grundsätzlich
der staatsrechtlichen Beschwerde (Art. 34 Abs. 3 RPG). Sind allerdings im
Nutzungsplan enthaltene, auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Anordnungen
umstritten oder wird das Fehlen solcher Anordnungen bemängelt, so erachtet
die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde für
zulässig, soweit der Nutzungsplan die Merkmale einer Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG erfüllt und kein Ausschlussgrund gemäss Art. 99 ff. OG gegeben
ist (BGE 121 II 72 E. 1d S. 76, 430 E. 1c; 120 Ib 287 E. 3 S. 292 ff., je
mit Hinweisen; zum Verfügungsbegriff: René Rhinow/Heinrich Koller/Christina
Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes,
Basel 1996, Rz. 1222 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, S. 131 ff.; Fritz
Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, S. 126 ff.).
aa) Die hier umstrittene Kiesabbauzone wurde im Kulturplan der
Gemeinde Niederlenz im Hinblick auf die von der Ortsbürgergemeinde
geplante Kiesausbeutung parzellengenau festgelegt. Es handelt sich
dabei um eine behördliche Anordnung im Einzelfall, durch welche eine
konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung in bezug auf bestimmte
Grundstücke rechtsgestaltend in verbindlicher Weise geregelt wird. Diese
Nutzungsplanfestsetzung beruht auf kantonalem Planungsrecht und erfolgte
zudem gestützt auf direkt anwendbares Bundesrecht (Umweltschutz-, Wald-,
Gewässerschutzrecht etc.).
bb) Der Beschwerdeführer macht geltend, die umweltrelevanten
Gesichtspunkte des Lärmschutzes und der Luftreinhaltung seien in bezug auf
das UVP-pflichtige Kiesabbauvorhaben nicht im Rahmen der Nutzungsplanung
geprüft worden. Diese Gesichtspunkte seien aber für die Interessenabwägung
erheblich; wegen ihrer Nichtberücksichtigung sei der angefochtene Entscheid
mangelhaft. Die damit gerügte Verletzung von Bundesverwaltungsrecht ist
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen. Dies gilt auch für die
darauf Bezug nehmenden Rügen, das Willkürverbot und die Eigentumsgarantie
seien verletzt worden; denn zu dem nach Art. 104 lit. a OG im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfenden Bundesrecht gehört auch das
Bundesverfassungsrecht, soweit die Rüge eine Angelegenheit betrifft, die
in die Sachzuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanz
fällt (BGE 121 II 39 E. 2d/bb S. 47, 72 E. 1b, je mit Hinweisen).
cc) Im vorliegenden Fall weist die Anwendung der allgemeinen
Planungsgrundsätze im Rahmen des kantonalen Planungsverfahrens einen engen
Sachzusammenhang mit den der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden
Fragen des Bundesverwaltungsrechts auf. Soweit der Beschwerdeführer
planungsrechtliche Rügen erhebt, sind diese ebenfalls im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen. Daran ändert nichts, dass
der Kulturlandplan der Gemeinde Niederlenz nicht ausschliesslich der
Festsetzung der umstrittenen Kiesabbauzone dient, sondern überdies die
Landwirtschaftszone, eine Spezialzone "Aachmatte" sowie "Übriges Gebiet"
ausscheidet (vgl. BGE 121 II 72 E. 1b S. 75; 120 Ib 287 E. 3 S. 292 ff.,
je mit Hinweisen).
dd) Es sind keine Ausschlussgründe gemäss Art. 99 ff. OG
erfüllt. Art. 99 Abs. 1 lit. c OG schliesst nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne
im Sinne von Art. 14 ff. RPG nicht aus (BGE 120 Ib 287 E. 3c/dd S. 297;
118 Ib 11 E. 2c,d S. 14 f.; s. auch BGE 120 Ib 136 E. 1). Auch geht es
im vorliegenden Verfahren nicht um eine Bau- oder Betriebsbewilligung
für eine technische Anlage im Sinne von Art. 99 Abs. 1 lit. e OG. Diese
Bestimmung betrifft das technische Funktionieren einer Anlage und nicht
deren umweltschutzrechtliche Auswirkungen (BGE 121 II 156; 118 Ib 11
E. 2d S. 15, je mit Hinweisen).
ee) Somit können alle erhobenen Rügen mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden; für die staatsrechtliche
Beschwerde besteht kein Raum (Art. 84 Abs. 2 OG). Nichts spricht
dagegen, die als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnete Eingabe des
Beschwerdeführers in eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde umzudeuten und
sie als solche entgegenzunehmen.
b) Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind erfüllt und geben zu keinen weiteren
Erörterungen Anlass. Die vom Beschwerdeführer eingereichte staatsrechtliche
Beschwerde ist als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen und
als solche materiell zu behandeln.
