BGE 122 V 386
122 V 386
59. Arrêt du 24 septembre 1996 dans la cause U. contre Caisse cantonale
genevoise de compensation et Commission cantonale de recours en matière
d'AVS/AI, Genève Regeste
Art. 39 IVG, Art. 11 des Abkommens zwischen der Schweiz und der
Türkei über Soziale Sicherheit und Art. 6 des Schlussprotokolls zu
diesem Abkommen: Anspruch eines türkischen Asylbewerbers auf eine
ausserordentliche Invalidenrente. Rechtliche Voraussetzungen; Zeiten,
während welchen in der Schweiz wohnhafte türkische Staatsangehörige
von der Unterstellung unter die Schweizerische Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenversicherung befreit waren, werden für die Erfüllung der in
Art. 11 des Abkommens vorgesehenen Fristen nicht mitgerechnet.
Art. 1 Abs. 2 lit. c AHVG und Art. 2 Abs. 1 lit. e AHVV: Nicht
versichert sind Personen, die die Voraussetzungen der obligatorischen
Versicherung nur für kurze Zeit erfüllen. Art. 2 Abs. 1 lit. e AHVV ist
nur anwendbar auf Asylbewerber, die während des ganzen Asylverfahrens
keinerlei Erwerbstätigkeit ausüben. Die Bestimmung ist nicht anwendbar im
Falle eines Asylbewerbers, der während fast zwei Jahren in der Schweiz eine
Erwerbstätigkeit ausgeübt hat und nach Einstellung dieser Arbeit weiterhin
der AHV unterstellt war, nunmehr weil er in der Schweiz Wohnsitz hatte.
Sachverhalt
A.- U., né en 1953, de nationalité turque, réside en Suisse depuis le
28 août 1983. Il a déposé une demande d'asile le 30 août 1983, demande qui
a été rejetée le 20 janvier 1988. Le 24 septembre 1992, il a obtenu une
autorisation de séjour à caractère durable, pour des motifs humanitaires.
Dès le 14 novembre 1983, U. a travaillé comme charpentier au service
de l'entreprise B.
Le 21 mai 1984, il a été victime d'un accident professionnel, ensuite
duquel il a subi une contusion de la face ventrale de la cuisse gauche. Il
a repris le travail le 4 juin suivant. Le 4 octobre 1984, il a été victime
d'un accident de la circulation, qui a entraîné une incapacité de travail
jusqu'au 3 décembre suivant, en raison de diverses contusions et d'une
suspicion de commotion cérébrale. Le 6 juin 1985, il a été une nouvelle
fois victime d'un accident du travail: alors qu'il se trouvait sur un
échafaudage, il a fait une chute en arrière, d'une hauteur d'un mètre
environ. Il a repris son activité à plein temps le 15 juillet suivant.
Ses rapports de travail ayant été résiliés par son employeur pour le
31 août 1985, U. a perçu des indemnités de chômage à partir du mois de
septembre 1985.
Depuis lors, il n'a, semble-t-il, plus exercé d'activité
professionnelle.
B.- Le 20 novembre 1989, U. a présenté une demande de prestations
de l'assurance-invalidité. Par décision du 6 septembre 1991, la Caisse
cantonale genevoise de compensation lui a accordé une rente ordinaire
entière à partir du 1er juin 1990. Cette prestation s'élevait à 300
francs par mois. Elle était calculée sur la base d'un revenu annuel
moyen de 18'240 francs, d'une durée de cotisations de 4 années et 9 mois,
entraînant l'application de l'échelle de rente 14.
Le 15 décembre 1992, U. a présenté une demande de rente
extraordinaire. Par décision du 23 juin 1993, la caisse de compensation
lui a alloué une telle rente extraordinaire à partir du 1er février 1993.
C.- L'assuré a recouru contre cette dernière décision en concluant
au versement d'une rente extraordinaire à partir du 1er juin 1990.
