BGE 122 II 81
122 II 81
11. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
14. März 1996 i.S. VCS Schweiz, Stiftung WWF Schweiz und Schweizerischer
Bund für Naturschutz (SBN) gegen Regierung des Kantons St. Gallen
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Koordination von UVP-Leitverfahren (Strassenplanverfahren) gemäss
Art. 5 UVPV und Rodungsverfahren:
1. Welche Unterlagen müssen dem BUWAL für seine Stellungnahme gemäss
Art. 21 Abs. 1 lit. a UVPV zur Verfügung gestellt werden (E. 6b)?
2. Die kantonale Umweltschutzfachstelle ist verpflichtet,
bei ihrer Beurteilung des UVB sich mit der Stellungnahme des BUWAL
auseinanderzusetzen (E. 6c).
3. Art. 12 WaG verlangt, dass vor der Zuweisung von Wald in eine
Nutzungszone entweder eine Rodungsbewilligung oder eine verbindliche
positive Stellungnahme der Rodungsbewilligungsbehörde vorliegt. Will die
im UVP-Leitverfahren zuständige kantonale Behörde die Plangenehmigung
erteilen, obwohl das für die Rodungsbewilligung zuständige BUWAL
eine negative Stellungnahme abgegeben hat, muss sie vorab eine
Rodungsbewilligung auf dem Rechtsweg erstreiten (E. 6d).
Sachverhalt
A.- Am 8. Mai 1991 stimmte der Grosse Rat des Kantons St. Gallen
dem Projekt der Umfahrungsstrasse Wagen-Eschenbach-Schmerikon (T8/A8)
nach Art. 37 Abs. 1 des St. Galler Strassengesetzes vom 12. Juni 1988
(StrG) zu. Dieser Beschluss wurde nach Annahme in der Volksabstimmung am
8. Dezember 1991 rechtsgültig.
Die T8/A8 soll den südlichen Anschluss der Nordumfahrung
Rapperswil/Jona bei St. Dionys mit dem nördlichen Autobahnanschluss des
Zubringers Schmerikon (Nationalstrasse 3b) durch eine grösstenteils
zweispurige, rund 9 km lange Umfahrungsstrasse verbinden. Im Gebiet
Herrenweg-Hinterwis ist eine Verzweigung in nordwestlicher Richtung
geplant, welche die T8/A8 unter Umfahrung von Neuhaus mit der Rickenstrasse
(Staatsstrasse Nr. 15) verbindet.
B.- Am 28. April 1992 beschloss der Regierungsrat
das Ausführungsprojekt 1992. Ausführungsprojekt und
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB 1992) wurden vom 6. Mai bis 4. Juni
1992 öffentlich aufgelegt. Aufgrund der Stellungnahmen der kantonalen
Umweltschutzfachstelle und des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL) sowie der Einspracheverhandlungen wurden zahlreiche Änderungen
notwendig.
C.- Das am 8. März 1994 vom Regierungsrat beschlossene abgeänderte
Projekt (Projekt 1994), der überarbeitete Umweltverträglichkeitsbericht
(UVB 1994) und das Rodungsgesuch wurden vom 22. März bis 20. April
1994 öffentlich aufgelegt. Innert der Auflagefrist erhoben
u.a. der VCS Schweiz gemeinsam mit der Stiftung WWF Schweiz sowie der
St. Gallisch-Appenzellerische Naturschutzbund (SANB) in eigenem Namen
sowie namens des Schweizerischen Bundes für Naturschutz (SBN) Einsprache
gegen das Projekt 1994.
Das gemäss Art. 12 Abs. 3 und Art. 21 der Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (SR 814.011; UVPV)
angehörte BUWAL beantragte in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 1994
wesentliche Ergänzungen und Projektänderungen; insbesondere verlangte
es die Verlängerung des Balmenraintunnels gegen Osten bis km 38,9 unter
Verschiebung der Achse nach Süden, um das Flachmoor Balmen-Flachrist
ungeschmälert erhalten zu können, sowie den Verzicht auf den
Strassenabschnitt zwischen der Verzweigung Neuhaus und der Rickenstrasse
mit dem geplanten Aatal-Viadukt. Es hielt die Rodungsvoraussetzungen im
Sinne von Art. 5 WaG nicht für erfüllt, so dass die Rodungsbewilligung
noch nicht in Aussicht gestellt werden könne.
Die Umweltschutzfachstelle des Kantons St. Gallen, bestehend aus
den Departementssekretären des Volkswirtschafts-, des Finanz- und des
Baudepartements, hielt den UVB 1994 für vollständig, umfassend und richtig;
sie beantragte mit Stellungnahme vom 14. November 1994, das Projekt mit
einer Reihe von Auflagen als umweltverträglich zu genehmigen.
