BGE 122 II 471
122 II 471
58. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
29. November 1996 i.S. SRG gegen Regierungsrat des Kantons Zürich, R.
Gurtner-Kugler u. Mitb. sowie Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio
und Fernsehen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 6 und Art. 10 EMRK, Art. 55bis BV, Art. 3 lit. ebis und Art. 10
VwVG, Art. 4 und Art. 5 sowie Art. 67 Abs. 3 RTVG; Berichterstattung im
"Kassensturz" über einen rechtskräftigen Entscheid der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen (UBI).
Ausstandsgesuch gegen die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio
und Fernsehen wegen Vorbefassung: formelle (E. 2) und materielle Aspekte
(E. 3).
Inhalt der rundfunkrechtlichen Programmaufsicht und ihre Vereinbarkeit
mit Art. 10 EMRK (E. 4).
Rundfunkrechtliche Prüfung der beanstandeten Berichterstattung (E. 5).
Sachverhalt
A.- Am 24. November 1992 befasste sich die Sendung "Kassensturz" des
Schweizer Fernsehens DRS mit der Dioxin- und Schwermetallbelastung des
Bodens im Kanton Zürich und insbesondere in der Umgebung der "Blockmetall
AG" in Buchs.
Am 20. Mai 1994 stellte die Unabhängige Beschwerdeinstanz für Radio
und Fernsehen (im weitern: Unabhängige Beschwerdeinstanz oder UBI) fest,
der Beitrag sei in drei Punkten nicht sachgerecht gewesen und habe deshalb
die Programmvorschriften verletzt: Der Zuschauer habe aufgrund der Abfolge
der Informationen den Eindruck erhalten, dass die von der Eidgenössischen
Materialprüfungsanstalt (EMPA) entnommenen Bodenproben im Gelände um
die Firma "Blockmetall AG" unterschiedslos eine erhebliche Verseuchung
ergeben hätten. Der Hinweis auf die sog. "Todeszone von Seveso"
habe durch die ton- und bildmässige Unterstreichung eine fragwürdige
Dramatik und Angst bewirkt. Schliesslich sei das Verhalten des Zürcher
Gewässerschutzamts teils falsch, teils unvollständig dargestellt und
die Position des beschuldigten Kantons Zürich nicht in einer der Sache
angemessenen Differenziertheit aufgezeigt worden.
Der "Kassensturz" thematisierte diesen Entscheid am 15./19. November
1994. Der zirka 10 Minuten dauernde Beitrag war in drei Teile
gegliedert: Die beiden ersten befassten sich mit Auszügen des
Entscheids der Unabhängigen Beschwerdeinstanz (Dioxin- Messungen,
Informationspraxis der Zürcher Behörden); der dritte informierte über den
gegenwärtigen Zustand von Ackerland im Umfeld der "Blockmetall AG" und
über Umweltschutzvorkehrungen, die seit den "Kassensturz"-Sendungen Ende
1992 getroffen worden seien. Eingeleitet wurde der Beitrag mit den Worten:
"Der Zürcher Regierungsrat hat sich bei der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz
UBI wegen zwei Kassensturz-Filmen beschwert. In einem Fall bekam er
recht.
Der Kassensturz habe Sie, liebe Zuschauerinnen und Zuschauer,
manipuliert, und aus diesem Grund hätten Sie sich keine eigene Meinung
bilden können. Manipulation ist ein schwerer Vorwurf. Aus diesem Grund
zeigen wir Ihnen den Film noch einmal, korrigiert und mit den Stellen,
welche von der UBI kritisiert wurden. Es handelte sich um die
Bodenverseuchung mit Dioxin und Schwermetall."
Anschliessend wurden verschiedene Ausschnitte des ursprünglichen
Beitrags zunächst rot umrandet in der von der UBI beanstandeten Fassung
noch einmal gezeigt. Es folgte eine Zusammenfassung einzelner Punkte, in
denen die Unabhängige Beschwerdeinstanz die gezeigte Sequenz bemängelt
habe. Danach wurden die Ausschnitte grün gekennzeichnet in einer vom
"Kassensturz" als gestützt auf den Entscheid der UBI programmrechtskonform
beurteilten Fassung wiederholt.
