BGE 123 II 175
123 II 175
22. Extrait de l'arrêt de la Ie Cour de droit public du 28 avril 1997
dans la cause X. contre Office fédéral de la police (recours de droit
administratif) Regeste
Überstellung an das internationale Strafgericht für Ruanda (ISGR).
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen
Überstellungsentscheid (E. 1); anwendbare Vorschriften (E. 2).
Dem Überstellungsentscheid kommt auch die Bedeutung zu, dass eine
von den Militärgerichtsbehörden - unter dem Vorbehalt der Überstellung -
entschiedene Verfahrensabtretung wirksam wird (E. 3).
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Überstellung sind vorliegend
erfüllt (E. 4), und der Anspruch des Betroffenen auf rechtliches Gehör
wurde gewahrt (E. 6).
Es gilt die Vermutung, dass das Verfahren vor einem internationalen
Strafgericht von der Art des ISGR den Anforderungen an einen fairen
Prozess genügt: Es ist nicht angezeigt, an die Überstellung Bedingungen
zu knüpfen, beim ISGR über die Modalitäten der amtlichen Verteidigung
der Angeschuldigten Erkundigungen einzuholen (E. 7a und b) oder die
Möglichkeiten der Verbüssung einer allfälligen vom ISGR verhängten
Freiheitsstrafe in der Schweiz zu erörtern (E. 7c).
Abweisung des Gesuchs um Freilassung, soweit darauf eingetreten werden
konnte (E. 8).
Sachverhalt
A.- X. a été arrêté en Suisse le 11 février 1995. Une enquête pénale
a été ouverte contre lui pour violation des lois de la guerre, et confiée
à un juge d'instruction militaire. Il lui était en substance reproché
d'avoir, lors de la guerre ethnique qui s'est déroulée au Rwanda d'avril
à juillet 1994, favorisé, commandité et organisé des massacres de civils
dans la région de Bisesero, préfecture de Kibuye.
Le 12 mars 1996, la Chambre de première instance du Tribunal pénal
international pour le Rwanda, à Arusha (Tanzanie; ci-après: le TPIR)
a officiellement demandé le dessaisissement en sa faveur de toutes les
procédures engagées contre X.
Par décision du 8 juillet 1996, le Tribunal militaire de cassation
a donné suite à cette demande. Il s'est estimé compétent pour statuer en
vertu de l'art. 9 de l'arrêté fédéral urgent relatif à la coopération avec
les tribunaux internationaux chargés de poursuivre les violations graves du
droit international humanitaire, du 21 décembre 1995. Les parties avaient
eu un accès suffisant au dossier. La demande de dessaisissement portait
manifestement sur les mêmes faits que ceux pour lesquels le prévenu était
poursuivi en Suisse, et le TPIR était, à teneur de son Statut, compétent
pour en connaître à raison de la matière, de la personne, du lieu et
du temps. Le dessaisissement n'ayant de sens que si le TPIR se chargeait
effectivement de la cause, il était soumis à la condition suspensive qu'une
décision de transfèrement du prévenu soit entrée en force; l'instruction
pénale reprendrait en Suisse si une demande de transfèrement n'était pas
présentée dans les six mois dès la communication de cette décision au TPIR.
Le 26 août 1996, le Greffier du TPIR a présenté à la Suisse une
demande de transfèrement, à l'appui de laquelle il produisait les
documents suivants:
- un acte d'accusation du 11 juillet 1996 du Procureur auprès du
TPIR. X. s'y voit reprocher d'avoir, entre avril et juin 1994, amené
des personnes armées dans la région de Bisesero, et de leur avoir
ordonné d'attaquer des civils qui étaient venus y chercher refuge;
X. aurait personnellement pris part à certaines attaques. Les chefs
d'accusation sont: (1) crimes de génocide, pour meurtres ou atteintes
graves à l'intégrité physique ou mentale de membres d'une population dans
l'intention de détruire, en tout ou partie, un groupe ethnique ou racial
comme tel; (2) entente en vue de commettre le génocide; (3,4,5) crimes
contre l'humanité, pour avoir assassiné et exterminé, dans le cadre d'une
attaque généralisée et systématique, et commis d'autres actes inhumains
contre une population civile en raison de son appartenance politique,
ethnique ou raciale; (6) violation de l'art. 3 commun aux Conventions
de Genève et du Protocole additionnel II, pour avoir commis ou donné
l'ordre à d'autres personnes de perpétrer des actes de violence portant
gravement atteinte à la vie, à la santé et au bien-être physique ou mental
de personnes;
- une décision de confirmation de l'acte d'accusation rendue le 15
juillet 1996 par la Chambre de première instance du TPIR;
- un "mandat d'arrêt portant ordonnance de remise" rendu le même
jour. Le TPIR y demande la remise de X., afin qu'il réponde des crimes
mentionnés dans l'acte d'accusation; l'accusé devait être informé de ses
droits de procédure, et prendre connaissance de l'acte d'accusation.
Entendu le 31 octobre et le 14 novembre 1996 par le Juge d'instruction
du canton de Neuchâtel, X. a refusé de répondre sans l'assistance d'un
avocat. Le 20 novembre 1996, l'Office fédéral de la police (ci-après:
l'OFP) a désigné Me Y., avocate à Genève, comme défenseur d'office de X.
