BGE 123 II 42
123 II 42
6. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 13.
Dezember 1996 i.S. Bundesamt für Polizeiwesen gegen B. und Regierungsrat
des Kantons Luzern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Verweigerung des Lernfahrausweises der Kategorie A: Art. 14 Abs. 1
und Abs. 2, Art. 15 Abs. 4 SVG, Art. 11 Abs. 1 und Abs. 6 VZV.
Gesetzliche Grundlage der Regelung von Art. 11 Abs. 1 und 6 VZV
(E. 2 u. 3).
Für die Verweigerung des Lernfahrausweises der Kategorie A genügt eine
verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln von einer gewissen
Schwere während der zweijährigen Fahrpraxis mit einem beliebigen
Motorfahrzeug (E. 3d).
Sachverhalt
B. verursachte am 24. Februar 1995 einen Verkehrsunfall mit einem
Personenwagen und wurde in der Folge vom Amtsstatthalteramt Luzern
wegen Nichtanpassens der Geschwindigkeit an die Strassenverhältnisse
gebüsst. Das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern entzog ihm daraufhin
den Führerausweis (Kategorie B) für einen Monat. Am 4. September 1995
verweigerte es ihm den Lernfahrausweis der Kategorie A (Motorräder
mit einem Hubraum von mehr als 125 cm3) bis zum 24. März 1997, weil
er während der zweijährigen Fahrpraxis (mit leichten Motorrädern) eine
"verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln" begangen habe.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess am 22. Dezember 1995
eine Verwaltungsbeschwerde gegen die Verfügung des Strassenverkehrsamts
gut und hob diese auf. Er erkannte, aus der während der Fahrpraxis
begangenen Verkehrsregelverletzung könne nicht auf einen Charaktermangel
des Bewerbers geschlossen werden, der diesen als ungeeignet erscheinen
lasse, ein schweres Motorrad zu führen, weshalb ihm der Lernfahrausweis
nicht verweigert werden dürfe.
Das Bundesamt für Polizeiwesen (im folgenden: Bundesamt) hat
am 13. Februar 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des Regierungsrats aufzuheben. Es
vertritt die Auffassung, der Lernfahrausweis für schwere Motorräder sei
schon dann zu verweigern, wenn der Bewerber während der zweijährigen
Fahrpraxis eine verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln
mit einem Motorfahrzeug begangen habe; erforderlich sei einzig, dass
es sich dabei nicht um einen leichten Fall handle. Vorliegend sei die
Verkehrsregelverletzung mit einem Warnungsentzug geahndet worden. Es sei
somit bundesrechtswidrig, dem Beschwerdegegner den Lernfahrausweis der
Kategorie A bereits heute zu erteilen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Das Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR
741.01) legt die allgemeine Führerausweis- und Lernfahrausweispflicht fest
(Art. 10 Abs. 2) und regelt grundsätzlich die Erteilung (Art. 14 Abs. 1),
die Verweigerung (Art. 14 Abs. 2) und den Entzug (Art. 16 f.) solcher
Ausweise. Der Bundesrat erlässt die zum Vollzug des Gesetzes notwendigen
Vorschriften (Art. 106 Abs. 1 SVG). Er hat von dieser Kompetenz Gebrauch
gemacht, namentlich durch den Erlass der Verordnung vom 27. Oktober 1976
über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV;
SR 741.51). Umstritten ist die Auslegung und Anwendung von Art. 11 VZV,
der für bestimmte Ausweiskategorien eine Fahrpraxis vorschreibt. Er lautet
im hier massgebenden Teil wie folgt:
"1Der Bewerber um den Führerausweis der Kategorie A muss während
mindestens zwei Jahren regelmässig zweirädrige Fahrzeuge der Kategorie
A1 geführt haben. (Ausnahmen.)
2-5 (Kategorien D1 und D: gewerbsmässige Personenbeförderung.) 6Der
Bewerber darf ferner während der in den Abs. 1-5 vorgeschriebenen
Dauer der Fahrpraxis vor der Bewerbung um den Ausweis und bis zur
Erteilung
des Lernfahrausweises oder, wenn ein solcher nicht erforderlich ist, bis
zur Zulassung zur Führerprüfung keine verkehrsgefährdende Verletzung von
Verkehrsregeln mit einem Motorfahrzeug begangen haben."
b) Der luzernische Regierungsrat vertritt die Auffassung, Art. 11
Abs. 1 und 6 VZV entbehrten der gesetzlichen Grundlage; der Bundesrat
sei nicht ermächtigt, eine "klaglose Fahrpraxis" vorzuschreiben.
