BGE 122 I 120
122 I 120
21. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 28 juin 1996
dans la cause Osterwalder contre Syndicat des améliorations foncières du
Mont-sur-Lausanne et Tribunal administratif du canton de Vaud (recours
de droit public) Regeste
Art. 22ter BV; mit der Abgrenzung der Bauzone verbundene Landumlegung;
Verfassungsmässigkeit des im waadtländischen Recht vorgesehenen
Realausgleichs ("péréquation réelle").
Zulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen
Zwischenentscheid (E. 2b).
Ziele und Eigenheiten der Landumlegung zur Herstellung des
Realausgleichs ("péréquation réelle"). Diese führt zwischen den
Eigentümern einen Ausgleich von Vor- und Nachteilen herbei, die sich aus
der Festsetzung des Nutzungsplans ergeben; sie bezweckt, das in Art. 5
Abs. 1 RPG vorgesehene Ziel zu erreichen (E. 3).
Aufeinanderfolgende öffentliche Auflagen, deren Ergebnisse bei
späteren Umlegungsmassnahmen grundsätzlich nicht mehr in Frage gestellt
werden können, sind mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 4
BV vereinbar (E. 4c).
Grundsatz des vollen Realersatzes. Die Fläche eines der Bauzone
zugewiesenen Grundstücks kann bei der Neuzuteilung soweit verringert
werden, als dessen Wert infolge der durch die Zuweisung zur Bauzone
bewirkten Wertsteigerung erhalten bleibt. Die Abschöpfung eines erheblichen
Teils des Mehrwerts, der durch Planungsmassnahmen geschaffen wird, ist
mit Art. 22ter BV vereinbar (E. 5).
Gleichbehandlung der Grundeigentümer (E. 6).
Sachverhalt
A.- Les époux Walter-Edwin et Nicole Osterwalder ont acquis en 1978 la
parcelle no 1206 du registre foncier de la commune du Mont-sur-Lausanne,
d'une surface de 3902 m2 sur laquelle se trouve une ancienne ferme. Les
acquéreurs ont rénové le logement existant dans ce bâtiment et l'habitent
actuellement. En vertu d'un plan de zones entré en vigueur en 1968,
la parcelle était classée en zone sans affectation spéciale; elle est
actuellement attribuée à la zone de villas, selon un plan d'affectation
adopté le 30 septembre 1991, après enquête publique, par le Conseil
communal du Mont-sur-Lausanne; ce plan n'a cependant pas encore été
approuvé par l'autorité cantonale.
Par arrêté du 19 mars 1982, à la demande de la commune, le
Conseil d'Etat du canton de Vaud a ordonné la création d'un syndicat
d'améliorations foncières ayant pour but, outre la construction de chemins
et de canalisations d'assainissement, le remaniement parcellaire "en
corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir".
La parcelle no 1206 est comprise dans le périmètre général du
remaniement. Un sous-périmètre d'étendue restreinte, "exclu de la
péréquation réelle", a été délimité; la parcelle en question n'en fait pas
partie. Les époux Osterwalder ne sont pas intervenus dans les enquêtes
publiques qui ont eu lieu en 1983 et 1987, concernant ces périmètres
ainsi que les taxes-types de l'ancien état.
Celles-ci attribuent à la parcelle no 1206 une valeur de 15 fr./m2,
compte tenu d'une valeur agricole de 8 fr.20/m2 et d'une valeur de
"convenance à bâtir" de 6 fr.80/m2; cette évaluation-ci correspond aux
possibilités de construction dont les terrains sans affectation disposaient
avant 1972. Le rapport de la Commission de classification, également
soumis aux enquêtes précitées, indiquait cependant: "Les terrains situés
aux abords immédiats des fermes et des habitations foraines [...] ne sont
pas inclus dans le périmètre soumis à péréquation. Ils restent attachés
aux bâtiments et sont estimés pro forma à 20 fr./m2, tant à l'ancien
qu'au nouvel état."
Du 9 au 20 novembre 1992, le syndicat a soumis à l'enquête publique,
outre l'avant-projet des travaux collectifs et les taxes-types des
valeurs passagères, un sous-périmètre des terrains à bâtir ainsi que les
taxes-types de ces terrains au nouvel état. La parcelle no 1206, en zone
de villas selon le nouveau plan d'affectation, est ainsi taxée 300 fr./m2
en tant qu'elle est soumise à la péréquation. Il en résulte que lors de
la confection du nouvel état, les propriétaires de cette parcelle devront
en céder une partie ou compenser la différence de taxe par le versement
d'une soulte.