D.- Am 20. Dezember 1994 genehmigte der Regierungsrat das
Ausführungsprojekt T8/A8 einschliesslich Projektänderungen mit einer Reihe
von Auflagen und Ergänzungen als umweltverträglich (Beschluss Nr. 1849);
das Baudepartement wurde beauftragt, die für die Verwirklichung
des Ausführungsprojekts erforderlichen fischerei-, naturschutz-,
gewässerschutzrechtlichen und wasserbaulichen Bewilligungen einzuholen;
bezüglich der nicht in Aussicht gestellten Rodungsbewilligung seien
rechtzeitig die notwendigen Schritte einzuleiten, um die Bewilligung
zu erhalten. Die Einsprachen von VCS und WWF, SBN und SANB wies der
Regierungsrat gleichentags ab, soweit er auf sie eintrat (Entscheide
Nr. 1850 und 1852). VCS und WWF wurde eine Entscheidgebühr von insgesamt
Fr. 5'000.--, SBN und SANB von gesamthaft Fr. 1'000.-- auferlegt.
E.- Gegen den Genehmigungsentscheid sowie die Einspracheentscheide
vom 20. Dezember 1994 erhoben VCS, WWF und SBN am 30. Januar bzw. am
2. Februar 1995 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht.
a) Der SBN beantragt, die Verfügungen des Regierungsrates vom
20. Dezember 1994 (Nrn. 1849 und 1850) seien aufzuheben, soweit sie
Eingriffe in das Flachmoor und den Wald Balmenrain betreffen. Der Kanton
St. Gallen (als Baugesuchsteller) sei beim Bau der T8/A8 zu verpflichten,
das Flachmoor Balmenrain ungeschmälert zu erhalten und zu diesem Zweck den
Tunnel Balmenrain bis km 38,9 zu verlängern, unter Verschiebung der Achse
nach Süden. Eventuell sei der Kanton St. Gallen (als Baugesuchsteller)
zu verpflichten, die Strassenachse soweit nach Süden zu verlegen, dass
der Wasserhaushalt des Flachmoors Balmenrain nicht verschlechtert und die
Überdeckung des Döltschibachs möglichst kurz gehalten werde. Ergänzend
sei der Kanton zu weiteren (in der Beschwerdeschrift näher ausgeführten)
Auflagen zum Schutz des Flachmoors zu verpflichten.
b) WWF und VCS beantragen, die Verfügungen des Regierungsrates
vom 20. Dezember 1994 seien aufzuheben. Die Vorinstanz sei insbesondere
anzuweisen, die Mängel im UVB zu korrigieren, den Anschluss Neuhaus zu
redimensionieren, auf den Aatal-Viadukt zu verzichten, die flankierenden
Massnahmen verbindlich mit dem Projekt der T8/A8 festzusetzen und den
integralen Moorschutz sicherzustellen. Eventualiter beantragen sie,
die Entscheidgebühr sei angemessen zu reduzieren.
F.- In seiner Vernehmlassung vertritt das Eidgenössische
Departement des Innern (im folgenden: Departement) die Auffassung,
die vom Regierungsrat genehmigte Linienführung gefährde die Erhaltung
des Gebietswasserhaushaltes des Flachmoors Balmen-Flachrist; die im
angefochtenen Entscheid verfügten technischen Massnahmen genügten
nicht. Die Rodungsbewilligung könne nach wie vor nicht in Aussicht
gestellt werden: Zum einen sei nicht nachgewiesen, weshalb für die
Materialablagerung im Aatal zwingend Waldboden zweckentfremdet werden
müsse; zum anderen trage das Aatal-Viadukt dem Natur- und Heimatschutz
nicht genügend Rechnung.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 6
6.- a) Für das Strassenprojekt müssen 5,5 ha Wald gerodet
werden, insbesondere in den Gebieten Erlen (ca. 1,7 ha), Balmenrain
(ca. 1,1 ha), im Bereich des Nordportals des Uznabergtunnels (ca. 1,4
ha) sowie des Aatal-Viadukts (ca. 1 ha). Das für die Erteilung der
Rodungsbewilligung zuständige BUWAL nahm insgesamt dreimal zum Vorhaben
Stellung, zuletzt am 21. Oktober 1994. Es war der Auffassung, dem Natur-
und Landschaftsschutz werde auch nach den Projektänderungen 1994 nicht
ausreichend Rechnung getragen; zudem sei die Standortgebundenheit für
die Materialablagerungen am Südbord des Aabachtobels nicht nachgewiesen;
die Rodungsbewilligung könne daher noch nicht in Aussicht gestellt
werden. Der Regierungsrat kam dagegen in seinem Genehmigungsentscheid zum
Ergebnis, die Rodungsvoraussetzungen gemäss Art. 5 des Bundesgesetzes vom
4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR 921.0) seien erfüllt und erteilte
die Plangenehmigung.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Koordinationspflicht,
weil dem BUWAL die Stellungnahmen der kantonalen Fachstellen nicht
zugestellt worden seien (E. 6b) und die Umweltschutzfachstelle in ihrem
Bericht vom 14. November 1994 die negative Stellungnahme des BUWAL
verschwiegen habe (E. 6c). Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob der
Regierungsrat die Plangenehmigung erteilen durfte, obwohl das BUWAL die
Rodungsbewilligung nicht in Aussicht gestellt hatte (E. 6d).
