BGE 123 II 359
123 II 359
39. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 19. August 1997 i.S. Contex AG gegen Gemeinde Brügg,
Regierungsstatthalter von Nidau und Verwaltungsgericht des Kantons Bern
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 97 ff. OG und Art. 108 OG; Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Anfechtbarkeit von Verfügungen, die in Anwendung bundesrechtlicher
und kantonalrechtlicher Vorschriften des Abfallrechtes ergangen sind,
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
Anforderungen an die Begründung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
wenn sie die Funktion der staatsrechtlichen Beschwerde übernimmt (Art. 108
Abs. 2 und 3 OG; E. 6b/bb). Art. 7 Abs. 6 USG und Abs. 6bis USG sowie
Art. 30 ff. USG; Abfallrecht.
Inkrafttreten geänderter Bestimmungen des Umweltschutzgesetzes während
des bundesgerichtlichen Verfahrens (E. 3).
Begriff des Abfalles (subjektiver Abfallbegriff; Art. 7 Abs. 6 und
Abs. 6bis USG; E. 4).
Verfügt eine Gemeinde über das Entsorgungsmonopol, kann sie
die Beseitigung privater Kleidersammelcontainer anordnen; Frage der
Erlaubnisfähigkeit privater Entsorgungstätigkeit (E. 5, 6a und 6b/aa).
Sachverhalt
Die Contex AG ist eine im Bereiche des Textil- und Schuh-Recycling
tätige Unternehmung. Zu diesem Zweck unterhält sie in zahlreichen
Gemeinden nach eigenen Angaben über 1'500 Textil- und Schuhsammelstellen
(Container). Die gesammelten Kleider und Schuhe werden mit der Eisenbahn
ins europäische Ausland verbracht und in Werken sortiert; von dort wird die
Ware nach Osteuropa und Übersee verkauft. Nach den Angaben der Contex AG
können durchschnittlich 40% der Textilien angesichts ihres guten Zustandes
direkt weiterverkauft werden; rund 25% werden zu Reinigungstextilien und
weitere 30% zu Pullovern, Wolldecken, Isolationsmaterial usw. verarbeitet;
5% der gesammelten Kleider wird als Abfall entsorgt. Von den Schuhen
werden 10% als Abfall entsorgt, während der Rest direkt weiterverkauft
werden kann.
Ein Sammelcontainer für Kleider und Schuhe steht mit Zustimmung der
Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) auf dem Bahnhofareal in der Gemeinde
Brügg.
Am 28. November 1995 erliess die Strassen-, Verkehrs- und
Entsorgungskommission von Brügg eine Verfügung, wonach der ohne
umweltschutzrechtliche Bewilligung aufgestellte Container innert einer
bestimmten Frist zu entfernen sei. Auf Einsprache hin bestätigte der
Gemeinderat Brügg diese Anordnung. Gegen diesen Entscheid beschwerte
sich die Contex AG beim Regierungsstatthalter von Nidau, der das
Rechtsmittel guthiess. Seiner Auffassung nach handelt es sich bei den
gesammelten Textilien und Schuhen nicht um Abfall. Dementsprechend sei die
kantonale bzw. kommunale Abfallgesetzgebung, nach welcher den Gemeinden
im Abfallwesen hoheitliche Aufgaben zukämen, nicht anwendbar.
Die Gemeinde Brügg erhob gegen den Entscheid des Regierungsstatthalters
Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses hiess am 13.
Januar 1997 die Beschwerde gut.
