BGE 122 I 279
122 I 279
38. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 11.
Oktober 1996 i.S. Geschäftsvereinigung Limmatquai und Touring Club der
Schweiz, Sektion Zürich gegen Stadt Zürich und Regierungsrat des Kantons
Zürich sowie Stadt Zürich gegen Geschäftsvereinigung Limmatquai, Stadt
Zürich, Touring Club der Schweiz, Sektion Zürich und Regierungsrat des
Kantons Zürich (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 4 und Art. 37 Abs. 2 BV, persönliche Freiheit; Gemeindeautonomie;
Zulässigkeit von Parkierungsgebühren.
Art. 37 Abs. 2 BV gewährleistet die Gebührenfreiheit nur für den
Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs und der Zweckbestimmung der
öffentlichen Fläche (E. 2a-c).
Für ein nicht mehr gemeinverträgliches Parkieren dürfen Gebühren
verlangt werden, unabhängig davon, ob in der Nähe unentgeltliche Parkplätze
zur Verfügung stehen (Änderung der Rechtsprechung) (E. 2d).
In städtischen Gebieten kann ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als
gebührenpflichtiger gesteigerter Gemeingebrauch betrachtet werden (E. 2e).
Parkierungsgebühren berühren die persönliche Freiheit nicht (E. 3).
Es verletzt die Rechtsgleichheit nicht, wenn Parkierungsgebühren nur
für einige zusammenhängende Gebiete einer Stadt eingeführt werden (E. 5).
Die Zürcher Parkierungsgebühr verletzt das Äquivalenzprinzip nicht
(E. 6).
Der Regierungsrat verletzt die Autonomie der Stadt Zürich, wenn er
die Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der Parkierungsgebühr
wegen angeblicher Verletzung der Rechtsgleichheit aufhebt (E. 8).
Sachverhalt
A.- Am 25. September 1994 nahmen die Stimmberechtigten der Stadt
Zürich "Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren"
an. Diese lauten wie folgt:
Art. 1
Das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren auf mit Parkuhren oder
zentralen Parkuhren versehenen Parkplätzen gilt in den in Art. 2
umschriebenen Gebieten als gebührenpflichtiger gesteigerter
Gemeingebrauch.
Art. 2
Die Innenstadt wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung der Gebietes).
Das Zentrum von Oerlikon wird wie folgt begrenzt: (Umschreibung des
Gebiets).
Der Stadtrat wird ermächtigt, die Ausdehnung dieser Gebiete auf
einzelne Strassen im Grenzbereich der Entwicklung anzupassen.
Art. 3
Für das bis zu 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im
Zentrum von Oerlikon wird eine blosse Parkuhrkontrollgebühr von
Fr. -.50
erhoben.
Art. 4
Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren in der Innenstadt und im
Zentrum von Oerlikon beträgt die Parkierungsgebühr Fr. 1 und die
Parkuhrkontrollgebühr Fr. -.50 für jeweils 30 Minuten.
Art. 5
In den übrigen Gebieten der Stadt Zürich wird eine blosse
Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für 1 Stunde erhoben.
Art. 6
Der Stadtrat wird ermächtigt, diese Gebühren jeweils der Teuerung
anzupassen, wenn sie seit der letzten Festlegung um mindestens 10% vom
Zürcher Index der Konsumentenpreise abweichen.
Art. 7
Für das Bedienen der Parkuhren sind die bundesrechtlichen Bestimmungen
massgebend. Das Festlegen der Höchstparkierungsdauer und der
Betriebszeit der Parkuhren liegt in der Zuständigkeit des Polizeiamtes.
Art. 8
Diese Vorschriften treten auf den vom Stadtrat zu bestimmenden
Zeitpunkt
in Kraft.
Auf diesen Zeitpunkt werden sämtliche mit ihnen im Widerspruch
stehenden
Bestimmungen und Beschlüsse aufgehoben.
Art. 9
Zuwiderhandlungen werden mit Polizeibusse bestraft.