Am 4. Dezember 1994 visionierte die Unabhängige Beschwerdeinstanz
den "Kassensturz"-Beitrag zur Beurteilung der Vorkehren, welche die
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (im weitern auch: SRG) nach
dem Urteil vom 20. Mai 1994 getroffen hatte, um die damals festgestellte
Rechtsverletzung zu beheben und in Zukunft gleiche oder ähnliche
Rechtsverletzungen zu vermeiden (vgl. Art. 67 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen, RTVG; SR 784.40). Da sie diese
als ungenügend erachtete, beantragte sie dem Eidgenössischen Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartement am 22. Dezember 1994, die Konzession
vom 18. November 1992 mit der Auflage zu ergänzen, dass sich die SRG im
Fall der Gutheissung einer Programmrechtsbeschwerde einer Kommentierung des
Entscheids in ihren Medien zu enthalten habe, soweit sie über eine knappe
Information über den Ausgang des Verfahrens und einen allfälligen Weiterzug
an das Bundesgericht hinausgehe. Unter Vorbehalt einer ausdrücklichen
Erlaubnis der Konzessionsbehörde sei insbesondere eine vollständige oder
teilweise Wiederausstrahlung des programmrechtsverletzenden Beitrags
zu untersagen. Massgeblich für den Entscheid vom 20. Mai 1994 sei
der Gesamteindruck der beanstandeten Sendung gewesen. Der Beitrag des
"Kassensturz" vom 15./19. November 1994 habe die "Wirkungseinheit" des
Entscheids nicht respektiert. Aufgrund der unsachgemässen Darstellung sei
die Beschwerdeinstanz in den Augen des Publikums lächerlich gemacht worden.
Am 19. Dezember 1994 gelangte der Regierungsrat des Kantons Zürich
gegen den "Kassensturz"-Beitrag vom 15./19. November 1994 an die
Unabhängige Beschwerdeinstanz. Zudem beanstandeten diesen am 9. Februar
1995 auch René Gurtner-Kugler und 20 Mitunterzeichner (Art. 63 Abs. 1
lit. a RTVG). Die SRG beantragte in der Folge, "die Mitglieder der
Beschwerdeinstanz und ihres Sekretariats, die am Beschluss teilnahmen,
welcher dem Antrag der Beschwerdeinstanz an das Eidg. Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartement (....) vom 22. Dezember zugrunde lag,
hätten in den Ausstand zu treten". Am 19. Mai 1995 wies die Unabhängige
Beschwerdeinstanz dieses Gesuch ab, hiess die Beschwerden gut und stellte
fest, dass auch die Sendung "Kassensturz" vom 15./19. November 1994
die Programmvorschriften verletzt habe.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft hat beim
Bundesgericht am 9. Oktober 1995 hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eingereicht. Sie beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und
die Sache an eine mit unbefangenen und unabhängigen Ersatzmitgliedern
besetzte Beschwerdeinstanz zurückzuweisen; eventuell sei die Streitsache
durch das Bundesgericht selber zu entscheiden und festzustellen, dass
die Programmrechtsbestimmungen durch die Sendung "Kassensturz" vom
15./19. November 1994 nicht verletzt worden seien.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Die Beschwerdeführerin macht in formeller Hinsicht geltend,
die Unabhängige Beschwerdeinstanz habe ihr Ausstandsgesuch zu Unrecht
abgewiesen. Die UBI habe sich im Rahmen des Massnahmeantrags, an dem
bis auf ein Mitglied die ganze Kommission und das ganze Sekretariat
mitgewirkt hätten, mit der umstrittenen Sendung beschäftigt und diese
bereits "vorverurteilt", weshalb sie nicht mehr unbefangen über die
verschiedenen Beschwerden habe entscheiden können.
a) Nach Art. 3 lit. ebis des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) finden dessen
Regelungen auf Beanstandungen von Radio- und Fernsehsendungen vor der
Unabhängigen Beschwerdeinstanz keine Anwendung (vgl. RHINOW/KOLLER/KISS,
Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes,
Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 1079). Auch die Verordnung vom
3. Februar 1993 über Organisation und Verfahren eidgenössischer Rekurs-
und Schiedskommissionen (SR 173.31) gilt für die UBI nicht (Art. 1
und Anhang 1 der Verordnung). Dennoch sind nach der Rechtsprechung,
zumindest zugunsten des Veranstalters, die minimalen rechtsstaatlichen
Verfahrensgarantien zu wahren. Deren Umfang bestimmt sich nach der
Situation und der Interessenlage im Einzelfall (vgl. BGE 121 II 29 E.
2b/aa S. 32).
