BGE 123 II 376
123 II 376
41. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 10.
September 1997 i.S. R. Gonseth u. Mitb. gegen Monsanto (Suisse) SA und
Eidgenössisches Departement des Innern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Art. 6 VwVG u. Art. 48 VwVG; Art. 15 LMV; Art. 6 EMRK; Parteistellung
und Beschwerdelegitimation im Verfahren um die Zulassung von aus
genmanipulierter Soja ("GTS"- Soja) hergestellten Lebensmitteln.
Die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 lit. a VwVG bestimmt sich
nach objektiven Kriterien und setzt eine besondere, beachtenswerte, nahe
Beziehung zur Streitsache voraus (E. 2 u. 3). Eine solche besteht nicht für
Konsumenten, die gegen einen lebensmittelrechtlichen Zulassungsentscheid
aus ideellen Gründen Beschwerde führen (E. 4a) und durch diesen nicht
stärker betroffen werden als die Allgemeinheit (E. 4b). Sie fehlt auch
"Bio"-Produzenten und Vertreibern entsprechender Artikel, die sich gegen
Konkurrenzprodukte wehren wollen (E. 5). Art. 6 EMRK verschafft in solchen
Fällen keine Legitimation (E. 6).
Sachverhalt
Das Bundesamt für Gesundheit liess am 20. Dezember 1996 auf Gesuch der
Monsanto (Suisse) SA Lebensmittelerzeugnisse (food ingredients) zu, die
aus Glyphosat-toleranter Soja (GTS) gewonnen werden. Dabei handelt es sich
um eine neue, von der Firma Monsanto entwickelte Sojasorte, die aufgrund
gentechnischer Veränderungen die Anwendung des Herbizids "Roundup" zur
Unkrautbekämpfung ermöglicht. Die Bewilligung wurde am 30. Dezember 1996
im Schweizerischen Handelsamtsblatt veröffentlicht und mit verschiedenen
Auflagen - insbesondere bezüglich der Deklarationspflicht - verbunden.
Hiergegen gelangten mehrere natürliche und juristische Personen an
das Eidgenössische Departement des Innern. Dieses trat auf die Beschwerde
mangels Legitimation der Beschwerdeführer jedoch nicht ein, da sie weder
als Konsumenten noch als Konkurrenten in einer besonderen, beachtenswerten,
nahen Beziehung zur Streitsache stünden.
Ruth Gonseth, Simonetta Sommaruga, Herbert Karch, Christine
Lerf, die Firma Soyana (Walter Dänzer), der Verband Schweizerischer
Reform- und Diätfachgeschäfte (biona), die Reformhaus Müller AG sowie
die Roth Käse AG haben gegen diesen Entscheid beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht.
Am 3. Juni 1997 hat der Abteilungspräsident das damit verbundene
Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. Erlass einer vorsorglichen Massnahme
abgewiesen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt,
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Als Parteien gelten im Bundesverwaltungsverfahren Personen, deren
Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen,
Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung
zusteht (Art. 6 VwVG). Nach Art. 48 lit. a VwVG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses
kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein und braucht
mit dem Interesse, das durch die vom Beschwerdeführer als verletzt
bezeichneten Normen geschützt wird, nicht übereinzustimmen. Immerhin
muss der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker
als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten,
nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Sein Interesse ist schutzwürdig,
wenn er durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen
Nachteil von sich abwenden kann (BGE 120 Ib 379 E. 4b S. 386 f., mit
Hinweisen; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, Zürich 1993, Rz. 235). Diese Anforderungen sollen die
Popularbeschwerde ausschliessen. Ihnen kommt dann besondere Bedeutung
zu, wenn - wie hier - nicht der Verfügungsadressat, sondern ein Dritter
den Entscheid anficht (vgl. FRITZ GYGI, Vom Beschwerderecht in der
Bundesverwaltungsrechtspflege [im weitern: Beschwerderecht], in:
recht 1986 S. 8 ff.; derselbe, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern
1983, S. 148 f.; LUCREZIA GLANZMANN-TARNUTZER, Die Legitimation des
Konkurrenten zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht,
Diss. St. Gallen 1996, S. 23). Nur wenn auch in einem solchen Fall ein
unmittelbares Berührtsein, eine besondere Beziehungsnähe gegeben ist,
hat der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der
angefochtene Entscheid aufgehoben oder abgeändert wird (vgl. BGE 121 II
