BGE 122 V 200
122 V 200
29. Arrêt du 10 juillet 1996 dans la cause Ecole X contre Office fédéral
des assurances sociales Regeste
Art. 203 AHVV, Art. 89 IVV, Art. 10 und 11 SZV, Art. 98 lit.
b und c OG, Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG: Rechtsweg gegen einen
Entscheid des Bundesamtes für Sozialversicherung über die Zulassung von
Sonderschulen. Das Eidg. Departement des Innern in seiner Eigenschaft als
Aufsichtsbehörde ist zuständig, in erster Instanz über einen Rekurs gegen
einen Entscheid des Bundesamtes für Sozialversicherung in Sachen Zulassung
von Sonderschulen zu erkennen. Der direkte Rechtsweg gegen einen solchen
Entscheid an das Eidg. Versicherungsgericht steht nicht offen.
Sachverhalt
A.- L'école X est une école constituée sous la forme d'une société
en nom collectif et dont le but est d'accueillir des enfants présentant
des difficultés de développement et d'adaptation scolaire, en vue de leur
intégration sociale. Elle peut accueillir 28 élèves. Ceux-ci proviennent
du canton de Genève et de la France voisine.
L'école X est au bénéfice d'une reconnaissance comme école spéciale
pour des cas particuliers, délivrée par le canton de Genève.
Le 29 avril 1988, elle a présenté une demande de reconnaissance comme
école spéciale dans l'assurance-invalidité. Cette demande a été rejetée
par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) le 12 septembre 1990,
au motif qu'aucun membre du personnel de l'école n'était au bénéfice
d'une formation d'enseignant reconnue par le canton ni d'une formation
en pédagogie curative se basant sur le brevet d'enseignement général.
B.- Le 23 février 1995, l'école X a présenté une nouvelle demande
de reconnaissance comme école spéciale. Par décision du 11 mai 1995,
l'OFAS a rejeté cette demande, considérant que le personnel de l'école ne
remplissait toujours pas les exigences minimales en matière de formation de
personnel, savoir une formation d'enseignant reconnue par le canton, ainsi
qu'une formation en pédagogie curative adaptée aux infirmités des élèves.
C.- L'école X interjette un recours de droit administratif en concluant
à l'annulation de cette seconde décision et à sa reconnaissance en qualité
d'école spéciale. Subsidiairement, elle conclut au renvoi du dossier à
l'OFAS ou à toute autre autorité compétente pour nouvelle décision.
L'OFAS conclut au rejet du recours.
Auszug aus den Erwägungen:
Considérant en droit:
Erwägung 1
1.- a) Selon l'art. 19 al. 1 LAI, des subsides sont alloués pour la
formation scolaire spéciale des mineurs éducables mais qui, par suite
d'invalidité, ne peuvent suivre l'école publique ou dont on ne peut
attendre qu'ils la suivent. La formation scolaire spéciale comprend
la scolarisation proprement dite, adaptée aux besoins de l'invalide,
ainsi que, pour les mineurs incapables ou peu capables d'assimiler les
disciplines scolaires élémentaires, des mesures destinées à développer
soit leur habilité manuelle, soit leur aptitude à accomplir les actes
ordinaires de la vie ou à établir des contacts avec leur entourage
(art. 8 al. 1 let. a RAI).
b) Aux termes de l'art. 26bis LAI, l'assuré a le libre choix
entre le personnel paramédical, les établissements et les ateliers qui
appliquent des mesures de réadaptation, ainsi que les fournisseurs de
moyens auxiliaires, autant qu'ils satisfont aux prescriptions cantonales
et aux exigences de l'assurance (al. 1). Le Conseil fédéral peut, après
avoir entendu les cantons et les associations intéressées, établir des
prescriptions suivant lesquelles les personnes et établissements indiqués
au 1er alinéa sont autorisés à exercer leur activité à la charge de
l'assurance (al. 2).
A l'art. 24 al. 1 RAI, le Conseil fédéral a sous-délégué son pouvoir
réglementaire au Département fédéral de l'intérieur (DFI), lequel a édicté
l'ordonnance du 11 septembre 1972 sur la reconnaissance d'écoles spéciales
dans l'assurance-invalidité (ORESp; RS 831.232.41). Selon l'art. 1er ORESp,
qui définit le champ d'application de l'ordonnance, les institutions et
les personnes qui, dans le cadre de l'assurance-invalidité, donnent un
enseignement spécial à des mineurs invalides (art. 8 al. 1 let. a RAI) ou
les préparent à suivre l'enseignement de l'école publique ou à recevoir une
formation scolaire spéciale (art. 12 RAI) sont considérées comme écoles
spéciales et doivent faire l'objet d'une reconnaissance. L'ordonnance
règle notamment les conditions de la reconnaissance (art. 2 à 9 ORESp)
et la procédure de décision de reconnaissance (art. 10 à 13 ORESp). La
reconnaissance des écoles spéciales qui donnent à demeure un enseignement à
cinq élèves ou plus, bénéficiaires de subsides de l'assurance-invalidité
pour la formation scolaire spéciale, est de la compétence de l'OFAS
(art. 10 al. 1 ORESp). La reconnaissance des écoles spéciales qui ne
sont pas touchées par cette disposition est de la compétence du canton
sur le territoire duquel se trouve l'école (art. 10 al. 2 ORESp). Les
écoles spéciales qui désirent être reconnues en vertu de l'art. 10 al. 1
ORESp adressent à l'OFAS une demande en double exemplaire, sur une formule
officielle; l'OFAS statue après entente avec l'autorité cantonale désignée
par le gouvernement cantonal (art. 11 al. 1 et 2 ORESp).