Die Contex AG ficht das Urteil des Verwaltungsgerichtes mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht an. Das Bundesgericht
weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) aa) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen
Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
oder hätten stützen sollen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 97
OG), sofern diese von einer in Art. 98 OG genannten Vorinstanz
erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der
Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgründe greift. Sodann
unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche
Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht
zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht
beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit
der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage
des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid
selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum
Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung (BGE 121 II 72 E. 1b).
bb) Das Urteil des Verwaltungsgerichtes erging zur Frage, ob
die Beschwerdeführerin im Rahmen des Umweltschutzrechtes des Bundes
sowie des dazugehörigen Ausführungsrechtes des Kantons Bern und der
Gemeinde Brügg befugt ist, einen Textil- und Schuh-Sammelcontainer
zu betreiben; nicht Gegenstand des Verfahrens ist die Frage der
baurechtlichen Bewilligungspflicht des Containers. Die Antwort auf
die gestellte Frage hängt davon ab, ob es sich bei den gesammelten
Textilien und Schuhen um Abfall im Sinne des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)
und der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990
(TVA; SR 814.015) handelt. Soweit es um die Befugnisse der Gemeinden
im Bereiche der Entsorgung des (Siedlungs-)Abfalles geht, steht die
Anwendung des Berner Gesetzes über die Abfälle vom 7. Dezember 1986
(Abfallgesetz, AbfG) und des Abfallreglementes mit Gebührentarif der
Einwohnergemeinde Brügg vom 29. November 1991 (Abfallreglement, AbfR) zur
Diskussion. Diese Erlasse stellen Ausführungsrecht zum Umweltschutzgesetz
dar; ihre Anwendung ist entsprechend der zitierten Praxis im Rahmen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen.
cc) Eine der in Art. 99-101 OG erwähnten Ausnahmen kommt
hier nicht zum Zuge. Namentlich geht es nicht um eine Bau- oder
Betriebsbewilligung im Sinne von Art. 99 Abs. 1 lit. e OG; diese
Bestimmung betrifft das technische Funktionieren einer Anlage und nicht
deren umweltschutzrechtlichen Auswirkungen (BGE 121 II 156).
b) Als Verfügungsadressatin ist die Beschwerdeführerin durch
die angefochtene Verfügung beschwert und sie hat ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung (Art. 103 lit. a OG). Auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt.
c) Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist aber insoweit
nicht einzutreten, als die Beschwerdeführerin die gerichtliche
Feststellung verlangt, die gesammelten Textilien und Schuhe stellten
keinen Abfall im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung dar. Die Frage der
Abfalleigenschaft ist im Rahmen des Hauptantrages zu prüfen, der auf
Aufhebung der angefochtenen Verfügung lautet. Die Beschwerdeführerin
hat in dieser verfahrensrechtlichen Konstellation kein schutzwürdiges
Interesse an der selbständigen gerichtlichen Beurteilung des genannten
Feststellungsbegehrens (vgl. Art. 25 Abs. 2 VwVG; BGE 121 V 311 E. 4;
THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N. 19 ff. insb. N. 21
zu Art. 49 VRPG).
Erwägung 3
3.- Was unter Abfall zu verstehen ist, wird in Art. 7 Abs. 6 USG
(ursprüngliche Fassung) definiert. Er lautet:
"Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Besitzer entledigen
will oder deren Verwertung, Unschädlichmachung oder Beseitigung im
öffentlichen Interesse geboten ist".
Diese Legaldefinition ist vom Bundesgesetzgeber zusammen mit weiteren
bedeutenden Änderungen des Abfallrechtes im Umweltschutzgesetz (Art. 30
ff.) am 21. Dezember 1995 revidiert worden. Die geänderten Vorschriften
(AS
1997 1155) sind am 1. Juli 1997 während der Hängigkeit des
bundesgerichtlichen Verfahrens in Kraft getreten. Der neue Art. 7 Abs. 6
USG hat folgenden Wortlaut:
"Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder
deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist".