b) Gemäss Art. 21 Abs. 1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988
über die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; UVPV) stellt die
zuständige Behörde dem BUWAL als Rodungsbewilligungsbehörde die für
seine Stellungnahme "nötigen" Unterlagen zu. Für die Beteiligung des
BUWAL als Umweltschutzfachstelle des Bundes gemäss Art. 12 Abs. 3 UVPV
enthält die im vorliegenden Verfahren anwendbare Fassung der UVPV keine
ausdrückliche Bestimmung (vgl. dagegen Art. 13a Abs. 1 UVPV in der
Fassung vom 5. September 1995). Bei der Handhabung von Art. 21 Abs. 1 UVPV
ist einerseits zu berücksichtigen, dass eine bindende Stellungnahme nur
möglich ist, wenn das BUWAL über die notwendigen Informationen verfügt,
um beurteilen zu können, ob die Rodungsvoraussetzungen vorliegen und die
geplante Anlage den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht;
andererseits liegen zum Zeitpunkt der Stellungnahme gemäss Art. 21 UVPV
noch nicht alle Unterlagen vor, die für die Fällung eines definitiven
Entscheids nötig wären (BGE 116 Ib 260 E. 1d S. 264; vgl. auch PETER
M. KELLER, Koordination zwischen Bund und Kantonen, URP 1991, S. 263 f.;
STEFAN M. JAISSLE, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung: Eine
Darstellung der Waldgesetzgebung unter raumplanungsrechtlichen Aspekten,
Zürich 1994, S. 275). Grundsätzlich ist es Aufgabe des BUWAL zu beurteilen,
ob es über ausreichende Informationen verfügt; wenn nötig, muss es weitere
Unterlagen anfordern.
Im vorliegenden Fall stützte sich die Stellungnahme des BUWAL vom
21. Oktober 1994 auf den UVB vom Februar 1994 inklusive Planbeilagen,
Ergänzungsberichten und Kurzbericht gemäss Störfallverordnung, das Dossier
"Rodungsgesuch und Ersatzaufforstungen" vom März 1994, das Gutachten
der Fachgemeinschaft Ökologie und Naturschutz vom 27. Oktober 1993 für
die Umfahrung Wagen/Eschenbach im Bereich des Flachmoores Balmenrain,
das Schreiben vom 7. Oktober 1994 des Geologiebüros Lienert & Haering AG
zur Ersatzwasserbeschaffung für die Grundwasserfassung Rüeggenschlee
der Wasserversorgung Eschenbach sowie die Information durch den
stellvertretenden Kantonsingenieur anlässlich der Sitzung vom 11. Oktober
1994 in Bern. Das BUWAL teilte zwar mit, ihm seien die Stellungnahmen
der kantonalen Fachstellen nicht zur Verfügung gestellt worden; dennoch
gab es eine Stellungnahme ab. Daraus lässt sich schliessen, dass es die
ihm vorliegenden Unterlagen für ausreichend erachtete, jedenfalls für
eine vorläufige, negative Stellungnahme. Diese Einschätzung lässt keinen
Ermessensmissbrauch erkennen, so dass insoweit kein Verstoss gegen die
Koordinationspflicht vorliegt.
c) Der SBN rügt, die Umweltschutzfachstelle habe in ihrem Bericht
vom 14. November 1994 verschwiegen, dass das BUWAL die Erteilung der
Rodungsbewilligung nicht in Aussicht gestellt habe.
In der Tat erweckt der Bericht den Eindruck, das BUWAL habe sich noch
nicht geäussert, obwohl dessen negative Stellungnahme zu diesem Zeitpunkt
bereits vorlag. Dies stellt nicht nur einen formellen, sondern auch
einen inhaltlichen Mangel des Berichts dar: Die Umweltschutzfachstelle
muss gemäss Art. 13 Abs. 3 UVPV beurteilen, ob die geplante Anlage den
Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht, zu denen insbesondere
auch die Vorschriften über die Walderhaltung zählen (Art. 3 UVPV); die
Stellungnahme der zuständigen Bundesbehörde gemäss Art. 21 UVPV ist eine
wesentliche Beurteilungsgrundlage, mit der sich die Umweltschutzfachstelle
des Kantons auseinandersetzen muss (Art. 14 Abs. 2 UVPV, H. RAUSCH,
USG-Kommentar, Art. 9 N. 120).