Dans son mémoire du 5 décembre 1996, X. s'est opposé à son
transfèrement. Il se plaignait en premier lieu d'une violation de son droit
d'être entendu et de ses droits de défense dans le cadre de la procédure
de transfèrement. Il faisait ensuite valoir que l'acte d'accusation du
TPIR était lacunaire, faute de détailler les infractions qui lui sont
reprochées; l'instruction serait insuffisante et il convenait d'ordonner
des audiences de confrontation avec les témoins à charge se trouvant en
Europe, et d'obtenir le dossier d'enquête du TPIR. Il soutenait enfin que
la procédure devant le TPIR ne respectait pas les droits de la défense;
en particulier, la rémunération de l'avocat d'office n'était pas assurée.
Par décision du 30 décembre 1996, l'OFP a prononcé le transfèrement de
X. au TPIR pour les faits mentionnés dans la demande du 26 août 1996. Ces
faits étaient aussi punissables en droit suisse, et ils relevaient de la
compétence du TPIR. Le droit d'être entendu avait été respecté puisque
X. avait eu la possibilité de s'exprimer devant le Juge d'instruction
neuchâtelois, et que son avocate avait pu présenter ses observations. Les
griefs relatifs au respect des droits de la défense devant le TPIR
n'avaient pas à être examinés dans le cadre de la présente procédure.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. prend les
conclusions suivantes: annuler la décision de transfert, inviter l'OFP à
obtenir du TPIR toute précision chiffrée sur les montants alloués à la
défense et les facilités accordées à cette dernière, et interpeller ou
inviter l'OFP à interpeller le Conseil fédéral sur l'engagement de la
Suisse d'admettre X. à subir une éventuelle peine privative de liberté
sur son territoire.
Le 28 février 1997, X. a formé une demande de mise en liberté
provisoire. Il y fait valoir principalement que la procédure d'instruction
est close et que, sur le vu des garanties à obtenir de la part du TPIR,
la procédure de transfèrement risque de perdurer. Il conteste l'existence
d'un risque de fuite. Sa détention serait d'ailleurs illégale puisque
l'OFP n'a pas émis de mandat d'arrêt aux fins de transfèrement.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- a) Selon l'art. 13 al. 2 de l'arrêté fédéral urgent du 21 décembre
1995 relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux chargés
de poursuivre les violations graves du droit international humanitaire
(RS 351.20, ci-après: l'arrêté), le recours de droit administratif est
ouvert contre une décision de transfèrement rendue en première instance
fédérale par l'OFP (art. 4 al. 2 et 13 al. 1 de l'arrêté). Le recourant,
qui fait l'objet de la mesure, a qualité pour recourir au sens de
l'art. 103 let. a OJ.
b) Saisi d'un recours de droit administratif contre une décision de
transfèrement, le Tribunal fédéral dispose d'un large pouvoir d'examen
et de décision. Il peut revoir d'office les constatations de fait
(art. 104 let. b et 105 al. 1 OJ), et n'est lié ni par les moyens,
ni par les conclusions des parties (art. 6 al. 4 de l'arrêté, cf. la
disposition analogue de l'art. 25 al. 6 EIMP). Il examine librement
si les conditions pour donner suite à la demande sont réunies, et dans
quelle mesure la collaboration internationale peut être accordée. Il peut
porter son examen sur des points autres que ceux soulevés dans le recours,
sans toutefois être tenu, comme le serait une autorité de surveillance,
de vérifier d'office la conformité de la décision attaquée avec l'ensemble
de la réglementation applicable (cf. ATF 119 Ib 56 consid. 1d p. 59). Il
peut sanctionner l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104
let. a OJ), mais ne contrôle pas l'opportunité des décisions, car ni
l'arrêté, ni l'EIMP ne prévoient un tel grief (art. 104 let. c ch. 3 OJ).
Erwägung 2
2.- a) Dans sa Résolution 827 (1993), le Conseil de sécurité des
Nations Unies a décidé la création d'un Tribunal international "ad hoc"
chargé de juger les crimes de guerre commis en ex-Yougoslavie; il a adopté
en même temps le Statut de cette juridiction, élaboré par le Secrétaire
général des Nations Unies. Selon ce texte, obligation est faite à
"tous les Etats" de collaborer de manière effective avec ce tribunal,
en adaptant si nécessaire leur législation interne.
Dans sa Résolution 955 du 8 novembre 1994, le Conseil de sécurité a
décidé la création d'un Tribunal spécial chargé de juger les personnes
présumées responsables d'actes de génocide ou d'autres violations graves
du droit international humanitaire commis au Rwanda et, dans les Etats
voisins, par les citoyens rwandais, entre le 1er janvier et le 31 décembre
1994, et adopté le Statut du Tribunal pénal international pour le Rwanda
(TPIR). Cette Résolution comporte les mêmes obligations pour les Etats
que la Résolution 827 (1993). Selon l'art. 8 par. 2 de son Statut, le
Tribunal international a la "primauté" sur les juridictions nationales
en cas de compétences concurrentes, et peut demander en tout temps le
dessaisissement en sa faveur (cf. également l'art. 9 al. 2 de l'arrêté).
b) Le 2 février 1994, puis le 20 mars 1995, le Conseil fédéral a décidé
d'appliquer de manière autonome ces deux résolutions, en considérant
que ces textes s'inscrivent dans le cadre du chapitre VII de la Charte
des Nations Unies (maintien de la paix), qu'ils visent l'application
effective du droit international humanitaire, plus particulièrement
des Conventions de Genève, et que la Suisse a pris part activement à
la préparation des Statuts, dont la nature et, dans une large mesure,
le contenu sont identiques. Parmi les obligations imposées aux Etats
figurent la collaboration à la recherche de personnes, l'arrestation et
la remise de prévenus ou d'accusés, ainsi que d'autres actes d'entraide
(art. 28 du Statut TPIR). Une loi interne apparaissait nécessaire afin
d'assurer une collaboration efficace avec les deux tribunaux internationaux
(FF 1995 IV p. 1066 ss, 1071).