Der vorliegende Fall ist im Lichte der neuen abfallrechtlichen
Bestimmungen
des Umweltschutzgesetzes zu beurteilen. Diese Vorschriften sind um
der öffentlichen Ordnung willen bzw. zur Durchsetzung der erheblichen
öffentlichen Interessen an einem wirksameren Schutz der Umwelt, denen
das geänderte Abfallrecht
dienen soll (Näheres in der bundesrätlichen Botschaft
in BBl 1993 II 1484 ff.), sofort anwendbar und auch in hängigen
Verfahren zu berücksichtigen (BGE 119 Ib 254 E. 9g, 174 E. 3). Von
dieser Praxis ist hier - anders als bei Haftungsfällen (Urteil des
Bundesgerichtes vom 15.
Juni 1994, E. 2a, in: Umweltrecht in der Praxis [URP] 1994 S. 501;
BGE 101
Ib 410 E. 3) - nicht abzuweichen.
Erwägung 4
4.- a) Stellt eine bewegliche Sache Abfall dar, unterliegt sie dem
Abfallregime der Umweltschutzgesetzgebung mit den sich daraus
ergebenden
Konsequenzen. Da die vom Abfallbegriff umfassten Sachen oft
Wirtschaftsgüter sind, führt die Anwendung des Abfallrechtes zu einem
Eingriff in die grundsätzlich freie Verfügung über auf Märkten
handelbare
Sachen (vgl. RICHARD BARTLSPERGER, Die Entwicklung des Abfallrechts
in den
Grundfragen von Abfallbegriff und Abfallregime, Verwaltungsarchiv
[VerwArch] 86/1995 S. 51 f.; JÜRGEN FLUCK, Der neue Abfallbegriff - eine
Einkreisung, Deutsches Verwaltungsblatt [DVBl.] 1995 S. 539; ANDREAS
TRÖSCH, Kommentar USG, N. 8 zu Art. 30). Es erstaunt daher nicht,
dass die
Beschwerdeführerin im Vorgehen der kantonalen bzw. kommunalen
Behörden auch
einen Verstoss gegen die Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV)
sieht.
Sie vertritt die Meinung, die gesammelten Textilien und Schuhe seien
jedenfalls so lange nicht Abfall, als diese sich in ihrem
Verantwortungsbereich oder in dem der von ihr belieferten Sortierwerken
befänden. Demgegenüber waren das Verwaltungsgericht und zuvor sinngemäss
die Gemeindebehörden der Auffassung, aufgrund der allgemeinen
Lebenserfahrung sei davon auszugehen, dass diejenigen Personen, welche
Textilien und Schuhe in dafür bereitstehende Container geben würden,
jene
loshaben wollten, sich ihrer also im Sinne von Art. 7 Abs. 6
USG entledigten; dass die gesammelten Sachen ganz oder teilweise
wiederverwertet würden, ändere an der Abfalleigenschaft nichts.
b) Gemäss Art. 7 Abs. 6 USG stellen Abfall bewegliche Sachen dar, deren
sich der Inhaber entledigt (vom Bundesrat in Anlehnung an die deutsche
Lehre als "subjektiver Abfallbegriff" bezeichnet: BBl 1993 II 1488;
TRÖSCH,
aaO, N. 7 zu Art. 30; BARTLSPERGER, aaO, S. 46 ff.) oder deren
Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten ist ("objektiver
Abfallbegriff"). Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten,
dass für
den vorliegenden Fall die erstgenannte Variante der Begriffsbestimmung
interessiert (subjektiver Abfallbegriff). Es ist deshalb zu klären,
ob sich die Inhaber ihrer Textilien und Schuhe "entledigen", wenn sie
diese in die
Sammelcontainer der Beschwerdeführerin geben.