Dieser Mangel hat sich jedoch in den angefochtenen Verfügungen
nicht ausgewirkt: Die negative Stellungnahme des BUWAL vom 21. Oktober
1994 war allen Verfahrensbeteiligten bekannt und lag insbesondere dem
Regierungsrat als der für den Umweltverträglichkeitsentscheid zuständigen
Behörde vor. Der Regierungsrat setzte sich mit den Einwendungen des BUWAL
auseinander, kam aber zum Ergebnis, die Rodungsvoraussetzungen lägen vor,
d.h. das Waldgesetz stünde dem Projekt nicht entgegen.
d) Schliesslich fragt sich, ob der Regierungsrat die Plangenehmigung
erteilen durfte, obwohl das BUWAL die Rodungsausnahmebewilligung nicht
in Aussicht gestellt hatte.
aa) Nach dem grundlegenden Entscheid des Bundesgerichts im Fall
Chrüzlen (BGE 116 Ib 50 E.4 S. 56 ff.) muss die Rechtsanwendung
materiell koordiniert, d.h. inhaltlich abgestimmt erfolgen, wenn
für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche
Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart
enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig
voneinander angewendet werden dürfen. Diese materielle Koordination wird
erreicht, wenn dafür eine einzige erste Instanz zuständig ist. Sind
zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger
Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen
diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein
gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird; die verschiedenen
getrennt erlassenen Entscheide müssen sodann in einem einheitlichen
Rechtsmittelverfahren angefochten werden können. Das kann etwa so
geschehen, dass mehrere getrennt zu treffende Entscheide, in denen
materielle Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang beurteilt werden,
gleichzeitig eröffnet werden, am besten gesamthaft und zusammengefasst
durch die erstinstanzliche Behörde, die für das Leitverfahren bzw. das
massgebliche Verfahren nach Art. 5 Abs. 3 UVPV zuständig ist. Eine
verfahrensrechtlich und zeitlich verbundene Eröffnung der Bewilligungen
mit anschliessendem einheitlichen Rechtsmittelverfahren ist indessen dann
nicht möglich, wenn die zur Bewilligung eines Vorhabens zu beurteilenden
Rechtsfragen mit engem Sachzusammenhang erstinstanzlich teils durch
Bundesbehörden und teils durch kantonale Behörden zu beurteilen sind. Wie
die Koordination in solchen Fällen im einzelnen erfolgen soll, hat
das Bundesgericht im erwähnten Urteil nicht festgelegt. Es hat jedoch
aufgezeigt, wie ein zeitlich gestaffeltes Vorgehen den Anforderungen an
die materielle Koordination zu genügen vermöchte: Im erstinstanzlichen
kantonalen Verfahren wären die Stellungnahmen der Bundesbehörden
einzuholen, dann wäre das koordinierte kantonale Verfahren durchzuführen,
und die Bundesbehörden würden erst nach Abschluss desselben entscheiden,
wobei sie vorbehältlich neuer Erkenntnisse im Laufe des Verfahrens an ihre
gegenüber der ersten kantonalen Instanz abgegebene Stellungnahme gebunden
wären; möglicherweise könne das Zusammenwirken von Behörden des Bundes und
der Kantone aber auch auf andere Weise sachgerecht sichergestellt werden
(vgl. BGE 116 Ib 50 E. 4b S. 58 f., bestätigt in BGE 116 Ib 321 E. 4a
S. 328 f., BGE 118 Ib 381 E. 4a S. 400).
Diese bundesgerichtlichen Hinweise zur Koordination von Vorhaben, deren
Bewilligung zugleich in die Kompetenz von Bundesbehörden und kantonalen
Behörden fallen, setzen voraus, dass sich die zuständigen Behörden über die
Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens grundsätzlich einig sind; das zeitlich
gestaffelte Vorgehen beruht auf der Prämisse, dass die Bundesbehörde
im kantonalen Verfahren eine positive Stellungnahme abgibt, an die sie
anschliessend - vorbehältlich neuer Erkenntnisse - gebunden ist. Der
"Chrüzlen"-Rechtsprechung lässt sich jedoch nichts zur Frage entnehmen,
wie vorzugehen ist, wenn Meinungsverschiedenheiten zwischen Bundes- und
kantonalen Behörden bestehen, d.h. die Bundesbehörde auf einer negativen
Stellungnahme beharrt, während der Kanton das Vorhaben genehmigen will.