Erwägung 2
2.- Das Bundesgericht hat bereits (in BGE 116 Ib 321 E. 4 S. 327
ff.) festgehalten, dass das Kiesabbauvorhaben der Ortsbürgergemeinde der
Koordinationspflicht unterliegt. Zudem wurde in E. 4d S. 330 des erwähnten
Urteils darauf hingewiesen, die kantonalen Behörden hätten zu entscheiden,
ob das Vorhaben auf dem Wege einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung
angemessen erfasst werden könne oder ob es der bundesrechtlichen
Planungspflicht unterliege. Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht
haben seither sowohl die UVP-Pflicht als auch die Planungspflicht für das
Vorhaben bejaht. Diese Fragen sind heute nicht mehr umstritten. Streitig
ist indessen, ob die im Rahmen des Nutzungsplanungsverfahrens vorgenommene
Interessenabwägung den gesetzlichen Anforderungen genügt.
a) Im Rahmen der Nutzungsplanung ist eine umfassende Beurteilung
sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte vorzunehmen. Im
Planungsentscheid über Abbau- und Deponiestandorte sind vorsorglich
auch die Anliegen des Umweltschutzes mitzuberücksichtigen, wobei der
Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Koordinationspflicht in geeigneter
Weise Rechnung zu tragen ist. Wird zur Verwirklichung eines UVP-pflichtigen
Projekts eine Änderung oder Ergänzung der Nutzungsplanung vorgenommen,
so kann dieses Verfahren als das massgebliche Leitverfahren betrachtet
werden (BGE 120 Ib 207 E. 6 S. 213 f. mit Hinweisen). Dies ist in bezug
auf die vorliegende Angelegenheit bereits BGE 116 Ib 321 E. 4d S. 330
f. zu entnehmen, wobei das Bundesgericht in jenem Urteil beigefügt
hat, dass das Leitverfahren bei UVP-pflichtigen Vorhaben auch das
massgebliche Verfahren im Sinne von Art. 5 Abs. 3 der Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV; SR 814.011)
darstellt. Der Regierungsrat hat in seinem Zwischenentscheid vom 6. Januar
1993 das Baubewilligungsverfahren und nicht das Nutzungsplanungsverfahren
als Leitverfahren bezeichnet. Dies kann jedoch nichts daran ändern, dass im
Rahmen des Nutzungsplanungsverfahrens eine umfassende Interessenabwägung
unter Berücksichtigung auch der umweltschutzrechtlichen Gesichtspunkte
durchzuführen ist.
b) Das Verwaltungsgericht hat den hier umstrittenen Nutzungsplan im
Normenkontrollverfahren unter den Gesichtspunkten der Rohstoffversorgung
der Region Aarau, der Landwirtschaft (Fruchtfolgeflächen), der
Waldgesetzgebung, des Grundwasserschutzes, des Landschaftsschutzes und
des Immissionsschutzes (Staub und Lärm) sowie der privaten Interessen
der Parteien beurteilt und ist zum Schluss gelangt, den Anliegen, welche
die Ausscheidung der Kiesabbauzone nahelegten, sei in ihrer Gesamtheit
prioritäre Bedeutung zuzumessen.
