BGE 122 I 328
122 I 328
42. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 20.
November 1996 i.S. Vinzenz von Tscharner gegen Einwohnergemeinde Muri
und Verwaltungsgericht Bern (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 BV; Ansprüche aus öffentlichrechtlichem Vertrag.
Rechtsweg (E. 1);
Kognition des Bundesgerichts (E. 3);
Vorliegen einer vertraglichen Garantie der Gemeinde (E. 4)?
Verletzung der allgemeinen Vertragspflicht zu loyalem Verhalten,
insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art (E. 5)?
Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip
gemäss Art. 4 BV? Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet,
wird sein Schutz durch das Vertragsrecht gewährleistet; für einen direkten
Rückgriff auf Art. 4 BV bleibt grundsätzlich kein Raum (E. 7c). Der
Beschwerdeführer kann dagegen mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend
machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen
Bestimmungen des Bundeszivilrechts) oder dessen Handhabung trage den
besonderen Verhältnissen des öffentlichrechtlichen Vertrags und dem
verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung
(E. 7d).
Sachverhalt
A.- Vinzenz von Tscharner ist Eigentümer des Schlossguts in Gümligen,
welches er 1982 von seinem Vater, Aloys von Tscharner, geerbt hat.
Zum Schlossgut gehörten die nördlich des Schlosses liegenden Parzellen
Nr. 2250 (Liegenschaft Rain) und Nr. 2925, umfassend u.a. das Gebiet
"im Rain" (im folgenden: Fläche C) und den sogenannten "Lebhag-Streifen"
(im folgenden: Fläche A). Diese Flächen waren im Zonenplan der Gemeinde
Muri von 1973 der Landhauszone zugeteilt.
1978 beschloss das Gemeindeparlament von Muri, eine nördlich des
Schlosses gelegene Fläche am Rain von der Bebauung freizuhalten sowie die
schützenswerte Hecke auf dem "Lebhag-Streifen" zu erhalten. Es nahm zu
diesem Zweck Verhandlungen mit Aloys von Tscharner auf, der auf einer
vollen Entschädigung bestand. Nach zahlreichen Verhandlungen schloss
Aloys von Tscharner am 10. November 1978 mit der Einwohnergemeinde
Muri einen Kaufvorvertrag über den Verkauf der Rainliegenschaft
sowie der Landflächen A und C für Fr. 760'200.-- ab. Der Abschluss des
definitiven Kaufvertrags wurde u.a. von der Bedingung abhängig gemacht,
dass die ebenfalls Aloys von Tscharner gehörenden, bisher als Grünfläche
ausgewiesenen Landflächen B, D und E der Parzelle Nr. 425 im Rahmen der
bevorstehenden Zonenplanänderung der Landhauszone zugewiesen würden, wobei
die Landfläche D mit einem Bauverbot für nichtlandwirtschaftliche Bauten
bis 31. Dezember 1987 als Dienstbarkeit zu belasten sei. Gleichentags
unterzeichneten Aloys von Tscharner und die Einwohnergemeinde Muri eine
"Erklärung" zur Ergänzung des Kaufvorvertrags. Danach ergibt sich der im
Kaufvorvertrag vereinbarte Nettokaufpreis von ca. Fr. 760'200.-- aus dem
Kaufpreis von Fr. 2'435'000.-- für die Landfläche C und die Liegenschaft
Rain abzüglich Fr. 1'674'800.-- für die Aufwertung der Landflächen D und
E infolge Einzonung.
Nachdem die Zonenplanrevision von den Stimmbürgern Muris angenommen
und von der Baudirektion des Kantons Bern genehmigt worden war,
verkaufte Vinzenz von Tscharner als Rechtsnachfolger seines Vaters der
Einwohnergemeinde Muri am 10. Mai 1982 in Erfüllung des Vorvertrages vom
10. November 1978 die im Rain gelegenen Parzellen. Als Kaufpreis wurden
Fr. 810'020.-- festgesetzt (inkl. Fr. 50'000.-- für die Lebhag-Hecke
gemäss Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979). Vereinbarungsgemäss wurde
der neu eingezonte Parzellenteil D zusammen mit dem südlich angrenzenden
Terrain mit einem bis zum 31. Dezember 1987 befristeten Bauverbot für
nichtlandwirtschaftliche Zwecke belegt; die Gemeinde erteilte bereits im
Kaufvertrag die Bewilligung zur Löschung der Dienstbarkeit nach diesem
Datum.