Les époux Osterwalder ont adressé une réclamation au syndicat, que la
Commission de classification a écartée par décision du 26 mars 1993. Cette
décision précise qu'"une surface de 2'500 m2 [est] neutralisée sur chaque
parcelle construite; [...] cette surface attenante à l'habitation est
exclue de la péréquation et attribuée, sans changement de valeur, à son
propriétaire au nouvel état".
Les opposants déboutés ont recouru au Tribunal administratif du canton
de Vaud. Cette juridiction a instruit la cause de façon approfondie,
en particulier pour comparer la situation de la parcelle no 1206 avec
celle des autres fonds bâtis situés dans le voisinage. Elle a constaté
que les recourants seront probablement contraints de céder 1'216 m2,
soit environ 31% de la surface totale de leur parcelle, ou de verser une
soulte de 364'800 fr. Dans son arrêt du 30 octobre 1995, le Tribunal
administratif a rejeté les conclusions des recourants tendant à ce que
leur bien-fonds fût entièrement exclu de la péréquation, mais il a annulé
l'enquête concernant les taxes-types au nouvel état, y compris la taxe
de 300 fr./m2 concernant la parcelle no 1206. Il considère que ces taxes
anticipent de façon inadmissible l'estimation des terres à effectuer lors
de la délimitation des nouvelles parcelles. Par ailleurs, la juridiction
cantonale estime que la surface attenante au bâtiment, non soumise à la
péréquation, n'est pas définitivement fixée et devra être évaluée en tenant
dûment compte de la surface au sol et du volume de l'édifice, la surface
forfaitaire de 2'500 m2 n'étant pas adaptée aux particularités du cas.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation
des art. 4 et 22ter Cst., les époux Osterwalder ont requis le Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif en tant que, selon ce
prononcé, leur immeuble demeure dans le périmètre soumis à la péréquation,
et de renvoyer la cause à cette juridiction pour qu'elle statue à nouveau
conformément aux considérants de l'arrêt.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours
de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée;
toute autre conclusion est irrecevable (ATF 119 Ia 30 consid. 1, 118 Ia
69 consid. e, 117 Ia 345 consid. d).
b) En vertu de l'art. 87 OJ, le recours de droit public pour violation
de l'art. 4 Cst. n'est recevable que contre une décision finale; il n'est
recevable contre une décision incidente que lorsque celle-ci cause à
l'intéressé un préjudice irréparable. Cette disposition n'est cependant
pas applicable aux recours dénonçant, outre une violation de l'art. 4
Cst., la violation d'autres droits constitutionnels, à condition que
ceux-ci aient une portée indépendante, compte tenu du pouvoir d'examen
du Tribunal fédéral (ATF 116 Ia 181 consid. 3), et que les griefs qui
en sont tirés ne soient pas manifestement irrecevables ou mal fondés
(ATF 117 Ia 247 consid. 2, 116 Ia 181 consid. 3, 115 Ia 311 consid. 2b).
Il incombe au Tribunal fédéral d'examiner librement si la "péréquation
réelle" instituée par le droit cantonal est compatible avec le principe dit
de la compensation réelle consacré en matière de remaniement parcellaire
par l'art. 22ter Cst. (ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Le recours de droit
public est donc recevable au regard de l'art. 87 OJ, alors même qu'il
est dirigé contre une décision incidente qui, par elle-même, n'entraîne
aucun préjudice irréparable en sus de celui qui a déjà été causé aux
recourants par l'incorporation de leur immeuble dans le périmètre général
du remaniement (ATF 110 Ia 134).
Erwägung 3
3.- La péréquation réelle est prévue par les art. 51 al. 3 et 53 al. 2
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC). Il s'agit essentiellement d'une redistribution
des terres liée à la délimitation ou à l'extension de la zone à bâtir,
destinée à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires; elle a
notamment pour but de permettre à chacun d'eux d'obtenir une parcelle
constructible même si, à l'origine, il ne possède que du terrain agricole
(MATILE/BONNARD/BOVAY, Droit vaudois de la construction, 2e éd., ch. 3.1
ad art. 53 LATC). Selon les dispositions précitées, les communes ont la
faculté de prévoir la péréquation réelle dans un périmètre déterminé,
lors de l'établissement du plan d'affectation; celle-ci doit alors être
exécutée préalablement à l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur
de ce plan; elle peut notamment être réalisée au moyen d'un remaniement
parcellaire.