Bei der Konkretisierung der bezüglich Besetzung und Unabhängigkeit
geltenden Regeln ist dabei - unabhängig davon, ob diese vorliegend
aus Art. 4 oder Art. 58 BV hergeleitet werden - den Besonderheiten
und der Entstehungsgeschichte der konzessionsrechtlich begründeten
Programmaufsicht Rechnung zu tragen: Vor Schaffung der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz galt die "Programmbeschwerde" grundsätzlich als
Aufsichtsbeschwerde, die keine spezifischen Formerfordernisse kannte
und dem Beschwerdeführer auch keinen Erledigungsanspruch verlieh. Trotz
zunehmender Verrechtlichung ist die Programmaufsicht auch heute kein
klassisches Verwaltungsbeschwerdeverfahren, sondern ein Verfahren sui
generis (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, Bern 1993, S. 201;
MARTIN DUMERMUTH, Die Programmaufsicht bei Radio und Fernsehen in der
Schweiz, Basel/Frankfurt a.M. 1992, S. 153 ff.). Das Bundesgericht ist
zwar grundsätzlich an den von der UBI festgestellten Sachverhalt gebunden
(vgl. Art. 75 RTVG und Art. 105 Abs. 2 OG), diese entscheidet aber im
vorliegenden Zusammenhang wie bisher erstinstanzlich (vgl. BGE 116 Ib 37
E. 2b S. 40 f.); zudem nimmt sie im Rahmen des Vollzugs ihrer Urteile auch
gewisse Verwaltungsaufgaben wahr. In der Literatur wird sie dementsprechend
als "quasi-richterliches" Organ bezeichnet (Franziska Barbara Grob, Die
Programmautonomie von Radio und Fernsehen in der Schweiz, Zürich 1994,
S. 50; J.P. MÜLLER/F. GROB in Kommentar BV, Art. 55bis, Rz. 70). Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 58 bzw. Art. 4 BV (vgl. zur
Frage der Vorbefassung: BGE 114 Ia 50 E. 3d S. 59) kann auf ihr Verfahren
somit nicht unbesehen übertragen werden (vgl. auch die Kritik von PAUL
RICHLI zu BGE 116 Ib 37 ff. in ZBJV 128/1992 S. 627 f.).
b) Auf das Beanstandungsverfahren zum vornherein nicht anwendbar
ist - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - Art. 6 EMRK. Dessen
Garantien gelten nur in Verfahren betreffend "zivilrechtliche Ansprüche
und Verpflichtungen" sowie in solchen über die "Stichhaltigkeit einer
strafrechtlichen Anklage". Die rundfunkrechtliche Programmaufsicht
ist weder das eine noch das andere: Gegenstand der Prüfung durch die
Unabhängige Beschwerdeinstanz bildet die Frage, ob Programmbestimmungen
des Radio- und Fernsehgesetzes, seiner Ausführungsvorschriften oder der
Konzession verletzt worden sind (Art. 65 Abs. 1 RTVG). Soweit durch einen
Beitrag rein private Interessen berührt sind, stehen dem Betroffenen zu
deren Wahrung die ordentlichen Rechtswege offen (BGE 119 Ib 166 E. 2a/aa
S. 169 mit Hinweisen). Das programmrechtliche Aufsichtsverfahren dient
ausschliesslich dem Schutz der unverfälschten Willens- und Meinungsbildung
der Öffentlichkeit (vgl. J.P. MÜLLER/F. GROB, aaO, Rz. 79). Das Verfahren
vor der UBI ist "ein im Interesse des Publikums liegendes Verfahren sui
generis zum Schutz vor unzulässigen Sendungen"; es ist nicht - wie etwa
das Gegendarstellungsrecht - als Rechtsschutz für den Einzelnen gedacht,
"sondern zur Überprüfung von Sendungen im Interesse der Öffentlichkeit und
ihrer ungehinderten Willensbildung als wichtiges Element der Demokratie"
(BBl 1987 III 708; unveröffentlichtes Urteil vom 20. Dezember 1991
betreffend "Kassensturz", E. 4b). Die Unabhängige Beschwerdeinstanz
kann die Behandlung einer Beschwerde ablehnen, "soweit zivil- oder
strafrechtliche Rechtsbehelfe offenstehen oder unbenützt geblieben
sind" (vgl. Art. 64 Abs. 3 RTVG; BGE 120 Ib 156 ff.); das Bundesgericht
seinerseits geht im Rahmen der Prüfung eines UBI-Entscheids auf solche
Vorbringen nicht weiter ein (vgl. BGE 119 Ib 166 E. 2a/aa S. 169). Hat
der programmrechtliche Aufsichtsentscheid somit keinen entscheidenden
Einfluss auf Rechte und Pflichten zivilrechtlicher Natur (vgl. BGE 117
Ia 522 E. 3c/bb S. 528 ff.), handelt es sich dabei auch nicht um eine
zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 6 EMRK.