Erwägung 2
2.- En saisissant le Tribunal fédéral des assurances d'un recours
de droit administratif, la recourante s'est conformée à l'indication des
moyens juridictionnels qui figurent au bas de la décision attaquée. Cette
indication ne lie pas l'autorité de recours, qui doit se prononcer d'office
sur sa compétence (ATF 121 III 371 consid. 2a, 112 V 365 consid. 1, 111 Ib
153 consid. 1; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. II, p. 830 sv.).
a) En principe, l'autorité de recours contre une décision de l'OFAS est
le Département fédéral de l'intérieur en tant qu'autorité de surveillance
selon l'art. 47 al. 1 let. c PA. La décision du département fédéral peut
ensuite être déférée au Tribunal fédéral des assurances, conformément à
l'art. 98 let. b OJ (MEYER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung,
BJM 1989 p. 20 ch. 5a).
En effet, selon l'art. 98 let. c OJ, en liaison avec l'art. 128
OJ, les décisions en matière d'assurances sociales rendues en première
instance par un service subordonné à un département du Conseil fédéral
ne peuvent être attaquées par un recours de droit administratif que si
le droit fédéral le prévoit. Sous réserve de cette exception, l'art. 98
OJ repose sur le principe du double degré de juridiction, qui implique
qu'avant d'être portée devant le Tribunal fédéral ou le Tribunal fédéral
des assurances, une décision administrative soit d'abord contrôlée, avec
un plein pouvoir d'examen, par une autorité administrative fédérale ou
par une commission fédérale de recours (KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, p. 215 sv., notes 363 ss;
RHINOW/KOLLER/KISS-PETER, Öffentliches Prozessrecht, p. 258, note 1219;
KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 392, note 1867).
b) L'indication par l'OFAS d'un recours direct au Tribunal fédéral des
assurances se fonde vraisemblablement sur l'art. 203 RAVS, selon lequel
le recours de droit administratif peut être interjeté directement contre
les décisions de l'OFAS. L'art. 89 RAI déclare applicable par analogie
cette disposition.
aa) La jurisprudence a déduit de l'art. 203 RAVS que les décisions de
l'OFAS en matière de subventions pouvaient être déférées directement au
Tribunal fédéral des assurances, qu'il s'agisse de subventions pour frais
d'exploitation au sens de l'ancien art. 73 al. 2 let. a LAI (ATF 106 V 96
consid. 1b), de subventions en faveur de homes recueillant des invalides
selon l'art. 73 al. 2 let. c LAI (ATF 118 V 16) ou de subventions pour
la construction au sens de l'art. 155 LAVS (ATF 117 V 136; RCC 1989 p. 38
consid. 1). Elle en a fait de même concernant l'autorisation de bureaux de
révision, conformément aux art. 68 al. 4 LAVS et 165 RAVS (RCC 1985 p. 128)
ou encore à propos de l'affiliation à la Caisse de compensation fédérale,
en vertu des art. 62 al. 1 LAVS et 111 RAVS (ATF 116 V 307).
bb) L'entrée en vigueur, le 1er avril 1991, de la loi fédérale sur
les aides financières et les indemnités, dite loi sur les subventions
(LSu; RS 616.1), du 5 octobre 1990, a modifié ce régime procédural en
ce qui concerne les subventions. L'art. 35 al. 1 LSu prévoit que les
décisions en ce domaine peuvent faire l'objet d'un recours "conformément
aux dispositions générales de la procédure administrative fédérale". Dans
un arrêt récent, le Tribunal fédéral des assurances a jugé que cette
disposition légale était applicable en matière de subventions allouées
par l'AVS selon l'art. 155 al. 1 LAVS, car elle l'emporte sur l'art. 203
RAVS, qui est une simple norme réglementaire d'exécution; en conséquence,
le tribunal n'est pas entré en matière sur un recours dirigé contre une
décision de refus de subventions de l'OFAS et il a transmis le dossier
au Département fédéral de l'intérieur, autorité de recours compétente en
première instance (ATF 122 V 189).