Am 8. Juni 1986 nahmen die Stimmbürger Muris auf Empfehlung des
Gemeindeparlaments die Initiative "Muri-Gümligen bleibt grün" an,
welche die Auszonung von mindestens der Hälfte des mit Bausperrverträgen
belegten Baulandes verlangte. Darüber hinaus legte die Baudirektion des
Kantons Bern am 11. Juni 1986 in der Einwohnergemeinde Muri verschiedene
Planungszonen zum Schutz des Kulturlandes auf, u.a. auch auf die
zum Schlossgut Gümligen gehörende Parzelle Nr. 425 (einschliesslich
Fläche D). In der Folge überarbeitete die Einwohnergemeinde Muri ihre
Zonenordnung erneut: Die Bauzone wurde massiv reduziert und insgesamt
17,1 ha des Schlossgutgebiets, die bisher zum Baugebiet gehört hatten,
der Landwirtschaftszone zugewiesen. Davon betroffen war auch die
Fläche D, während die Landflächen B und E in der Bauzone verblieben. Die
Zonenplanrevision wurde am 29. April 1990 von den Stimmbürgern beschlossen
und am 9. November 1990 von der kantonalen Baudirektion genehmigt.
Sämtliche Einsprachen und Rechtsmittel Vinzenz von Tscharners gegen
die Zonenplanrevision blieben erfolglos; am 3. Februar 1994 wies das
Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde ab, mit der sich Vinzenz
von Tscharner gegen die Nichteinzonung der Fläche D gewandt hatte.
Am 11. Juli 1994 erhob Vinzenz von Tscharner Klage beim
Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Bern mit dem Rechtsbegehren,
die Einwohnergemeinde Muri sei zu verurteilen, ihm einen gerichtlich
zu bestimmenden Betrag nebst 5% Zins zu bezahlen. Er stützte seine
Forderungen auf die Verträge, die er und sein Vater in den Jahren 1978,
1979 und 1982 mit der Einwohnergemeinde Muri abgeschlossen hatten. Der
Regierungsstatthalter beschränkte das Verfahren auf die Frage, ob dem
Kläger aus dem Kaufvorvertrag und der Erklärung vom 10. November 1978,
dem Kaufrechtsvertrag vom 17. August 1979 und dem Kaufvertrag vom 10. Mai
1982 dem Grundsatz nach ein Schadenersatzanspruch zustehe. Die Klage
wurde mit Urteil vom 24. Mai 1995 in diesem Sinne gutgeheissen.
Gegen dieses Urteil appellierte die Einwohnergemeinde Muri am 26. Juni
1995 an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Das Verwaltungsgericht
hob das Urteil des Regierungsstatthalters mit Entscheid vom 19. Februar
1996 auf und wies die Klage ab. Hiergegen erhob Vinzenz von Tscharner am
25. März 1996 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen und diese abgewiesen, soweit
es darauf eintrat.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG. Als Verfügungen im Sinne dieser Bestimmung gelten Anordnungen der
Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen
und die Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder
Pflichten zum Gegenstand haben, ein entsprechendes Begehren abweisen oder
darauf nicht eintreten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügungen gelten gemäss
Art. 5 Abs. 2 VwVG u.a. auch Beschwerdeentscheide. Erklärungen von Behörden
über die Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu
verfolgen sind, gelten nicht als Verfügung (Art. 5 Abs. 3 VwVG).
aa) Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer einen
Schadenersatzanspruch wegen Nichterfüllung bzw. nicht gehöriger Erfüllung
der mit der Gemeinde Muri 1978-1982 geschlossenen öffentlichrechtlichen
Verträge geltend. Er stützt sich somit auf Vereinbarungen, bei denen
sich Gemeinwesen und Bürger als gleichberechtigte Vertragsparteien
gegenüberstehen, und nicht auf eine einseitige, auf hoheitlicher Gewalt
beruhende Verfügung der Gemeinde. Die Rechtsmittelentscheide des
Regierungsstatthalters und des Verwaltungsgerichts ergingen im Klage-
und im Appellationsverfahren und nicht im Beschwerdeverfahren, d.h. es
handelt sich nicht um Beschwerdeentscheide im Sinne von Art. 5 Abs. 2 VwVG,
die einer Verfügung gleichgestellt sind.
bb) Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers gehören auch die von
ihm angerufenen, sinngemäss anwendbaren Bestimmungen von OR und ZGB nicht
zum öffentlichen Recht des Bundes im Sinne von Art. 5 VwVG: Die Verträge,
auf die der Beschwerdeführer seine Ansprüche gründet, sind - davon gehen
alle Beteiligten übereinstimmend aus - öffentlichrechtlicher Natur; auf sie
ist das Bundeszivilrecht somit nicht unmittelbar anwendbar. Sie unterliegen
vielmehr in erster Linie dem kantonalen Verwaltungsrecht. Sieht dieses
keine (vollständige) Regelung vor, so kann zur Lückenfüllung auf OR und
ZGB als ergänzendes kantonales Recht zurückgegriffen werden (vgl. BGE
102 II 55 E. 1 S. 57 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II:
Les actes administratifs et leur contrôle, Bern 1991 S. 275 Ziff. 3.2.5.).