Gegen diesen Gemeindebeschluss erhoben die Geschäftsvereinigung
Limmatquai und 21 Mitbeteiligte sowie die Sektion Zürich des Touring Clubs
der Schweiz und vier Mitbeteiligte zunächst erfolglos Gemeindebeschwerde
an den Bezirksrat des Bezirks Zürich und anschliessend Rekurs an
den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser hiess mit Beschluss vom
8. November 1995 die Rekurse im Sinne der Erwägungen teilweise gut und
hob die Art. 2 Abs. 1 und 2 des Gemeindebeschlusses, welche den örtlichen
Geltungsbereich der Regelung festlegen, auf. Im übrigen wies er die Rekurse
ab. Der Regierungsrat erwog, dass in stark frequentierten Zentrumsgebieten
der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als gesteigerter
Gemeingebrauch qualifiziert werden könne und demzufolge die beanstandete
Gebühr grundsätzlich zulässig sei. Hingegen stellte er fest, dass auch
innerhalb des bezeichneten Innenstadtgebiets Blaue Zonen bestünden, auf
denen ein gebührenfreies Parkieren bis zu 90, bzw. - über die Mittagszeit -
bis zu 150 (recte 180) Minuten erlaubt sei. Das führe zu rechtsungleichen
Zuständen, indem im gleichen Gebiet oder Strassenzug ein kürzeres oder
längeres Parkieren als Gemeingebrauch betrachtet werde, je nachdem, ob
der Platz als Blaue Zone signalisiert oder mit Parkuhren versehen sei. Die
Umschreibung des örtlichen Geltungsbereichs der angefochtenen Regelung sei
deshalb aufzuheben. Es stehe indessen der Stadt frei, in sich geschlossene,
den Kriterien gemäss Art. 4 BV genügende Kernzonen auszuscheiden, in
denen die angefochtene Regelung angewendet werden könne. Die Kosten des
Rekursverfahrens von Fr. 5'185.-- wurden zu acht Neunteln den Rekurrenten
auferlegt und die Stadt Zürich verpflichtet, den Rekurrenten je zusammen
pauschal eine Umtriebsentschädigung von Fr. 550.-- zu bezahlen.
Die Geschäftsvereinigung Limmatquai und 21 Mitbeteiligte
(Beschwerdeführergruppe 1) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung von Art. 37 Abs. 2 BV, der persönlichen Freiheit, der
Rechtsgleichheit und des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips mit dem
Antrag, den Entscheid des Regierungsrates insoweit teilweise aufzuheben,
als er die Parkgebührenverordnung der Stadt Zürich bestätigt. Die
Sektion Zürich des Touring Clubs der Schweiz und vier Mitbeteiligte
(Beschwerdeführergruppe 2) erheben staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung von Art. 37 Abs. 2 und Art. 4 BV mit dem Antrag, den Beschluss
des Regierungsrates insoweit aufzuheben, als damit die Rekurse gegen die
Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren abgewiesen
und den Beschwerdeführern Kosten des Rekursverfahrens auferlegt werden
bzw. eine bloss reduzierte Parteientschädigung zugesprochen wird.
Die Stadt Zürich erhebt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
der Gemeindeautonomie und von Art. 4 BV. Sie beantragt, Ziff. III
des Regierungsratsbeschlusses insoweit aufzuheben, als Art. 2 Abs. 1
und 2 des Gemeindebeschlusses aufgehoben werden; im übrigen sei der
Regierungsratsbeschluss zu bestätigen. Eventualiter beantragt sie,
den Beschluss des Regierungsrates nur insoweit aufzuheben, als er die
neuen Vorschriften in bezug auf den Postleitzahlenkreis 8001 aufgehoben
hat, wodurch Art. 2 Abs. 1 auf den eigentlichen Innenstadtbereich
redimensioniert würde.
Das Bundesgericht weist die staatsrechtlichen Beschwerden der
Geschäftsvereinigung Limmatquai und Mitbeteiligte und des Touring Clubs
der Schweiz, Sektion Zürich, und Mitbeteiligte ab und heisst diejenige
der Stadt Zürich gut
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführergruppen 1 und 2 rügen eine Verletzung von