176 E. 2a S. 177 f., mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer muss durch den
angefochtenen Akt persönlich und unmittelbar einen Nachteil erleiden. Ein
bloss mittelbares (vgl. GYGI, Beschwerderecht, aaO, S. 10; ANDREAS JOST,
Zum Rechtsschutz im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: ZSR 1982 II 540
ff.) oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse (vgl. BGE
113 Ib 363 E. 3d S. 367; RHINOW/KOLLER/KISS, Öffentliches Prozessrecht
und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1269) berechtigt -
ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - nicht zur
Verwaltungs- oder Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Erwägung 3
3.- Herbert Karch, Simonetta Sommaruga, Christine Lerf und Ruth
Gonseth sind als Privatpersonen und Konsumenten an das Departement
gelangt; Ruth Gonseth zudem in ihrer Funktion als Ärztin. Sie machen
geltend, sie würden ideell in der vorliegenden Frage weit mehr betroffen
als der Durchschnitt der Bevölkerung. Die Auseinandersetzung um die
Gentechnologie betreffe Grundfragen der Existenz und der Ethik. Es sei
zudem nicht hinreichend erstellt, dass von der genmanipulierten neuen
Soja keine Gefahr ausgehe. Durch deren Zulassung werde die Wahlfreiheit
des Konsumenten sowie die Handels- und Gewerbefreiheit von Bio-Betrieben
beeinträchtigt, da herkömmliche Soja auf dem Markt praktisch nicht mehr
erhältlich sei. Der Einzelne werde so gegen seinen Willen zum Konsum von
genmanipulierten Lebensmitteln gezwungen und damit in seiner "Wahlfreiheit
auf möglichst natürliche, nicht gentechnisch veränderte Lebensmittel"
beschränkt. Im Hinblick auf die Gefahren und die Schwere des mit der
Bewilligungserteilung verbundenen Eingriffs in die persönliche Freiheit
müssten sämtliche Personen als beschwerdelegitimiert gelten, "welche
die Beschränkung ihrer persönlichen Freiheit bewusst wahrnehmen und sich
daher auch subjektiv beeinträchtigt fühlen".
Erwägung 4
4.- Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden:
a) Die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 VwVG bestimmt sich nach
objektiven Kriterien und hängt nicht davon ab, wie weit sich jemand
subjektiv betroffen und in seinen Rechten beeinträchtigt fühlt. Der
Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als
jedermann berührt sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen
Beziehung zur Streitsache stehen. Eine solche ergibt sich nicht bereits
daraus, dass er sich für eine Frage aus ideellen Gründen besonders
interessiert (vgl. Pierre Moor, Droit administratif, Bd. 2, Bern 1991,
S. 413) oder sich aus persönlicher Überzeugung für oder gegen ein Projekt
engagiert (vgl. BGE 123 II 115 E. 2b/cc S. 119). Ebensowenig kann genügen,
dass er angeblich "bewusster lebt" als andere Personen.
b) aa) Das mit einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit verbundene
Risiko begründet für Dritte eine beachtenswerte, nahe Beziehung zum
entsprechenden Bewilligungsverfahren nur, wenn diese sowohl in bezug
auf die Wahrscheinlichkeit des Schadeneintritts wie in bezug auf die
mögliche Schwere der Beeinträchtigung einem nicht unwesentlich höheren
Risiko ausgesetzt sind als die Allgemeinheit. Bloss Gefahren von einer
gewissen Bedeutung und von einer gewissen Wahrscheinlichkeit vermögen
eine Beschwerdebefugnis zu begründen, nicht rein theoretische und weit
entfernte, weil sonst eine sinnvolle Abgrenzung zur Popularbeschwerde
nicht mehr möglich ist (BGE 121 II 176 E. 3a S. 180). Das Bundesgericht
verneinte demgemäss die Beschwerdeberechtigung von Anwohnern einer
Eisenbahnlinie, auf der mehrmals jährlich radioaktive Rückstände
transportiert werden (BGE 121 II 176 ff.). Einem Beschwerdeführer,
der für seine Legitimation auf die Risiken hingewiesen hatte,
die durch den Bau und Betrieb einer Eisenbahnlinie für die
Trinkwasserversorgung entstünden, sprach es die Einspracheberechtigung
ab, da eine allfällige Störung des Grundwasservorkommens nicht in
erster Linie die einzelnen Trinkwasserbenützer, sondern die für
die Trinkwasserversorgung verantwortlichen Personen oder Behörden
treffe. Weder bestehe beim Eisenbahnbau eine besonders ausgeprägte Tendenz
zu Grundwasserverschmutzungen, noch zeitigten allfällige Eingriffe in
Wasservorkommen in der Regel quantitativ oder qualitativ speziell schwere
Folgen (BGE 120 Ib 431 E. 1 S. 435).