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wäre daher allenfalls gestützt
auf Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG; SR 700) zulässig, wenn der Beschwerdeführer
einen Entschädigungsanspruch wegen materieller Enteignung im Zusammenhang
mit der Zonenplanrevision 1990 (E. 1b/aa) oder der Revision von 1980
(E. 1b/bb) geltend machen würde.
aa) Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer ausschliesslich
vertragliche Ansprüche erhoben und sich die Geltendmachung weiterer
Ansprüche unter dem Titel der materiellen Enteignung ausdrücklich
vorbehalten. Demzufolge beschränkte sich der Streitgegenstand sowohl
vor dem Regierungsstatthalter als auch vor Verwaltungsgericht auf die
Frage, ob dem Kläger ein Schadenersatzanspruch aus Vertrag zustehe;
die Frage einer Entschädigung wegen materieller Enteignung - für die
übrigens erstinstanzlich nicht der Regierungsstatthalter, sondern
die Schätzungskommission zuständig gewesen wäre (vgl. Art. 1 Abs. 2
i.V.m. Art. 47 des Berner Gesetzes über die Enteignung vom 3. Oktober
1965) - wurde nicht behandelt und kann damit auch nicht Gegenstand der
Beschwerde ans Bundesgericht sein.
bb) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann auch nicht mit der
Begründung zugelassen werden, es handle sich bei den Verträgen, auf die
der Beschwerdeführer seine Ansprüche stützt, um Enteignungsverträge,
d.h. um vertragliche Einigungen im Zusammenhang mit einer durch die
Zonenplanrevision 1980 ausgelösten materiellen Enteignung:
Die grundsätzliche Einigung zwischen den Parteien erfolgte bereits im
Kaufvorvertrag vom 10. November 1978, d.h. vor der Zonenplanrevision. Auch
wenn die Gemeinde mit dem Kauf raumplanerische Motive verfolgte, handelte
es sich doch um einen Kaufvertrag (bzw. Kaufvorvertrag), d.h. die Gemeinde
erwarb die Grundstücke zu freier Verfügung, so dass sich die Frage
einer Entschädigung wegen einer Eigentumsbeschränkung i.S.v. Art. 34
Abs. 1 i.V.m. Art. 5 RPG nie stellte. Es steht denn auch keineswegs
fest, dass die erst nach Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung
angenommene und in Kraft getretene Zonenplanrevision 1980 tatsächlich
eine Entschädigungspflicht wegen materieller Enteignung hinsichtlich
der Flächen "Im Rain" ausgelöst hätte. Soweit der Beschwerdeführer auf
die angebliche Expropriationsdrohung der Gemeinde Muri hinweist, ergibt
sich aus den Akten, dass eine förmliche Enteignung nie zur Debatte stand,
sondern die Expropriationsdrohung lediglich in den Vertrag aufgenommen
wurde, um den Verkäufer von der Grundstücksgewinnsteuer zu befreien.
c) Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde weder nach
Art. 97 OG noch nach Art. 34 RPG zulässig. Es ist daher zu prüfen, ob
die Beschwerde als staatsrechtliche Beschwerde an die Hand zu nehmen ist.
aa) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen
letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, der Anfechtungsgegenstand
der staatsrechtlichen Beschwerde sein kann, auch wenn er vertragliche
und somit nicht hoheitlich begründete Ansprüche zum Gegenstand hat
(vgl. WALTER KÄLIN, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Auflage, S. 119).
bb)-cc) (Prüfung weiterer Voraussetzungen der staatsrechtlichen
Beschwerde)
d) Im Ergebnis ist deshalb die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen, soweit sie den Anforderungen
von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG entspricht und die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids beantragt.
Erwägung 3
3.- Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht war die Frage, ob dem
Beschwerdeführer Enschädigungsansprüche aus Vertrag zustehen (vgl. oben, E.
1b/aa). Dies hat das Verwaltungsgericht verneint. Diese Auffassung ist
im folgenden zu überprüfen (vgl. unten, E. 4-6). Dabei ist die Kognition
des Bundesgerichts in mehrfacher Hinsicht beschränkt:
a) Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde prüft das Bundesgericht,
ob der angefochtene kantonale Entscheid verfassungsmässige Rechte des
Beschwerdeführers verletzt (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Es kann daher
die Anwendung einfachen kantonalen Rechts - zu dem auch das Recht des
öffentlichrechtlichen Vertrags gehört (vgl. oben, E. 1a/bb) - nur unter
verfassungsrechtlichem Blickwinkel betrachten und insbesondere prüfen,
ob die kantonalen Instanzen das Verbot willkürlicher Rechtsanwendung oder
den Verfassungsgrundsatz von Treu und Glauben verletzt haben. Dabei ist zu
beachten, dass der Grundsatz von Treu und Glauben auch auf gesetzlicher
Ebene verankert ist (vgl. insbes. Art. 2 ZGB) und seine Ausprägung
in zahlreichen Instituten des zivilen und kantonalen Rechts findet,
denen kein grundrechtlicher Charakter zukommt. Die blosse Berufung auf
"Treu und Glauben" genügt somit nicht, um eine freie Kognition des
Bundesgerichts zu begründen; vielmehr muss es sich um einen spezifisch
verfassungsrechtlichen Aspekt dieses Grundsatzes handeln (vgl. JÖRG PAUL
MÜLLER, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre
1977, ZBJV 115/1979 S. 149 f.). So ist beispielsweise die Regel, dass
Verträge nach Treu und Glauben, d.h. nach dem Vertrauensprinzip auszulegen
sind, nicht grundrechtlicher Natur (BGE 103 Ia 505 E. 1 S. 509) und vermag
somit keine Ausweitung der Kognition des Bundesgerichts zu begründen.