aa) Das Bundesgericht hatte in seiner bisherigen Rechtsprechung
noch keinen
Anlass, sich zum Begriff der "Entledigung" im Sinne von Art. 7
Abs. 6 USG
näher zu äussern. In BGE 122 II 26 (E. 2) sowie im Urteil vom
19. November
1996 (E. 3a, in: Revue de droit administratif et de droit fiscal [RDAF]
1997 I 137) bezeichnete das Bundesgericht Klärschlamm ohne weiteres als
Abfall. Unverschmutzter Aushub von Erdmaterial ist gemäss BGE 120
Ib 400
(E. 3d) und BGE 121 II 156 (nicht publizierte E. 3c) jedenfalls
Abfall, wenn sich der Inhaber dessen entledigt, was der Fall ist,
wenn der Aushub zum Zweck der endgültigen Beseitigung abgelagert wird
(vgl. auch Art. 9
Abs. 1 lit. a TVA in der Fassung gemäss AS 1996 905). In BGE 118 Ib
407 (E.
3) wurde unter Hinweis auf Anhang 2 Code 3041 der Verordnung über den
Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986 (VVS; SR 814.014) mit
Mineralölprodukten verunreinigtes Erdreich als Abfall bezeichnet. Der
Kassationshof des Bundesgerichtes hielt schliesslich in einem nicht
veröffentlichten Urteil vom 5. Juni 1996 (i.S. B., E. 1c) unter
Hinweis auf ein in der bundesrätlichen Botschaft zum Umweltschutzgesetz
erwähntes
Beispiel (BBl 1979 III 784) fest, dauerhaft abgestellte
Schrottfahrzeuge,
von denen keine Bestandteile mehr weiterverwendet werden könnten,
stellten
Abfall im Sinne von Art. 7 Abs. 6 USG dar; dass als Abfall nur
die Umwelt
konkret gefährdende Sachen in Frage kämen, treffe hingegen nicht zu,
da auch unverschmutzter Aushub als Abfall gelte. All diese Fälle
dürften zudem
Abfälle im objektiven Begriffssinne zum Gegenstand gehabt haben.
bb) In der Literatur finden sich nur wenige Anhaltspunkte für eine
präzise
Definition des Begriffes "Entledigen". Der Bundesrat erwähnt in der
Botschaft zum Umweltschutzgesetz (BBl 1979 III 784) das Beispiel von
Autowracks als Anwendungsfall für den objektiven Abfallbegriff (vgl.
HERIBERT RAUSCH, Kommentar USG, N. 16 zu Art. 7). Hinsichtlich der
"Entledigung einer beweglichen Sache" hält der Bundesrat dafür,
es sei dem
Besitzer einer Sache überlassen, diese als Abfall zu behandeln
oder nicht;
dabei spiele es keine Rolle, ob der Gegenstand wertlos sei. In der
Botschaft zur Gesetzesrevision von 1995 wird sodann erwähnt, die in
Art. 7
Abs. 6 USG vorgesehene redaktionelle Präzisierung stelle beim
subjektiven
Abfallbegriff klar, dass der Entledigungswille eine bewegliche Sache
nur zu
Abfall mache, wenn Entledigungshandlungen getätigt würden (BBl 1993 II
1488; KLAUS A. VALLENDER/RETO MORELL, Umweltrecht, Bern 1997, S. 295;
ANDREAS TRÖSCH, Das neue Abfallrecht, URP 1996 S. 476).
cc) Die Technische Verordnung über Abfälle unterscheidet zwischen
Siedlungs- und Sonderabfällen. Bei letzteren handelt es sich um die im
Anhang 2 der Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen
aufgeführten
Abfälle (Art. 3 Abs. 2 TVA in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 VVS). Ihre
umweltverträgliche Entsorgung erfordert besondere Massnahmen (Art. 30f
Abs.
1 Satz 1 USG). Schon eine erste Durchsicht der in Ziffer 2 des
Anhanges 2
zur VVS erwähnten Sonderabfälle ergibt, dass deren Entsorgung in aller
Regel im öffentlichen Interesse geboten sein dürfte (objektiver
Abfallbegriff; vgl. TRÖSCH, aaO, N. 75 zu Art. 30). Textilien und
Schuhe
werden in der Liste nicht erwähnt.
dd) Art. 3 Abs. 1 TVA zählt zu den Siedlungsabfällen die aus den
Haushalten
stammenden Abfälle sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung
(so auch Anhang 2 Ziff. 711 Abs. 2 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16.
Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Art. 6 TVA hält die Kantone an,
verwertbare Anteile von Siedlungsabfällen soweit möglich getrennt zu
sammeln und zu verwerten; als ein Beispiel für Siedlungsabfälle werden
Textilien genannt. Ihre Erwähnung in der TVA ändert freilich nichts
daran,
dass Textilien nur Abfall darstellen, wenn sich der Inhaber ihrer
"entledigt" hat.
c) Der Begriff des "Entledigens" ist im Gesamtzusammenhang der
abfallrechtlichen Vorschriften des Umweltschutzgesetzes zu bestimmen,
worauf auch das BUWAL in seiner Vernehmlassung hinweist. Das
Umweltschutzgesetz bezweckt, die Erzeugung von Abfällen zu vermeiden
(Art.
30 Abs. 1 USG). Kann das nicht erreicht werden, müssen Abfälle soweit
möglich verwertet werden (Art. 30 Abs. 2 USG). Ist deren Entsorgung
nicht zu vermeiden, soll das umweltverträglich geschehen (Art. 30
Abs. 3 USG).
Vermeidungs- und Verminderungsmassnahmen kommt somit Priorität zu
(BBl 1993
II 1484 ff., insbesondere 1485). Entsprechend diesen Zielsetzungen
hat der
Gesetzgeber im Rahmen der 1995 beschlossenen Revision des
Umweltschutzgesetzes den Begriff der "Entsorgung" neu definiert;
er umfasst
die Verwertung oder Ablagerung sowie ihre Vorstufen Sammlung,
Beförderung,
Zwischenlagerung und Behandlung (Art. 7 Abs. 6bis USG; vgl. auch
Art. 30b-30e USG).
aa) Bereits diese Vorschriften zeigen, dass entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin nicht erst von Abfall gesprochen werden kann, wenn
bewegliche Sachen endgültig zum Zweck ihrer Beseitigung abgelagert
werden.
Das ist auch nicht die in BGE 120 Ib 400 E. 4d publizierte Meinung des
Bundesgerichtes; es hat darin lediglich erklärt, jedenfalls Aushub, der
endgültig abgelagert werde, stelle Abfall dar. Anders als die
Beschwerdeführerin unter Berufung auf Art. 1 Abs. 1 USG meint, kann
es für
die Abfalleigenschaft einer beweglichen Sache auch nicht darauf
ankommen, ob die "Entledigung" einer beweglichen Sache Menschen,
Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften oder Lebensräume direkt
und unmittelbar schädlichen oder lästigen Auswirkungen aussetzt (in
diesem Sinne auch das vorstehend zitierte unveröffentlichte Urteil
des Kassationshofes des
Bundesgerichtes vom 5. Juni 1996 i.S. B., E. 1c). Die umweltrechtlich
relevante Gefahr von Abfällen liegt vielmehr bereits im Vorgang ihrer
(unkontrollierten) Entledigung. Das Abfallrecht des Umweltschutzgesetzes
erfasst daher bereits die Entledigung einer beweglichen Sache, um im
Sinne der Vorsorge (Art. 1 Abs. 2 USG) eine direkte und unmittelbare
Gefährdung der Umwelt zu verhindern (vgl. BARTLSPERGER, aaO, S. 53).
bb) Ob eine "Entledigung" vorliegt oder nicht, kann weiter auch
nicht von
der zivilrechtlichen Definition des entsprechenden Vorganges abhängen.