bb) In mehreren Entscheiden hat sich das Bundesgericht mit der Frage
befasst, unter welchen Voraussetzungen über ein Rodungsgesuch, dem für die
Erstellung einer im Wald geplanten Anlage vorrangige Bedeutung zukommt,
vorweg entschieden werden kann. Dies wurde zugelassen, wenn von vornherein
aufgrund eines zureichend abgeklärten Sachverhalts klar feststeht, dass
die geltend gemachten Interessen das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht
zu überwiegen vermögen (BGE 117 Ib 325 E. 2b S. 329, 116 Ib 321 E. 4b
S. 329 mit Hinweisen). So hob das Bundesgericht im unveröffentlichten
Urteil vom 4. November 1993 in Sachen Kanton Thurgau (E. 6b und 7a)
einen Entscheid des Eidgenössischen Departements des Innern auf, der
die Rodung für die Erstellung einer Reaktordeponie im Waldgebiet bei
Amriswil ablehnte und zugleich eine Rodungsbewilligung zur Realisierung
der Deponie an einem Alternativstandort in Aussicht stellte, obwohl noch
zahlreiche tatsächliche und rechtliche Fragen offen waren und noch kein
Umweltverträglichkeitsbericht vorlag. Unter diesen Umständen verstiess der
vorweggenommene Rodungsentscheid sowohl gegen Umweltschutz- und Waldrecht
als auch gegen die Koordinationspflicht.
Anders als im Fall Amriswil ist im vorliegenden Fall ein
Umweltverträglichkeitsbericht erstellt worden, zu dem alle beteiligten
Behörden Stellung nehmen konnten; die im Rahmen des kantonalen
Plangenehmigungsverfahrens getroffenen Abklärungen ermöglichen
grundsätzlich eine umfassende Interessenabwägung und mithin die
koordinierte Anwendung der in Betracht fallenden materiellen
Rechtsnormen. Bei dieser Sachlage wäre es an sich möglich, die
Rodungsfrage vorweg zu entscheiden. Dies ist jedoch im vorliegenden
Fall nicht geschehen; vielmehr hat der Regierungsrat trotz der negativen
Stellungnahme der BUWAL die Plangenehmigung erteilt. Es stellt sich somit
die Frage, ob die im UVP-Leitverfahren zuständige kantonale Behörde, die
das Projekt aufgrund einer Abwägung aller Interessen für genehmigungsfähig
hält, sich über eine negative Stellungnahme der Bundes-Rodungsbehörde
gemäss Art. 21 UVPV hinwegsetzen darf.
cc) Nach der oben (E. 6d/aa) zusammengefassten Rechtsprechung ist
die Verfahrenskoordination grundsätzlich bereits im erstinstanzlichen
Verfahren durchzuführen; damit soll sichergestellt werden, dass primär die
für das Vorhaben zuständigen Fachbehörden die sich stellenden Sach- und
Rechtsfragen entscheiden und die für die Projektgenehmigung erforderliche
umfassende Interessenabwägung vornehmen; bei Meinungsverschiedenheiten
zwischen verschiedenen zuständigen (kantonalen) Fachbehörden ist es Aufgabe
der politischen Behörden, eine einvernehmliche Lösung herbeizuführen. Eine
Verlagerung des erstinstanzlichen Entscheids auf die Ebene der Justiz
widerspräche deren Funktion, Verwaltungsentscheide nach rechtlichen
Kriterien zu überprüfen; zudem fehlt den Gerichten regelmässig das
notwendige Spezial-Fachwissen.
Im vorliegenden Fall gibt es jedoch unterhalb der Ebene des
Bundesgerichts keine gemeinsame Instanz, in der Differenzen zwischen
den kantonalen Bewilligungsbehörden und der für die Rodung zuständigen
Bundesbehörde bereinigt werden könnten. Eine mögliche Lösung des
aufgezeigten Koordinationsproblems bestünde darin, die Rodungskompetenz
projektbezogen - statt wie bisher flächenabhängig - zwischen Bund
und Kanton aufzuteilen; diese Lösung wurde von der Mehrheit des
Leitungsausschusses der interdepartementalen Arbeitsgruppe "Koordination
der Entscheidverfahren" empfohlen (Verwaltungskontrolle des Bundesrates,
Koordination der Entscheidverfahren, Vorschläge zur Vereinfachung und
Beschleunigung der Verfahren für die Bewilligung von Bauten und Anlagen,
Bericht des Leitungsausschusses an den Bundesrat vom 13. Dezember
1994, Empfehlung 4 Ziff. 34 S. 18 f.; vgl. auch den Gesamtbericht der
interdepartementalen Arbeitsgruppe zuhanden des Leitungsausschusses vom
27. September 1994, S. 258 ff.). Diese Empfehlung wurde vom Bundesrat in
seiner Sitzung vom 13. September 1995 übernommen. De lege lata ist jedoch
vom Nebeneinander des kantonalen Plangenehmigungsverfahrens und des (ab
5'000 m2 Rodungsfläche) in die Zuständigkeit der Bundesverwaltung fallenden
Rodungsverfahrens auszugehen. Es fragt sich daher, wie in einem solchen
Fall vorgegangen werden muss, um eine koordinierte Rechtsanwendung zu
gewährleisten und gleichzeitig die gesetzlich vorgegebene Kompetenzordnung
zwischen Bundes- und Kantonsbehörden zu respektieren. Wie die nachfolgenden
Erwägungen zeigen, enthält das Waldgesetz eine gesetzliche Lösung dieser
Frage.
