BGE 122 V 189
122 V 189
28. Urteil vom 20. Juni 1996 i.S. Kreis X gegen Bundesamt für
Sozialversicherung Regeste
Art. 155 AHVG, Art. 35 Abs. 1 SuG. Rechtsweg bei Verfügungen des
Bundesamtes für Sozialversicherung über die Rückforderung von Baubeiträgen
der Alters- und Hinterlassenenversicherung.
Sachverhalt
A.- a) Der Kreis X erbaute in den Siebzigerjahren das neue Kreisspital
in Y, welches im Frühjahr 1979 eröffnet werden konnte. Im 4. Stock dieses
Spitals wurde eine Pflegeabteilung für Betagte mit 25 Betten geschaffen.
Für diese Pflegestation liess der Kreis durch das Sanitätsdepartement
des Kantons Graubünden beim Bundesamt für Sozialversicherung (BSV)
am 29. August 1977 ein Gesuch um Ausrichtung von Baubeiträgen der
Alters- und Hinterlassenenversicherung (Art. 101 AHVG in der bis
Ende Dezember 1985 gültig gewesenen Fassung) einreichen. Obwohl das
BSV die dem kantonalen Spitalkonzept entsprechende Unterbringung einer
Alterspflegeabteilung in einem Akutspital nicht sonderlich begrüsste - es
befürchtete eine Vermengung mit den nach Massgabe von Art. 24 VO III zum
KUVG hospitalisierten spitalbedürftigen Versicherten, deren Aufenthalt zu
Lasten der Krankenkassen geht - erklärte sich das Amt nach verschiedenen
Rückfragen und Bereinigungen des Projektes schliesslich dazu bereit,
Baubeiträge der AHV an die Pflegeabteilung zuzusprechen. Mit Verfügung
vom 16. November 1978 anerkannte das BSV die Pflegeabteilung für Betagte
als beitragsberechtigtes Projekt, sicherte einen Drittel der anrechenbaren
Kosten aus Mitteln der AHV zu, veranschlagte diese auf Fr. 1,986 Mio. und
setzte den Beitrag vorläufig auf Fr. 600'000.-- fest. Die erwähnte
Verfügung enthielt unter anderem folgende allgemeine Bedingungen und
Auflagen, welcher die Bauherrschaft schriftlich zuzustimmen hatte:
"6. Die Institution hat dem dem Beitrag zugrunde gelegten Zweck zu
dienen.
7. Vor einer Änderung des Zweckes der Institution oder einer
Übertragung
der Güter auf einen anderen Rechtsträger sowie bei Unterschreitung
des der
Beitragsberechnung zugrunde gelegten Anteils der Invaliden
bzw. Betagten
ist das BSV zu benachrichtigen. Je nach Änderung der Verhältnisse
wird die vollständige (Art. 104bis IVV und 221 AHVV) oder teilweise
Rückerstattung der Beiträge verfügt."
Aufgrund der eingereichten Schlussabrechnung konnte das BSV am
17. Juni 1981 (nach Abzug der Akontozahlungen von Fr. 590'000.--)
zusätzlich Fr. 68'691.-- auszahlen.
b) Am 27. August 1992 schrieb das BSV dem Kreisspital, es habe
vernommen, dass zur Zeit beim Altersheim A. neu eine Pflegeabteilung mit
45 Betten errichtet werde, wodurch die bisherige Pflegeabteilung im Spital
aufgehoben werden solle, da die Pflegefälle in die neue Pflegeabteilung
A. verlegt würden. Das BSV machte das Spital auf Art. 221 AHVV aufmerksam,
wonach die AHV-Baubeiträge bei Zweckentfremdung eines subventionierten
Objektes innert 25 Jahren nach der Schlussabrechnung vollumfänglich
zurückzuerstatten sind. Das Amt bat um Mitteilung, welchen Zwecken das
Spital die bisherige Pflegeabteilung im 4. Obergeschoss nach Eröffnung
des Pflegeheims A. zuzuführen gedenke.