Par jugement du 7 novembre 1985, la Commission cantonale genevoise
de recours en matière d'AVS/AI a rejeté son recours. Elle a considéré,
à l'instar de l'administration, que l'assuré avait été exempté de l'AVS
entre 1986 et le mois de janvier 1988, du fait qu'il n'avait pas exercé
d'activité lucrative durant cette période et en raison de son statut de
requérant d'asile. Ce n'était donc qu'à partir du 1er février 1988 qu'avait
commencé à courir la période de résidence ininterrompue en Suisse de cinq
ans au moins que doit accomplir un ressortissant turc pour obtenir une
rente extraordinaire.
D.- Contre ce jugement, U., interjette un recours de droit
administratif en concluant derechef au versement d'une rente extraordinaire
d'invalidité dès le 1er juin 1990.
La caisse de compensation renonce à se déterminer sur le recours. De
son côté, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) propose
d'admettre celui-ci.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) En vertu de l'art. 39 LAI, en corrélation avec l'art. 42 al. 1
LAVS, les ressortissants suisses domiciliés en Suisse, qui n'ont pas
droit à une rente ordinaire d'invalidité ou dont la rente ordinaire est
inférieure à la rente extraordinaire, ont droit à cette dernière dans la
mesure où les deux tiers de leur revenu annuel, auxquels est ajoutée une
part équitable de leur fortune, n'atteignent pas certaines limites.
Des conventions internationales étendent conditionnellement à des
ressortissants étrangers le bénéfice de l'article précité. C'est le cas
de la Convention de sécurité sociale conclue le 1er mai 1969 entre la
Suisse et la République de Turquie, qui prévoit que les ressortissants
turcs ont droit aux rentes extraordinaires de l'assurance-invalidité,
vieillesse et survivants suisse aux mêmes conditions que les ressortissants
suisses, aussi longtemps qu'ils conservent leur domicile en Suisse et si,
immédiatement avant la date à partir de laquelle ils demandent la rente,
ils ont résidé en Suisse de manière ininterrompue pendant cinq ans au
moins lorsqu'il s'agit d'une rente d'invalidité (art. 11). Le chiffre 6
du Protocole final relatif à ladite convention précise à cet égard que les
périodes pendant lesquelles les ressortissants turcs résidant en Suisse ont
été exemptés de l'assurance-invalidité, vieillesse et survivants suisse,
ne sont pas prises en compte dans l'accomplissement des délais prescrits
à l'art. 11 de la convention.
Le moment déterminant pour examiner si la condition de la résidence
ininterrompue en Suisse pendant cinq ans au moins est remplie doit
être fixé non pas à la date du dépôt de la demande, ni à celle de la
survenance de l'événement assuré, mais au jour où le droit à la rente a
effectivement pris naissance. Le délai se calcule rétroactivement depuis
la date à laquelle s'ouvre le droit de l'assuré à une rente (ATF 108 V
75 sv. consid. 2a).
b) D'autre part, selon la jurisprudence constante, pour décider si un
assuré invalide remplit la condition de domicile en Suisse, en relation
avec le droit à une rente extraordinaire, on ne peut se fonder uniquement
sur les règles du droit civil. D'après la jurisprudence, l'art. 39 al. 1
LAI suppose à cet égard non seulement l'existence d'un domicile en Suisse
au sens de ce droit, mais également une résidence effective dans ce pays,
ainsi que l'intention de conserver cette résidence et d'en faire le centre
de ses intérêts. Quant à la notion de résidence, elle doit être comprise
dans un sens objectif (ATF 111 V 182 consid. 4a et b; cf. également ATF
115 V 449 consid. 1b, 105 V 168 sv. consid. 3).
Erwägung 2
2.- Il n'est pas contesté que le recourant, au moment de la naissance
de son droit à une rente d'invalidité (1er juin 1990) était domicilié en
Suisse au sens de la jurisprudence susmentionnée. Le litige porte sur le
moment à partir duquel la condition de résidence ininterrompue pendant
cinq ans au moins est remplie.
