BGE 122 I 222
122 I 222
31. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 12.
Juli 1996 i.S. Adir Cumali u. Mitb. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Persönliche Freiheit, Meinungsäusserungsfreiheit, Art. 8 und Art. 10
EMRK; Art. 13d Abs. 2 ANAG; Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht; Zürcher
Verordnung über die Polizeigefängnisse.
Anfechtbarkeit unveränderter Normen bei der Teilrevision eines Erlasses
(E. 1b).
Bundesrechtliche Minimalanforderungen an den Vollzug
ausländerrechtlicher Administrativhaft (E. 2).
Verfassungsrechtliche Prüfung kantonaler Vollzugsbestimmungen
betreffend Spaziergang (E. 4), Besuch (E. 5 u. 8), Briefverkehr (E. 6b),
Drucksachen (E. 6c) und Arbeit (E. 7).
Sachverhalt
A.- Am 1. Februar 1995 trat das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995, 146 ff.) in Kraft. Es änderte
unter anderem die im Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) vorgesehenen Bestimmungen
betreffend den Vollzug ausländerrechtlicher Massnahmen: Neu kann ein
Ausländer, der keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt,
während der Vorbereitung des Entscheids über seine Aufenthaltsberechtigung
unter bestimmten Voraussetzungen für drei Monate in Vorbereitungshaft
genommen werden (Art. 13a ANAG). Nach Eröffnung eines erstinstanzlichen
Weg- oder Ausweisungsentscheids ist eine bis zu neun Monaten dauernde
Ausschaffungshaft möglich (Art. 13b ANAG).
Am 5. April 1995 änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich
verschiedene Bestimmungen der Verordnung vom 25. Juni 1975 über die
kantonalen Polizeigefängnisse (PVO). Unter anderem erklärte er neu
die Verordnung ausdrücklich auch auf Personen in Vorbereitungs- und
Ausschaffungshaft anwendbar (§ 1 Abs. 1 lit. c PVO).
Adir Cumali, Selahattin Kilinc und Mehmet Sari haben am 29. Mai 1995
beim Bundesgericht hiergegen staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie
beantragen, den § 33 PVO (Spaziergang) generell sowie die geänderten
§§ 38 Abs. 1 (Besuche), 39 dritter Satz (Abwicklung des Besuchs) und
41 Abs. 1 (Kontrolle der Briefe) und die unverändert belassenen §§
27 Abs. 1 (Arbeitsverrichtung), 41 Abs. 3 und 4 (Kontrolle der Briefe)
und 44 Ziff. 6 PVO (schwere Disziplinarvergehen) für Ausschaffungs- und
Vorbereitungshäftlinge sowie andere Administrativhäftlinge aufzuheben. Das
Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, soweit es darauf
eintritt.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass
ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder
virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später
einmal) in seiner rechtlich geschützten Stellung betroffen wird (BGE 119
Ia 197 E. 1c S. 200, 118 Ia 427 E. 2a S. 430 f.). Die Beschwerdeführer sind
ausländische Staatsangehörige und wohnen im Kanton Zürich. Es könnte gegen
sie mit der erforderlichen minimalen Wahrscheinlichkeit ausländerrechtliche
Haft angeordnet werden, wobei allenfalls der angefochtene Erlass Anwendung
fände. Sie sind deshalb befugt, diesen mit staatsrechtlicher Beschwerde
anzufechten.
b) Die Änderung der Verordnung über die kantonalen Polizeigefängnisse
wurde im Zürcher Amtsblatt vom 28. April 1995 veröffentlicht. Die
Beschwerde ist am 29. Mai 1995 der Post übergeben und damit rechtzeitig
eingereicht worden (Art. 89 Abs. 1 OG) und zwar auch insofern, als
die Beschwerdeführer Bestimmungen beanstanden, die in ihrem Wortlaut
unverändert geblieben sind:
aa) Dem Bundesgericht können bei der Revision eines Erlasses Normen,
die ohne Änderung aus der bisherigen Regelung übernommen wurden, zur
verfassungsrechtlichen Prüfung unterbreitet werden, sofern ihnen im
Rahmen des geänderten Gesetzes eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt
veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem
neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen
(BGE 110 Ia 7 E. 1d S. 12, 108 Ia 126 E. 1b u. c S. 130 f. mit Hinweisen;
WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl.,
Bern 1994, S. 349 f.). Dies gilt auch für Bestimmungen des früheren
Erlasses, die sich nicht im Änderungstext finden, jedoch fortbestehen
und als Folge der Änderungen eine abweichende Bedeutung erhalten. Es
ist eine Frage der Gesetzestechnik, ob bei einer Revision der ganze
Erlass in seiner neuen Formulierung beschlossen wird oder ob lediglich
einzelne Artikel oder Absätze ausgewechselt werden. Für die Zulässigkeit
der staatsrechtlichen Beschwerde kann es hierauf nicht ankommen. Normen
gewinnen ihre Bedeutung aus dem Zusammenhang; ihr Rechtssinn kann sich
mit diesem ändern. Hat die Teilrevision eines Erlasses zur Folge, dass
Bestimmungen, die in ihrem Wortlaut gleich bleiben, einen andern Rechtssinn
erhalten, sind auch sie anfechtbar.