Anstelle des Spitals antwortete der Kreis am 17. November 1992, er
habe sich gezwungen gesehen, ein neues Pflegeheim für die pflegebedürftigen
Betagten der Region zu bauen und in Betrieb zu nehmen, weil die verfügbaren
24 (recte wohl: 25) Betten im 4. Obergeschoss des Kreisspitals Y bei
weitem nicht ausgereicht hätten, den ausgewiesenen Bedarf zu decken. Nach
Prüfung aller Alternativen sei man zum Schluss gekommen, dass die wohl
beste und zweckmässigste Lösung der Neubau eines Pflegeheims mit rund
52 Pflegebetten, angegliedert am bestehenden Altersheim A., sei. Dieses
Projekt sei denn in der Folge auch genehmigt, in der Volksabstimmung
gutgeheissen und seither erbaut worden, so dass das Pflegeheim nun
sukzessive von den pflegebedürftigen Einwohnern bezogen werden könne.
Ferner hielt der Kreis X im selben Schreiben fest:
"Es bestehen noch keine definitiven Vorstellungen, was mit der
bisherigen
Pflegeabteilung im 4. Obergeschoss des Kreisspitals geschehen soll. Bei
extremer Belegung des Spitals in der Saisonspitze sollen Spitalpatienten
versuchsweise dort temporär untergebracht werden."
Des weiteren wurde erklärt:
"Nach Meinung der verantwortlichen Kreisorgane soll der sogenannte
vierte
Stock im Kreisspital einstweilen - von der erwähnten notfallmässigen
Belegung weniger Zimmer mit Akutpatienten in der Saisonspitze
abgesehen -
unbenutzt gelassen werden, bis im Rahmen eines baulichen Gesamtkonzeptes
für das Kreisspital Y die konkreten Raumbedürfnisse abgeklärt
sind. Dabei scheint sich die Lösung abzuzeichnen, dass der 4. Stock als
Reserveraum für das Pflegeheim vorbehalten und mittel- bis langfristig
wiederum als
Pflegestation Verwendung finden soll."
Das BSV ging davon aus, dass eine eigentliche Zweckentfremdung
stattgefunden habe, indem der 4. Stock des Kreisspitals nicht mehr
dem ursprünglichen Zweck als Pflegeabteilung für Betagte diene. Das
Amt hielt dafür, dass die Abteilung lediglich während 11 Jahren dem
bestimmungsgemässen Zweck gedient habe und eine Übertragung des Beitrages
auf den Neubau beim Altersheim A. nicht möglich sei, nachdem - im Rahmen
des ersten Pakets der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kantonen
- die Baubeiträge der AHV nach Art. 101 AHVG auf den 1. Januar 1986
aufgehoben worden seien. Gestützt darauf ordnete das BSV am 17. März 1993
folgendes an:
"1. Infolge Zweckentfremdung der der Beitragsverfügung zugrunde
liegenden
Lokalitäten im 4. Obergeschoss des Kreisspitals Y ist der seinerzeit
ausgerichtete AHV-Baubeitrag aufgrund von Art. 221 AHVV vollumfänglich
zurückzuerstatten.
2. Der mit der Schlussverfügung vom 17. Juni 1981 ausbezahlte
Beitrag von
Fr. 658'691.-- ist bis spätestens am 30. Juni 1993 auf das
Postcheck-Konto
30-1776-5, Zentrale Ausgleichsstelle, Genf, z.G. Konto 581.000
einzuzahlen.
3. Bei rechtzeitiger Rückerstattung des Beitrages werden keine Zinsen
erhoben."
Die (als solche bezeichnete) Verfügung vom 17. März 1993 enthielt
keine Rechtsmittelbelehrung.
c) Unter Hinweis auf den sich abzeichnenden weiteren Bedarf an
Pflegeplätzen in der Region Q - die dritte Pflegegruppe im eben erst
eröffneten Neubau A. sei bereits in Betrieb genommen -, ersuchte der
Landammann des Kreises X das BSV am 6. April 1993 um Wiedererwägung.
Am 17. August 1993 teilte das BSV dem Kreis mit, ob jemals wieder
ein Bedarf für die Pflegeabteilung im Spital vorhanden sei, könne heute
nicht beantwortet werden, weshalb das Amt sich gezwungen sehe, an der
Verfügung vom 17. März 1993 festzuhalten und auf der Rückerstattung
des AHV-Baubeitrages von Fr. 658'691.-- zu bestehen, wobei die
Rückzahlungsfrist bis zum 31. Dezember 1993 erstreckt werde.