b) Auch wenn sich verfassungsrechtliche Fragen stellen, können diese
nur aufgrund einer rechtsgenügend begründeten Rüge geprüft werden (Art. 90
Abs. 1 lit. b OG; vgl. oben, E. 1c/bb). Diesem Erfordernis genügt die
Beschwerdeschrift in weiten Teilen nicht (vgl. unten, E. 5c, 7d).
c) Schliesslich sind der rechtskräftige Entscheid des Regierungsrats
des Kantons Bern vom 16. Dezember 1992 und das Urteil des Bundesgerichts
vom 3. Februar 1994 zu beachten; auf die darin entschiedenen Fragen kann
im vorliegenden Verfahren nicht zurückgekommen werden.
Erwägung 4
4.- a) Das Verwaltungsgericht ging - wie schon der Regierungsrat in
seinem Entscheid vom 16. Dezember 1992 sowie das Bundesgericht in seinem
Urteil vom 3. Februar 1994 - davon aus, die Festlegung der Behandlung
von Grundstücken im Zonenplan könne nicht Gegenstand vertraglicher
Vereinbarungen sein, d.h. dem Beschwerdeführer stehe kein vertraglicher
Anspruch auf Einzonung der Fläche D oder auf Fortdauer der bisherigen
Zonenordnung zu. Diese Prämisse wird vom Beschwerdeführer im vorliegenden
Verfahren nicht mehr in Frage gestellt.
b) Das Verwaltungsgericht prüfte daher, ob die Gemeinde zumindest eine
"Wertgarantie" über den Zeitpunkt des Vertragsabschlusses hinaus übernommen
habe, d.h. ob sie sich verpflichtet habe, den Beschwerdeführer bei einer
erneuten Änderung der Zonenordnung anderweitig zu entschädigen. Es
gelangte zum Ergebnis, eine solche Wertgarantie lasse sich weder aus
dem Wortlaut des Kaufvertrags vom 10. Mai 1982 noch aus den Umständen
des Vertragsabschlusses ableiten: Das Verhalten der Gemeinde während der
Vertragsverhandlungen habe gezeigt, dass diese schon damals nicht bereit
gewesen sei, den vom Rechtsvorgänger des Beschwerdeführers verlangten
Kaufpreis vollständig in Geld zu erbringen, sondern vielmehr eine Lösung
angestrebt habe, welche ihre Rechnung nicht über den im Kaufvertrag
aufgeführten Betrag hinaus belaste.
c) Der Beschwerdeführer hält diese Vertragsauslegung für
tatsachenwidrig und willkürlich. Er weist darauf hin, dass die Einzonung
der Fläche D zwar nicht im Kaufvertrag vom 10. Mai 1982, wohl aber im
Vorvertrag und der ergänzenden Erklärung vom 10. November 1978 erwähnt
wurde. Aloys von Tscharner habe von Anfang an klargemacht, dass er
dem Geschäft nur gegen volle Entschädigung zustimmen werde; Ziel der
geschlossenen Verträge sei es gewesen, ihm einen vollen Wertausgleich
zu verschaffen.
d) Die Gemeinde bestreitet in ihrer Vernehmlassung nicht, dass
die Vertragsparteien damals einen vollen Wertausgleich anstrebten;
sie ist jedoch der Auffassung, dieser Wertausgleich sei am 10. Mai 1982
erfolgt. Zwar seien beide Parteien damals davon ausgegangen, dass die mit
den Neueinzonungen geschaffene Überbauungsmöglichkeit später realisiert
werden könne; das ändere aber nichts an der Tatsache, dass die Gemeinde
ihre Gegenleistung mängelfrei erbracht habe, ohne hierfür eine Wertgarantie
für die Zukunft zu übernehmen. Mangels einer entsprechenden Zusage liege
das Risiko, den mit den Einzonungen verbundenen Planungsgewinn aus von
der Gemeinde nicht zu vertretenden Gründen dereinst nicht realisieren zu
können, beim Beschwerdeführer.
e) Öffentlichrechtliche Verträge sind grundsätzlich gleich wie
privatrechtliche nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip)
auszulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu
geben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im
Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen,
in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der Auslegung
öffentlichrechtlicher Verträge ist freilich besonders zu beachten,
dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen
Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu
vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von
ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass
sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab (BGE 93 I 506 E. 3 S.
511 mit Hinweisen; Entscheid vom 11. Juli 1988 in Sachen SBB, ZBl 90/1989
S. 83 ff. E. 3a). Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem
öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben.
Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr
gerade im Vertrauensprinzip, d.h. sie darf nicht dazu führen, dass dem
Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht
werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen
konnte (BGE 103 Ia 505 E. 2b S. 509 f. mit Hinweisen). Das Bundesgericht
kann allerdings im Rahmen des Verfahrens der staatsrechtlichen Beschwerde
nur prüfen, ob die Vertragsauslegung Verfassungsrecht verletzt,
d.h. willkürlich ist (vgl. oben, E. 3a).
f) Ziff. III. des Vorvertrages vom 10. November 1978 trägt die
Überschrift "Vertragsbedingungen" und lautet:
"Der Abschluss des endgültigen Kaufvertrages wird von folgenden
Bedingungen abhängig gemacht:
1. Einzonung
Es ist beabsichtigt, den für die Gemeinde Muri b. Bern geltenden
Zonenplan in nächster Zeit abzuändern und im Rahmen dieser
Zonenplanänderung die im Situationsplan Nr. 6 eingezeichneten
Landflächen
B, D und E einzuzonen und der Zone WL (Landhauszone) zuzuordnen.
Gleichzeitig ist die Landfläche D mit einem Bauverbot für
nichtlandwirtschaftliche Bauten bis 31.12.1987 als Dienstbarkeit zu
belasten. Die Annahme des in diesem Sinne revidierten Zonenplanes
durch die
Stimmbürger der Gemeinde Muri b. Bern sowie die Genehmigung durch die
Baudirektion des Kantons Bern ist eine vorbehaltene Bedingung für den
Abschluss des definitiven Kaufvertrages.
2. Vermessung und Vermarchung der Vertragsobjekte
[...]
3. Erschliessung des Baulandes des Verkäufers
[...]
Sobald die vorstehenden Bedingungen erfüllt sind, verpflichten sich die
Parteien gegenseitig, innert 30 Tagen unwiderruflich zum definitiven
Vertragsschluss Hand zu bieten.
Sollte die in Ziff. 1 und 3 hievor erwähnten Bedingungen nicht
eintreten,
fällt der vorstehende Kaufvorvertrag ohne weiteres dahin, und die
Parteien treten über eine eventuelle teilweise Erfüllung des
Vertrages in
neue Verhandlungen."
Die Einzonung stellte somit keine vertragliche Gegenleistung der
Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für den Abschluss des Kaufvertrages,
d.h. ein objektiv ungewisses zukünftiges Ereignis, von dem nach dem
Parteiwillen die Verbindlichkeit des Vertrages abhängt (vgl. PETER
GAUCH/WALTER R. SCHLUEP, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner
Teil Band II, 6. Aufl. 1995, Rz. 4083). Diese Vertragsgestaltung
lässt darauf schliessen, dass sich die Parteien bewusst waren, keinen
vertraglichen Einzonungsanspruch begründen zu können, und dass sie deshalb
mit dem Abschluss des Kaufvertrags zuwarteten, bis die Zonenrevision
erfolgt und die im Vorvertrag formulierte Bedingung damit erfüllt
war. Zum Zeitpunkt des endgültigen Vertragsschlusses am 10. Mai 1982
hatte die Gemeinde den Kaufpreis bereits liberiert, d.h. ihre vertraglich
stipulierte Gegenleistung erbracht. Beide Parteien gingen daher davon aus,
dass ein voller Wertausgleich erfolgt sei. Für den Fall des Scheiterns
der Zonenplanrevision 1978/80 hatten die Parteien im Vorvertrag vom
10. November 1978 das Dahinfallen des Kaufvorvertrages und Neuverhandlungen
vorgesehen; nicht vorhergesehen haben sie dagegen den Fall einer durch die
Entwicklung des Raumplanungsrechts erzwungenen erneuten Zonenplanrevision,
wie sie 1990 erfolgte. Diese Eventualität wurde im Vertrag nicht geregelt
und auch in den Vorverhandlungen nicht besprochen.