bb) Nach § 1 lit. c PVO in der Fassung vom 5. April 1995 gilt
die Verordnung über die Polizeigefängnisse neu auch für Personen in
Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft. Wohl sah § 1 lit. c PVO bereits
bisher vor, dass u.a. auch administrativ Festgenommene bis zu ihrer
Überführung in eine entsprechende Anstalt in die Polizeigefängnisse
aufgenommen werden. Dabei handelte es sich aber (noch) nicht um
ausländerrechtlich Inhaftierte, da im Jahre 1975 für eine solche Haft
keine gesetzliche Grundlage bestand. Ausschaffungshaft sah - auf 30 Tage
beschränkt - erstmals Art. 14 Abs. 2 ANAG in der Fassung vom 20. Juni
1986 vor. Auch wenn gestützt hierauf festgenommene Ausländer in der Folge
teilweise in Polizeigefängnissen inhaftiert wurden, erweiterte doch erst
die Änderung vom 5. April 1995 den Anwendungsbereich der Haftbedingungen
generell-abstrakt auch auf diese Häftlingskategorie. Mit Blick auf
die gegenüber der bisherigen Ausschaffungshaft strengere Regelung im
Bundesgesetz über die Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht und die dort
umschriebenen minimalen Haftbedingungen änderte sich die Tragweite
der beanstandeten Bestimmungen der Gefängnisordnung grundlegend. Die
staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb auch bezüglich jener Normen
zulässig, die in ihrem Wortlaut unverändert blieben, aber infolge der
Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verordnung eine neue Tragweite
erfahren haben (§§ 27 Abs. 1 [Arbeitsverrichtung], 41 Abs. 3 und 4
[Kontrolle der Briefe] und 44 Ziff. 6 [schwere Disziplinarvergehen]).
cc) ...
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 13d Abs. 2 ANAG ist die ausländerrechtliche
Administrativhaft in geeigneten Räumlichkeiten zu vollziehen, wobei die
Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug
vermieden werden soll. Soweit möglich, ist den Inhaftierten zudem geeignete
Beschäftigung anzubieten. Das Bundesgericht hat diese bundesrechtlichen
Minimalanforderungen an den Haftvollzug gestützt auf die Ausführungen
in der Botschaft des Bundesrats (Botschaft zum Bundesgesetz über
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993, BBl 1994 I 305
ff.), die parlamentarischen Beratungen, die Rechtsprechung bezüglich
der Grundrechtsbeschränkungen anderer Häftlingskategorien sowie die
europäischen und internationalen Mindestgrundsätze für die Behandlung
von Gefangenen inzwischen konkretisiert (vgl. BGE 122 II 49 ff., Urteil
Messaoudi vom 23. August 1995, veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 609 ff.):
aa) Die Beschränkung der Freiheitsrechte (insbesondere der
persönlichen Freiheit) von Gefangenen darf nicht über das hinausgehen,
was zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung eines
ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs erforderlich ist (BGE 118 Ia 64 E. 2d
S. 73, 113 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen). Obwohl völkerrechtlich
nicht verbindlich, sind dabei die Mindestgrundsätze für die Behandlung
von Gefangenen, wie sie das Ministerkomitee des Europarats am 19. Januar
1973 mit der Resolution (73) 5 beschlossen und am 12. Februar 1987
in überarbeiteter Fassung in der Empfehlung 87 (3) gebilligt hat,
mitzuberücksichtigen, da sie die gemeinsame Rechtsüberzeugung der
Mitgliedstaaten des Europarats zum Ausdruck bringen (BGE 118 Ia 64 E. 2a
S. 70 mit Hinweisen). Art. 10 Abs. 1 des Internationalen Paktes über die
bürgerlichen und politischen Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2), der für die
Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, verlangt seinerseits
menschenwürdige Haftbedingungen. Was als menschenwürdig zu gelten hat,
ist auslegungsbedürftig. Massstab bilden die genannten Grundsätze, die
vorerst vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen weltweit
verabschiedet (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners,
angenommen durch Resolution 663C I [XXIV] vom 31. Juli 1957, ergänzt
mit Resolution 2076 [LXII] vom 13. Mai 1977) und hernach im Rahmen des
Europarats den europäischen Verhältnissen angepasst wurden (vgl. MANFRED
NOWAK, CCPR-Kommentar, Kehl/Strassburg/Arlington 1989, Rzn. 1 und 6 zu
Art. 10).