Am 19. Oktober 1993 bat der Kreis das Amt, ihm "die genannte Forderung
mit den nötigen Rechtsmittelbelehrungen nochmals zuzustellen", worauf
das BSV am 18. November 1993 wie folgt verfügte:
"1. An der seinerzeit erlassenen Verfügung vom 17. März 1993 wird
festgehalten, nachdem sich am Tatbestand nichts geändert hat und die
Trägerschaft keine der Verfügung entgegenstehende Sachverhalte geltend
gemacht hat.
2. Im Sinne der vorstehenden Ausführungen ist der seinerzeit
ausgerichtete AHV-Baubeitrag von Fr. 658'691.-- gestützt auf Art. 221
AHVV vollumfänglich bis am 31. Dezember 1993 (Fristverlängerung gemäss
unserem Schreiben vom 17.8.1993) auf das Postcheck-Konto 30-1776-5 der
Zentralen Ausgleichsstelle in Genf, zu Gunsten von Konto 581.000
zurückzuzahlen.
3. Gegen diese Verfügung kann innert 30 Tagen seit der Eröffnung beim
Eidg. Versicherungsgericht, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Luzern,
Beschwerde erhoben werden."
B.- Der Kreis X lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen und folgende
Rechtsbegehren stellen:
"1. Die angefochtene Verfügung vom 18. November 1993, eventuell
auch jene
vom 17. März 1993, sei aufzuheben.
2. Eventuell sei der Rückerstattungsanspruch nach richterlichem
Ermessen
oder um Fr. 301'704.- zu reduzieren.
3. Unter gerichtlicher und aussergerichtlicher Kosten- und
Entschädigungsfolge."
Das BSV schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Auszug aus den Erwägungen:
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
Erwägung 1
1.- Gemäss Art. 128 OG beurteilt das Eidg. Versicherungsgericht
letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen
im Sinne von Art. 97, 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet
der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist Art. 97
OG auf Art. 5 VwVG. Nach Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten als Verfügungen
Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches
Recht des Bundes stützen (oder richtigerweise hätten stützen sollen;
BGE 116 Ia 266 Erw. 2a) und zum Gegenstand haben: Begründung, Änderung
oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, Feststellung des Bestehens,
Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten, Abweisung von
Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten
oder Pflichten, oder Nichteintreten auf solche Begehren (BGE 118 V 17
Erw. 1, 117 Ib 445 Erw. 2a).
Die Bundesverwaltungsbehörden, zu denen das BSV gehört (Art. 1 Abs. 2
lit. a VwVG), haben ihre Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung
zu versehen, in welcher das zulässige ordentliche Rechtsmittel, die
Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist zu nennen ist (Art. 35
Abs. 1 und 2 VwVG).
Erwägung 2
2.- Im vorliegenden Fall hat das BSV gegenüber dem Beschwerdeführer
am 17. März, am 17. August und am 18. November 1993 zur Rückerstattung
des AHV-Baubeitrages Stellung bezogen. In allen drei Verlautbarungen
wurde in einem bestimmten Rechtsverhältnis (Baubeitragsberechtigung des
Kreises X) eine Rechtsfolge - die Rückerstattung des Baubeitrages zufolge
Zweckentfremdung - verbindlich angeordnet oder daran "festgehalten". Damit
hat das BSV im Grunde dreimal über das gleiche Rechtsverhältnis
verfügt. Dieses Vorgehen ist prozessual nicht unbedenklich, steht der
Verwaltungsbehörde doch praxisgemäss nicht die Befugnis zu, über das
gleiche Rechtsverhältnis bei gleicher Sachlage mehrmals zu verfügen (BGE
116 V 63 unten Erw. 3a mit Hinweisen). Daher würde sich an sich die Frage
stellen, in welchem Verhältnis die Verfügung vom 17. März 1993 zu den
Wiedererwägungsverfügungen vom 17. August und 18. November 1993 steht,
wobei erst noch zu prüfen wäre, ob das BSV mit den Verwaltungsakten
vom 17. August und 18. November 1993 auf das Wiedererwägungsgesuch vom
6. April 1993 eingetreten ist und einen erneut abweisenden Sachentscheid
getroffen hat, oder ob es darauf nicht eingetreten ist.