dd) Sowohl im Plangenehmigungsverfahren als auch im Rodungsverfahren
ist eine umfassende Interessenabwägung erforderlich: Art. 5 WaG verlangt
eine gesamthafte Beurteilung aller auf dem Spiele stehenden Interessen;
die für die Ausnahmebewilligung zuständige Behörde muss das Projekt
als Ganzes beurteilen und darf für die Interessenabwägung massgebende
Einzelfragen nicht separaten Verfahren vorbehalten (vgl. BGE 120 Ib
400 E. 2c S. 402 und E. 5 S. 409 f., 119 Ib 397 E. 6a S. 405 f., je mit
Hinweisen); gleiches gilt für die im Leitverfahren der UVP zuständige
Behörde, die nicht nur das ihr Verfahren betreffende Spezialgesetz,
sondern sämtliche bundesrechtlichen Bestimmungen zum Schutz von
Natur und Umwelt berücksichtigen muss (vgl. Art. 3 UVPV). Diese
umfassende Interessenabwägung hat das Bundesgericht im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu überprüfen, ob nun die Plangenehmigung
oder der Rodungsentscheid Anfechtungsgegenstand ist. Der Entscheid
des Bundesgerichts präjudiziert damit den Entscheid auch im anderen
Verfahren, der formal nicht Prozessgegenstand ist: Hat das Bundesgericht
die Grundsatzfragen einmal - im einen oder anderen Sinne - entschieden,
kann praktisch ausgeschlossen werden, dass es im zweiten Verfahren zum
entgegengesetzten Ergebnis gelangt.
Dennoch ist es für den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens
nicht ohne Bedeutung, ob zuerst der positive Entscheid der kantonalen
Behörde oder der negative Entscheid der Bundesbehörde zu überprüfen
ist: Wie oben (E. 1c) ausgeführt wurde, auferlegt sich das Gericht eine
gewisse Zurückhaltung, wenn sich technische Probleme stellen und die
zuständige Fachbehörde (bzw. der Regierungsrat gestützt auf die Berichte
der ihm beigegebenen Fachinstanzen) entschieden hat, wenn örtliche
Verhältnisse zu würdigen sind oder wenn andere Fragen im Grenzbereich
zwischen Recht und Ermessen aufgeworfen werden. Diese Zurückhaltung kann
gerade in Fällen wie dem vorliegenden, wo die komplexen Auswirkungen
eines technischen Werkes (Strassenbau) auf die Umwelt beurteilt werden
müssen, von entscheidender Bedeutung sein. Es kann nicht von vornherein
ausgeschlossen werden, dass das Bundesgericht, selbst wenn es die
Beschwerden gegen den Plangenehmigungsentscheid für unbegründet hielte,
einen negativen Rodungsentscheid des BUWAL gleichwohl geschützt hätte,
wäre dieser zuerst angefochten worden.
ee) Nach Art. 12 WaG bedarf die Zuweisung von Wald zu einer
Nutzungszone einer Rodungsbewilligung. Der Regierungsrat entschied im
Plangenehmigungsverfahren nach kantonalem Strassengesetz, was dem Erlass
eines Nutzungsplans im Sinne von Art. 14 ff. RPG gleichkommt. Diese
Planfestsetzung, die 5,5 ha Wald betrifft und nicht rein forstlichen
Zwecken dient, fällt unter Art. 12 WaG (vgl. unveröffentlichten Entscheid
in Sachen Burgergemeinde Zermatt vom 27. Oktober 1995, E. 2c).
aaa) Diese Bestimmung würde ihrem Wortlaut nach an sich voraussetzen,
dass die Rodungsbewilligung vor dem Entscheid über die Nutzungsplanung
eingeholt wird (vgl. unveröffentlichten Entscheid in Sachen T.-S. vom
13. Januar 1995, E. 8d; VERA SONANINI, Das neue Waldgesetz und
die Raumplanung, Zeitschrift für Baurecht 1992, S. 87); es wird
aber überwiegend für ausreichend gehalten, wenn der für die Planung
verantwortlichen Behörde vor ihrem Entscheid eine verbindliche positive
Stellungnahme der Rodungsbewilligungsbehörde vorliegt (unveröffentlichter
Bundesgerichtsentscheid in Sachen CFF vom 9. Dezember 1994, E. 3b/bb;
PETER M. KELLER, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetzgebung, AJP
1993 S. 148; JAISSLE, aaO, S. 239 und 292). Im vorliegenden Fall hat
jedoch das BUWAL die Rodungsausnahmebewilligung weder erteilt noch in
Aussicht gestellt. In einem solchen Fall darf, wie das Bundesgericht im
unveröffentlichten Entscheid in Sachen T.-S. vom 13. Januar 1995, E. 8d
entschieden hat, die Plangenehmigung nicht erteilt werden; vielmehr
muss die Planungsbehörde, will sie an ihrem Vorhaben festhalten, die
Rodungsbewilligungsbehörde auffordern, eine beschwerdefähige Verfügung
zu erlassen und versuchen, auf dem Rechtsmittelweg die Bewilligung für
die Rodung zu erwirken (KELLER, aaO S. 148; JAISSLE, aaO S. 292); eine
Genehmigung unter Vorbehalt einer später zu erteilenden Rodungsbewilligung
ist nicht mehr zulässig (HANS-PETER JENNY, Vor lauter Bäumen den Wald doch
noch sehen: Ein Wegweiser durch die neue Waldgesetzgebung, Schriftenreihe
Umwelt des BUWAL, Bern 1993, S. 47 zu Art. 12 WaG).