c) Le 21 décembre 1995, l'Assemblée fédérale a adopté l'arrêté
fédéral urgent relatif à la coopération avec les tribunaux internationaux
chargés de poursuivre les violations graves du droit international
humanitaire. Répondant aux problèmes spécifiques posés par ce type spécial
de collaboration, et destinées à simplifier les procédures en évitant
les retards causés par la mise en oeuvre des règles sur la protection
juridique, les dispositions de l'arrêté sont pour partie entièrement
nouvelles, et pour partie inspirées de la loi fédérale sur l'entraide
internationale en matière pénale (EIMP, RS 351.1), avec les adaptations
nécessaires. Sauf dispositions contraires, les règles de l'EIMP et de son
ordonnance d'application sont applicables par analogie à la coopération
avec ces tribunaux internationaux (art. 2 de l'arrêté).
L'arrêté régit la collaboration avec les Tribunaux internationaux
pour l'ex-Yougoslavie et le Rwanda, et le Conseil fédéral peut en étendre
le champ d'application à la collaboration avec d'autres tribunaux du
même genre institués par le Conseil de sécurité (art. 1). Il pose en
son art. 9 les conditions du dessaisissement de la juridiction suisse
en faveur des tribunaux internationaux. Le chapitre 2 est consacré aux
conditions (art. 10) et à la procédure (art. 11 à 15) de transfèrement des
personnes. Le chapitre 3 traite des autres actes d'entraide. Le chapitre
4 régit l'exécution en Suisse des peines privatives de liberté prononcées
par les tribunaux internationaux, en en fixant les conditions (art. 29)
et la procédure (art. 30 à 33).
Erwägung 3
3.- Dans sa décision du 8 juillet 1996, le Tribunal militaire de
cassation a prononcé le dessaisissement de l'autorité pénale suisse
en faveur du TPIR. Il s'est estimé compétent pour statuer, en vertu
de l'art. 9 al. 2 de l'arrêté fédéral. Selon cette disposition, le
dessaisissement est prononcé si la demande porte sur les mêmes faits que
ceux qui font l'objet de la procédure pénale ouverte en Suisse (let. a)
et si l'infraction relève de la compétence du tribunal international
(let. b). Le Tribunal militaire de cassation a estimé que ces conditions
étaient réunies. La demande du TPIR portait manifestement sur les mêmes
faits - indépendamment de leur qualification juridique - que ceux pour
lesquels le prévenu était poursuivi en Suisse. Le TPIR était, à teneur
de ses statuts, compétent pour en connaître à raison de la matière, de
la personne, du lieu et du temps. Le dessaisissement n'ayant de sens que
si le Tribunal international se chargeait effectivement de la cause, il
était soumis à la condition suspensive qu'une décision de transfèrement
du prévenu soit entrée en force. Au terme d'un échange de vue avec le
Tribunal fédéral, il apparaissait que le recours de droit administratif
n'était pas ouvert contre cette décision.
Le dessaisissement conditionnel prononcé par le Tribunal militaire de
cassation est ainsi entré en force, et la demande formée le 26 août 1996
par le TPIR a pour but non seulement d'obtenir le transfèrement de X.,
mais également de rendre effectif le dessaisissement de la Suisse.
Erwägung 4
4.- Selon l'art. 10 de l'arrêté, toute personne peut être transférée au
tribunal international concerné aux fins de poursuite pénale s'il ressort
de la demande et des pièces jointes que l'infraction (a) relève de la
compétence de ce tribunal et (b) est punissable en Suisse. L'OFP statue
sur le transfèrement dès réception de la demande. Les restrictions prévues
aux art. 35 al. 1 et 36 à 40 EIMP ne sont pas applicables. Il en va de
même des dispositions relatives au principe de la spécialité (art. 38 et
39 EIMP), "en raison de la confiance qui doit dominer dans les relations
avec les tribunaux". Afin d'assurer une collaboration efficace avec les
tribunaux internationaux, la Suisse a décidé de réduire autant que possible
les motifs susceptibles de faire obstacle à la remise. L'expression
"transfèrement" a donc été choisie à dessein par le législateur pour
faire comprendre qu'il ne s'agit pas d'une extradition "classique", au
sens de l'EIMP, eu égard à la nature de l'autorité requérante et à ses
conditions d'octroi (FF 1995 IV p. 1078).
a) Sans paraître en faire un grief distinct, le recourant estime
(partie en fait du recours) que l'acte d'accusation du TPIR serait
insuffisant, faute de détailler les faits qui lui sont reprochés. Aucune
instruction sérieuse n'aurait encore été menée par le TPIR. Durant
l'enquête en Suisse, il n'aurait pas bénéficié d'une défense effec-tive de
la part de son avocat; en particulier, aucune confrontation n'aurait été
mise sur pied avec les témoins à charge. Les témoins entendus au Rwanda
ne seraient pas crédibles.