bb) In seiner Botschaft zu den Zwangsmassnahmen führt der Bundesrat
aus, die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Lichte des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weiter
gehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe
sich - insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung
- grundsätzlich von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu
unterscheiden. Die Haft sei in geeigneten, dem Haftzweck angepassten
Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein allzu hoher Sicherheitsstandard
verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in Kollektivunterkünften
untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung von Ausländern
in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von andern Häftlingen soll auch
äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer Straftat
angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE 122
II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum
Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich
den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungshäftlingen
erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des
Kontakts mit der Aussenwelt oder mit andern Personen, die sich ebenfalls
in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen
rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen
Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder
bei konkreten Sicherheitsbedenken. Auch nach den Mindestgrundsätzen für
die Behandlung von Gefangenen sollen nichtstrafrechtlich Inhaftierte
keiner grösseren Beschränkung oder Strenge unterworfen werden, als
zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig erscheint
(Ziff. 94 der Mindestgrundsätze des Europarats 1973 sowie Ziff. 99
der überarbeiteten Fassung 1987). Die verschiedenen in Art. 13a
und Art. 13b ANAG genannten Haftgründe, die vom administrativen
Fehlverhalten bis zu strafrechtlich relevanten Verstössen reichen,
können zwar unterschiedliche Sicherheitsbedürfnisse begründen. Diesen
ist aber nicht generell durch ein strikteres Haftregime für alle
ausländerrechtlich Inhaftierten Rechnung zu tragen, sondern jeweils im
Einzelfall nach Massgabe der konkreten Notwendigkeiten. Die Unterbringung
der ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge muss grundsätzlich
ein von andern Häftlingskategorien abweichendes freieres Haftregime
(Gemeinschaftsräumlichkeiten, Besuchsausübung, Freizeitaktivitäten
usw.) zulassen (vgl. PETER UEBERSAX, Menschenrechtlicher Schutz bei
fremdenpolizeilichen Einsperrungen, in: recht 1995, S. 56; ANDREAS
ZÜND, Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht, in: ZBJV 132/1996, S. 90 ff.). Bauliche, organisatorische
und personelle Gegebenheiten dürfen dabei nicht als unabänderbar gelten;
sie müssen zumindest insoweit geschaffen oder angepasst werden, als
dies für einen verfassungskonformen Haftvollzug nötig erscheint (BGE
122 II 49 E. 5a S. 53; Urteil Messaoudi vom 23. August 1995, E. 2a,
veröffentlicht in EuGRZ 1995, S. 610; unveröffentlichte Urteile vom
11. Dezember 1995 i.S. M., E. 2 u. 3, vom 27. Februar 1996 i.S. A.S.,
E. 3, und vom 18. April 1996 i.S. A.S., E. 4).
b) In formeller Hinsicht hat das Bundesgericht wiederholt
festgehalten, es sei aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unerlässlich,
die wichtigsten mit dem Haftvollzug verbundenen Freiheitsbeschränkungen
generell-abstrakt zu regeln; dies schütze den Gefangenen vor Willkür (BGE
99 Ia 262 E. III/4 S. 268; in BGE 106 Ia 355 ff. nicht veröffentlichte
E. 3a/aa). Das Gefängnisreglement klärt die Rechtsstellung des Häftlings
namentlich gegenüber den Gefängnisbehörden. Die Vollzugsinstanzen sind
darauf angewiesen, sich rasch und zuverlässig am Wortlaut der einzelnen
Bestimmungen orientieren zu können, ohne grössere interpretatorische
Überlegungen anstellen zu müssen. Die inhaftierte Person ihrerseits
befindet sich wegen des Freiheitsentzugs in einer Ausnahmesituation, in der
sie weitere Beschränkungen ihrer Rechte in stärkerem Masse empfindet. Das
Gefängnisreglement hat deshalb durch ausreichende Regelungsdichte und klare
Fassung erhöhte Gewähr für die Vermeidung verfassungswidriger Anordnungen
zu bieten (BGE 106 Ia 136 E. 3b S. 138). Ob dies für ausländerrechtlich
Inhaftierte hinreichend sichergestellt ist, wenn ihre Haftbedingungen -
wie hier - im gleichen Erlass wie für die andern Häftlinge geregelt sind,
braucht nicht generell entschieden zu werden. Der Notwendigkeit der
klaren Regelung und Unterscheidung des Haftregimes ist jedoch im Rahmen
der Auslegung der einzelnen Bestimmungen Rechnung zu tragen.