bb) Ähnliche Überlegungen gelten hier: Genmanipulierte Lebensmittel,
Zusatzstoffe oder Verarbeitungshilfsstoffe werden erst nach einem
umfassenden, interdisziplinären Bewilligungsverfahren zugelassen und nur,
soweit nach dem aktuellen Stand der Wissenschaft eine Gesundheitsgefährdung
ausgeschlossen werden kann (vgl. Art. 15 LMV [SR 817.02] und die Verordnung
vom 19. November 1996 über das Bewilligungsverfahren für GVO-Lebensmittel,
GVO-Zusatzstoffe und GVO-Verarbeitungshilfsstoffe; VBGVO; AS 1996
S. 2983 ff.). Zwar hat an sich jeder Konsument ein Interesse daran,
dass keine gesundheitsgefährdenden bzw. der Lebensmittelgesetzgebung
widersprechenden Produkte auf den Markt kommen. Dies allein begründet
aber keine hinreichende persönliche Betroffenheit und schutzwürdige
Beziehungsnähe im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG. Es ist in einem solchen
Fall in erster Linie an den Behörden, für einen gesetzeskonformen Vollzug
der einschlägigen Bestimmungen und gestützt darauf für die Sicherheit der
Bevölkerung zu sorgen (vgl. BGE 121 II 176 E. 3c S. 182). Der Konsument
kann auf ihr Verhalten mittels Anzeigen und Aufsichtsbeschwerden Einfluss
nehmen. Eigentliche Parteirechte stehen ihm dabei jedoch nicht zu. Die von
den Beschwerdeführern geltend gemachten allfälligen Gesundheitsgefährdungen
(Allergenität, Gefährdung durch Östrogene) sind zwar aufgrund zukünftig
besserer Erkenntnisse nicht gänzlich auszuschliessen, jedoch zurzeit nicht
belegt und unbestimmter Natur. Gestützt auf die vorhandenen Unterlagen
wurden denn ähnliche Bewilligungen wie die vorliegende auch in den
USA, Kanada, Japan, Argentinien, Mexiko und der Europäischen Union
erteilt. Die Beschwerdeführer sind jedenfalls weder hinsichtlich der
Wahrscheinlichkeit der Realisierung der Gefahr noch der Schwere einer
allfälligen Beeinträchtigung einem höheren Risiko ausgesetzt als die
Allgemeinheit (BGE 121 II 176 E. 3a S. 180). Sie bestreiten dies auch
nicht; ihnen geht es vielmehr um die ideellen und ethischen Aspekte der
Gentechnik und der damit verbundenen Risiken schlechthin. Diese können
sie aber nicht losgelöst von einem schutzwürdigen Interesse am konkreten
Bewilligungsverfahren geltend machen. Sie haben ihre entsprechenden
Anliegen in die politische Diskussion einzubringen.
c) Fehlt den Beschwerdeführern die nach Art. 48 lit. a VwVG
erforderliche persönliche Beziehungsnähe zum Streitgegenstand, können
sie sich hierfür auch nicht auf die persönliche Freiheit berufen. Die
Frage der Legitimation ist von den Beschwerdegründen zu trennen und
beurteilt sich ausschliesslich nach Art. 48 VwVG (vgl. BGE 121 I 267
E. 3c in fine S. 270). Würde dem Konsumenten über diese Bestimmung hinaus
ein Beschwerderecht eingeräumt, öffnete dies im übrigen indirekt die
(egoistische) Verbandsbeschwerde (vgl. hierzu KÖLZ/HÄNER, aaO, Rz. 243
ff.) für Konsumentenschutzorganisationen. Ein solches Beschwerderecht wurde
bei den Beratungen des Lebensmittelgesetzes (Bundesgesetz vom 9. Oktober
1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, LMG; SR 817.0) jedoch
gerade verworfen (vgl. Amtl. Bull. 1990 S. 785 f.), weshalb es nicht über
eine entsprechende Auslegung von Art. 48 VwVG durch den Richter wieder
eingeführt werden kann.