Ces arguments ne sont guère pertinents. En effet, saisie d'une
demande de transfèrement, l'autorité suisse requise n'a pas à vérifier
le bien-fondé de l'accusation portée contre l'intéressé. L'autorité
requérante n'a pas à prouver les faits qu'elle allègue, ni même à les
rendre vraisemblables. Seule sera rejetée une demande manifestement
inexacte ou lacunaire, faisant apparaître la démarche de l'autorité
requérante comme un abus évident (cf., en matière d'extradition, ATF 122 II
373 consid. 1c et les arrêts cités). L'audition des témoins entendus dans
la procédure pénale menée à l'étranger est exclue, de même que toute autre
mesure probatoire se rapportant à la matérialité des charges, sous réserve
toutefois de la vérification de l'alibi dans les cas prévus à l'art. 53
EIMP (même arrêt). Ces principes, développés en matière d'extradition,
valent d'autant plus dans le cadre de la procédure de transfèrement:
cette dernière procédure a été voulue plus simple et plus rapide par le
législateur, de sorte que tant la vérification de l'alibi que l'exception
tirée du caractère prétendument politique de l'infraction ont été exclues
(art. 13 al. 1 de l'arrêté).
Il n'y a donc pas lieu de procéder aux auditions requises par le
recourant, ni d'ordonner l'apport de tout le dossier de la procédure
pénale menée devant le TPIR.
b) Le recourant ne conteste pas, avec raison, que les deux conditions
posées par l'art. 10 de l'arrêté sont réalisées en l'espèce. Les
agissements qui lui sont reprochés à teneur de l'acte d'accusation
du 11 juillet 1996 sont qualifiés de génocide et d'entente en vue de
commettre le génocide, de crime contre l'humanité et de violation grave
de l'art. 3 commun aux Conventions de Genève et au Protocole additionnel
II; ils tombent dans la compétence du TPIR en vertu des art. 2, 3 et 4 du
Statut. S'agissant d'actes commis durant l'année 1994 sur le territoire du
Rwanda, la compétence ratione loci et temporis du TPIR n'est pas douteuse
(art. 7 du Statut). Par ailleurs, comme l'a déjà relevé le Tribunal
militaire de cassation, les civils qui, à l'occasion d'un conflit armé,
commettent une violation du droit des gens, se rendent coupables de
violation des lois de la guerre au sens de l'art. 109 CPM (RS 321.0). Les
faits reprochés à X. seraient donc aussi punissables en droit suisse.
Erwägung 6
6.- Le recourant fait aussi état, dans la partie "en fait" de son
recours, de violations de ses droits de défense dans le cadre de la
procédure de transfèrement. Même s'il ne semble pas en faire un grief
formel, il convient d'examiner cette question.
a) Dans son mandat d'arrêt portant ordonnance de remise, du 15
juillet 1996, le Tribunal international requiert l'autorité suisse de
faire connaître à l'accusé l'ensemble de ses droits énoncés à l'art. 20
du Statut. Sous le titre "Les droits de l'accusé", cette disposition a
la teneur suivante:
1. Tous sont égaux devant le TPIR.
2. Toute personne contre laquelle des accusations sont portées a
droit à
ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement, sous
réserve des dispositions de l'art. 21 des statuts [protection des
victimes et témoins].
3. Toute personne accusée est présumée innocente jusqu'à ce que sa
culpabilité ait été établie conformément aux dispositions du présent
statut.
4. Toute personne contre laquelle une accusation est portée en vertu du
présent statut a droit, en pleine égalité, au moins aux garanties
suivantes:
a) A être informée, dans le plus court délai, dans une langue qu'elle
comprend et de façon détaillée, de la nature et des motifs de
l'accusation portée contre elle;
b) A disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de
sa défense et à communiquer avec le conseil de son choix;
c) A être jugée sans retard excessif;
d) A être présente au procès et à se défendre elle-même ou à avoir
l'assistance d'un défenseur de son choix; si elle n'a pas de défenseur,
à être informée de son droit d'en avoir un, et, chaque fois que
l'intérêt de la justice l'exige, à se voir attribuer d'office un
défenseur, sans frais, si elle n'a pas les moyens de le rémunérer;
e) A interroger ou faire interroger les témoins à charge et à
obtenir la
comparution et l'interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes
conditions que les témoins à charge;
f) A se faire assister gratuitement d'un interprète si elle ne comprend
pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience;
g) A ne pas être forcée de témoigner contre elle-même ou de s'avouer
coupable.
Selon la demande, le recourant devait aussi être informé de son
droit de garder le silence, être averti que toute déclaration faite par
lui serait enregistrée et pourrait être retenue contre lui, et prendre
connaissance de l'acte d'accusation et de la décision de confirmation.
b) Le recourant relève avoir été entendu par le Juge d'instruction de
Neuchâtel sans la présence de son avocate; on ne lui aurait pas donné
connaissance des droits et documents mentionnés ci-dessus. Le même
magistrat l'aurait menacé d'un transfert de force et aurait refusé de
lui nommer un avocat d'office, sans transmettre la requête à l'autorité
compétente. Il en résulterait une violation des art. 6 par. 1 et 3 de la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales (CEDH, RS 0.101), 4 Cst. et 52 EIMP.
c) Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 4 al. 1 Cst., permet
à tout justiciable de prendre connaissance du dossier de la cause, de
proposer tout moyen de preuve utile, de s'exprimer avant toute décision
susceptible d'influer sur sa situation juridique et d'obtenir une décision
motivée (ATF 122 II 109 consid. 2a et les arrêts cités). Dans le cadre
d'une procédure de transfèrement, ces prérogatives sont, par renvoi de
l'art. 2 de l'arrêté, mises en oeuvre par les dispositions pertinentes de
l'EIMP et de son ordonnance d'exécution (OEIMP, RS 351.11). Selon l'art. 52
EIMP, la demande et les pièces à l'appui sont présentées à la personne
poursuivie et à son mandataire. En notifiant le mandat d'arrêt aux fins
d'extradition, l'autorité cantonale vérifie l'identité de la personne; elle
l'informe des conditions de l'extradition et de la remise sans formalité,
ainsi que de ses droits de recourir, d'obtenir l'assistance judiciaire et
de se faire assister par un mandataire (al. 1 ). La personne poursuivie
est brièvement entendue sur sa situation personnelle, en particulier sur
sa nationalité et ses rapports avec l'Etat requérant, ainsi que sur ses
objections éventuelles au mandat d'arrêt ou à l'extradition. Son mandataire
peut participer à cette audition. L'art. 21 al. 1 EIMP donne au prévenu
le droit de se faire assister par un mandataire, et la possibilité de
s'en faire désigner un s'il ne peut y pourvoir et que la défense de ses
intérêts l'exige.
d) Lors de son audition par le Juge d'instruction de Neuchâtel, le
31 octobre 1996, le recourant a confirmé son identité. Il a exprimé son
voeu d'être assisté de Me Y., cette dernière n'acceptant d'assister à
l'audition qu'à condition d'être nommée d'office. Lors de l'audition du
14 novembre 1996 (à laquelle l'avocate du recourant avait été convoquée,
mais refusa de s'y rendre en l'absence d'une nomination d'office), le
magistrat avait l'intention de donner lecture des documents annexés à la
demande, d'informer le recourant de la possibilité d'un transfèrement
sans formalité (art. 54 EIMP par analogie), et de l'interroger sur ses
motifs d'opposition. Le recourant a déclaré ne pas vouloir répondre
hors de la présence d'un avocat d'office. L'absence d'avocat lors de ces
deux auditions ne constitue toutefois pas une violation du droit d'être
entendu. En effet, ce qui est déterminant pour le respect de ce droit,
c'est que le recourant ait pu effectivement bénéficier de l'assistance d'un
avocat, prendre connaissance du dossier de la procédure et faire valoir ses
moyens d'opposition avant le prononcé de la décision rendue à son encontre.
Nommée d'office par l'OFP le 20 novembre 1996, l'avocate du recourant a
pris connaissance de l'ensemble du dossier; le recourant a pu apprendre
par son entremise - s'il l'ignorait auparavant - l'ensemble des faits
qui lui sont reprochés, et prendre connaissance de ses droits devant le
TPIR. La procédure a par conséquent respecté son droit d'être entendu.
e) Le recourant invoque en vain l'art. 6 CEDH. Il perd en effet
de vue que, selon une jurisprudence constante, cette disposition est
inapplicable en tant que telle à une procédure administrative d'entraide
internationale, qu'il s'agisse d'extradition (voir à ce propos la
jurisprudence de Strasbourg citée par FROWEIN/PEUKERT, EMRK-Kommentar
2ème éd., Kehl, 1996, p. 190 note 199), d'entraide judiciaire (cf. ATF
120 Ib 112 consid. 4 p. 119 et 115 Ib 517 consid. 10a p. 551), ou,
comme ici, du transfèrement à une juridiction internationale. En effet,
un tel transfèrement ne constitue pas, en lui-même, une décision portant
sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale au sens de l'art. 6
par. 1 CEDH. Par ailleurs, le recourant omet d'indiquer dans quelle mesure
cette disposition lui conférerait des droits allant au-delà des garanties
offertes par l'art. 4 Cst. et par le droit fédéral applicable. On cherche
également en vain en quoi la procédure suivie jusqu'ici pourrait, comme
il semble le soutenir, constituer un traitement inhumain ou dégradant au
sens de l'art. 3 CEDH.
Erwägung 7
7.- Pour l'essentiel, le recourant soutient que la procédure menée
devant le TPIR ne satisferait pas aux exigences d'un procès équitable.
Depuis sa création, cette juridiction connaîtrait des problèmes de gestion
et de financement, et ne fonctionnerait pas de manière satisfaisante. Les
importantes dépenses nécessaires à la défense du recourant ne seraient pas
remboursées. Les précisions demandées au TPIR sur ce point n'auraient pas
été obtenues, et on pourrait redouter une violation des art. 6 par. 1
CEDH (égalité des armes) et 6 par. 3 let. c et d CEDH (droits de la
défense). L'autorité requérante devrait être invitée à préciser quels
montants seront alloués au défenseur d'office afin de couvrir en tout
cas ses frais.
a) Lorsqu'elle accorde l'extradition ou l'entraide judiciaire, la
Suisse doit s'assurer que les procédures pour les besoins desquelles elle
offre sa collaboration garantissent aux personnes poursuivies un standard
minimum correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques,
défini en particulier par la Convention européenne des droits de l'homme
ou le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils
et politiques (Pacte ONU II, RS 0.103.2). Cette obligation est consacrée
à l'art. 2 let. a EIMP, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès le 1er
février 1997, qui déclare irrecevables les demandes de coopération lorsque
la procédure à l'étranger n'est pas conforme aux garanties de procédure
fixées par ces instruments internationaux. La Suisse contreviendrait en
effet à ses propres engagements en accordant délibérément l'entraide ou
l'extradition d'une personne à un Etat dans lequel il existe des motifs
sérieux de penser qu'un risque de traitement contraire à la CEDH ou
au Pacte ONU II menace l'intéressé (ATF 121 II 296 consid. 3b et les
arrêts cités). En matière d'extradition, l'art. 37 al. 2 et 3 EIMP -
dans sa nouvelle teneur - permet en particulier de rejeter une demande
qui se fonderait sur une sanction prononcée par défaut à l'issue d'une
procédure ne satisfaisant pas aux droits minimaux de la défense, ou
lorsque la personne poursuivie risque d'être soumise à un traitement
portant atteinte à son intégrité corporelle. Des garanties peuvent être
exigées à ce sujet de la part de l'Etat requérant.