Art. 37 Abs. 2 BV, da es unzulässig sei, bereits ab einer Parkdauer von
30 Minuten Parkplatzbenützungsgebühren zu erheben.
a) Gemäss Art. 37 Abs. 2 BV dürfen für den Verkehr auf Strassen,
die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich
sind, keine Gebühren erhoben werden. Diese Bestimmung garantiert
ein verfassungsmässiges Individualrecht, dessen Verletzung mit
staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 89 I 533
E. 4a S. 537; 112 Ia 39 E. 1a S. 40 f.).
b) Gemäss ständiger Praxis und einhelliger Lehre gewährleistet
Art. 37 Abs. 2 BV die Gebührenfreiheit nur für den gemeinverträglichen
Verkehr bzw. den Verkehr im Rahmen des Gemeingebrauchs (BGE 89 I 533
E. 4c S. 538 f.; 112 Ia 39 E. 1b S. 41; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht,
Bern 1986, S. 234; ADRIAN HAAS, Staats- und verwaltungsrechtliche Probleme
bei der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und
privatem Grund, insbesondere im Kanton Bern, Diss. Bern 1994, S. 27, 79;
TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl
93/1992 S. 145-168, 160 f.; TOBIAS JAAG, Gebührenpflichtiges Parkieren
auf öffentlichem Grund, AJP 1994 S. 179-187, 183; PETER KÜTTEL, Das
Strassenrecht des Kantons St. Gallen, Diss. St. Gallen 1969, S. 97
f.; MARTIN LENDI, Kommentar zur Bundesverfassung, Rz. 22 zu Art. 37;
ROGER MARCO MEIER, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des
Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1989, S. 190; WALTER
MÜLLER, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargauischem
Verwaltungsrecht, Diss. Freiburg 1973, S. 66 f.; RENÉ SCHAFFHAUSER,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. I, Bern 1984,
S. 35). Dazu gehört nach der Praxis auch das kurzfristige Parkieren,
weshalb dafür höchstens eine Kontrollgebühr verlangt werden darf (BGE 112
Ia 39 E. 1b S. 42 und E. 2b/c S. 45 f., mit Hinweisen). Eine darüber hinaus
gehende Benützung der Strassen stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar,
dessen Regelung - unter Vorbehalt anderer verfassungsmässiger Rechte
- in der alleinigen Kompetenz der Kantone (bzw. allenfalls der nach
kantonalem Recht dafür zuständigen Gemeinden) steht (BGE 108 Ia 111
E. 1b S. 113; ZBl 85/1984 S. 276 ff.). Die Kantone können dafür auch
Benützungs- oder Lenkungsabgaben erheben (GYGI, aaO, S. 235 f.; HAAS,
aaO, S. 79, 88, 114 ff.; JAAG, aaO [1992] S. 161, aaO [1994] S. 185;
KÜTTEL, aaO, S. 98; LENDI, aaO, Rz. 22; PIERRE MOOR, Droit administratif,
Vol. III, Bern 1992, S. 294; SCHAFFHAUSER, aaO, S. 35, 239; HUGO WERREN,
Zur rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Diss. Zürich 1986, S. 39).
c) Der Verkehr ist sodann gemäss Art. 37 Abs. 2 BV nur im Rahmen
der Zweckbestimmung gebührenfrei. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche
für den Verkehr zweckbestimmt wird, richtet sich nach dem Recht des
Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentlichen Sachen zusteht. Es
gibt keinen bundesverfassungsrechtlichen Anspruch darauf, dass bestimmte
Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung
gestellt werden. Das Gemeinwesen ist verfassungsrechtlich auch nicht
verpflichtet, die bestehenden Strassenflächen im bisherigen Umfang dem
Verkehr zu erhalten (BGE 89 I 533 E. 4d S. 540; VPB 51.51 S. 307 f.). Es
steht ihm - abgesehen von den Durchgangsstrassen und unter Vorbehalt
anderer verfassungsmässiger Rechte - frei, eine Fläche, die bisher dem
Verkehr gewidmet war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen (Art. 37bis
Abs. 2 BV; Art. 3 Abs. 3 SVG; ZBl 96/1995 S. 508, E. 2 und 3; ZBl 85/1984
S. 276 ff.; ZBl 83/1982 S. 138 E. 1a; VPB 51.51 S. 302; VPB 44.24 S. 106;
HAAS, aaO, S. 11, 82 ff.; MEIER, aaO, S. 50 ff., 122 ff.), wodurch die
entsprechende Fläche aus dem Geltungsbereich der verfassungsrechtlich
gewährleisteten Gebührenfreiheit fällt. Art. 37 Abs. 2 BV legt nicht
eine bestimmte Verkehrspolitik fest und schliesst nicht aus, dass
das Gemeinwesen zum Beispiel aus städteplanerischen, wohnhygienischen
oder umweltpolitischen Gründen die dem rollenden oder ruhenden Verkehr
zur Verfügung stehende Fläche reduziert, um so das Verkehrsaufkommen
zu beeinflussen (vgl. MEIER, aaO, S. 111 f.). Zulässig ist auch, das
Parkieren auf öffentlicher Strasse völlig zu untersagen (VPB 44.24 S. 106
f.); gefordert wird einzig, dass - solange eine Fläche dem allgemeinen
Verkehr zur Verfügung steht - dieser gebührenfrei sein muss.
d) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis den Grundsatz
aufgestellt, dass die Einführung einer Parkplatzgebühr nur zulässig
sei, wenn in angemessenem Abstand genügend Parkplätze unentgeltlich
zur Verfügung stehen (BGE 89 I 533 E. 4d S. 541; 94 IV 28 E. 3 S. 31;
100 IV 98 E. 2 S. 100). In BGE 112 Ia 39 E. 1b S. 42 f. liess es offen,
ob an diesem Erfordernis festzuhalten sei. Die frühere Praxis wird in der
neueren Lehre überwiegend kritisiert (HAAS, aaO, S. 88; JAAG aaO [1992]
S. 161, [1994] S. 183 f.; LENDI, aaO, Rz. 22; MEIER, aaO, S. 192 ff.;
MOOR, aaO, S. 294; MÜLLER, aaO, S. 177 f.; WERREN, aaO, S. 40 f.). In
der Tat vermengt sie zwei Fragen, die zu trennen sind: Ist das Parkieren
gemeinverträglich, so sind Gebühren (allenfalls vorbehältlich geringer
Kontrollgebühren) unzulässig, unabhängig davon, ob in der Nähe weitere
Parkplätze zur Verfügung stehen oder nicht. Soweit das Parkieren den
Gemeingebrauch übersteigt, dürfen hingegen Gebühren auch dann erhoben
werden, wenn in der Nähe keine unentgeltlichen Parkplätze zur Verfügung
stehen; die gegenteilige Auffassung würde darauf hinauslaufen, dass
indirekt das Gemeinwesen doch verpflichtet wäre, Verkehrsflächen für
gesteigerten Gemeingebrauch zur Verfügung zu stellen, was aber nach dem
Gesagten nicht der verfassungsrechtlichen Lage entspricht. Die Frage,
ob eine Parkierungsgebühr im Sinne einer Benützungs- oder Lenkungsabgabe
zulässig sei, beurteilt sich somit einzig danach, ob das Parkieren als
schlichter oder als gesteigerter Gemeingebrauch zu beurteilen ist (ebenso
HAAS, aaO, S. 88, 114; JAAG, aaO [1994] S. 184; LENDI, aaO, Rz. 22; MEIER,
aaO, S. 193 ff.; MÜLLER, aaO, S. 179 f.).
e) Es ist somit zu prüfen, ob die von der Stadt Zürich mit einer
Benützungsgebühr belegte Parkierungszeit von mehr als 30 Minuten zum
Gemeingebrauch gehört oder bereits gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.
aa) Zum gebührenfreien Verkehr gehört nach ständiger Praxis nicht
nur der rollende, sondern in gewissem Umfang auch der ruhende Verkehr
(BGE 81 I 177 E. 6b S. 190; 89 I 533 E. 4c S. 538 f.; 112 Ia 39 E. 1a
S. 41). Das Bundesgericht hat dies damit begründet, dass der rollende
Verkehr in der Regel die Erreichung eines Zieles zum Zweck habe und
daher auch die Vornahme der mit diesem Zweck verbundenen Vorrichtungen
zum gemeingebräuchlichen Verkehr gehöre (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539). Das
Anhalten und kurzfristige Stationieren sei somit notwendige Ergänzung
des rollenden Verkehrs (BGE 81 I 177 E. 6b S. 190). Es hat indessen nicht
allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch
als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für
ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (BGE 81 I 177
E. 6b S. 191). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch
das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arzt- oder
Kundenbesuch zu tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren
während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen
Nacht (BGE 89 I 533 E. 4c S. 539; ebenso BGE 108 Ia 111 E. 1b S. 113). In
einem nicht publizierten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin,
dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss
auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je
nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die
Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten
anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil i.S. F. vom 1. Juli 1991,