Erwägung 3
3.- Die angefochtenen kantonalen Vollzugsbestimmungen sind vor diesem
Hintergrund auf ihre Verfassungsmässigkeit zu prüfen, auch wenn der
Regierungsrat hiergegen grundsätzlich einwendet, die Polizeigefängnisse
seien lediglich für die kurzfristige Aufnahme unterschiedlicher Kategorien
inhaftierter Personen konzipiert, was einheitliche Haftbedingungen
erforderlich mache. Wohl sieht § 1 Abs. 2 PVO vor, dass der Aufenthalt in
Polizeigefängnissen in der Regel eine Woche nicht überschreiten soll. Der
Regierungsrat räumt aber selber ein, dass in der Praxis ausländerrechtlich
Inhaftierte mehrfach selbst länger als 30 Tage in den Polizeigefängnissen
untergebracht wurden und dies auch noch Ende 1995 der Fall war; am
19. Dezember 1995 befanden sich immerhin noch sechs ausländerrechtliche
Administrativhäftlinge länger als eine Woche in einem Polizeigefängnis,
einer sogar länger als 30 Tage. Auch ein einwöchiger Aufenthalt in
einem Polizeigefängnis kann nicht als derart kurz bezeichnet werden,
dass den Besonderheiten der ausländerrechtlichen Haft überhaupt nicht
Rechnung zu tragen wäre. Zwar mag nach einer polizeilichen Anhaltung
- etwa im Drogenmilieu - nicht sofort klar sein, ob Untersuchungshaft
angeordnet wird oder ob - bei illegalem Aufenthalt - ausländerrechtliche
Haft in Betracht fällt. Das klärt sich aber meist schon nach Stunden,
spätestens aber nach der Vorführung beim Untersuchungsbeamten bzw. der
Anordnung der Fremdenpolizei. In diesem Sinne mag den Polizeigefängnissen
kurzfristig eine gewisse "Triage"-Funktion zukommen, während der sich
die Haftbedingungen in den wesentlichen Punkten unter Umständen nicht
unterscheiden. Das trifft aber für die nach § 1 Abs. 2 PVO vorgesehene
Haftdauer von einer Woche nicht mehr zu; erst recht nicht, wenn diese
überschritten wird.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführer beanstanden vorab § 33 PVO, wonach die
Gefangenen nach dem vierten Tag täglich mindestens eine halbe Stunde unter
Aufsicht spazieren können. Diese Regelung sei zu restriktiv und verstosse
gegen die persönliche Freiheit und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