a) Selon l'art. 2 al. 1 let. e RAVS, ne sont pas assurées les personnes
sans activité lucrative qui ne bénéficient que passagèrement de l'asile
en Suisse. La circulaire de l'OFAS sur l'assujettissement à l'assurance
(CAA) envisage, relativement à cette disposition réglementaire, les trois
éventualités suivantes:
aa) Les requérants d'asile qui obtiennent le statut de réfugiés sont
considérés comme étant assurés rétroactivement dès la date d'immigration
et ils doivent payer les cotisations, depuis cette date, dans les limites
de la péremption (ch. marg. 2011 CAA);
bb) Les requérants d'asile dont la requête a été rejetée, mais qui
sont internés ou bénéficient passagèrement de l'asile, sont considérés
comme assurés dès la date du rejet de la demande (ch. marg. 2012 CAA);
cc) Les requérants d'asile dont la demande a été rejetée et qui doivent
quitter la Suisse ne sont pas considérés comme assurés et ne paient pas de
cotisations (ch. marg. 2013 CAA en corrélation avec le ch. marg. 3042 CAA;
voir également JÜRG BRECHBÜHL, Requérants d'asile et réfugiés - Leur statut
dans les assurances sociales suisses, Sécurité sociale 3/1996 p. 144).
Selon l'administration et les premiers juges, le recourant, qui
n'a plus exercé d'activité lucrative depuis 1985, ne pouvait être
assuré qu'à partir du moment du rejet de sa demande, conformément au
ch. marg. 2012 CAA précité. De 1986, année durant laquelle ont été
payées les dernières cotisations (sur des indemnités de chômage), à
janvier 1988, il était exempté de l'assurance. Les années passées sous
ce régime d'exemption ne comptent pas comme années de résidence au sens
des dispositions conventionnelles permettant d'étendre aux ressortissants
turcs le bénéfice de l'art. 39 LAI. En conséquence, la période de cinq
ans a débuté en janvier 1988 et elle a expiré en janvier 1993 seulement,
de telle sorte que le droit à une rente extraordinaire a pris naissance
à partir du 1er février 1993.
b) Selon l'art. 1er al. 2 let. c LAVS, ne sont pas assurées les
personnes qui ne remplissent les conditions énumérées au premier alinéa
que pour une période relativement courte.
A l'art. 2 al. 1 RAVS, le Conseil fédéral a adopté des dispositions
d'exécution par lesquelles il a défini le cercle des personnes qui
ne remplissent les conditions de l'assurance obligatoire que pour une
période relativement courte au sens de la loi. Sont concernées, outre
les personnes visées à la lettre e, les personnes qui séjournent en
Suisse exclusivement pour rendre visite, faire une cure, passer des
vacances, faire des études ou acquérir une formation professionnelle,
sans y exercer une activité lucrative ni y prendre domicile (let. a);
celles qui n'exercent une activité lucrative en Suisse que pendant trois
mois consécutifs au plus, pour autant qu'elles soient rémunérées par un
employeur à l'étranger, tels les voyageurs de commerce et les techniciens
de maisons étrangères, ou celles qui ne doivent exécuter que des mandats
précis ou ne remplir que des obligations déterminées, tels les artistes
ou les experts (let. b); celles qui exercent une activité lucrative
indépendante en Suisse pendant une durée totale de six mois au maximum
par année civile, telles les personnes vendant leurs articles au marché,
les rémouleurs, les vanniers, les colporteurs, les propriétaires de
cirques forains et autres personnes exerçant des professions semblables,
ainsi que les salariés de ces personnes (let. c); celles qui viennent en
Suisse pour exécuter des travaux saisonniers déterminés et y séjournent
au maximum pendant huit semaines par année (let. d).