Erwägung 5
5.- a) Die Firma Soyana (Walter Dänzer), der Verband Schweizerischer
Reform- und Diätfachgeschäfte (biona), die Reformhaus Müller AG und
die Roth Käse AG berufen sich zur Begründung ihrer Legitimation auch
auf die Handels- und Gewerbefreiheit. Sie bzw. ihre Mitglieder (für die
"biona") erlitten durch die Zulassung von GVO-Soja auf dem Markt, "die
auch die Vermischungsstrategie des Agrobusiness kritiklos" hinnehme,
schwerwiegende Marktnachteile. Solange es nicht gelinge, alternative
Quellen für herkömmliche Soja bzw. daraus gewonnene Erzeugnisse zu
erschliessen, könnten sie ihre Produkte ganz oder teilweise nicht mehr
produzieren. Selbst wenn es ihnen gelingen sollte, nicht genmanipulierte
Soja-Posten oder entsprechende Produkte zu kaufen und getrennte Transport-
und Verarbeitungswege durchzusetzen, entstünden ihnen aus dem "enormen"
Kontrollaufwand doch sehr hohe Mehrkosten, die nicht auf die Käuferschaft
überwälzt werden könnten.
b) aa) Das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit der
Beschwerdebefugnis von Konkurrenten festgestellt, dass nicht jedes
beliebige tatsächliche Berührtsein ein nach Art. 48 lit. a VwVG
erforderliches schutzwürdiges Interesse zu begründen vermag (vgl. GEROLD
STEINMANN, Fragen der Beschwerdebefugnis im Bereiche der Preisüberwachung
- Konsumenten-Beschwerde? in: ZBl 80/1979, S. 294 f. u. FN 47). Es
bedarf hierfür einer spezifischen, qualifizierten Beziehungsnähe etwa
durch eine spezielle wirtschaftsverwaltungsrechtliche Zulassungs- oder
Kontingentierungsordnung, welcher die Konkurrenten gemeinsam unterworfen
sind (BGE 109 Ib 198 E. 4d S. 202; vgl. PETER KARLEN, in: GEISER/MÜNCH
[Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht, Rz. 3.43).
bb) Die beschwerdeführenden Hersteller bzw. Vertreiber von
Sojaprodukten stehen, wie sie selber geltend machen, zur Beschwerdegegnerin
in keinem direkten Konkurrenzverhältnis. Diese stellt weder Lebensmittel
her, noch verkauft sie solche; sie führt auch keine Sojabohnen in
die Schweiz ein. Sie hat die "Roundup Ready"-Technologie entwickelt,
die sie an Saatgutfabrikanten lizenziert, welche ihrerseits Saatgut
unterschiedlicher Sojabohnenarten produzieren und an die Bauern
verkaufen. Die Beschwerdeführer versuchen als Dritte, sich gegen
das Inverkehrbringen von Produkten zu wehren, die ihre Erzeugnisse
verdrängen und lediglich insofern - indirekt - ihre wirtschaftliche
Tätigkeit berühren könnten (sog. Produktekonkurrenz). Ein so geartetes
Interesse am Bewilligungsverfahren ist jedoch nicht schutzwürdig:
Im Zusammenhang mit der gesundheitspolizeilichen Zulassung eines
Pulvers zur Herstellung von Schlagrahmersatz hat das Bundesgericht
festgestellt, dass den Milchproduzenten die erforderliche Beziehungsnähe
zum Bewilligungsgegenstand fehle, auch wenn sie bei einem Umsatzrückgang
aufgrund der milchwirtschaftlichen Ordnung (Butterverwertung, Schmälerung
des Produzentenmilchpreises) finanzielle Lasten zu tragen hätten (BGE
100 Ib 331 E. 2b u. c S. 337 ff.). Bezug nehmend auf die in der Doktrin
hieran teilweise geübte Kritik (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
S. 158 f.; derselbe, Beschwerderecht, aaO, S. 12 FN 44; JACQUES MEYLAN,
La jurisprudence administrative du Tribunal fédéral en 1974, in RDAF
32/1976 S. 21 f.; ANDREAS JOST, aaO, S. 546; zustimmend demgegenüber:
AUGUSTIN MACHERET, La qualité pour recourir, in: ZSR 94/1975 II
S. 172; GEROLD STEINMANN, aaO, S. 294 f.) hielt das Bundesgericht in
einem andern den Zentralverband der Schweizerischen Milchproduzenten
betreffenden Fall im Zusammenhang mit der Zulassung eines Brotaufstrichs
aus eingesottener Butter, Wasser und Sonnenblumenöl fest, dass es keine
rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare, sondern nur eine praktisch
vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde gebe. Wo diese Grenze
verlaufe, sei für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen. Bei der
gesundheitspolizeilichen Zulassung von Produkten sei nicht zu übersehen,
dass zahlreichen Produzenten und Händlern ähnlicher Produkte und auch
Konsumenten ein gewisses faktisches Interesse nicht abgesprochen werden
könne. An die Beziehungsnähe seien daher "besonders hohe Anforderungen" zu
stellen, solle die Popularbeschwerde ausgeschlossen bleiben. Erforderlich
sei eine Beziehung zur Streitsache, die sich von jener der zahlreichen
Produzenten und Händler ähnlicher Produkte abhebe, die dasselbe oder
ähnliche Bedürfnisse befriedigen (BGE 113 Ib 363 E. 3 S. 366 ff.).