b) Développés dans le cadre de l'entraide internationale avec des
Etats tiers, ces principes ne sauraient être transposés sans autre au cas
spécial de l'entraide à accorder à des tribunaux pénaux internationaux
dont la Suisse a, expressément et sans réserve, reconnu la juridiction. En
effet, en décidant d'appliquer à titre autonome les Résolutions 827(1993)
et 955(1994), le Conseil fédéral, puis le législateur suisse, sont partis
de la considération que ces tribunaux internationaux, émanations de la
communauté des Etats, offraient des garanties suffisantes quant à un
déroulement correct des procédures (FF 1995 IV p. 1072). Le législateur
a ainsi délibérément exclu l'application des règles de l'EIMP relatives
à la procédure menée à l'étranger (en particulier l'art. 2 EIMP, art. 3
al. 2 de l'arrêté; FF 1995 IV p. 1075), et aux conditions dont peut être
assortie la décision de transfèrement (art. 37 EIMP, art. 10 al. 3 de
l'arrêté). Contrairement à ce que soutient le recourant, on ne saurait
voir à cet égard une lacune de la loi, susceptible d'être comblée par le
juge (art. 1er al. 2 CC). Il n'y a donc pas lieu d'examiner, comme le
voudrait le recourant, si la procédure devant le TPIR est conforme aux
standards minimaux posés par la CEDH et le Pacte ONU II, cette conformité
devant être présumée. De toute façon, un tel examen ne permettrait pas
de refuser la collaboration requise, comme cela est démontré ci-dessous.
aa) La présomption dont bénéficie la juridiction requérante, en raison
de sa nature même, se trouve renforcée par la teneur de son Statut. En
effet, son art. 20, cité plus haut, accorde aux prévenus l'ensemble des
droits de procédure reconnus par la CEDH et le Pacte ONU II. Le règlement
de procédure et de preuve du TPIR, adopté le 5 juillet 1996, prévoit en
outre, en son art. 44, la commission d'un conseil d'office pour un accusé
indigent. Les critères de l'indigence, la liste des avocats susceptibles
d'être nommés et le tarif des honoraires sont déterminés par le greffier du
tribunal. Faisant usage de cette compétence, le greffier du TPIR a établi
une directive, approuvée le 9 janvier 1996 par le tribunal, relative à la
commission d'office, qui fixe les conditions et la procédure de nomination
des avocats d'office, ainsi que leur rémunération.
L'avocate du recourant a d'ailleurs été elle-même nommée d'office par
le TPIR, le 12 décembre 1996, pour la défense du recourant devant cette
juridiction. A cette occasion, le greffier lui a remis les trois actes
déjà annexés à la demande de transfèrement, le Statut du Tribunal et un
règlement provisoire sur la détention préventive.
bb) Dans sa Résolution 50/213 C du 7 juin 1996, l'Assemblée générale
des Nations Unies a prié le Bureau des services de contrôle interne
d'effectuer une inspection auprès du TPIR; celle-ci a eu lieu du 30
septembre au mois de novembre 1996. Le rapport de ce Bureau, soumis le 6
février 1997 à l'Assemblée générale, fait état d'une gestion déficiente
du TPIR, de nombreux dysfonctionnements et de différents internes entre
ses organes (Président du tribunal, Greffe, Bureau du Procureur), qui
ont conduit au remplacement d'un certain nombre de fonctionnaires. La
juridiction n'aurait pas atteint ses objectifs et n'y parviendrait pas
sans l'appui nécessaire. Certains changements seraient en cours, mais
de nombreux autres apparaîtraient nécessaires. Le Bureau formulait de
nombreuses recommandations, portant en particulier sur le rôle du Greffe et
son organisation. Un nouvel examen, limité, devait avoir lieu au cours du
deuxième trimestre de 1997. Dans sa note du 6 février 1997, accompagnant
ce rapport, le Secrétaire général fait siennes ces conclusions. Il s'est
engagé à combler les lacunes relevées et à prendre toutes les mesures
nécessaires pour rationaliser et renforcer l'appui que le Secrétariat
apporte au Tribunal. A titre de "suivi immédiat" des recommandations
évoquées ci-dessus, une assistance supplémentaire est actuellement fournie
sur place au Tribunal, et des modalités d'appui plus systématiques sont
mises au point pour répondre à ses besoins.
cc) Il convient de relever que les critiques relatives à l'efficacité
du Tribunal, dont il est fait état ci-dessus (sur cette question, voir
également ALAIN RIBAUX, Folie meurtrière au pays des mille collines,
Carnet de notes d'un enquêteur suisse au Rwanda, Recueil de jurisprudence
neuchâteloise 1996, p. 11-30, spéc. p. 26-29), ne visent que ses
problèmes de gestion et d'organisation; aucune crainte n'est en revanche
expressément émise quant au respect des droits des prévenus. Par ailleurs,
les dysfonctionnements évoqués ont été pris au sérieux par les instances
internationales compétentes, et des mesures concrètes ont été adoptées
pour y remédier efficacement; le contrôle sévère auquel est soumis le
TPIR constitue la meilleure garantie que cette juridiction disposera des
moyens suffisants pour fonctionner de manière satisfaisante, et que le
droit du recourant à un procès équitable y sera garanti.