bbb) Für diese Auslegung spricht auch die Entstehungsgeschichte von
Art. 12 WaG:
Art. 12 des bundesrätlichen Entwurfs des Waldgesetzes (E-WaG; BBl
1988 III 227) trug die Überschrift "Einbezug von Wald in Richtpläne und
Nutzungspläne" und lautete:
1. Besteht nach umfassender Abwägung ein grosses öffentliches Interesse
daran, Wald künftig in eine Nutzungszone nach den Artikeln 14-18 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG)
einzubeziehen,
so weisen die Kantone dies in ihren Richtplänen aus.
2. Die Zuweisung solcher Gebiete zu einer Nutzungszone bedarf einer
Rodungsbewilligung.
In der Botschaft des Bundesrates vom 29. Juni 1988 (BBl I988
III 196) wurde dazu ausgeführt, es gebe immer wieder öffentliche und
private Vorhaben, die auf einen Standort im Wald angewiesen seien,
und es sei sinnvoll, diese möglichst frühzeitig anzuzeigen. Hierfür
seien die kantonalen Richtpläne ein geeignetes Instrument, ohne die
im Rodungsverfahren durchzuführende Interessenabwägung im Einzelfall
vorwegzunehmen. Konkretisiere sich das Vorhaben, so dass es aus dem
Richtplan in den Nutzungsplan umzusetzen sei, so sei der Zeitpunkt
gekommen, zu der beabsichtigten anderweitigen Nutzung im Rodungsverfahren
die endgültige Abwägung der entgegenstehenden Interessen vorzunehmen und
die Rodung zu bewilligen oder zu verweigern.