cc) Eine solche Beziehungsnähe fehlt hier: Die strittige Bewilligung
ermöglicht, ähnliche Produkte wie sie ein Teil der Beschwerdeführer
anbietet, künftig auch aus "GTS"-Soja hergestellt auf den Markt zu
bringen. Der Import und Vertrieb von traditioneller Soja bzw. daraus
hergestellter Produkte wird durch die angefochtene Bewilligung nicht
untersagt. Die darin detailliert geregelte Deklarationspflicht schliesst
eine Täuschungsgefahr der Konsumenten aus. Es wird an ihnen liegen,
ob sich die "GTS"-Soja gegenüber der konventionellen Soja durchsetzen
wird. Im Hinblick auf die weltweite Verbreitung der "GTS"-Soja und deren
Vermischung mit traditionellen Bohnen wird es für "Bioprodukte"-Produzenten
und -Vertreiber zwar allenfalls schwieriger werden, künftig zu nicht
genmanipulierten Sojabohnen (vgl. immerhin die Liste von Greenpeace
International der nordamerikanischen Anbieter gentech-freier Soja)
bzw. aus solchen hergestellten Produkten zu kommen. Die damit
verbundenen Nachteile sind jedoch bloss indirekter Natur. Es handelt
sich dabei um (mögliche) Folgen der Marktentwicklung. Solche verschaffen
jedoch keine spezifische Beziehungsnähe zum lebensmittelrechtlichen
Zulassungsentscheid. Den Beschwerdeführern wird nicht verboten, ihre
Produkte weiterhin "umweltbewusst" herzustellen und zu verkaufen. Die
angefochtene Bewilligung ermöglicht lediglich auch nicht an bestimmte
(selbst auferlegte) Produktionslabels gebundenen Anbietern, ähnliche
Produkte aus einer anderen Soja-Bohnenart herzustellen und zu vertreiben.
dd) Sind nach dem Gesagten bereits die einzelnen Hersteller oder
Verteiler von Bio- bzw. Reformprodukten nicht beschwerdelegitimiert,
gilt dies auch für den Verband Schweizerischer Reform- und
Diätfachgeschäfte "biona", weshalb sich weitere Ausführungen zu
dessen Beschwerdebefugnis erübrigen (vgl. zu den Voraussetzungen der
"egoistischen" Verbandsbeschwerde: BGE 119 Ib 374 E. 2a/aa S. 376 f.,
113 Ib 363 E. 2a S. 365, mit Hinweisen).
Erwägung 6
6.- An der fehlenden Beschwerdelegitimation ändert schliesslich
auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK nichts: Diese Bestimmung ist nur anwendbar,
wenn ein aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitender Anspruch
zivilrechtlicher Natur in Frage steht und der Ausgang des Streits
für diesen direkt entscheidend ist (vgl. FROWEIN/PEUKERT, Europäische
Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Kehl/Strassburg/Arlington 1996,
Rz. 6 zu Art. 6; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993, Rz. 376; ARTHUR
HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,
Bern 1993, S. 114). Weder aus Art. 31 BV noch aus dem Lebensmittelrecht
ergibt sich jedoch ein Recht auf Schutz vor Konkurrenz. Die staatliche
(Polizei-)Bewilligung an einen Konkurrenten, ein Produkt auf den Markt zu
bringen, hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf vermögenswerte Rechte
Dritter, wenn diesen - wie hier - freisteht, das entsprechende Produkt
ebenfalls zu verkaufen oder in der bewilligten Art herzustellen. Der
vorliegende Fall ist nicht mit den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte in Sachen "Neves e Silva" (PCourEDH A 153 A) oder
"Editions Périscope SA" (PCourEDH A 234 B) vergleichbar, wo es um
Staatshaftungsansprüche gestützt auf angeblich in widerrechtlicher Weise
nur an Konkurrenten eingeräumte Vorteile ging. Das Recht auf Zugang zu
einem Gericht im Sinne von Art. 6 EMRK gilt im übrigen nicht absolut. Es
kann insofern eingeschränkt werden, als die Legitimation von einer
konkreten, überdurchschnittlichen Gefährdung abhängig gemacht werden
darf (so der Unzulässigkeitsentscheid der Europäischen Kommission für
Menschenrechte vom 1. Juli 1996 bezüglich BGE 121 II 176 ff.).