E. 4b).
bb) Auch in der Lehre wird darauf hingewiesen, dass sich die
Abgrenzung zwischen gemeingebräuchlichem und Dauerparkieren nicht generell,
sondern nur unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse festlegen
lässt (JAAG, aaO [1992] S. 153, [1994] S. 185; MEIER, aaO, S. 193 f.;
MÜLLER, aaO, S. 162 ff.; WERREN, aaO, S. 30). Dabei ist den zuständigen
Behörden ein gewisser Ermessensspielraum in der Beurteilung der örtlichen
Gegebenheiten zuzubilligen (KÜTTEL, aaO, S. 89; MÜLLER, aaO, S. 88). Als
obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre
unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer
Stunde bezeichnet (MÜLLER, aaO, S. 163, 176). Die neuere Lehre ist jedoch
mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits
eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter
Gemeingebrauch zu betrachten sei (HAAS, aaO, S. 81; JAAG, aaO [1992]
S. 153, JAAG, [1994] S. 186; MEIER, aaO, S. 61, 193; WERREN, aaO, S. 32
f.; für städtische Gebiete auch MÜLLER, aaO, S. 179 f.).
cc) Kriterium für die Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem
Gemeingebrauch ist insbesondere die Gemeinverträglichkeit der Nutzung;
gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie von allen interessierten
Bürgern gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der
gleichen Nutzung übermässig behindert werden (HAAS, aaO, S. 81; JAAG,
aaO [1992] S. 152; KÜTTEL, aaO, S. 74, 85 f.; WERREN, aaO, S. 29).
Dabei ist nicht ausschlaggebend, dass - wie die Beschwerdeführergruppe
2 vorbringt - jedes auch nur minutenlang anhaltende Fahrzeug jedem anderen
verunmöglicht, auf genau demselben Parkplatz ebenfalls anzuhalten, sondern
massgebend ist, ob im fraglichen Bereich gesamthaft eine gleichartige
Benützung durch alle Interessierten praktisch sichergestellt werden kann
(MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
5. Aufl., Basel 1976, Nr. 118.B.I.a S. 827). Unerheblich ist auch entgegen
einer in der älteren Literatur zum Teil vertretenen Ansicht (KÜTTEL, aaO,
S. 89; MÜLLER, aaO, S. 163) das individuelle Motiv des Parkierenden zur
Inanspruchnahme eines Parkplatzes (HAAS, aaO, S. 81; JAAG, aaO [1994] S.
185). Die Parkierungsdauer, die als noch gemeinverträglich bezeichnet
werden kann, ergibt sich vielmehr aus dem Verhältnis zwischen Angebot
und Nachfrage an Parkplätzen. Eine Tätigkeit, die gemeinverträglich
ist, solange sie nur von wenigen ausgeübt wird, kann bei häufigerem
Vorkommen zum gesteigerten Gemeingebrauch werden (nicht veröffentlichtes
Urteil des Bundesgerichts i.S. A. vom 20. Dezember 1990, E. 3b). Je
mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer
wird die Zeit, die jeder einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen
Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen, solange die
Zahl der Parkplätze nicht vergrössert wird, wozu aber das Gemeinwesen
nicht bundesverfassungsrechtlich verpflichtet ist (vorne E. 2c).
dd) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid davon aus, dass
im Zentrum von Zürich ein erhebliches Missverhältnis zwischen Angebot und
Nachfrage nach Parkgelegenheiten bestehe. Bei einer solchen Sachlage ist es
dem Gemeinwesen nicht verwehrt, die Dauer des noch als gemeinverträglich
zu betrachtenden Parkierens zu verkürzen, um Angebot und Nachfrage
nach öffentlicher Parkierungsfläche ins Gleichgewicht zu bringen. Die
Beschwerdeführergruppen 1 und 2 bestreiten die tatbeständlichen Annahmen
des Regierungsrates nicht, sondern räumen selber ein, dass Parkplätze in
Zürich Mangelware darstellen, und begründen ihre Einwendungen mit der -
wie dargelegt - unzutreffenden Argumentation, dass ein Nachfrageüberhang
es nicht rechtfertige, die als gemeingebräuchlich zu betrachtende Zeit zu
verkürzen, bzw. dass es Aufgabe des Gemeinwesens sei, "genügend" Parkplätze
zur Verfügung zu stellen. Es ist daher nicht dargetan, inwiefern die
Auffassung des Regierungsrates in diesem Punkt verfassungswidrig sein soll.