"Entledigen" ist ein weiter Begriff; er kann privatrechtliche Kauf-
oder
Schenkungsverhältnisse sowie sachenrechtliche Dereliktionen umfassen,
ohne
dass es bei den von Art. 7 Abs. 6 USG erfassten Vorgängen im einzelnen
auf eine bestimmte zivilrechtliche Qualifikation ankäme. Anderes
widerspräche schon dem Wortlaut dieser Vorschrift. Nicht ausgeschlossen
ist freilich, dass ein gewichtiges Indiz für das Vorliegen von Abfall
besteht, wenn zum
Beispiel bewegliche Sachen eigentumsrechtlich aufgegeben
(derelinquiert)
werden.
cc) Art. 7 Abs. 6 USG steht in direktem Zusammenhang mit Art. 7
Abs. 6bis
USG betreffend die "Entsorgung". Daraus und aus dem vorstehend Gesagten
folgt, dass "Entledigen" heisst, eine bewegliche Sache der Entsorgung,
also der Verwertung oder Ablagerung einschliesslich der Vorstufen
Sammlung,
Beförderung, Zwischenlagerung und/oder Behandlung im Sinne der
Art. 7 Abs.
6bis und Art. 30b-30e USG zuzuführen. Was das im einzelnen für alle
denkbaren abfallrechtlich relevanten Sachverhalte bedeutet, muss hier
nicht entschieden werden, da allein die abfallrechtliche Beurteilung von
Textilien und Schuhen, die in speziell für ihre Sammlung
bereitgestellte
Container abgegeben werden, zur Diskussion steht. Spezifischer
Verwendungszweck dieser Container ist die Sammlung von Textilien und
Schuhen, welche deren Inhaber loswerden, nicht aber mit dem üblichen
Hauskehricht deponiert oder verbrannt (behandelt im Sinne von Art. 30c
USG), sondern wiederverwertet wissen wollen. Die Sachen durchlaufen
dabei
nach den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin die typischen
Entsorgungsstufen der Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und
Behandlung (Art. 7 Abs. 6bis USG), bis sie wieder in den
Wirtschaftskreislauf eingefügt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt
stellen sie
nach dem Gesagten Abfall im Sinne des Umweltschutzgesetzes dar. Das
wird auch in der Literatur anerkannt, wonach bewegliche Sachen, die der
Inhaber nicht mehr nutzen will und die er in Sammelcontainer abgibt,
Abfall darstellen (FLUCK, aaO, S. 542). Daraus folgt, dass das
Verwaltungsgericht Art. 7 Abs. 6 USG korrekt angewendet hat. Dabei
ist ihm
keine unzutreffende oder unvollständige Sachverhaltsfeststellung
vorzuwerfen. Ob sich die in Erwägung 6c seines Urteiles angestellten
Überlegungen zum hypothetischen Willen derjenigen Personen, welche die
Gegenstände in die Container abgeben, in allen Teilen halten lassen,
ist
daher nicht weiter zu prüfen.
Erwägung 5
5.- a) Handelt es sich bei den in den Containern der
Beschwerdeführerin
gesammelten Textilien und Schuhen um Abfälle - und zwar um
Siedlungsabfälle (Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 TVA) -, so obliegt deren
Entsorgung gemäss Art.
31b Abs. 1 USG (bzw. Art. 31 Abs. 2 USG in der ursprünglichen
Fassung) den
Kantonen. Sie können diese Aufgabe indes an die Gemeinden delegieren,
was
bereits nach der ursprünglichen Fassung von Art. 31 Abs. 2 Satz 2 und
3 USG ausdrücklich zulässig war (TRÖSCH, aaO, N. 13) und heute nach
Art. 43
USG weiterhin gilt (vgl. BBl 1993 II 1496). Der Kanton Bern hat in
Art. 2
und Art. 9 AbfG die Gemeinden mit der vorschriftsgemässen Entsorgung der
Siedlungsabfälle betraut. Sie organisieren den Sammeldienst und den
Transport zu den Entsorgungsanlagen (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 AbfG). Damit
stimmen Art. 1 Abs. 1 und 2 des Abfallreglementes der Gemeinde Brügg
überein, wonach die Gemeinde auf ihrem gesamten Gebiet die Entsorgung
der
Abfälle aller Art überwacht und die Sammlung der Siedlungsabfälle
und deren
Weiterleitung zur Verwertung organisiert. Die Abfallentsorgung
steht unter
der Aufsicht des Gemeinderates, welcher die technische und
administrative
Leitung der Strassen-, Verkehrs- und Entsorgungskommission überträgt
(Art.