Dans ce cas, les art. 98b à 98d de la loi vaudoise du 29 novembre
1961 sur les améliorations foncières (LAF) sont applicables. Les terres
à l'ancien état sont estimées selon valeur avant l'établissement du plan
d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de
leur équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un
proche avenir; pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à
nouveau, à leur valeur d'après le statut qui leur est conféré par le plan
(art. 98c et 86 LAF). Chaque propriétaire reçoit des parcelles en zone
à bâtir et en zone agricole en proportion de la valeur de l'ancien état
de propriété; les différences sont compensées par une soulte en argent
dans la mesure où cette proportion ne peut pas être respectée (art. 98d
et 87 al. 1 LAF).
La double estimation des terres est un élément fondamental de la
péréquation réelle: elle a pour effet que la plus-value des surfaces
classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux propriétaires de
ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire répartie
entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement
de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (JACQUES DUBOIS, Le
remaniement parcellaire de terrains à bâtir en droit vaudois, thèse,
Lausanne 1982, p. 77 ch. 3.1). Le remaniement à péréquation réelle du
droit vaudois se distingue ainsi du remaniement commutatif classique
("Entflechtungsumlegung") qui permet simplement, sur la base d'une
estimation unique à la valeur de l'affectation nouvelle du sol, l'échange
de prétentions entre la zone agricole et la zone à bâtir (HERMANN BIGLER,
Landumlegung - Eine Massnahme zur Durchführung der Raumplanung, thèse,
Zurich 1976, p. 106 ch. 5.4331 et p. 115 ch. 5.563).
Le remaniement à péréquation réelle aboutit à une compensation,
entre les propriétaires, des avantages et des inconvénients résultant de
l'établissement du plan d'affectation. Il constitue dès lors un exemple
des institutions que les cantons peuvent adopter afin de réaliser
le mandat à eux confié par l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), alors même que le législateur
fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement et,
éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures
d'aménagement (HEINZ AEMISEGGER, Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne
1980, p. 36; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, ch. 14 et ss ad art. 5 LAT; SCHÜRMANN/HÄNNI, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3e éd., p. 187 et ss).
Erwägung 4
4.- Les recourants tiennent la procédure du remaniement pour viciée
parce que le sous-périmètre des terrains à bâtir n'a pas été soumis à
l'enquête publique en même temps que le périmètre général du remaniement
et le sous-périmètre des terrains exclus de la péréquation réelle. A
leur avis, cette irrégularité doit être réparée, en ce qui les concerne,
en exonérant entièrement la parcelle no 1206 de la péréquation réelle.
a) La délimitation des terrains respectivement affectés à la
construction ou à l'agriculture est une mesure d'aménagement du territoire
qui échappe à la compétence d'un syndicat d'améliorations foncières;
elle doit au contraire être accomplie selon la procédure d'adoption des
plans d'affectation, dans le respect des buts et des principes de la
planification. C'est pourquoi, aux termes de l'art. 98b al. 1 LAF révisé
en 1986, le périmètre de péréquation et les sous-périmètres agricoles et
à bâtir ressortissent à la compétence communale, selon la procédure du
plan d'affectation. Celle-ci comporte obligatoirement une enquête publique
(art. 57 LATC).
En l'occurrence, le sous-périmètre des terrains à bâtir est donc
imposé par le plan d'affectation communal adopté le 30 septembre 1991; le
document que le syndicat a soumis à l'enquête publique du 9 au 20 novembre
1992 correspond d'ailleurs à ce plan. On ne comprend guère le sens et le
but de cette enquête-ci, qui paraît certes exigée par l'art. 98c LAF, dès
lors que les propriétaires ont déjà été entendus lors de l'élaboration du
plan d'affectation et que le syndicat n'est de toute manière pas habilité
à modifier la délimitation des zones.