En revanche, la révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire
par la loi du 4 octobre 1991 (RO 1992 288) n'a, quant à elle, pas
apporté de modifications à la réglementation spéciale de l'art. 203
RAVS. L'ordonnance sur les autorités dont les décisions peuvent être
déférées au Tribunal fédéral ou au Tribunal fédéral des assurances du
3 février 1993 (RS 173.51), édictée en application des chiffres 1 al. 3
let. b et 2 al. 3 des dispositions finales de la loi du 4 octobre 1991,
apporte, il est vrai, un certain nombre de modifications à la LAVS et au
RAVS, relativement au pouvoir de décision de l'OFAS (chiffres 19 et 20 de
l'annexe à ladite ordonnance). Mais l'art. 203 RAVS est resté inchangé. Le
Conseil fédéral n'a pas non plus prévu, dans ce cas, de possibilité de
recours à l'une des commissions du Département fédéral de l'intérieur
(art. 1er de l'ordonnance concernant l'organisation et la procédure
des commissions fédérales de recours et d'arbitrage du 3 février 1993
[RS 173.31] et annexe 1 à ladite ordonnance; cf. PETER UEBERSAX, Zur
Entlastung der eidgenössischen Gerichte durch eidgenössische Schieds- und
Rekurskommissionen sowie durch die Neuregelung des verwaltungsrechtlichen
Klageverfahrens, PJA 1994 p. 1230 ss). C'est dire que l'autorité exécutive
n'a pas attribué à une autorité judiciaire la compétence générale de
connaître de décisions de l'OFAS en matière d'AVS/AI.
cc) Il est évident qu'une décision de reconnaissance d'une école
spéciale ne relève pas de la loi sur les subventions. Il s'agit,
pour l'autorité compétente, de décider si un établissement est ou
non autorisé à donner un enseignement à des bénéficiaires de subsides
de l'assurance-invalidité. Ces subsides représentent des prestations
d'assurance sociale, dont le versement est lié à la survenance d'un risque
(invalidité) et qui n'entrent pas dans la notion d'aide financière au
sens de l'art. 3 LSu; de telles prestations échappent totalement au champ
d'application de la LSu (BARBARA SCHAERER, Subventionen des Bundes zwischen
Legalitätsprinzip und Finanzrecht, thèse Berne 1992, p. 40).
Pour autant, cela ne permet pas d'admettre que la voie du recours
direct au Tribunal fédéral des assurances est en l'espèce ouverte en vertu
de l'application combinée des art. 203 RAVS et 89 RAI. Les conditions
formelles et matérielles de la reconnaissance, ainsi que la procédure à
suivre pour l'obtention de celle-ci, sont réglées de manière exhaustive par
l'ORESp. Ni la loi sur l'assurance-invalidité ni son règlement d'exécution
ne contiennent de dispositions à ce sujet, le législateur et le Conseil
fédéral ayant tour à tour entièrement délégué leurs pouvoirs, législatif
et réglementaire. Dès lors que le droit de fond et les règles de procédure
en matière de reconnaissance font l'objet d'une réglementation autonome,
par rapport au RAI, l'art. 89 RAI est inapplicable. Un recours direct au
Tribunal fédéral des assurances rendrait nécessaire, en l'occurrence, une
interprétation extensive de l'art. 89 RAI, impliquant une assimilation
des dispositions de l'ORESp à celles du RAI. Pareille interprétation
ne se justifie toutefois pas au regard du système actuel de la procédure
administrative fédérale, qui tend à généraliser la règle du double degré
de juridiction (MOOR, Droit administratif, vol. II, p. 368 sv).
dd) L'ORESp ne contient elle-même aucune règle au sujet des
voies de droit. Conformément aux principes généraux, ce sont donc
les dispositions de la PA qu'il y a lieu d'appliquer, spécialement
l'art. 47 al. 1 let. c PA (dans ce sens également: MEYER-BLASER, Die
Bedeutung der Sonderschulzulassung für den Leistungsanspruch gegenüber der
Invalidenversicherung, SZS 1986 p. 76 sv.). Cela conduit à considérer
que la décision administrative litigieuse aurait dû, tout d'abord, être
déférée au Département fédéral de l'intérieur.
c) Il suit de là que le recours doit être déclaré irrecevable et la
cause transmise au département fédéral, comme objet de sa compétence.
Erwägung 3
3.- Selon l'art. 107 al. 3 OJ, une notification irrégulière, notamment
le défaut d'indication ou l'indication incomplète ou inexacte des voies
de droit, ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Pour
cette raison, et bien que la procédure, qui ne porte pas sur des
prestations d'assurance dans un cas concret (ATF 106 V 98 consid. 3,
98 V 131 consid. 1), soit en principe onéreuse (134 OJ a contrario),
il y a lieu de renoncer à la perception de frais de justice.