2 Abs. 1 AbfR). Jedermann wird in Art. 5 AbfR vorbehältlich hier nicht
interessierender Ausnahmen verpflichtet, die Abfälle dem öffentlichen
Sammel- und Beseitigungsdienst zu übergeben.
b) Im Lichte dieser Rechtsgrundlagen erweist sich die Anordnung der
Gemeinde, den auf dem SBB-Areal in Brügg stehenden Sammelcontainer zu
entfernen, in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht
als
kompetenzgemäss. Der Beschwerdeführerin kommt nach der geltenden
gesetzlichen Ordnung keine Befugnis zu, selbständig Entsorgungsaufgaben
zu übernehmen. Vielmehr verfügt die Gemeinde - worauf auch das BUWAL
hinweist
- über das Entsorgungsmonopol, welches erlaubt, ein an sich der
privaten
Erwerbstätigkeit offen stehendes Handlungsfeld unter Ausschluss
Privater
auszuüben (rechtliches Monopol; so bereits das Urteil des
Bundesgerichtes vom 2. Juni 1976, E. 3, in ZBl 78/1977 S. 30; ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993,
S. 471
f.). Soweit die Beschwerdeführerin darin eine Verletzung der Handels-
und
Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) sieht, kann ihrem Rechtsmittel schon
deshalb
kein Erfolg beschieden sein, weil sich das Entsorgungsmonopol der
öffentlichen Hand auf das Umweltschutzgesetz des Bundes stützen lässt
(Art.
31b Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 43 USG; Art. 114bis Abs. 3
BV) und
überdies Monopole die davon erfassten Tätigkeiten grundsätzlich dem
Schutzbereich der Handels- und Gewerbefreiheit entziehen
(HÄFELIN/MÜLLER,
aaO, S. 471; TOMAS POLEDNA, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen,
Bern 1994, S. 138).
Erwägung 6
6.- Damit ist über das Schicksal der Beschwerde noch nicht
endgültig
entschieden. Das Verwaltungsgericht hielt im angefochtenen Urteil
fest, die
Beschwerdeführerin habe kein Gesuch um eine (umweltrechtliche)
Bewilligung
des Containers eingereicht, weshalb nicht darüber zu befinden sei,
ob ein solches Gesuch zu bewilligen wäre; das Verwaltungsgericht
bestätigte daher den Beseitigungsbefehl.
a) Die Kritik der Beschwerdeführerin richtet sich gegen die
vom Verwaltungsgericht angesprochene umweltrechtliche
Bewilligungspflicht für das Sammeln von alten Kleidern und Schuhen. Sie
macht geltend, diese
Bewilligungspflicht habe wettbewerbsverzerrende Wirkungen, namentlich
im
Vergleich zu der ebenfalls im Alttextilmarkt tätigen Texaid, einer
Arbeitsgemeinschaft schweizerischer Hilfswerke. Die Texaid profitiere
bereits davon, dass viele Gemeinden und Samaritervereine für sie Gratis-
oder Billigarbeit verrichteten. Zudem solle die umweltrechtliche
Bewilligungspflicht nur auf die Beschwerdeführerin Anwendung finden,
während die Texaid bewilligungsfrei Alttextilien sammle. Darin
liege eine
Verletzung des verfassungsrechtlichen Gebotes der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen.