Les art. 1er al. 2 let. c LAVS et 2 al. 1 RAVS reposent sur l'idée
qu'il est malaisé d'assurer des personnes venues en Suisse seulement pour
un bref séjour. Il s'est agi d'éviter aux caisses de compensation des
difficultés administratives disproportionnées par rapport au but visé;
en outre, le versement de cotisations pendant une courte période n'ouvre
pas droit à une rente (RCC 1989 p. 311 consid. 2 et les arrêts cités;
KÄSER, Unterstellung und Beitragswesen in der obligatorischen AHV,
p. 36 sv., note 1.69; BINSWANGER, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung, Zurich 1950, p. 16). Le risque
de complications administratives ne doit cependant pas conduire à étendre
indûment la portée de l'art. 2 al. 1 RAVS, car c'était également la volonté
du législateur d'empêcher que des employeurs ne donnent, aux seules
fins de se soustraire au paiement de cotisations d'assurance sociale,
la préférence à des salariés venant de l'étranger, qui feraient alors
une concurrence à la main-d'oeuvre en Suisse (ATF 111 V 74 consid. 3b et
les références citées; cf. Binswanger, ibidem). Au demeurant, il importe
aussi d'accorder une protection sociale aux salariés eux-mêmes.
En ce qui concerne plus particulièrement l'art. 2 al. 1 let. e RAVS,
le Tribunal fédéral des assurances a eu l'occasion, peu de temps après
les débuts de l'AVS, de se prononcer sur sa portée. Il a jugé que seuls
devaient être considérés comme bénéficiant passagèrement de l'asile les
étrangers qui devaient quitter la Suisse le plus vite possible. Cette
disposition réglementaire n'était donc pas applicable dans le cas d'un
ressortissant yougoslave, qui résidait en Suisse depuis le mois d'août 1945
comme réfugié politique et qui n'était pas astreint à quitter la Suisse,
ayant été mis au bénéfice d'un permis de séjour dont on pouvait supposer
qu'il serait vraisemblablement prolongé (RCC 1950 p. 182).
En doctrine, la légalité de l'art. 2 al. 1 let. e RAVS et de la
pratique administrative précitée est mise en doute par DUC, dans la mesure
où, selon cet auteur, il peut en résulter des inégalités de traitement
entre les requérants d'asile qui n'ont pas d'activité lucrative (et
ne sont donc pas assurés) et ceux qui exercent - même illégalement -
une telle activité et qui, de ce fait, sont assujettis à l'assurance
(DUC, Quelques considérations relatives au statut des étrangers et plus
spécialement des demandeurs d'asile et des réfugiés en droit social:
Questions choisies, in Droit des réfugiés, Fribourg 1991, p. 170 sv.).
c) En l'espèce, on peut toutefois se dispenser de prendre position
sur cet avis de doctrine. L'art. 2 al. 1 let. e RAVS ne vise, selon
sa lettre, que les personnes sans activité lucrative. C'est aussi le
cas des directives administratives émises par l'autorité fédérale de
surveillance à propos de cette disposition. En effet, les requérants
d'asile sont toujours assurés à l'AVS, conformément à l'art. 1er al. 1
let. b LAVS, lorsqu'ils exercent une activité lucrative (BRECHBÜHL,
loc.cit., p. 144; DUC, loc. cit., p. 170 sv.; KÄSER, op.cit., p. 37,
note 1.71; ch. marg. 3042 CAA).
A ce propos, l'OFAS expose dans son préavis que le problème de
l'assujettissement à l'AVS ne se pose vraiment qu'en l'absence d'une
telle activité. Etant souvent assistés au moyen de fonds publics, les
requérants d'asile sans activité lucrative devraient néanmoins payer la
cotisation minimum selon l'art. 10 al. 2 LAVS. Supposé qu'ils ne soient
pas en mesure de payer le montant de cette cotisation, la caisse de
compensation devrait leur accorder une remise (art. 11 al. 2 LAVS). Le
canton de domicile verserait alors la cotisation minimum pour ces assurés
(sous réserve d'une éventuelle participation de la commune de domicile). La
pratique administrative, conclut l'OFAS, permet d'éviter de rembourser à
des requérants d'asile, contraints de quitter la Suisse après le rejet de
leur demande, des cotisations qui auraient été payées par la collectivité
publique (cf. BRECHBÜHL, loc.cit., p. 145).