Aus diesen Gründen erweist es sich als zulässig, in den fraglichen
Gebieten der Stadt Zürich ein Parkieren von mehr als 30 Minuten als
gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen. Art. 37 Abs. 2 BV wird durch
die Erhebung einer entsprechenden Benützungsgebühr nicht verletzt.
ee) Liegt demnach keine Verletzung der Strassenfreiheit
vor, stösst auch die damit verbundene Rüge der Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips ins Leere. Das Verhältnismässigkeitsprinzip
ist zwar ein verfassungsmässiges Prinzip, aber kein verfassungsmässiges
Recht, dessen Verletzung der einzelne selbständig, ohne Zusammenhang mit
der Anrufung eines besonderen Grundrechts geltend machen kann (ZBl 95/1994
S. 264, E. 2b; ZBl 89/1988 S. 462, E. 2; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. Bern 1994, S. 69; KARL SPÜHLER,
Die Praxis der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 143).
Erwägung 3
3.- Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung der
persönlichen Freiheit. Die persönliche Freiheit schützt nach der Praxis
des Bundesgerichts alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der
Persönlichkeitsentfaltung bilden; sie hat jedoch nicht die Funktion
einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber
jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung
auswirkt, berufen kann (BGE 120 Ia 126 E. 7a S. 145, 147 E. 2a S. 149,
je mit Hinweisen). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführer wird
durch die Parkgebührenregelung der Stadt Zürich die Innenstadt nicht
für gewisse Teile der Bevölkerung zur verbotenen Zone, sondern nur das
Parkieren einer nicht übermässigen Gebühr unterworfen. Von einer Verletzung
der persönlichen Freiheit kann keine Rede sein.
Erwägung 5
5.- Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots, indem einige Gebiete, in denen der Parkplatzbedarf
ebenso hoch sei wie in der Innenstadt, nicht der neuen Parkgebührenregelung
unterstellt worden seien.
a) Die Stadt Zürich hat die Parkplatzbenützungsgebühren nicht für das
ganze Stadtgebiet, sondern nur für einen Teil davon eingeführt. Es liegt in
der Natur einer solchen Regelung, dass die Gebiete, in denen diese gelten
soll, irgendwie bezeichnet und von anderen Gebieten abgegrenzt werden
müssen. Dem Rechtsgleichheitsgebot kann insoweit - wie in der Raumplanung -
nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen. Verfassungsrechtlich genügt,
dass die Grenzziehung sachlich vertretbar, das heisst nicht willkürlich
ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot
zusammen (BGE 114 Ia 254 E. 4a S. 257; 118 Ia 151 E. 6c S. 162, je mit
Hinweisen).
b) Die Stadt Zürich hat die Parkierungsgebühr für zusammenhängende
Gebiete in der Innenstadt und in Oerlikon eingeführt. Eine solche
Abgrenzung erscheint als sachlich haltbar und ist nicht willkürlich. Die
Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass in diesen Gebieten generell eine
grosse Nachfrage nach Parkplätzen besteht, sondern bringen nur vor, in
einigen anderen, nicht unter die neue Regelung fallenden Gebieten sei
die Nachfrage ebenso gross. Es bietet indessen sowohl für die Stadt als
auch für die Verkehrsteilnehmer Vorteile, wenn nach klar abgrenzbaren
Bereichen festgelegt wird, wo die Regelung gilt und wo nicht. Dass damit
einige Strassen, in denen eine ebenso grosse Nachfrage nach Parkplätzen
besteht, ausserhalb des Geltungsbereichs fallen oder umgekehrt, ist
nicht willkürlich.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführergruppe 1 rügt eine Verletzung des
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips.
a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche
Abgaben der Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz
die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so
muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für
gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe
durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 121 I 230 E. 3e S. 235, 273
E. 3a S. 274 f., je mit Hinweisen). Diese Prinzipien haben somit auch den
Charakter eines Surrogats für eine ungenügende gesetzliche Grundlage (BGE
121 I 230 E. 3e S. 235, mit Hinweisen). Mit formellgesetzlicher Grundlage
ist es demgegenüber zumindest bei Benützungsgebühren für gesteigerten
Gemeingebrauch zulässig, Abgaben zu erheben, die einen Mehrertrag abwerfen
(BGE 104 Ia 113 E. 3 S. 116; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. Zürich 1993, S. 490 Rz. 2052;
BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl. Basel 1991, S. 582
Rz. 2826 und S. 622, Rz. 3042; MEIER, aaO, S. 195 f.; RENÉ RHINOW/BEAT
KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel 1990, Nr. 110.B.IV, S. 339).