Eine Garantie der Gemeinde liesse sich daher allenfalls aus der
Bauverbotsvereinbarung bis zum 31. Dezember 1987 ableiten, wenn diese
als stillschweigende Zusicherung der Gemeinde zu verstehen wäre, der
Beschwerdeführer könne noch eine gewisse Zeit nach diesem Termin von
der Einzonung der Fläche D profitieren - sei es durch die Realisierung
von Bauprojekten auf dieser Fläche, sei es durch ihren Verkauf zu
Baulandpreisen - andernfalls sie schadenersatzpflichtig werde. Es ist
unstreitig, dass sowohl die Gemeinde als auch der Beschwerdeführer
bei Abschluss des Kaufvertrages und Errichtung der Dienstbarkeit davon
ausgingen, der gerade erst geänderte Zonenplan der Gemeinde Muri werde
über das Jahr 1987 hinaus Bestand haben. Eine andere Frage ist jedoch,
ob sich dem Vertrag eine entsprechende Garantie entnehmen lässt, d.h. die
Gemeinde sich verpflichten wollte, den Beschwerdeführer bei einer vorher
notwendig werdenden Planänderung zu entschädigen. Im Vertragswortlaut gibt
es wie gesagt keinerlei Anhaltspunkt für eine derartige Risikoübernahme
des Gemeinwesens. Hinzu kommt, dass die Gemeindeverwaltung Muri
in den Vertragsverhandlungen mit Aloys von Tscharner von Anfang an
klargestellt hatte, dass sie nicht bereit und in der Lage sei, den
gemeinsam auf Fr. 2'435'000.-- veranschlagten Wert der Grundstücke in
bar zu entrichten. Es erscheint daher fraglich, ob der Beschwerdeführer
die Mitwirkung der Gemeinde an der Dienstbarkeitserrichtung in guten
Treuen dahin verstehen durfte, die Gemeinde übernehme eine Garantie für
die Beständigkeit der Werterhöhung der Fläche D und verpflichte sich,
den Beschwerdeführer bei vorzeitiger Änderung des Zonenplans in bar
zu entschädigen.
Nach dem Gesagten kann die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es
liege keine vertragliche Wertgarantie der Gemeinde vor, jedenfalls nicht
als willkürlich betrachtet werden.
Erwägung 5
5.- a) Nachdem das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer
"Wertgarantie", d.h. einer unbedingten Einstandspflicht der Gemeinde im
Falle der Zonenplanänderung, verneint hatte, prüfte es, ob die Gemeinde
wenigstens für eine vermeidbare Schädigung des Beschwerdeführers
einzustehen habe, d.h. ob sie gegen die allgemeine Vertragspflicht zu
loyalem Verhalten, insbesondere zur Abwendung von Schäden aller Art,
verstiess, als sie die Fläche D 1990 wieder der Landwirtschaftszone
zuteilte. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, eine solche
Verletzung allgemeiner, aus Treu und Glauben abgeleiteter vertraglicher
Verhaltenspflichten könne der Gemeinde Muri nur dann vorgeworfen werden,
wenn sie bei der Zonenplanrevision 1990 frei über die Zonenzuordnung der
Fläche D entscheiden konnte, d.h. wenn sie rechtlich nicht verpflichtet
war, diese der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dies sei im vorliegenden
Fall zu verneinen:
Die Einwohnergemeinde Muri sei gemäss Art. 15 RPG verpflichtet
gewesen, ihre Baugebietsabgrenzung grundlegend zu überarbeiten und
dabei grossflächig Bauland umzuzonen. Die Fläche D sei Teil einer
zusammenhängenden, nicht überbauten Fläche von 17,1 ha im Schlossgutgebiet
gewesen; das Gebiet sei nicht erschlossen und für die landwirtschaftliche
Nutzung geeignet gewesen. Auch alle übrigen vergleichbaren Flächen seien -
mit wenigen, durch planerische Notwendigkeiten gerechtfertigten Ausnahmen
- keiner Bauzone mehr zugewiesen worden. Zudem hätten planerische
Gründe gegen eine Einzonung der Fläche D gesprochen: Diese hätte den
Ortsbildschutz des Gebiets Schlosspark erheblich beeinträchtigt und
den Siedlungsrand weiter aufgelöst. Die Landfläche D befinde sich in
einer peripheren Lage zum übrigen Baugebiet; die Überbauung würde dem
Landwirtschaftsbetrieb eine Hektare bestes Kulturland wegnehmen und die
Arbeitsabläufe vom Betriebszentrum aus erschweren; schliesslich sei das
Terrain auch durch Immissionen aus dem Landwirtschaftsbetrieb belastet. Aus
allen diesen Gründen habe die Gemeinde hinsichtlich der Zuordnung des
Parzellenteils D keine Wahl zwischen der Zuweisung zum Baugebiet und
der Freihaltung gehabt, sondern habe das Terrain dem Nichtbaugebiet
zuweisen müssen.
b) Der Beschwerdeführer bestreitet dies. Seines Erachtens handelte
es sich um einen Ermessensentscheid der Gemeinde. Der Parzellenteil
D weise eine Fläche von nur 9'050 m2 auf und stelle gegenüber der
Gesamtauszonungsfläche von über 65 ha eine vernachlässigbare Grösse dar;
angesichts des grossen Planungsermessens der Gemeinde, der vertraglichen
Abmachungen mit dem Beschwerdeführer und den grossflächigen Auszonungen
an anderer Stelle wäre auch eine Belassung der Fläche D in der Bauzone
ohne weiteres von den kantonalen Behörden genehmigt worden.