Les allégations du recourant portant sur la mauvaise organisation
et le manque de moyens du TPIR n'empêchent donc pas de présumer que la
procédure pénale satisfera dans son ensemble, conformément à son Statut,
aux exigences minimales posées par les instruments relatifs aux droits
de l'homme. Dans le cadre d'une mesure d'entraide accordée sur la base
de la confiance légitimement inspirée par la juridiction requérante, il
n'y a pas lieu de poser des conditions au transfèrement, ni d'interpeller
cette juridiction sur les modalités de la défense d'office des prévenus.
c) Le recourant voudrait aussi que le Conseil fédéral soit interpellé
et s'engage à admettre l'exécution en Suisse d'une éventuelle peine
privative de liberté prononcée contre lui, et à manifester cette volonté
auprès du TPIR. Selon l'art. 103 du règlement TPIR, "la peine de prison
est exécutée au Rwanda ou dans un Etat désigné par le Tribunal sur une
liste d'Etats ayant indiqué leur volonté d'accueillir les personnes
condamnées pour l'exécution de leur peine... [al. 1]. Le transfert du
condamné vers cet Etat est effectué aussitôt que possible après expiration
du délai d'appel." [al. 2]. Invoquant son statut de demandeur d'asile en
Suisse, le recourant redoute une incarcération au Rwanda, compte tenu des
conditions de détention déplorables qui y règnent et des autres violations
des droits de l'homme commises actuellement dans cet Etat.
Cette requête n'a pas non plus sa place dans le cadre de la présente
procédure. En effet, la remise du recourant au TPIR n'est en rien
comparable à une extradition pure et simple au Rwanda; le recourant sera,
avant le procès, détenu en Tanzanie. Par ailleurs, rien n'indique qu'en cas
de condamnation, la peine sera exécutée au Rwanda s'il existe des motifs
de croire que le recourant y serait exposé, notamment, à des traitements
contraires à l'art. 3 CEDH ou 7 du Pacte ONU II. L'art. 26 du Statut et
l'art. 104 du Règlement prévoient que toutes les peines de détention sont
exécutées sous le contrôle du Tribunal ou d'un organe désigné par lui,
ce qui est de nature à dissiper les craintes du recourant.
L'art. 29 al. 1 de l'arrêté permet l'exécution en Suisse des
décisions exécutoires d'un tribunal international, si le condamné réside
habituellement en Suisse et si la condamnation a trait à des infractions
punissables en Suisse. Cela suppose toutefois une demande de la part
du TPIR. En dehors des cas où le condamné est un ressortissant suisse
(art. 10 al. 2 et 29 al. 2 de l'arrêté), il n'existe aucun droit à
l'exécution en Suisse de la peine prononcée par le Tribunal international,
et l'arrêté n'autorise pas la formulation par le Tribunal fédéral, dans
le cadre de la présente procédure, d'une réserve ou condition relative
au lieu et aux conditions d'emprisonnement.
Erwägung 8
8.- Par acte du 28 février 1997 adressé au Tribunal fédéral, le
recourant a sollicité sa mise en liberté provisoire. Dans une première
partie, il fait état d'informations "sur la situation du TPIR", obtenues
postérieurement au dépôt du recours. En tant qu'elles sont invoquées à
l'appui du recours de droit administratif, après l'échéance du délai de
recours, ces informations nouvelles doivent être écartées du dossier;
leur contenu ne changerait de toute façon rien à l'issue de la procédure
de transfèrement, et ne permettraient pas de revenir sur les considérations
qui précèdent.
a) S'agissant de la détention aux fins de transfèrement, le recourant
reproche à l'OFP de ne pas avoir émis de mandat d'arrêt à réception de
la demande du TPIR. Le titre de détention serait actuellement fondé sur
la procédure nationale. Le recourant conteste l'existence des charges
retenues contre lui; il met en doute la crédibilité des témoignages
le mettant en cause. Compte tenu des mesures d'instruction selon lui
nécessaires, la procédure pourrait encore durer, ce qui justifierait son
élargissement. Le recourant conteste l'existence d'un risque de fuite.
Invité à se déterminer sur la demande de mise en liberté, l'OFP
conclut à son irrecevabilité. Le recourant serait actuellement en détention
préventive, récemment prolongée jusqu'au 24 mars 1997 par le Président du
Tribunal de division I, et une telle demande devrait être adressée à la
justice militaire. Vu l'existence de ce titre de détention, le prononcé
d'un mandat d'arrêt aux fins de transfèrement ne se justifierait pas.
b) Selon l'art. 12 de l'arrêté, l'OFP, saisi d'une demande de
transfèrement, décerne un mandat d'arrêt à cette fin. L'art. 47 al. 1
EIMP n'est pas applicable, ce qui signifie que l'arrestation doit être
prononcée même s'il apparaît que la personne poursuivie ne se soustraira
pas au transfèrement, ou qu'elle peut fournir un alibi sans délai. La
détention en vue d'un transfèrement à une juridiction internationale
est ainsi soumise au respect de conditions purement formelles (voir,
en ce qui concerne l'art. 5 par. 1 let. f CEDH, relatif à l'extradition
et applicable ici par analogie, FROWEIN/PEUKERT, op.cit., p. 117 ss,
nos 97 ss, spécialement 98 ad note 208).
aa) Saisie d'un recours de droit administratif formé contre une
décision accordant l'extradition, la cour de céans est en principe
également compétente pour connaître des griefs relatifs à la détention
(ATF 117 IV 359 consid. 1a p. 360-361); il en va de même, par analogie,
s'agissant de griefs relatifs à la détention, venant se greffer sur une
procédure de transfèrement à une juridiction internationale.