b) Vorliegend besteht eine formell-gesetzliche Grundlage, nachdem
die Stimmberechtigten der Stadt Zürich die Vorlage angenommen haben. Die
Frage des Kostendeckungsprinzips stellt sich daher nicht mehr.
c) Das Äquivalenzprinzip bedeutet, dass die Abgabe nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen
darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (BGE 121 I 230 E. 3g/bb
S. 238). Dafür kann namentlich auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich
angebotenen Gütern abgestellt werden (ebenda). Hinzu kommt, dass die
Parkierenden nicht etwa hoheitlich verpflichtet werden, die Gebühr zu
bezahlen; vielmehr steht es ihnen frei, auf private Parkplätze auszuweichen
(und allenfalls dort einen privatrechtlich festgelegten Preis zu bezahlen),
öffentliche Verkehrsmittel zu benützen oder sonstwie auf die Benützung
gebührenpflichtiger öffentlicher Parkplätze zu verzichten. Sollte die
von der Stadt festgelegte Gebühr höher liegen als der Marktwert der
Parkplatzbenützung, würde eine erhebliche Zahl von Verkehrsteilnehmern
darauf verzichten. Somit besteht ein gewisser Mechanismus, der die
Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert (vgl. BGE
121 I 230 E. 3g/dd S. 239). Soweit das Äquivalenzprinzip anwendbar ist,
ist es jedenfalls nicht verletzt.
Erwägung 8
8.- Die Stadt Zürich rügt eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie,
indem der Regierungsrat willkürlich angenommen habe, durch die Festlegung
des Geltungsbereichs der Gebührenregelung werde die Rechtsgleichheit
verletzt.
a) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Gemeinde in der Regelung
des gesteigerten Gemeingebrauchs autonom ist. Er wirft ihr einzig vor,
von ihrer Autonomie in verfassungswidriger Weise Gebrauch gemacht zu haben.
b) Demgegenüber stellt die Beschwerdeführergruppe 2 die Autonomie
der Stadt Zürich in Abrede.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise
der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 120 Ia 203 E. 2a S. 204; 120 Ib
207 E. 2 S. 209; 119 Ia 113 E. 2 S. 115; 118 Ia 446 E. 3b S. 453, mit
Hinweisen). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis
zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder
einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt
eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich
im streitigen Bereich voraus (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f., mit
Hinweisen). Im einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie
aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs-
und Gesetzesrecht, wobei das Bundesgericht die Anwendung des Gesetzesrechts
nur auf Willkür hin überprüft (BGE 121 I 155 E. 4 S. 159; 120 Ia 203 E. 2a
S. 204). Da es vorliegend nicht um eine funktionelle Verkehrsanordnung,
sondern um die Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs geht, ist der
Hinweis der Beschwerdeführergruppe 2 auf die bundesrechtliche Ordnung
der Strassensignalisation unbehelflich. Ebensowenig schliesst § 1 des
kantonalen Strassengesetzes eine kommunale Autonomie aus; diese Bestimmung
legt nur fest, dass das Gesetz Anwendung findet auf Strassen, die dem
Gemeingebrauch gewidmet sind, sagt aber nichts aus über die Regelung des
gesteigerten Gemeingebrauchs. Es ist somit davon auszugehen, dass die
Stadt Zürich in dieser Frage autonom ist.
c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich
mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine
kantonale Behörde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre
Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich
ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen
falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die Anwendung von
eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei (BGE 120 Ia 203
E. 2a, S. 204; 119 Ia 214 E. 3a S. 218, mit Hinweisen).
d) Der Regierungsrat begründet seine Auffassung damit, dass auch
innerhalb des in Art. 2 des Gemeindebeschlusses bezeichneten Gebietes
Blaue Zonen bestünden, auf denen das Parkieren während 90 bzw. - über die
Mittagszeit - während 150 (recte 180) Minuten zulässig sei. Es gehe jedoch
nicht an, das Parkieren von beispielsweise einer Stunde Dauer auf ein und
demselben Teilstück eines Strassenzuges je nachdem als gemeingebräuchlich
oder als gesteigerten Gemeingebrauch zu bezeichnen.
e) Diese Auffassung beruht auf einer Überspannung des
Rechtsgleichheitsprinzips.