Die Bundesgesetzgebung ist für das eidgenössische Verwaltungsgericht
massgebend (Art. 114bis Abs. 3 BV). Verordnungen des Bundesrats kann
das Bundesgericht jedoch im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und
Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei (unselbständigen) Verordnungen, die sich
auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat
an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Das
dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation eingeräumte Ermessen ist
für das Bundesgericht verbindlich, d.h. das Bundesgericht darf nicht
sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrats setzen; vielmehr
beschränkt sich die Prüfung in diesem Fall darauf, ob die Verordnung den
Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenz offensichtlich
sprengt oder aus andern Gründen gesetz- oder verfassungswidrig sei (BGE
121 II 447 E. 1b S. 448, mit Hinweis).
Erwägung 3
3.- a) Das Bundesgericht hat in zwei früheren Entscheiden die
umstrittene Regelung der Verordnung als Konkretisierung von Art. 14
Abs. 2 lit. d SVG qualifiziert. Nach dieser Gesetzesbestimmung darf
der Lernfahrausweis nicht erteilt werden, wenn der Bewerber nach seinem
bisherigen Verhalten nicht Gewähr bietet, dass er als Motorfahrzeugführer
die Vorschriften beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht nehmen
werde. Das Bundesgericht hat erkannt, an die charakterliche Eignung
angehender Motorradfahrer dürften wegen der grossen Gefährlichkeit
schwerer Motorräder besonders hohe Anforderungen gestellt werden. Die
vom Bundesrat getroffene Regelung sei grundsätzlich verhältnismässig und
liege innerhalb des ihm eingeräumten Ermessens (unveröffentlichte Urteile
vom 16. Januar 1991 i.S. M., E. 2a-c, und vom 28. April 1988 i.S. G.,
E. 2). Allerdings sei dem Bewerber der Führerausweis - gegen den Wortlaut
von Art. 11 Abs. 6 VZV - gegebenenfalls zu erteilen, wenn er während der
Fahrpraxis den Verkehr nur leicht gefährdet habe und auch aus den übrigen
Umständen nicht auf einen relevanten Charaktermangel geschlossen werden
müsse (Urteil vom 16. Januar 1991 i.S. M., E. 2d).
Das beschwerdeführende Bundesamt wendet gegen diese Begründung,
auf die sich der angefochtene Entscheid stützt, zu Recht ein, wenn der
Lernfahrausweis der Kategorie A nur bei Vorliegen eines Charaktermangels
im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG verweigert werden dürfte, wäre
die umstrittene Verordnungsbestimmung überflüssig und wäre gegebenenfalls
nicht nur der Lernfahrausweis zu verweigern, und zwar auf unbestimmte
Zeit (vgl. Art. 17 Abs. 1bis SVG), sondern es müsste dem Bewerber der
Führerausweis grundsätzlich für alle Motorfahrzeugkategorien entzogen
werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 SVG, Art. 34 Abs. 1 VZV). Die Bedingungen
zur Erteilung des Lernfahrausweises der Kategorie A seien vielmehr
strikte zu unterscheiden von den Folgen der charakterlichen Nichteignung
eines Fahrzeugführers (im Sinn von Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG); um diesen
Lernfahrausweis zu verweigern, genüge eine Verletzung der Verkehrsregeln
innerhalb der geforderten Frist mit einem Motorfahrzeug, die einen
Warnungsentzug nach sich ziehe.
b) Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG will charakterlich ungeeignete Personen
zum Schutz der Verkehrssicherheit vom Führen eines Motorfahrzeugs
ausschliessen. An die charakterliche Eignung angehender Motorradfahrer
dürfen besonders hohe Anforderungen gestellt werden. Art und Schwere
einer während der vorgeschriebenen zweijährigen Fahrpraxis begangenen
Verkehrsregelverletzung können einen Bewerber als charakterlich ungeeignet
erscheinen lassen, ein schweres Motorrad zu führen (vgl. erwähntes Urteil
vom 28. April 1988 i.S. G., wo die gesetzliche Höchstgeschwindigkeit
von 80 km/h nach Abzug der Messtoleranz um 34 km/h überschritten worden
war). Insofern dienen auch Art. 11 Abs. 1 und 6 VZV dem Schutz der
Verkehrssicherheit, wobei sie der besonderen Gefährlichkeit schwerer
Motorräder Rechnung tragen.