En l'espèce, la détention a été ordonnée, puis régulièrement prolongée,
par les autorités militaires, formellement compétentes jusqu'au prononcé
du présent arrêt, en application des art. 56, 59 al. 2 et 167 let. c de la
loi fédérale sur la procédure pénale militaire (PPM; RS 322.1). Jusqu'à
ce moment, le titre juridique de la détention du recourant résidait
dans l'application de l'art. 56 PPM (détention préventive), mesure de
sûreté qui eût permis à la justice militaire suisse de reprendre son
cours en cas d'absence de transfèrement du recourant au TPIR. A défaut
d'un mandat d'arrêt décerné par l'OFP aux fins du transfèrement (sur
ce point, voir ci-dessous bb), il incombait en principe au recourant de
continuer de faire contrôler la légalité de sa détention (en application
des dispositions précitées, et, plus généralement, des art. 5 par.
1 let. c et 5 par. 3 CEDH, en liaison avec l'art. 5 par. 4 CEDH) par les
juridictions militaires. Formée devant le Tribunal fédéral, la demande de
mise en liberté provisoire du 28 février 1997 apparaît donc, en principe,
irrecevable. Il incombe néanmoins au Tribunal fédéral d'émettre, en
l'espèce, les considérations suivantes sur le fond de cette demande de
libération. En effet, dans sa décision de prolongation de la détention
du 24 février 1997, le Président I du Tribunal militaire de division I a
estimé qu'en raison du recours pendant devant le Tribunal fédéral contre
la décision de l'OFP du 30 décembre 1996, il ne lui était toujours pas
possible, "dans ces conditions", d'envisager une libération conditionnelle.
bb) A vrai dire, même si le mandat d'arrêt aux fins de transfèrement
ne déploie pas d'effet - "n'est pas exécutoire", selon l'art. 49 al. 2
nouvelle teneur EIMP - tant que la personne poursuivie est détenue pour
une autre cause (besoins d'une instruction ou exécution d'un jugement),
il eût été opportun que, comme le prévoit l'art. 12 de l'arrêté, l'OFP
décernât un mandat d'arrêt dès réception de la demande du TPIR ou,
à tout le moins, simultanément à sa décision de transfèrement (art. 14
al. 1 de l'arrêté). Cette manière de procéder est celle envisagée par le
législateur: selon le message relatif à l'arrêté, l'OFP "devra décerner
lui-même un mandat d'arrêt, même si les tribunaux en ont déjà décerné
un" (FF 1995 IV p. 1079). Dans le cas d'espèce, la procédure pénale
nationale était certes toujours formellement ouverte, puisque la décision
de dessaisissement était subordonnée à la présentation d'une demande de
transfèrement et au prononcé d'une décision définitive et exécutoire à ce
sujet (cf. ci-dessus consid. aa). Toutefois, dès le dépôt par le TPIR de
la demande de transfèrement, l'OFP aurait dû délivrer un mandat d'arrêt
spécifique, que le recourant aurait pu directement soumettre, dans les dix
jours dès sa notification, à la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral
(art. 48 al. 2 EIMP; cf. ATF 119 Ib 74).
cc) En ce qui concerne la justification matérielle de la détention,
l'essentiel est de constater qu'en définitive, le recourant a bénéficié
devant les juridictions militaires suisses, jusqu'au prononcé de l'arrêt
de ce jour, des garanties de l'art. 5 par. 4 CEDH (en liaison avec les
art. 5 par. 1 let. c et 5 par. 3 CEDH), en application des art. 56,
59 al. 2 et 167 let. c PPM.
Pour sa part, le Tribunal fédéral constate, en application
directe de l'art. 5 par. 4 CEDH et de l'art. 9 par. 4 Pacte ONU II
(en liaison avec l'art 5 par. 1 let. f CEDH applicable par analogie),
que les motifs invoqués par le recourant à l'appui de sa demande de
mise en liberté doivent être écartés. En effet, vu la gravité des
infractions sur lesquelles le TPIR doit se prononcer, le législateur a
supprimé la possibilité, fondée sur l'art. 47 al. 1 let. a et b EIMP,
de renoncer à la détention de la personne à transférer (FF 1995 IV p.
1079). L'incarcération est par conséquent la règle et l'intéressé n'est
admis à arguer ni de l'inexistence des charges, ni de l'absence du risque
de fuite. De toute façon, compte tenu de la gravité des soupçons qui pèsent
sur le recourant et du risque manifeste qu'il se soustraie à la justice
internationale en cas de libération, une prolongation de sa détention
est indispensable jusqu'au moment de son transfèrement effectif au TPIR.
Le présent arrêt, qui a pour effet de dessaisir définitivement les
autorités suisses, n'a donc pas comme conséquence la mise en liberté du
recourant; il vaut, dès son prononcé, titre juridique de détention du
recourant, jusqu'au moment de sa remise effective au TPIR.
Erwägung 9
9.- Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif
doit être rejeté. Le transfèrement du recourant est accordé au TPIR, sans
conditions. Dans la mesure où elle est recevable, la demande de mise en
liberté doit aussi être écartée.