c) Soweit der Beschwerdeführer der Auffassung ist, die kantonalen
Instanzen hätten die Belassung der Fläche D in der Bauzone aufgrund seiner
vertraglichen Vereinbarungen mit der Gemeinde genehmigen müssen, ist auf
die rechtskräftigen Entscheide des Regierungsrats und des Bundesgerichts
vom 16. Dezember 1992 und vom 3. Februar 1994 zu verweisen, wonach dem
Beschwerdeführer weder aus Vertrag noch aus Treu und Glauben ein Anspruch
auf Einzonung des Parzellenteils D zustand. Es ist fraglich, ob die
übrigen vom Beschwerdeführer vorgebrachten - sehr allgemein gehaltenen
- Argumente den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
genügen; jedenfalls vermögen sie die sorgfältigen und überzeugenden
Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit, die Fläche D der
Nichtbauzone zuzuteilen, nicht in Frage zu stellen.
d) Allerdings könnte man sich fragen, ob die Prämisse des
Verwaltungsgerichts richtig ist, wonach die Gemeinde nur haftet, wenn
ihr eine Handlungsalternative verblieb, d.h. wenn sie die Fläche D
ohne Verstoss gegen höherrangiges Recht in der Bauzone hätte belassen
können. In der Literatur wird ein Schadenersatzanspruch gegen den sich
vertragswidrig verhaltenden Staat auch dann für möglich gehalten, wenn
ein Erfüllungsanspruch an übergeordneten Interessen des Gemeinwesens
scheitert, d.h. auch bei amtspflichtgemässem Verhalten (vgl. JOST GROSS,
Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; BEATRICE
WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983,
S. 227, allerdings unter Beschränkung auf den Vertrauensschaden). Die
Frage braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht beantwortet zu werden:
Zum einen fehlt es an einer entsprechenden Rüge des Beschwerdeführers;
zum anderen hat das Verwaltungsgericht jegliche Zusicherung oder Garantie
des Gemeinwesens hinsichtlich der zeitlichen Beständigkeit der Einzonung
des Parzellenteils D willkürfrei verneint (vgl. oben, E. 4). Legt
man diese Vertragsauslegung zugrunde, war die 1990 vorgenommene, vom
Raumplanungsgesetz gebotene Planänderung eben nicht vertragswidrig. Es
verletzt somit weder das Willkürverbot noch das verfassungsrechtliche
Vertrauensschutzgebot, wenn sich das Verwaltungsgericht auf die Frage
einer durch die Gemeinde vermeidbaren Schädigung beschränkte.
Erwägung 6
6.- (Zur Frage, ob die Gemeinde wegen Verletzung von
Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss haftet; Nichteintreten mangels
rechtsgenügender Rüge des Beschwerdeführers).
Erwägung 7
7.- Kann dem Verwaltungsgericht nach dem bisher Gesagten
keine willkürliche Anwendung des einfachen (kantonalen)
Vertragsrechts vorgeworfen werden, stellt sich die Frage, ob sich ein
Entschädigungsanspruch unmittelbar aus dem Vertrauensschutzprinzip gemäss
Art. 4 BV ableiten lässt.
a) Soweit die Rechtsprechung einen Anspruch auf Ersatz eines
Vertrauensschadens direkt aus Art. 4 BV ableitet, knüpft dieser
regelmässig an Regelungen, Entscheide oder Zusicherungen an, auf
die das Gemeinwesen aus einem überwiegenden öffentlichen Interesse
zulässigerweise zurückkommt; dabei kann es sich rechtfertigen, gewisse
durch den Betroffenen gestützt auf das vertrauensbegründende Verhalten
vorgenommene Aufwendungen zu entschädigen (Bundesgerichtsurteil
vom 30. Mai 1995 i.S. " Theatergenossenschaft Chur" publ. in ZBl
97/1996 91, E. 4a/aa). Handelt es sich bei der vom Bürger angerufenen
Vertrauensgrundlage dagegen um einen öffentlichrechtlichen Vertrag, ist
der Vertrauensschutz grundsätzlich durch die Bindung der Verwaltung an
den Vertrag gewährleistet; nach herrschender Meinung begründet dieser
wohlerworbene Rechte, die grundsätzlich gesetzesbeständig sind und
nur auf dem Wege der Enteignung, d.h. gegen volle Entschädigung, an
veränderte rechtliche Verhältnisse angepasst werden können (BGE 103 Ia 31
E. 2c S. 35 mit Hinweisen; RENÉ RHINOW, Wohlerworbene und vertragliche
Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979 S. 17; GEORG HÄFELIN/GEORG
MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990,
Rz. 909 S. 198; a.A. BEATRICE WEBER-DÜRLER, aaO, S. 226 f., wonach eine
Interessenabwägung vorzunehmen und bei überwiegendem öffentlichen Interesse
eine Vertragsaufhebung gegen Ersatz des Vertrauensschadens zulässig sei).