b) aa) Im Baurecht gilt, dass im Hinblick auf den Abbruch bzw. die
Beseitigung von Bauten, welche ohne Bewilligung erstellt worden sind,
zunächst deren materielle Rechtmässigkeit geprüft werden muss; unter
gewissen Umständen kann nach der Praxis überdies von einer Beseitigung
abgesehen werden, wenn sich die Baute auch nachträglich als nicht
bewilligungsfähig herausstellt (vgl. grundlegend BGE 102 Ib 64 E. 4;
zuletzt BGE 123 II 248 E. 3a/bb; siehe auch BGE 108 Ia 216 E. 4). Ob
diese
Grundsätze auch gelten für einen Sachverhalt, wie er hier vorliegt,
bedürfte näherer Prüfung. Die Beschwerdeführerin kritisiert freilich
den verwaltungsgerichtlichen Entscheid insoweit nicht; deshalb
erübrigen sich
Weiterungen dazu. Überdies hat das Verwaltungsgericht lediglich
beiläufig
auf eine allenfalls mögliche Bewilligung (bzw. Konzession) der
Sammeltätigkeit hingewiesen. Die Bewilligungsfähigkeit war nicht
Gegenstand
des vorinstanzlichen Verfahrens. Sie kann mithin vor Bundesgericht nicht
zur Diskussion stehen. Anders entscheiden hiesse den Streitgegenstand im
Verlaufe des Beschwerdeweges erweitern, was grundsätzlich unzulässig
ist
(FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 45;
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, aaO, N. 13 zu Art. 25 und N. 6 f. zu Art. 72
VRPG). Die Beschwerdeführerin hat bisher kein Bewilligungsverfahren
(bzw.
Konzessionierungsverfahren) eingeleitet und damit die Gemeinde
ersucht, sie
ohne Wettbewerbsverzerrung gleich wie die Mitkonkurrenten zu behandeln.
Erst in einem solchen Verfahren oder auf Einwendung hin im Zusammenhang
mit
einer ohne Erlaubnis erfolgten Sammeltätigkeit Dritter wäre die
Frage der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art. 31 BV) näher zu prüfen.
bb) Weiteres kommt hinzu: Ob und - wenn ja - unter welchen
Voraussetzungen
Gemeinden in Durchbrechung ihres Entsorgungsmonopoles Dritten erlauben
dürfen, Siedlungsabfälle zu entsorgen, hängt vom kantonalen Recht ab
(Art.
43 USG). Seine Anwendung kann bei einem Sachzusammenhang wie im
vorliegenden Fall zwar im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
geprüft werden (vorstehende E. 1a/aa), wobei sich die Kognition des
Bundesgerichtes nach den für die staatsrechtliche Beschwerde geltenden
Grundsätzen richtet.
In bezug auf die Begründung der entsprechenden Verfassungsrügen
gelten aber
nicht die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG, sondern jene
von Art.
108 Abs. 2 und 3 OG. Zu beachten bleibt, dass eine Nachfrist im
Sinne von
Art. 108 Abs. 3 OG nur anzusetzen ist, wenn die Angaben in der
Beschwerde
unklar, d.h. mehrdeutig sind. Die Nachfrist kann nicht dazu dienen, eine
inhaltlich ungenügende Rechtsschrift zu ergänzen (BGE 118 Ib 134 E. 2).
Demnach besteht auch unter diesem Blickwinkel im vorliegenden Fall
für das
Bundesgericht kein Anlass, sich ohne entsprechende Rügen mit dem
kantonalen
Recht näher zu befassen. Der blosse Hinweis der Beschwerdeführerin
auf den
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, ohne sich im
einzelnen
mit der sich aus der kantonalen Abfallgesetzgebung ergebenden Rechtslage
auseinanderzusetzen (vgl. zum Beispiel Art. 9 Abs. 1 Satz 2 AbfG),
genügt den formellen Anforderungen an eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde
im Lichte
von Art. 108 Abs. 2 OG nicht.