aa) Dem Rechtsgleichheitsprinzip kann bei Massnahmen im Bereich der
Verkehrsplanung nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommen (VPB 51.51 S. 307
f.; MEIER, aaO, S. 130 f.; vgl. auch E. 5a). Es ist gerichtsnotorisch,
dass es in vielen Ortschaften der Schweiz in ein und demselben Quartier
einerseits gebührenpflichtige Parkfelder (mit Parkuhren), andererseits
Parkplätze mit Blauer (oder Roter) Zone sowie Gratisparkplätze ohne
jegliche Begrenzung gibt. Die Rechtsauffassung des Regierungsrates
hätte zur Konsequenz, dass die Parkplatzregelungen vieler Gemeinden als
verfassungswidrig bezeichnet werden müssten. Sie stünde nicht nur im
Widerspruch zur Rechtswirklichkeit, sondern trifft auch nicht zu. In der
Ausgestaltung des gesteigerten Gemeingebrauchs geniesst das Gemeinwesen
eine erhebliche Freiheit. Wenn es dafür auf einigen Plätzen eine Gebühr
verlangt, so folgt daraus nicht eine verfassungsrechtliche Verpflichtung,
für alle anderen Plätze gleichermassen eine Gebühr zu erheben. Es steht
ihm grundsätzlich frei, auch innerhalb eines bestimmt umgrenzten Gebietes
die einen Parkplätze unentgeltlich, die anderen jedoch nur gegen Gebühr
zur Verfügung zu stellen. Das braucht nicht rechtsungleich zu sein,
sondern kann im Gegenteil ein zweckmässiges Mittel darstellen, um in
einem städtischen Gebiet eine adäquate Feinsteuerung des Parkplatzangebots
zu erreichen.
bb) Das Bundesgericht hat in seiner früheren Praxis als Voraussetzung
für die Zulässigkeit von Parkuhrgebühren verlangt, dass in angemessenem
Abstand unentgeltliche Parkplätze vorhanden seien (vorne E. 2d). Das
hatte zur notwendigen Folge, dass in ein und demselben Stadtgebiet nebst
gebührenpflichtigen auch gebührenfreie Parkplätze errichtet wurden. Wenn
auch an dieser Anforderung nach dem Vorstehenden nicht mehr festgehalten
wird, so kann doch nicht behauptet werden, das Bundesgericht habe mit
jener Praxis geradezu etwas Verfassungswidriges verlangt.
cc) Eine Rechtsungleichheit läge erst dann vor, wenn durch die
Gebührenregelung bestimmte Benützergruppen ohne sachlichen Grund
privilegiert oder benachteiligt würden. Solches wirft der Regierungsrat
der Stadt indessen nicht vor. Im Gegenteil hält er ausdrücklich fest, es
sei für seine Beurteilung unerheblich, dass gesteigerter Gemeingebrauch bei
Parkfeldern innerhalb von Blauen Zonen nur bestimmten Berechtigten, nämlich
den Inhabern von Parkkarten nach Massgabe der Parkkartenvorschriften,
bewilligt werde. Ein solches System, welches dazu dient, den Anwohnern
bestimmte Parkvorrechte einzuräumen, erscheint in der Tat als mit dem
Rechtsgleichheitsgebot vereinbar, da die tatsächliche Situation von
Anwohnern und Nichtanwohnern unterschiedlich ist, was jedenfalls in
stark belasteten städtischen Gebieten eine unterschiedliche Behandlung
rechtfertigt (ZBl 92/1991 S. 266 E. 4c; HAAS, aaO, S. 92 ff.;
MEIER, aaO, S. 136-144.). Von dieser verfassungsrechtlich zulässigen
Anwohnerprivilegierung abgesehen, werden durch die Parkplatzregelung
der Stadt Zürich aber nicht bestimmte Personengruppen bevorzugt
oder benachteiligt; die Regelung gilt für alle Verkehrsteilnehmer
gleichermassen. Es wird keine sachlich unhaltbare Unterscheidung nach
bestimmten Benützergruppen getroffen (vgl. ZBl 83/1982 S. 138 E. 4). Der
blosse Umstand, dass in einigen Strassen innerhalb des Geltungsbereichs der
neuen Regelung neben Parkplätzen mit Parkuhren auch Blaue Zonen bestehen,
kann deshalb nicht als Verletzung der Rechtsgleichheit betrachtet werden.
f) Indem der Regierungsrat zu Unrecht den Beschluss der Gemeinde Zürich
(teilweise) als verfassungswidrig bezeichnet und aufgehoben hat, hat er
deren Autonomie verletzt, so dass sein Beschluss insoweit aufzuheben ist.