Dans le cas particulier, le recourant, après avoir déposé une demande
d'asile, a exercé en Suisse une activité lucrative pendant presque
deux ans. A ce titre, il fut incontestablement assuré à l'AVS, ce qui
excluait d'emblée l'application de l'art. 2 al. 1 let. e RAVS. Après la
cessation de cette activité, il a continué à remplir les conditions de
l'assujettissement à l'AVS, en raison cette fois de son domicile en Suisse
(art. 1er al. 1 let. a LAVS). Il est en effet admis qu'un demandeur d'asile
peut se constituer un domicile en Suisse. Son séjour est caractérisé
par une certaine durée. D'autre part, les circonstances objectives
(notamment l'abandon du domicile antérieur) font apparaître la volonté,
reconnaissable par les tiers, de faire de la Suisse le centre de ses
relations personnelles. Dans un tel cas, les conditions de l'art. 23 al. 1
CC sont réalisées (ATF 113 II 7 sv. consid. 2; dans le même sens, en ce
qui concerne la condition de domicile comme critère d'assujettissement
des requérants d'asile au droit des assurances sociales suisses: DUC,
loc.cit., pp. 166 et 170; KÄSER, op.cit., p. 37, note 1.71).
d) Le fait que le recourant n'a plus exercé d'activité professionnelle
après 1985 n'était pas apte à interrompre son assujettissement à l'AVS. Une
fois assuré, il ne pouvait perdre sa qualité d'affilié que pour l'un des
motifs prévus par la loi (par exemple un départ à l'étranger). En dehors
d'un tel motif, on ne conçoit pas qu'une personne qui a été durablement
assurée à l'AVS puisse subitement, en raison de la cessation de son
activité, être considérée comme remplissant les conditions d'assurance pour
une période relativement courte au sens de l'art. 1er al. 2 let. c LAVS. En
pareille situation, la continuité de l'assurance répond d'ailleurs à un
impératif de protection sociale en visant à éviter d'éventuelles lacunes
dans la couverture d'assurance.
e) Le jugement entrepris procède donc d'une interprétation inexacte de
l'art. 2 al. 1 let. e RAVS: cette règle ne vise que les requérants d'asile
qui n'exercent aucune activité lucrative pendant toute la durée de la
procédure d'asile. Elle n'est pas applicable en l'espèce. Comme il n'existe
par ailleurs aucun motif d'exemption, notamment aucun de ceux énumérés
à l'art. 2 al. 1 let. a à d RAVS, on doit admettre que le recourant
remplissait, entre 1986 et 1988, les conditions d'assujettissement à l'AVS.
Erwägung 3
3.- En conclusion, il y a lieu de constater qu'au moment de
l'ouverture de son droit à la rente, le recourant comptait une période
de résidence ininterrompue en Suisse de cinq années au moins. Il pouvait
dès lors prétendre une rente extraordinaire. Le fait qu'il n'a pas payé
de cotisations durant la période pendant laquelle il fut considéré à
tort comme exempté de l'assurance et que ces cotisations ne peuvent
aujourd'hui plus être réclamées (art. 16 al. 1 LAVS) n'est pas décisif:
seules importent, selon le droit conventionnel, les années de résidence
ininterrompue en Suisse et l'absence d'un motif d'exemption; le versement
de cotisations n'est pas une condition du droit à la rente extraordinaire.
La cause doit ainsi être renvoyée l'administration, en l'occurrence
à l'Office AI du canton de Genève, désormais compétent (54 ss LAI), pour
nouvelle décision sur le droit du recourant à une rente extraordinaire,
au sens des considérants qui précèdent.