a) Gefangenen, die nicht im Freien arbeiten oder in einer
offenen Anstalt untergebracht sind, ist nach den Europäischen
Strafvollzugsgrundsätzen bzw. den Mindestgrundsätzen für die Behandlung
der Gefangenen (Empfehlung Nr. R [87] 3, Ziff. 86, Entschliessung
[73] 5, Ziff. 20 [1]) täglich mindestens eine Stunde Spaziergang oder
geeignete Bewegung im Freien zu gestatten. Das Bundesgericht hat dieser
Empfehlung im Rahmen seiner Verfassungsrechtsprechung zusehends grössere
Bedeutung beigemessen: Im Jahre 1973 befand es eine Regelung, welche die
körperliche Bewegungsmöglichkeit im Freien auf mindestens drei halbstündige
Spaziergänge pro Woche festlegte, noch als verfassungsrechtlich zulässig,
doch unterstrich es schon damals, dass die entsprechende kantonale
Norm lediglich eine "Minimalregel" enthalte und die in der Beschwerde
geforderte tägliche Bewegung dort, wo es praktisch durchführbar sei,
tatsächlich gewährt werden müsse (BGE 99 Ia 262 V. E. 8d S. 281). Drei
Jahre später bezeichnete es einen täglichen Spaziergang von einer halben
Stunde nach einer Haftdauer von einer Woche als verfassungsrechtliches
Minimum. Es müsse aber Ziel der kantonalen Behörden und des Bundes
sein, künftig den Gefangenen einen einstündigen Aufenthalt im Freien zu
gewähren, auch wenn mit Rücksicht auf die praktischen Verhältnisse aus
der persönlichen Freiheit ein entsprechender Grundrechtsanspruch nicht
abgeleitet werden könne (BGE 102 Ia 279 E. 7c S. 292). In einem Urteil
aus dem Jahre 1992 erkannte das Bundesgericht, dass nach einer Haftdauer
von einem Monat ungeachtet der tatsächlichen Verhältnisse ein täglicher
Spaziergang von mindestens einer Stunde notwendig sei. Von Beginn weg
müsse im übrigen ein Aufenthalt im Freien von mindestens einer halben
Stunde und, wo es die Verhältnisse erlaubten, von einer Stunde gewährt
werden (BGE 118 Ia 64 E. 3k S. 82). Die hierfür nötigen baulichen,
organisatorischen und personellen Voraussetzungen seien, wo sie noch nicht
bestünden, ohne Verzug zu schaffen; andernfalls erscheine die Feststellung
einer Verfassungswidrigkeit in einem künftigen Beschwerdefall nicht
ausgeschlossen (Urteil vom 10. Dezember 1993 veröffentlicht in EuGRZ 1994,
S. 238 E. 3b/bb, und BGE 118 Ia 360 E. 3c S. 364).
b) Im Bereich der ausländerrechtlichen Haft hielt das Bundesgericht
am 23. August 1995 schliesslich fest, bauliche, organisatorische und
personelle Voraussetzungen könnten nicht als Rechtfertigung für die
Einschränkung des täglichen Spaziergangs angeführt werden (bereits
zitiertes Urteil i.S. Messaoudi, veröffentlicht in EuGRZ 1995,
S. 609). Mehr als 20 Jahre nach Verabschiedung der Mindestgrundsätze
für die Behandlung der Gefangenen lässt es sich nicht mehr vertreten,
ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen den minimalen Anspruch auf
Spaziergang zu verweigern. Der Kanton Zürich hat am 1. Februar 1995,
mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht, zu den bereits bestehenden kantonalen Polizeigefängnissen
das sogenannte "provisorische Polizeigefängnis" (Propog) auf der
Kasernenwiese in Betrieb genommen. Es geht nicht an, dort den einstündigen
Spaziergang im Freien von Beginn der Haft weg - auf jeden Fall aber ab dem
zweiten Tag der Administrativhaft - zu verweigern. Das Bundesgericht hat in
seiner Rechtsprechung stets Rücksicht auf die bestehenden Verhältnisse und
die praktischen Schwierigkeiten genommen, diese umzugestalten. Es hat aber
immer deutlich unterstrichen, dass der einstündige Spaziergang im Freien
verwirklicht werden müsse. Eine Regelung, die diesen Minimalanforderungen
bei ausländerrechtlichen Administrativhäftlingen nicht gerecht wird,
lässt sich verfassungsrechtlich nicht halten; sie ist im Hinblick auf
den Haftzweck mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit unvereinbar. §
33 PVO ist im Rahmen der Anträge und der Beschwerdebegründung aufzuheben,
soweit er die ausländerrechtlichen Administrativhäftlinge betrifft.
Erwägung 5
5.- Gemäss § 38 Abs. 1 PVO bedürfen die Gefangenen für Besuche der
Zustimmung der für sie zuständigen Stelle; nach § 39 dritter Satz PVO
wird der Besuch zudem - vorbehältlich Art. 46 Ziff. 3 StGB und § 18 StPO
- beaufsichtigt. Die Beschwerdeführer erachten sowohl das Erfordernis
einer Besuchsbewilligung wie die Überwachung der Besuche mit Blick auf
den Haftzweck als unverhältnismässigen Eingriff in das verfassungsmässige
Recht auf persönliche Freiheit.
a) Die ausländerrechtliche Administrativhaft dient in erster Linie
dazu, die inhaftierte Person festzuhalten, um den Vollzug ihrer Weg- oder
Ausweisung sicherzustellen. Dieser Haftzweck rechtfertigt grundsätzlich
keine Bewilligungspflicht im Hinblick auf eine allfällige Kollusionsgefahr;
sie ist jedoch aus betrieblichen Gründen bzw. konkreten Sicherheitsbedenken
gegenüber dem Inhaftierten oder Besuchern verfassungsrechtlich zulässig
(vgl. UEBERSAX, aaO, S. 56): Auch wenn der ausländerrechtlich Inhaftierte
an sich relativ frei Besuche empfangen darf, verursachen diese doch einen
gewissen administrativen Aufwand, der durch die Vollzugsorgane im täglichen
Betriebsablauf zu berücksichtigen ist. Auch die Beschwerdeführer anerkennen
dies, wenn sie davon ausgehen, es dürfe von den Besuchern eine Voranmeldung
verlangt werden. In besonders gelagerten Einzelfällen lässt sich mit Blick
auf die verschiedenen ausländerrechtlichen Haftgründe jedoch ebenfalls
nicht ausschliessen, dass ein Besuch aus Sicherheitsgründen verweigert
werden muss oder nur unter besondern Vorkehrungen erlaubt werden kann. Wird
das Bewilligungsverfahren in diesem Sinne verfassungskonform gehandhabt,
ist es nicht zu beanstanden. Mit den modernen Kommunikationsmitteln kann
sichergestellt werden, dass bei der Behandlung der Bewilligungsgesuche
keine ins Gewicht fallenden Verzögerungen eintreten.