In seinem gleichentags in derselben Besetzung gefällten Urteil zum
Baubewilligungsentscheid des Regierungsrats vom 22. Juni 1995 hält das
Verwaltungsgericht fest, dass die Sachverhaltsabklärungen in bezug auf
Luftreinhaltung, Lärmschutz sowie Gewässerschutz ungenügend sind. Zudem
hat das Verwaltungsgericht verschiedene Mängel bei der Durchführung der
Umweltverträglichkeitsprüfung und damit eine Verletzung des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) festgestellt.
c) Der Beschwerdeführer macht geltend, die vom Verwaltungsgericht in
seinem Entscheid über die Baubewilligung festgestellten Mängel bei der
Sachverhaltabklärung in bezug auf den Lärmschutz, die Luftreinhaltung
und den Gewässerschutz hätten auch dazu geführt, dass das Gericht
im Normenkontrollverfahren keine umfassende Interessenabwägung habe
vornehmen können. Diese Kritik ist zutreffend. Tatsächlich sind die vom
Verwaltungsgericht im Baubewilligungsverfahren verlangten umweltrelevanten
Sachverhaltsabklärungen auch für die Überprüfung des Nutzungsplans
unverzichtbar. In bezug auf die Lärmbelastung ergibt sich anhand der Akten,
dass insbesondere über die heutige Lärmbelastung an der Zufahrtsstrasse
sowie über die Zunahme des Lastwagenverkehrs und die damit verbundenen
Lärmimmissionen Unklarheit herrscht. Ebenfalls nicht abgeklärt sind
die zu erwartenden Auswirkungen des zusätzlichen Lastwagenverkehrs auf
die Luftqualität. Schliesslich liegen dem angefochtenen Entscheid keine
Abklärungen über die Anforderungen des Gewässerschutzes zugrunde. Zwar
führt das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid aus, es
seien keine besonderen Interessen des Gewässerschutzes ersichtlich,
die einem weiteren Kiesabbau entgegenstünden. Ob der Materialabbau den
Anforderungen des Gewässerschutzes entspricht, wurde indessen im Rahmen des
Nutzungsplanungsverfahrens überhaupt nicht geprüft. Das Verwaltungsgericht
beschränkte sich im angefochtenen Entscheid, darauf hinzuweisen, dass
den Anliegen des Gewässerschutzes im Baubewilligungsverfahren mittels
Bestimmung einer geeigneten Abbaukote Rechnung getragen werden könne.
d) Es geht nicht an, Nutzungsplanfestsetzungen, die auf ungenügenden
Sachverhaltsabklärungen beruhen, im Normenkontrollverfahren zu
bestätigen. Die umweltrelevanten Abklärungen sind im Rahmen der
Nutzungsplanung und nicht erst im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen
(vgl. BGE 120 Ib 207 E. 6 S. 214; Urteil des Bundesgerichts vom 1. Dezember
1995 in URP 1996 S. 206 ff. E. 2d). Dies ergibt sich für UVP-pflichtige
Vorhaben auch aus Art. 5 Abs. 3 UVPV. Die in dieser Bestimmung
verwendeten Begriffe der "Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung)"
dürfen angesichts der in den Kantonen sehr unterschiedlich verwendeten
Terminologie nicht zu eng verstanden werden.
Das Verwaltungsgericht hat dadurch, dass es auf die für eine
umfassende Interessenabwägung erforderlichen Sachverhaltsabklärungen in
den Bereichen Lärmschutz, Luftreinhaltung und Gewässerschutz verzichtet
und trotz der mangelhaften Abklärungen die Nutzungsplanfestsetzung
geschützt hat, die Pflicht zur umfassenden Interessenabwägung in der
Nutzungsplanung verletzt. Dies hat zu einer unzulässigen Nichtbeachtung von
Bundesumweltschutzrecht in der Nutzungsplanung geführt. Der angefochtene
Entscheid ist aus diesem Grund aufzuheben, ohne dass die weiteren
Vorbringen des Beschwerdeführers zu prüfen wären. Die zuständigen Behörden
werden für eine wirksame Koordination des Nutzungsplanungsverfahrens
mit dem zur Zeit beim Regierungsrat hängigen Baubewilligungsverfahren
sowie mit den übrigen zur Verwirklichung des Kiesabbauvorhabens
erforderlichen Verfahren (waldrechtliche Ausnahmebewilligung [vgl. BGE
122 II 81], allfällige weitere Spezialbewilligungen etc.) zu sorgen
haben (vgl. Art. 25a und 33 Abs. 4 RPG; AS 1996 965 f.; vgl. auch die
diesbezügliche Botschaft in BBl 1994 III 1075 ff.).
Erwägung 3
3.- Es ergibt sich, dass die Beschwerde im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der Normenkontrollentscheid
des Verwaltungsgerichts vom 26. Oktober 1995 aufzuheben ist.