Diese Fragen können jedoch offenbleiben, nachdem der erste vom BSV
als Verfügung bezeichnete Verwaltungsakt vom 17. März 1993 nicht mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehen war. Daraus darf den Parteien kein
Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Aus diesem Grundsatz hat das Eidg.
Versicherungsgericht geschlossen, dass nicht jede mangelhafte Eröffnung,
insbesondere auch nicht die Eröffnung ohne Rechtsmittelbelehrung,
schlechthin nichtig sei mit der Konsequenz, dass die Rechtsmittelfrist
nicht zu laufen beginne. Aus dem Grundsatz, dass den Parteien aus
mangelhafter Eröffnung keine Nachteile erwachsen dürften, folge vielmehr,
dass dem beabsichtigten Rechtsschutz schon dann Genüge getan werde,
wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels ihren
Zweck erreiche. Das bedeute nichts anderes, als dass nach den konkreten
Umständen des Einzelfalles zu prüfen sei, ob die betroffene Partei
durch den gerügten Eröffnungsmangel tatsächlich irregeführt und dadurch
benachteiligt worden sei. Richtschnur für die Beurteilung dieser Frage
sei der auch in diesem prozessualen Bereich geltende Grundsatz von Treu
und Glauben, an welchem die Berufung auf Formmängel in jedem Fall ihre
Grenze finde. So lasse sich mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes
und der Rechtsgleichheit nicht vereinbaren, dass ein Verwaltungsakt wegen
mangelhafter Rechtsmittelbelehrung jederzeit an den Richter weitergezogen
werden könne; vielmehr müsse ein solcher Verwaltungsakt innerhalb einer
vernünftigen Frist in Frage gestellt werden (statt vieler BGE 106 V 97
ff. Erw. 2a).
Dies ist vorliegend geschehen, geht doch aus dem als
Wiedererwägungsgesuch bezeichneten, innerhalb der gesetzlichen
Rechtsmittelfrist eingereichten Schreiben vom 6. April 1993
eindeutig hervor, dass der Kreis X nicht gewillt war, die verfügte
Rückerstattungsforderung zu begleichen. Darin ist eine Manifestation
des Beschwerdewillens zu erblicken, zumal nicht anzunehmen ist, dass
der Kreis sich mit einem blossem Wiedererwägungsgesuch begnügt hätte,
falls ihm der drohende Verlust des Rechtswegs durch eine korrekte
Rechtsmittelbelehrung vor Augen geführt worden wäre. Das nicht als
Verfügung bezeichnete Antwortschreiben vom 17. August 1993 brachte
keine Klärung der verfahrensrechtlichen Situation, indem es weder eine
Rechtsmittelbelehrung enthielt noch auf eine allfällige Massgeblichkeit
der ersten Verfügung vom 17. März 1993 hinsichtlich des Laufs der
Beschwerdefrist hinwies. Angesichts dieses Verfahrensablaufs ist die
erneute, nun korrekt mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Verfügung
vom 18. November 1993 nach Treu und Glauben als Anfechtungsgegenstand
der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu betrachten.
Erwägung 3
3.- Das BSV hat in der Rechtsmittelbelehrung der angefochtenen
Verfügung vom 18. November 1993 auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Eidg. Versicherungsgericht verwiesen. Ob diese Beschwerdemöglichkeit
gegeben ist, richtet sich allein nach den massgebenden bundesrechtlichen
Vorschriften und ist von Amtes wegen zu prüfen (BGE 112 V 365 Erw. 1,
111 V 346 Erw. 1a und 151 Erw. 1a; GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., S. 72 f.).
a) Gemäss Art. 101 Abs. 1 AHVG in der bis Ende 1985 gültig gewesenen
Fassung konnte die Versicherung Beiträge an die Errichtung, den Ausbau
und die Erneuerung von Heimen und anderen Einrichtungen für Betagte
gewähren. Im Rahmen der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und
Kantonen wurde diese Bestimmung mit Bundesgesetz vom 5. Oktober 1984
aufgehoben und durch einen neuen, auf den 1. Januar 1986 in Kraft
gesetzten Art. 155 Abs. 1 AHVG ersetzt. Danach kann die Versicherung
Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von Heimen und
anderen Einrichtungen für Betagte gewähren, sofern eine Anmeldung nach den
Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung bis zum Inkrafttreten
dieser Bestimmung eingereicht worden ist und der Baubeginn spätestens
zweieinhalb Jahre nach Inkrafttreten erfolgt.