b) Berechtigt ist die Kritik der Beschwerdeführer, soweit sie
beanstanden, die Besuche würden zu Unrecht unter Vorbehalt von Art. 46
Ziff. 3 StGB und § 18 StPO generell beaufsichtigt. Zwar lässt sich § 39
PVO so verstehen, dass der Vorbehalt, der sich nach seinem Wortlaut nur auf
den Anwaltsbesuch bei Strafgefangenen und Untersuchungshäftlingen bezieht,
auch für die ausländerrechtliche Haft gilt, mithin auch hier Anwaltsbesuche
von der Beaufsichtigung ausgenommen sind. Die Grenze muss jedoch generell
weiter gezogen werden: Der ausländerrechtlich Inhaftierte ist in der
Regel allgemein berechtigt, Besuche unbeaufsichtigt zu empfangen. Nach dem
europäischen Strafvollzugsgrundsatz 92 Ziff. 2 ist Untersuchungsgefangenen
zu gestatten, Besuche unter menschenwürdigen Bedingungen zu empfangen;
sie dürfen nur insoweit eingeschränkt und überwacht werden, als dies
im Interesse der Rechtspflege sowie der Sicherheit und Ordnung in der
Anstalt erforderlich ist. Auch Besuche bei Untersuchungshäftlingen
sollen nicht ausnahmslos überwacht werden; es bedarf hierzu eines
legitimen Eingriffszwecks im Einzelfall. Dies muss vom Haftzweck her
um so mehr bei der Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft gelten. Das
Bundesgericht hat die gesetzliche Verpflichtung, ausländerrechtlich
inhaftierte Personen von Untersuchungshäftlingen zu trennen, wiederholt
damit begründet, dass nur so ein freieres Haftregime möglich sei; dabei
nahm es ausdrücklich auf die liberalere Ausübung des Besuchsrechts Bezug
(BGE 122 II 49 E. 5a mit Hinweisen). Die Beaufsichtigung von Besuchen ist
nur insoweit zulässig, als sie durch Sicherheitsbedenken im Einzelfall
geboten erscheint (vgl. BGE 122 II 49 E. 5b/bb S. 55: Beziehungen
zur Rauschgiftszene). Wenn der Regierungsrat des Kantons Zürich auf
einen relativ "tiefen baulich-technischen Sicherheitsstandard" der
Polizeigefängnisse verweist, der die Beaufsichtigung der Besuche gebiete,
überzeugt dies nicht. Er kann mit dieser Begründung nicht generell in
einem neu erstellten Gefängnis (Propog) das für die ausländerrechtlich
Inhaftierten bestehende Recht einschränken, Besuche unbeaufsichtigt zu
empfangen. Sollte die Behauptung zutreffen, wäre der baulich-technische
Sicherheitsstandard den bundesrechtlichen Anforderungen an den Haftvollzug
anzupassen. § 39 Satz 3 PVO erweist sich für ausländerrechtlich Inhaftierte
als mit dem verfassungsmässigen Recht auf persönliche Freiheit unvereinbar
und ist daher insofern aufzuheben.
Erwägung 6
6.- a) Hinsichtlich des Postverkehrs beanstanden die Beschwerdeführer
vorerst die Regelung von § 41 Abs. 1 PVO, wonach ein- und ausgehende
Briefe und andere Sendungen grundsätzlich über die für den Gefangenen
zuständige Stelle geleitet werden; verzichtet diese auf eine Kontrolle,
kann sie durch den Gefängnisdienst vorgenommen werden, wenn Grösse
oder Beschaffenheit der Sendung ein Sicherheitsrisiko darstellen. Die
Beschwerdeführer rügen, die Kontrolle der Post der ausländerrechtlich
Inhaftierten bleibe damit dem Ermessen der zuständigen Stelle überlassen;
sie erklären, es sei eine "griffigere Formulierung" vorzuziehen. Dies
genügt den Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde
indessen nicht ([...]); auf ihre Rüge ist nur insoweit einzugehen,
als sie hinreichend begründet geltend machen, aufgrund der Formulierung
der Bestimmung könne auch die Anwaltskorrespondenz kontrolliert werden,
was mit der persönlichen Freiheit und Art. 10 EMRK unvereinbar erscheine.