Der Anwendungsbereich von Art. 11 VZV ist indessen nicht darauf
beschränkt, die allgemeinen, in Art. 14 Abs. 2 SVG - abschliessend -
aufgezählten Ausschlussgründe näher zu umschreiben. Nach dem klaren
Wortlaut von Art. 11 Abs. 6 VZV hat grundsätzlich jede während
der zweijährigen Fahrpraxis mit einem Motorfahrzeug begangene
verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln zur Folge, dass der
betreffende Lernfahr- oder Führerausweis verweigert oder der Bewerber
zur Führerprüfung (einstweilig) nicht zugelassen wird. Diese strenge
Regelung findet freilich, soweit nicht zugleich ein Tatbestand gemäss
Art. 14 Abs. 2 lit. a-d SVG erfüllt ist, in Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG
allein keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Art. 11 VZV ist jedoch
in erster Linie Vollzugsvorschrift zu Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 15 Abs. 4
SVG und entsprechend auszulegen und anzuwenden.
c) Nach Art. 14 Abs. 1 SVG wird der Führerausweis erteilt, wenn die
amtliche Prüfung ergeben hat, dass der Bewerber die Verkehrsregeln kennt
und Fahrzeuge der Kategorie, für die der Ausweis gilt, sicher zu führen
versteht. Nach Art. 15 Abs. 4 SVG kann der Bundesrat Vorschriften über
die Ausbildung der Motorfahrzeugführer erlassen. Die in Art. 11 VZV
verlangte klaglose Fahrpraxis für bestimmte Ausweiskategorien kann als
Teil der obligatorischen Ausbildung betrachtet werden und dient dem in
Art. 14 Abs. 1 SVG geforderten Fähigkeitsnachweis. Die "amtliche Prüfung"
umfasst bei diesen Fahrzeugkategorien insofern nicht nur die eigentliche
Führerprüfung gemäss Art. 18 ff. VZV - während der kurzen Zeitdauer
der Prüfungsfahrt kann die sichere Beherrschung des Fahrzeugs ohnehin
nur beschränkt kontrolliert werden -, sondern auch andere, ausserhalb
der Führerprüfung feststellbare objektive Sachverhalte. Dabei geht
es nicht bloss um die Feststellung einer allfälligen charakterlichen
Untauglichkeit im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG (oder um sonstige
Ausschlussgründe gemäss Art. 14 Abs. 2 SVG), sondern vielmehr um den
Nachweis, dass der Bewerber die Fähigkeit zum sicheren Führen von
Fahrzeugen der betreffenden Kategorie besitzt. Wenn daher in Art. 11
VZV für bestimmte Ausweiskategorien vom Bewerber der Nachweis einer
entsprechenden Fahrpraxis verlangt wird, hält sich dies im Rahmen der
Vorgaben von Art. 14 Abs. 1 SVG.
d) Nach Art. 11 Abs. 6 VZV kann grundsätzlich jede während der Dauer
der Fahrpraxis mit einem Motorfahrzeug begangene Verkehrsregelverletzung
dazu führen, dass der Lernfahrausweis verweigert oder der Bewerber
zur Fahrprüfung nicht zugelassen wird; unerheblich ist, mit welcher
Motorfahrzeugkategorie die verkehrsgefährdende Verletzung von
Verkehrsregeln begangen wurde (René Schaffhauser, Grundriss des
schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, Bern 1984, Rz. 225,
S. 92, mit Hinweis). Die verschärften Voraussetzungen des Art. 11 VZV
gelten somit nicht nur für das Verhalten des Bewerbers als Lenker der
Fahrzeugkategorie, für welche die Verordnung eine regelmässige Fahrpraxis
während einer Mindestdauer vorschreibt, sondern für sein gesamtes Verhalten
als Lenker eines beliebigen Motorfahrzeugs.