Nach Art. 1 des Bundesbeschlusses vom 18. März 1988 über die
Verlängerung der Frist zur Ausrichtung von Baubeiträgen durch die
Eidg. Alters- und Hinterlassenenversicherung (SR 831.196), der am gleichen
Tag in Kraft getreten ist, kann die Versicherung in Abweichung von Art. 155
AHVG Beiträge an die Errichtung, den Ausbau und die Erneuerung von Heimen
und anderen Einrichtungen für Betagte gewähren, sofern das Vorhaben vor
dem 1. Januar 1986 angemeldet worden ist und mit dem Bau spätestens am
30. Juni 1990 begonnen wird.
Laut Art. 155 Abs. 2 AHVG bestimmt der Bundesrat, welchen Heimen
und Einrichtungen Baubeiträge gewährt werden (Satz 1). Er legt die
Voraussetzungen für die Ausrichtung von Baubeiträgen und ihre Höhe fest
(Satz 2). Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat die Art. 215
ff. AHVV erlassen. Diese Bestimmungen umschreiben die Beitragsberechtigung,
die Höhe der Beiträge, die anrechenbaren Kosten sowie verfahrensmässige
Fragen (Einreichung und Prüfung der Gesuche, Zusicherung der Beiträge,
Abrechnung und Auszahlung). Die Rückerstattung der Beiträge ist in Art. 221
AHVV normiert:
1 Werden Bauten, für die Beiträge ausgerichtet wurden, vor Ablauf von
25 Jahren seit der Schlusszahlung ihrer Zweckbestimmung entfremdet
oder auf
einen nicht gemeinnützigen Rechtsträger übertragen, so sind die Beiträge
vollumfänglich zurückzuerstatten.
2 Die Rückforderung ist vom Bundesamt binnen einer Frist von 5 Jahren
seit der Entfremdung geltend zu machen.
3 Für den zurückzuerstattenden Betrag besteht ein gesetzliches
Pfandrecht zugunsten des Bundes ohne Eintragung im Grundbuch und im
Nachgang zu den bestehenden Grundpfandrechten.
Diese verordnungsmässige Regelung ist Grundlage der vom BSV erlassenen
Verfügung vom 18. November 1993, mit welcher die Rückforderung der in
den Jahren 1978-1981 gewährten AHV-Baubeiträge statuiert wurde.
b) Verfügungen des BSV sind grundsätzlich gemäss Art. 44 ff. VwVG
beim Eidg. Departement des Innern (EDI) anfechtbar. Dessen Entscheide
unterliegen nach Art. 98 lit. b in Verbindung mit Art. 128 OG der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht
(MEYER-BLASER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989
S. 20). Die Zweistufigkeit des Instanzenzuges gehört zu den Grundprinzipien
der Bundesrechtspflege. Danach ist eine Verfügung in der Regel zuerst
von einer Verwaltungsbehörde des Bundes oder von einer kantonalen oder
eidgenössischen Rechtspflegeinstanz zu überprüfen, bevor sie vor dem
Eidg. Versicherungsgericht angefochten werden kann. Dementsprechend ist
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen erstinstanzliche Verfügungen
von Bundesämtern auf dem Gebiet der Sozialversicherung nur zulässig,
wenn eine spezielle bundesrechtliche Norm dies vorsieht (Art. 98 lit. c
in Verbindung mit Art. 128 OG; unveröffentlichte Erw. 2 von BGE 117 V 136).