Aus dem Wortlaut von § 41 Abs. 1 PVO ergibt sich nicht,
dass der Briefverkehr zwischen der inhaftierten Person und ihrem
Rechtsvertreter inhaltlich kontrolliert werden dürfte. Die Bestimmung
besagt lediglich, dass ein- und ausgehende Post der zuständigen Stelle,
hier der Fremdenpolizei, weiterzuleiten sei, womit sichergestellt wird,
dass nicht das Gefängnispersonal davon Kenntnis erhält (vgl. BGE 107 Ia 148
ff.); sie äussert sich nicht dazu, wie weit die Kontrolle gehen darf. Die
Anwaltskorrespondenz untersteht dem ungeschriebenen verfassungsmässigen
Recht der Meinungsäusserungsfreiheit, die ebenfalls in Art. 10 EMRK
garantiert ist, und dem in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf freien
Briefverkehr (BGE 119 Ia 71 E. 3 S. 73 ff.). Anwaltskorrespondenz
inhaftierter Personen darf deshalb inhaltlich keiner Kontrolle unterzogen
und normalerweise auch nicht geöffnet werden (BGE 119 Ia 505 E. 3d u. 4a);
etwas anderes kann nur bei besonders gefährlichen Häftlingen gelten,
wenn der konkrete Verdacht besteht, dass die Postsendung nicht lediglich
Schriftstücke enthält, wobei sicherzustellen ist, dass vom Briefinhalt
keine Kenntnis genommen wird (BGE 119 Ia 505 E. 3d S. 508, 106 Ia 219
E. 3d S. 224 f.). Bei ausländerrechtlicher Haft dürfte die Notwendigkeit
eines solchen Vorgehens kaum je gegeben sein. Die fragliche Bestimmung
lässt sich demnach ohne weiteres verfassungskonform auslegen.
b) In § 41 Abs. 3 PVO wird der Briefverkehr mit Mitgefangenen und
früheren Mitgefangenen (nahe Angehörige ausgenommen) untersagt. Die
Beschwerdeführer erachten diese Bestimmung für ausländerrechtlich
Inhaftierte als mit dem Grundrecht der persönlichen Freiheit und dem
in Art. 8 EMRK verankerten Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs
unvereinbar. Zu Recht: Die Bestimmung zielt auf die Verhinderung von
Kollusion im Strafverfahren. Es ist nicht ersichtlich, welchen Sinn
sie im Bereich ausländerrechtlicher Haft haben soll. Rechtfertigen
sich hier in der Regel (anders als bei Untersuchungshäftlingen) keine
besonderen Beschränkungen des Kontakts mit der Aussenwelt oder mit
andern Personen in Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft, kann auch ein
entsprechender Briefverkehr grundsätzlich nicht untersagt sein. Somit
ist der erste Satz von § 41 Abs. 3 PVO für die ausländerrechtlichen
Administrativhäftlinge aufzuheben; hingegen nicht der restliche Teil des
Absatzes (Nichtweiterleitung von Briefen, die den Haftzweck gefährden),
der für ausländerrechtlich Inhaftierte keine Bedeutung hat und auch nicht
als verfassungswidrig beanstandet ist.
c) Nach § 41 Abs. 4 PVO dürfen den Gefangenen unter Vorbehalt von
§ 36 PVO keine Zeitungen, Zeitschriften, Bücher und anderen Drucksachen
zugestellt werden. § 36 Abs. 3 PVO sieht vor, dass Gefangene mit Zustimmung
der für sie zuständigen Stelle auf eigene Kosten bis zu drei Zeitungen oder
Zeitschriften abonnieren können, die ihnen jedoch vom Verlag oder einer
Zeitungsagentur direkt zuzustellen sind. Diese Regelung verstösst, soweit
sie die Zustellung von Zeitungen, Zeitschriften, Büchern und Drucksachen
von privater Seite für ausländerrechtlich Inhaftierte ausschliesst,
wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, gegen die persönliche
Freiheit und die Freiheit zum Empfang von Nachrichten und Ideen im Sinne
von Art. 10 Ziff. 1 EMRK: Bei der Untersuchungshaft darf der Bezug von
Büchern und Druckschriften von aussen beschränkt werden, da auf diesem
Weg unerlaubte Verbindungen zwischen einem Gefangenen und der Aussenwelt
hergestellt werden könnten (BGE 103 Ia 165 E. 2c S. 166). Bei Zustellung
über eine Privatperson besteht die Gefahr unerlaubter Mitteilungen, die
nur mit einem erheblichen und nicht zu rechtfertigenden Kontrollaufwand zu
beseitigen wäre, weshalb verlangt werden kann, dass Bücher und Zeitungen
über eine Buchhandlung oder vom Verlag zu beziehen sind (BGE 102 Ia 279
E. 8c S. 295). Bei der ausländerrechtlichen Administrativhaft rechtfertigt
der Haftzweck einen solchen Eingriff indessen nicht. Fremdsprachige
Zeitschriften und Bücher lassen sich über Verlage nicht immer leicht
beziehen; die Betroffenen sind deshalb gerade in besonderem Masse darauf
angewiesen, sich auch von privater Seite mit Drucksachen versorgen zu
lassen. § 41 Abs. 4 PVO ist mit Bezug auf ausländerrechtlich Inhaftierte
somit aufzuheben.