Auch diese Regelung hält sich noch im Rahmen des dem Verordnungsgeber
zustehenden Gestaltungsspielraums. Es ist sachgerecht und dient der
Verkehrssicherheit, einen Bewerber zum Führen eines schweren Motorrads
(Kategorie A) oder eines Fahrzeugs zum gewerbsmässigen Personentransport
(Kategorien D1 und D) erst zuzulassen, nachdem er sich während einer
bestimmten Probezeit als Lenker im Motorfahrzeugverkehr generell
bewährt hat; die vorgeschriebene Mindestdauer (ein Jahr bzw. zwei
Jahre) kann mit Rücksicht auf die ihr zukommende Funktion nicht als
unverhältnismässig bezeichnet werden. Begeht der Bewerber in diesem
Zeitraum eine verkehrsgefährdende Verkehrsregelverletzung, wird ihm
der Lern- oder Führerausweis vorderhand verweigert, und es beginnt die
betreffende Mindestfrist neu zu laufen. Die Verordnung schafft somit keinen
selbständigen, in Art. 14 Abs. 2 SVG nicht vorgesehenen Ausschlussgrund,
was unzulässig wäre (vgl. BGE 111 V 310 E. 2b S. 314, mit Hinweis auf
die Literatur), sondern sie konkretisiert den von Art. 14 Abs. 1 SVG
geforderten ordentlichen Fähigkeitsnachweis gezielt für die risikoreicheren
Kategorien A, D1 und D. Immerhin darf mit Blick auf den Gesetzeszweck
nicht schon jede geringfügige Übertretung zur Verweigerung des
Lernfahrausweises oder zur Nichtzulassung zur Prüfung führen, vielmehr ist
unter einer "verkehrsgefährdenden Verletzung von Verkehrsregeln" nur ein
Regelverstoss von einer gewissen Erheblichkeit zu verstehen (vgl. Urteil
vom 16. Januar 1991 i.S. M., wo die Geschwindigkeitsüberschreitung nur 16
km/h betrug und kein Administrativverfahren eingeleitet wurde). Ob eine
Verkehrsregelverletzung während der Fahrpraxis einen Hinderungsgrund im
Sinne von Art. 11 Abs. 6 VZV darstellt, hat die Behörde unter Würdigung
aller Umstände im Einzelfall (u.a. Art und Schwere des Fehlverhaltens,
administrativ- und strafrechtliche Ahndung etc.) zu entscheiden; sie
besitzt dabei einen gewissen Beurteilungsspielraum. Nicht erforderlich
ist jedoch, dass der verkehrsgefährdende Regelverstoss zugleich den
Ausschlusstatbestand gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d SVG (charakterliche
Nichteignung) erfüllt; insofern kann an der im erwähnten Urteil vom
16. Januar 1991 vertretenen Auffassung nicht festgehalten werden.
Erwägung 4
4.- Der Beschwerdegegner hat während der massgebenden Fahrpraxis
einen Selbstunfall mit einem Motorfahrzeug verursacht. Er verlor auf einer
Probefahrt mit einem Kundenauto der Marke Porsche die Herrschaft über das
Fahrzeug und schleuderte auf der mit Schneematsch bedeckten Strasse über
die Gegenfahrbahn hinaus in eine Wiese. Er wurde wegen Nichtanpassens
der Geschwindigkeit an die gegebenen Strassen- und Sichtverhältnisse
mit Fr. 200.-- gebüsst, und es wurde ihm in Anwendung von Art. 16
Abs. 2 SVG der Führerausweis für einen Monat entzogen. Die Vorinstanz
hat erkannt, dem Beschwerdegegner sei der Lernfahrausweis der Kategorie
A dennoch zu erteilen, weil aus jener Verkehrsregelverletzung oder aus
den übrigen Umständen nicht auf einen Charaktermangel geschlossen werden
müsse. Darauf kommt es nach dem oben Ausgeführten indessen nicht an;
für die Verweigerung des Lernfahrausweises genügt vielmehr bereits eine
verkehrsgefährdende Verletzung von Verkehrsregeln von einer gewissen
Schwere. Das Fehlverhalten des Beschwerdegegners, der einen groben
Fahrfehler beging und damit den Verkehr gefährdete, ist als solche zu
qualifizieren, weshalb ihm der Lernfahrausweis der Kategorie A gemäss
Art. 11 Abs. 6 VZV hätte verweigert werden müssen.