Eine solche Sondernorm stellt Art. 203 AHVV dar; danach ist gegen
Verfügungen des BSV unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
zulässig. Nach der Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts hat die
betreffende Regelung namentlich auch im Bereich der Baubeiträge im Sinne
von Art. 155 AHVG Geltung (unveröffentlichte Erw. 2 von BGE 117 V 136;
ZAK 1989 S. 36 Erw. 1).
c) Daran hat die seither erfolgte Revision des OG vom 4. Oktober 1991
(AS 1992 288), teilweise in Kraft seit dem 15. Februar 1992 (Verordnung
über die teilweise Inkraftsetzung der Änderung des Bundesgesetzes über
die Organisation der Bundesrechtspflege; SR 173.110.0), nichts geändert.
Erwähnt sei ferner, dass der Bundesrat zwar mit der Verordnung vom
3. Februar 1993 über die vollständige Inkraftsetzung der Änderung des
OG (SR 173.110.01) nun auch die Art. 98 lit. e, Art. 116, Art. 117
lit. c und Art. 130 OG auf den 1. Januar 1994 in Kraft gesetzt
hat. Gleichzeitig hat er die ebenfalls auf den 1. Januar 1994 in
Kraft getretene Verordnung über die Vorinstanzen des Bundesgerichts
und des Eidg. Versicherungsgerichts vom 3. Februar 1993 (SR 173.51)
erlassen. Nach deren Art. 1 (Geltungsbereich) regelt die Verordnung
wohl die Zuständigkeit für den Entscheid unter anderem bezüglich der
Auszahlung bewilligter oder der Rückerstattung ausbezahlter Zuwendungen
und die Herausgabe unrechtmässig erworbener anderer öffentlichrechtlicher
Vermögensvorteile (lit. e). Auch finden sich im Anhang dieser Verordnung
in Ziff. 19 und Ziff. 20 verschiedene Änderungen des AHVG und der AHVV,
worin das BSV in bezug auf den Erlass von Verfügungen in verschiedenen
Regelungsbereichen für zuständig erklärt wird. Art. 203 AHVV ist jedoch
unverändert geblieben. Insbesondere ist keine Beschwerdemöglichkeit
an eine Rekurskommission im EDI vorgesehen worden (vgl. Art. 1 in
Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung über Organisation und Verfahren
eidgenössischer Rekurs- und Schiedskommissionen vom 3. Februar 1993; SR
173.31). Entgegen dem in der Bundesverwaltungsrechtspflege herrschenden
Regelfall einer zweistufigen beschwerdeweisen Überprüfung (Erw. 3b hievor)
hat es der Verordnungsgeber unterlassen, im AHV/IV-Bereich generell eine
Beschwerdebehörde vorzusehen, soweit es um Verfügungen des BSV geht.
Erwägung 4
4.- Zu beurteilen ist, ob es damit auf dem Gebiet der AHV-Baubeiträge
bei der atypischen Situation einer einzigen Rechtsmittelinstanz bleibt,
indem das Eidg. Versicherungsgericht unmittelbar dazu berufen ist,
bundesamtliche Verfügungen auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen.
a) Am 1. April 1991 ist das Bundesgesetz über Finanzhilfen
und Abgeltungen (Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1) in Kraft
getreten. Finanzhilfen sind begrifflich als geldwerte Vorteile zu
verstehen, die Empfängern ausserhalb der Bundesverwaltung gewährt werden,
um die Erfüllung einer vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder
zu erhalten. Geldwerte Vorteile sind insbesondere nichtrückzahlbare
Geldleistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, Bürgschaften sowie
unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen (Art. 3
Abs. 1 SuG; zum Subventionsbegriff vgl. SCHAERER, Subventionen des
Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, Diss. Bern 1992,
S. 33 ff.). Zu den charakteristischen Merkmalen der Finanzhilfe gehört die
Verhaltensbindung. Die Gewährung der Finanzhilfe ist an die Erfüllung einer
genau bestimmten Aufgabe geknüpft. Finanzielle Leistungen des Staates
ohne Zweckbindung sind somit keine Finanzhilfen (Botschaft zu einem
Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 15. Dezember 1986;
BBl 1987 I 382). Dies bedeutet, dass etwa Leistungen der öffentlichen
Sozialversicherungen, die nicht an die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe,
sondern an den Eintritt des Versicherungsfalles (Unfall, Krankheit,
Invalidität, Tod, Erreichen eines bestimmten Alters, Arbeitslosigkeit usw.)