Im Parlament wurde vor allem die in Art. 12 Abs. 1 E-WaG vorgesehene
Ausweisung von Wald als künftige Nutzungszone in Richtplänen diskutiert
(vgl. Amtl.Bull. NR 1991 301 ff. und 1519 ff. und Amtl.Bull. SR 1991,
548 f.). Die Gegner dieser Bestimmung befürchteten, die Richtplanung
könne, obwohl es sich um eine Planung mit sehr grobem Raster handle,
die spätere Rodungsbewilligung präjudizieren, so dass der Waldschutz
über die Raumplanung aus den Angeln gehoben werde. Die Befürworter
des Bundesratsentwurfs hielten diese Befürchtungen unter Hinweis auf
Art. 12 Abs. 2 E-WaG (dem heutigen Art. 12 WaG) für unbegründet: Die
Rodungsbewilligung müsse vorliegen, bevor Wald in eine Bau- oder andere
Zone eingezont werden könne (NR Rüttimann, Amtl.Bull. NR 1991 S. 302,
NR Houmard, Amtl.Bull. NR 1991 304); dies sei ein taugliches Mittel,
um die im Rodungsbewilligungsverfahren vorzunehmende Interessenabwägung
sicherzustellen (NR Tschuppert, Amtl.Bull. NR 1991, 303); letzten Endes
entscheide die Waldbehörde, ob gerodet werden dürfe oder nicht, auch
wenn sie sich im Richtplanentscheid nicht habe durchsetzen können (BR
Cotti, Amtl.Bull. NR 1991, 304 und Amtl.Bull. SR 1991, 549). Schliesslich
wurde Art. 12 Abs. 1 gestrichen und nur der in beiden Räten unumstrittene
Abs. 2 beibehalten (vgl. Amtl.Bull. SR 1991 S. 804 f. und Amtl.Bull NR
1991 S. 1790 f.).
Sinn und Zweck von Art. 12 WaG (Absatz 2 des bundesrätlichen
Entwurfs) ist es somit sicherzustellen, dass beim Einbezug von Wald
in eine Nutzungszone die notwendige Koordination von Raumplanung
und Rodungsverfahren nicht zulasten des Waldschutzes geht: Die
Rodungsbewilligung darf nur aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung
erteilt werden, die nicht durch ein vorangegangenes Raumplanungsverfahren
präjudiziert werden soll (so auch KELLER, URP 1991, S. 272 f.; JAISSLE,
aaO S. 293; SONANINI, aaO, S. 87). In diesem Sinne räumt Art. 12 WaG der
für das Rodungsverfahren zuständigen Behörde einen verfahrensrechtlichen
Vorrang vor den Raumplanungsbehörden ein. Mit dieser Zwecksetzung wäre
es nicht vereinbar, wenn sich die für die Nutzungsplanung zuständige
kantonale Behörde über eine negative Stellungnahme der für die
Rodungsbewilligung zuständigen Bundesbehörde hinwegsetzen und vorab
über die Plangenehmigung entscheiden könnte, mit der Folge, dass dieser
Entscheid (bzw. ein hierzu ergangener Rechtsmittelentscheid) sich doch
präjudiziell auf das Rodungsverfahren auswirken würde.
ccc) Für diese Auslegung spricht schliesslich auch die vom Gesetzgeber
getroffene Lösung für Bauvorhaben im Wald, die ohne Zonenplanänderung im
Wege einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG genehmigt werden sollen.
Art. 11 Abs. 2 WaG bestimmt, dass die Ausnahmebewilligung für das Bauen
ausserhalb der Bauzone nur im Einvernehmen mit der nach Artikel 6 WaG
zuständigen Behörde erteilt werden darf. Die für Ausnahmebewilligungen
nach Art. 24 RPG zuständige kantonale Behörde darf daher die Bewilligung
nur erteilen, wenn eine positive Stellungnahme der Rodungsbehörde vorliegt
(SONANINI, aaO, S. 87); andernfalls muss sie die Bewilligung versagen,
selbst wenn sie das Vorhaben für bewilligungsfähig hält. Auch in diesem
Fall darf sich die kantonale Behörde nicht über eine negative Stellungnahme
der (Bundes)Forstbehörde hinwegsetzen.
ddd) Auf den ersten Blick scheint dieses Ergebnis in einem gewissen
Widerspruch zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
zu stehen: Art. 21 Abs. 1 UVPV verlangt seinem Wortlaut nach nur,
dass eine (nicht notwendigerweise positive) Stellungnahme der übrigen
Bewilligungsbehörden vorliegt; nach Art. 21 Abs. 2 UVPV entscheiden die
Behörden, die für Bewilligungen nach Abs. 1 zuständig sind, grundsätzlich
erst nach Abschluss der Prüfung im Leitverfahren. Art. 21 Abs. 2 UVPV
geht jedoch von der Erteilung und
nicht der Versagung der Bewilligungen aus und setzt damit
stillschweigend eine
positive Stellungnahme voraus; er trifft keine Aussage, wie im Fall einer
negativen Stellungnahme der Rodungsbehörde vorzugehen ist. Dieser Konflikt
ist vielmehr Thema von Art. 12 WaG, welcher der Rodungsbehörde den Vorrang
einräumt. Dabei handelt es sich lediglich um einen verfahrensrechtlichen
Vorrang: Materiellrechtlich ist das Gut "Wald" nicht höher einzustufen
als andere ebenso wichtige Güter, wie z.B. Gewässer; wie bereits oben
(vgl. E. 6d/dd) dargelegt wurde, ist sowohl im Rodungs- wie auch im
Plangenehmigungsentscheid eine gesamthafte Beurteilung aller auf dem
Spiele stehenden Interessen vorzunehmen.
Dieser Lösung lässt sich auch nicht entgegenhalten, sie mache das
Rodungsverfahren entgegen Art. 5 UVPV zum Leitverfahren: Sie verlangt
nicht generell eine Vorwegnahme der Rodungsbewilligung, sondern
bezieht sich nur auf den Fall, in dem die im Leitverfahren zuständige
Behörde nach Durchführung des UVP-Verfahrens und nach Anhörung aller
Bewilligungsbehörden gemäss Art. 21 UVPV zum Ergebnis kommt, sie wolle
das Vorhaben trotz der negativen Stellungnahme der Rodungsbehörde als
umweltverträglich genehmigen. Nur in diesem Fall ist sie gemäss Art. 12
WaG verpflichtet, vorab eine Rodungsbewilligung auf dem Rechtsmittelweg zu
erstreiten. Da die gebotene formelle Koordination bereits im UVP-Verfahren
erfolgt ist, kann die für die Rodungsverfügung zuständige Behörde sofort
entscheiden, ohne nochmals ein UVP-Verfahren durchführen zu müssen.
e) Nach dem Gesagten muss die angefochtene Verfügung ohne nähere
Prüfung ihrer materiellen Rechtmässigkeit wegen Verstosses gegen die sich
aus Art. 12 WaG ergebenden Koordinationsgrundsätze aufgehoben werden.