b) L'attribution de la parcelle no 1206 à la zone de villas n'est en
fait aucunement contestée par les recourants; ils prétendent simplement
n'avoir pas pu se déterminer utilement sur l'assujettissement de leur
immeuble à la péréquation réelle, et demandent qu'il en soit exclu. Or, les
époux Osterwalder auraient pu soulever cette objection dans les enquêtes
concernant le périmètre général du remaniement et le sous-périmètre "exclu
de la péréquation réelle", et requérir qu'on leur soumît simultanément
le sous-périmètre des terrains à bâtir. Le résultat de ces enquêtes est
maintenant opposable aux recourants, car ils ont omis de dénoncer un vice
de procédure qui était, le cas échéant, à l'époque déjà reconnaissable,
et dont ils se plaignent tardivement. Le Tribunal administratif aurait
donc pu sans arbitraire refuser d'entrer en matière sur l'argumentation
qui lui était présentée.
Au demeurant, les critiques dirigées contre la délimitation séparée du
sous-périmètre des terrains à bâtir ne sont pas fondées. Les recourants
n'ont indiqué ni en procédure cantonale, ni à l'appui du recours de
droit public pour quels motifs ils auraient demandé, si les périmètres
et sous-périmètres avaient fait l'objet d'une enquête unique, que l'on
n'appliquât pas la péréquation réelle dans le secteur de la parcelle no
1206, compte tenu de son attribution à la zone à bâtir. Ils ne démontrent
donc pas que la procédure suivie les ait empêchés de présenter à temps
des arguments utiles à leur cause. Sachant que leurs immeubles seraient
soumis à la péréquation, les propriétaires dudit secteur ont d'ailleurs pu
se déterminer de façon appropriée dans la procédure du plan d'affectation;
par exemple, celui de la parcelle no 1150 a demandé - et obtenu - que le
dégagement du bâtiment existant sur cette parcelle fût classé en zone de
verdure, non constructible, donc dépourvue de plus-value. Les recourants
se réfèrent par ailleurs en vain à l'art. 98c LAF, précisant que "les
enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du
syndicat", car ce libellé n'exclut nullement des enquêtes séparées.
c) Les recourants se plaignent aussi en vain, d'une façon générale, de
n'avoir pas pu "apprécier globalement leur situation". Les effets concrets
de la péréquation réelle, pour un immeuble en particulier, dépendent de
la double estimation des terres et ne peuvent dès lors être déterminés
qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la préparation du
nouvel état (cf. ALFRED KUTTLER, Parzellanordnungsmassnahmen im Dienste
der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête unique
qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification
et du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique
parfaite aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les
résultats ne peuvent en principe plus être mis en cause par la suite
(CLAUDE ROUILLER, Quelques problèmes des voies de recours en matière
d'améliorations foncières, RVJ 12/1978 p. 400/401; FULVIO ANTOGNINI, Le
respect de la garantie de la propriété dans les remaniements parcellaires,
ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette enquête unique n'est cependant pas prévue par
le droit cantonal et, compte tenu des difficultés qu'elle entraînerait
dans l'exécution du remaniement, elle ne saurait non plus être considérée
comme une modalité exigible directement sur la base de l'art. 4 Cst. Les
recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger une coordination des
diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée par le droit
public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation doit
être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit
(cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, 119
Ib 179 consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte
au droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.
Erwägung 5
5.- Selon le principe de la compensation réelle garantie par
l'art. 22ter Cst., les propriétaires des surfaces agricoles incorporées
dans le remaniement parcellaire ont le droit d'exiger, au nouvel état,
l'attribution de terres équivalentes en quantité et en qualité, pour autant
que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent
(ATF 119 Ia 21 consid. 1a). Sous la même condition, les propriétaires
qui ont cédé du terrain destiné à la construction doivent recevoir des
immeubles de même valeur; l'attribution d'une surface inférieure à celle
de l'ancien état satisfait donc à la compensation réelle si la valeur se
trouve néanmoins conservée par l'effet d'une plus-value. Celle-ci peut
résulter du remaniement ou de mesures d'aménagement du territoire telle
que, par exemple, une augmentation de l'indice d'utilisation (ATF 116 Ia
41 consid. 5a, 100 Ia 223 consid. 3a).