geknüpft sind, als nicht zweckgebundene Leistungen vom Subventionsgesetz
nicht erfasst sind (SCHAERER, aaO, S. 40; BBl, aaO, S. 382 f.). Wie
das Eidg. Versicherungsgericht in BGE 117 V 140 Erw. 4c erwogen hat,
fallen dagegen AHV-Baubeiträge unter die neue Subventionsordnung. Dies
gilt, obwohl die Bestimmung von Art. 155 AHVG nicht in der im Anhang der
Botschaft aufgeführten Liste der Finanzhilfen und Abgeltungen enthalten
ist (BBl, aaO, S. 429), was sich daraus erklärt, dass es sich dabei um
eine befristete Regelung (Erw. 3a) handelt.
b) Laut bundesrätlicher Botschaft enthält das Subventionsgesetz eine
"allgemeine Ordnung für Bundesbeiträge" (BBl, aaO, S. 373 Ziff. 114; BGE
117 V 139 Erw. 4c). Dessen Zielsetzung besteht im wesentlichen darin, das
Beitragswesen des Bundes rechtlich zu systematisieren und sicherzustellen,
dass es nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet wird (BBl, aaO, S. 373
Ziff. 114; ferner S. 377 Ziff. 123.3 und S. 378 Ziff. 211). Dieses Streben
nach Rechtsvereinheitlichung kommt unter anderem in den Regelungen über
den Geltungsbereich und in den Übergangsbestimmungen zum Ausdruck. Nach
Art. 2 Abs. 1 SuG gilt das Gesetz für alle im Bundesrecht vorgesehenen
Finanzhilfen und Abgeltungen. Das 3. Kapitel (Art. 11-40 SuG) - wozu auch
die hier interessierenden Bestimmungen über die Rechtspflege gehören -
ist anwendbar, soweit andere Bundesgesetze oder allgemeinverbindliche
Bundesbeschlüsse nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2
SuG). Gemäss Art. 42 Abs. 1 SuG gelten die Bestimmungen des 3. Kapitels
dieses Gesetzes auch für frühere Finanzhilfe- und Abgeltungsverfügungen
und -verträge, soweit sie über dessen Inkrafttreten hinaus wirksam
sind und dieses Gesetz für die Empfänger nicht ungünstiger ist als das
bisherige Recht. Verordnungen, die nicht dem 3. Kapitel entsprechen,
sind innert zweier Jahre nach Inkrafttreten dieses Gesetzes anzupassen,
soweit sie nicht auf abweichenden Gesetzen oder allgemeinverbindlichen
Bundesbeschlüssen beruhen (Abs. 2).
c) Art. 35 Abs. 1 SuG bestimmt im 4. Abschnitt des 3. Kapitels unter
der Marginale "Rechtsmittel" was folgt:
Verfügungen können mit Beschwerde nach den allgemeinen Bestimmungen
über
die Bundesverwaltungsrechtspflege angefochten werden.
Diese Regelung ist auf den vorliegenden Fall anwendbar. Denn im
Lichte der erwähnten Materialien - welche eindeutig belegen, dass mit dem
Subventionsgesetz auch in bezug auf den Rechtsweg eine vereinheitlichende
Lösung angestrebt wurde - kann nicht zweifelhaft sein, dass Art. 35
Abs. 1 SuG die Bestimmung von Art. 203 AHVV als blosse Verordnungsnorm
derogiert hat. Insbesondere bietet Art. 155 Abs. 2 AHVG keine Grundlage
für eine abweichende Spezialregelung. Sodann hat sich der massgebende
Sachverhalt, nämlich die geltend gemachte Zweckentfremdung (BBl, aaO,
S. 420 Ziff. 239.2), nach dem Inkrafttreten des SuG verwirklicht. Auch ist
das neue Recht nicht ungünstiger, gewährleistet es dem Finanzhilfeempfänger
doch einen um eine zusätzliche Instanz erweiterten Rechtsschutz. Die
vorliegende Streitsache fällt demnach in die Zuständigkeit des EDI
(vgl. Erw. 3b hievor) und ist an dieses zur Behandlung zu überweisen.
Erwägung 5
5.- (Kostenpunkt)