Erwägung 7
7.- Gemäss § 27 Abs. 1 PVO werden in den Polizeigefängnissen keine
Arbeitsbetriebe geführt. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung
von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts); Art. 13d
Abs. 2 ANAG verlange, dass den Inhaftierten soweit möglich Beschäftigung
angeboten werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei
kürzerer Haftdauer von einer Beschäftigungsmöglichkeit abgesehen werden,
bloss bei längerer Haft ist diese zwingend geboten, da sonst die Psyche der
inhaftierten Person beeinträchtigt werden könnte (unveröffentlichte Urteile
vom 1. November 1995 i.S. D., E. 2b, und i.S. K. vom 6. September 1995,
E. 3c). Nach § 1 Abs. 2 PVO soll der Aufenthalt in den Polizeigefängnissen
"in der Regel" nicht länger als eine Woche dauern, allerdings sind - wie
dargelegt - Ausnahmen möglich und vorgekommen. Das Bundesgericht kann im
Rahmen der abstrakten Normenkontrolle und der von den Beschwerdeführern
erhobenen Rügen nicht überprüfen, ob die Polizeigefängnisse in
ihrer baulichen Ausgestaltung generell geeignete Anstalten für
ausländerrechtliche Haft sind. Ist davon auszugehen, dass sie gemäss
§ 1 Abs. 2 PVO grundsätzlich nur für eine Aufnahme von einer Woche
bestimmt sind, lassen sich die fehlenden Beschäftigungsmöglichkeiten mit
Art. 13d Abs. 2 ANAG und der einschlägigen Rechtsprechung hierzu aber
vereinbaren. Dauert die Unterbringung im Polizeigefängnis im Einzelfall
länger als eine Woche, ist es Sache des Haftrichters zu prüfen, ob durch
besondere Vorkehren oder durch Verlegung in ein anderes Gefängnis der
Anspruch auf Beschäftigung eingehalten werden kann. § 27 Abs. 1 PVO
als solcher verstösst deshalb nicht gegen die derogatorische Kraft des
Bundesrechts.
Erwägung 8
8.- Die Beschwerdeführer beanstanden schliesslich § 44 Ziff.
6 PVO, wonach die unerlaubte Kontaktnahme mit Mitgefangenen oder
Personen ausserhalb des Gefängnisses als schweres Disziplinarvergehen
mit Arrest geahndet wird. Diese Bestimmung lässt sich aber ebenfalls
verfassungskonform verstehen: Personen in ausländerrechtlicher Haft
dürfen grundsätzlich mit andern Gefangenen und Personen ausserhalb des
Gefängnisses in Kontakt treten. Macht der inhaftierte Ausländer hiervon
Gebrauch, ist dies grundsätzlich nicht unerlaubt. In den meisten Fällen
dürfte er deshalb den Disziplinartatbestand gar nicht erfüllen. War
der Kontakt mit Blick auf den Haftzweck konkret beschränkt, kann
sich der Betroffene aber im Einzelfall zur Überprüfung der Massnahme
letztinstanzlich wiederum an das Bundesgericht wenden. Erscheint eine
generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der
Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so
vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten
Einzelfällen als verfassungswidrig erweisen könnte, ein Eingreifen des
Verfassungsrichters im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen. Wird im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle eine Verfassungswidrigkeit
verneint, hindert dies den Bürger nicht, diese bei der Anwendung
im Einzelfall erneut geltend zu machen, womit ein hinreichender
verfassungsrechtlicher Schutz gewährleistet bleibt (BGE 118 Ia 305 E. 1f
S. 309 mit Hinweisen).