b) Sofern das kantonale Recht keine besonderen Bestimmungen enthält,
kommen im Falle von Vertragsverletzungen die Regeln des Obligationenrechts
als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze zur Anwendung (BGE 105 Ia 207
E. 2c S. 211 f.). Diese sehen - je nach Art der Störung - sogar einen
Ersatz des positiven Interesses einschliesslich des entgangenen Gewinns
vor, gehen also über den von Art. 4 BV gebotenen Vertrauensschutz
hinaus. Haben sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des
Vertragsinhalts massgebend gewesen sind (ohne selbst Gegenstand
des Vertrages zu sein), seit Abschluss des Vertrages so wesentlich
geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen
vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben nicht zuzumuten ist, kann der
Vertrag u.U. nach der Lehre von der clausula rebus sic stantibus an die
geänderten Verhältnisse angepasst werden (BGE 103 Ia 31 E. 3b S. 37; PIERRE
MOOR, aaO, Ziff. 3.2.4.4. S. 272; HÄFELIN/MÜLLER, aaO, Rz. 907 S. 197;
ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif vol. I, Neuchâtel 1984 S. 455
f.; MAX IMBODEN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 1958 II S. 107a
f.; vgl. auch § 60 des deutschen Bundesverwaltungsverfahrensgesetzes).
c) Nach dem Gesagten ist der Vertrauensschutz beim
öffentlichrechtlichen Vertrag grundsätzlich durch das Vertragsrecht
gewährleistet. Dabei sind der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss
Art. 2 ZGB und die daraus abgeleiteten Prinzipien von Bedeutung. Das
Vertragsrecht sieht bei Vertragsverletzungen eine abschliessende Regelung
vor. Soweit das Vertrauen in einem Vertragsverhältnis gründet, bleibt somit
für einen direkten Rückgriff auf Art. 4 BV kein Raum. Dass vorliegend
ausservertragliche Zusicherungen als Vertrauensgrundlage in Betracht
fielen, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht
geltend gemacht; er hat lediglich vertragliche Ansprüche erhoben bzw. die
Versagung solcher Ansprüche in seiner staatsrechtlichen Beschwerde
kritisiert. Unter diesen Umständen ist ein Entschädigungsanspruch aus
Art. 4 BV nicht weiter zu prüfen.
d) Allerdings müssen die kantonalen Bestimmungen über
den öffentlichrechtlichen Vertrag dem verfassungsrechtlichen
Vertrauensschutzprinzip genügen und den besonderen Verhältnissen
des öffentlichrechtlichen Vertrags Rechnung tragen, in denen eine
Vertragspartei Träger hoheitlicher Gewalt und dem Gemeinwohl verpflichtet
ist (JOST GROSS, aaO, S. 139 ff., 336 f.; vgl. auch oben, E. 5d). Der
Beschwerdeführer kann daher mit staatsrechtlicher Beschwerde geltend
machen, das kantonale Recht (einschliesslich der analog herangezogenen
zivilrechtlichen Bestimmungen) oder dessen Handhabung trage dieser
besonderen Situation und zugleich dem verfassungsrechtlich gebotenen
Vertrauensschutz nicht hinreichend Rechnung.
Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Verbindlichkeit
der 1979-1982 abgeschlossenen Verträge nicht in Frage gestellt,
hat also nicht etwa der Gemeinde Muri das Recht zugesprochen, sich
einseitig von den vertraglichen Abmachungen zu lösen oder diese einseitig
anzupassen. Es ist vielmehr nach willkürfreier Auslegung der Verträge zum
Ergebnis gekommen, dass die Gemeinde ihre vertraglichen Verpflichtungen
vollständig erfüllt und keine über das Jahr 1982 hinausreichende Garantie
für die Beständigkeit des Zonenplans oder eine entsprechende Wertgarantie
übernommen habe. Keine der Parteien hat sich auf einen Grundlagenirrtum
bei Vertragsschluss berufen (z.B. betreffend die Beständigkeit der
Einzonung der Fläche D); das Verwaltungsgericht hatte daher keinen Anlass,
diese Frage zu prüfen. Auch eine Anpassung oder Kündigung des Vertrags
wegen nachträglicher wesentlicher Änderung der bei Vertragsschluss
zugrundegelegten Verhältnisse wurde vom Beschwerdeführer nie verlangt;
es erscheint im übrigen zweifelhaft, ob die Lehre von der clausula rebus
sic stantibus auf einen Vertrag Anwendung finden kann, der bereits 1982 -
acht Jahre vor der durch die Zonenplanrevision 1990 eingetretenen Änderung
- von beiden Seiten vollständig erfüllt worden war (vgl. PETER JÄGGI/PETER
GAUCH, Zürcher Kommentar zum Obligationenrecht, Bd. V 1b, 1980, NN. 564
ff. zu Art. 18). Ob eine Haftung der Gemeinde wegen Verletzung von
Aufklärungspflichten bei Vertragsschluss anzunehmen gewesen wäre, kann
das Bundesgericht mangels rechtsgenügender Rüge nicht prüfen (vgl. oben,
E. 6). Auch sonst bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was auf eine
Verletzung des verfassungsrechtlichen Vertrauensgrundsatzes durch das
Verwaltungsgericht bzw. das von ihm zur Anwendung gebrachte kantonale
Recht schliessen liesse.