En l'espèce, les recourants recevront du terrain en zone de villas en
contrepartie d'une surface sans affectation taxée 15 fr./m2. La valeur
du terrain à bâtir étant considérablement supérieure, une diminution
notable de la surface, au nouvel état, ne saurait apparaître d'emblée
comme contraire à la garantie constitutionnelle de la propriété. Il
importe peu que les recourants conservent en fait le même bien-fonds,
puisque le remaniement a notamment pour but d'intégrer et de compenser
les effets de l'établissement du plan d'affectation.
Certes, dans une mesure qui n'est pas encore fixée, les recourants
seront privés de la plus-value dont ils auraient peut-être profité,
sans le remaniement parcellaire, sur toute l'étendue de la parcelle no
1206. Le prélèvement d'une part même importante de la plus-value résultant
de mesures d'aménagement est toutefois compatible avec l'art. 22ter Cst.,
ainsi que cela a été jugé déjà avant l'entrée en vigueur de l'art. 5
al. 1 LAT (ATF 105 Ia 134 consid. 3b). Actuellement, la compensation des
avantages et des inconvénients créés par les mesures d'aménagement est
prévue par cette disposition légale fédérale.
Pour le surplus, les recourants se plaignent manifestement à tort d'un
prélèvement de la plus-value dépourvu de base légale en droit cantonal. Le
principe et les modalités essentielles du remaniement à péréquation réelle
sont en effet définis sans équivoque par la loi, cela même si le système
de cette réglementation, avec ses renvois aux règles du remaniement de
terrains à bâtir, n'est pas pleinement satisfaisant.
Erwägung 6
6.- En tant que le recours de droit public ne met pas en cause
la constitutionnalité de la législation cantonale sur le remaniement
parcellaire, le Tribunal fédéral n'annule la décision attaquée que si elle
s'avère arbitraire, c'est-à-dire si elle viole de manière grossière une
prescription légale ou un principe élémentaire du remaniement (ATF 119
Ia 21 consid. 1, 105 Ia 324 consid. 2b et c). En l'espèce, les recourants
se plaignent d'une inégalité de traitement par rapport aux propriétaires
voisins, en ce qui concerne l'application de la péréquation réelle.
Les parcelles avec villas no 1179, 1182 et 1228 se trouvent hors du
périmètre général du remaniement et sont donc formellement soustraites
à la péréquation réelle. Les recourants contestent tardivement cette
configuration du périmètre, qui a fait l'objet d'une enquête antérieure. En
outre, selon les constatations du Tribunal administratif, le plan
d'affectation ne crée aucun nouveau droit de bâtir sur ces biens-fonds,
compte tenu de la réglementation adoptée et des bâtiments déjà construits;
il n'en résulte donc aucune plus-value susceptible d'être prélevée et
répartie. Les recourants ne mettent pas ceci en doute et ne prétendent
pas non plus que la situation de leur propre parcelle soit identique.
La parcelle no 1226 est classée en zone d'utilité publique; une
partie de la parcelle no 1150 est attribuée à la zone de verdure. Faute de
plus-value, ces surfaces ne seront vraisemblablement pas réduites au titre
de la péréquation réelle. S'ils estimaient que cette affectation du sol
conférera ainsi un avantage inéquitable aux propriétaires concernés, les
recourants devaient agir en temps voulu contre le plan d'affectation. Les
autres parcelles du voisinage sont dépourvues de toute construction;
à la différence de celles des époux Osterwalder, elles seront donc
intégralement soumises à la péréquation.
Les recourants ne parviennent ainsi à démontrer aucune différence
de traitement qui ne soit pas justifiée par des situations de fait ou
de droit objectivement différentes. Il apparaît que l'arrêt attaqué
ne compromet nullement l'établissement d'un projet de nouvel état
respectueux des droits constitutionnels des recourants. Conformément
au jugement du Tribunal administratif, une surface adéquate devra être
considérée comme attenante à l'ancienne ferme, et donc soustraite à la
péréquation, notamment pour que la réduction de la parcelle n'entraîne
aucune dépréciation de ce bâtiment. Les recourants auront l'occasion de
contester, au besoin, cette imputation et l'estimation du terrain; on
observe à cet égard que l'enquête publique portant sur des taxes-types au
nouvel état, que le syndicat a entreprise en sus des exigences légales,
était un moyen adéquat de préparer la suite des opérations (cf. ROUILLER,
eod. loc.).