Erwägung 3
3.- Wenn die Unabhängige Beschwerdeinstanz vorliegend eine Befangenheit
verneint hat, ist dies nicht unproblematisch, hält aber in formeller wie
materieller Hinsicht vor Bundesrecht stand:
a) In der Regel soll niemand, gegen den ein Ausstandsgesuch gerichtet
ist, darüber selber entscheiden; der Grundsatz gilt indessen nicht
ausnahmslos (vgl. BGE 114 Ia 278 E. 1; 105 Ib 301 E. 1c S. 304). Die
Beschwerdeinstanz ist administrativ dem Eidgenössischen Verkehrs-
und Energiewirtschaftsdepartement zugeordnet und untersteht in der
Geschäftsführung dem Bundesrat. In ihrer Tätigkeit ist sie jedoch
weder an Weisungen der Bundesversammlung noch des Bundesrats oder der
Bundesverwaltung gebunden (Art. 58 Abs. 3 u. Art. 59 Abs. 2 RTVG). Soweit
sich ein Ausstandsgesuch gegen ein einzelnes Mitglied richtet, entspricht
es ihrer Praxis, jenes in Abwesenheit des Betroffenen und in analoger
Anwendung von Art. 10 VwVG zu beurteilen (vgl. VPB 52/1988 Nr. 29).
Über ein Ausstandsgesuch gegen alle oder nahezu alle Mitglieder hat die
Unabhängige Beschwerdeinstanz - zweckmässigerweise in einer anfechtbaren
Zwischenverfügung (vgl. Art. 45 Abs. 2 lit. b VwVG) - ebenfalls selber
zu befinden. Nach Art. 10 Abs. 2 VwVG entscheidet über einen strittigen
Ausstand zwar die Aufsichtsbehörde, doch gilt die Bestimmung nicht
für Kollegialbehörden (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 56). Diese weisen regelmässig mehr Mitglieder
(bzw. Ersatzmitglieder) auf als für die Entscheidfällung nötig, so dass
ihre Beschlussfähigkeit kaum je gefährdet erscheint und sich die Frage
der Einschaltung der (administrativen) Aufsichtsbehörde nicht stellt
(vgl. für die eidgenössischen Rekurskommissionen Art. 71b Abs. 1 und 2
VwVG). Bei der UBI sind im Falle einer Vorbefassung der vorliegenden Art
regelmässig alle Mitglieder vom potentiellen Ausstandsgrund betroffen,
so dass die Beschwerdeinstanz bei Anwendung der üblichen Regeln über
derartige Ausstandsbegehren - bei Wahrung des vorgeschriebenen Quorums -
zum vornherein nie selber entscheiden könnte. Die Aufsichtsbehörde müsste
zunächst über das Ausstandsgesuch befinden und gegebenenfalls hernach
ad hoc eine Ersatzbehörde bestimmen. Zu einem solchen Vorgehen besteht
kein Anlass, nachdem der Gesetzgeber die Unabhängige Beschwerdeinstanz
gerade zur Vermeidung derartiger Schwierigkeiten ausdrücklich nicht dem
Verwaltungsverfahrensgesetz unterstellt hat. Eine (erstinstanzliche)
Beurteilung der Ausstandspflicht durch den Bundesrat als Wahlbehörde (zur
entsprechenden Problematik: vgl. GROB, aaO, S. 51 f.) wäre wenig sinnvoll,
könnte doch dieser Entscheid nicht mehr an das - in der Sache selber
zuständige (vgl. Art. 65 Abs. 2 RTVG) - Bundesgericht weitergezogen werden
(vgl. Art. 98 OG), womit eine Instanz verloren ginge. Ein Entscheid
des Departements wäre zwar seinerseits beim Bundesgericht anfechtbar,
gefährdete jedoch - wie auch ein bundesrätlicher Entscheid - die
Unabhängigkeit der Rechtsprechung der UBI.
b) Das Ablehnungsverfahren soll eine objektive Prüfung durch eine
unparteiische, unbefangene und unvoreingenommene Behörde gewährleisten. Es
steht indessen in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Anspruch auf den
(primär) gesetzlichen Richter (vgl. grundsätzlich BGE 105 Ia 157 E. 5
S. 161); der Ausstand muss deshalb - auch nach Art. 58 BV - die Ausnahme
bleiben, soll die regelhafte Verfahrensordnung nicht ausgehöhlt werden
(BGE 115 Ia 172 E. 3 S. 175 f.; 114 Ia 50 E. 3d S. 60). Dies gilt um so
mehr, wenn - wie hier - im Resultat eine ganze Behörde ihrer verfassungs-
und gesetzmässigen Aufgabe, die besonderen verfahrensrechtlichen
Regeln unterworfen ist, enthoben werden soll (vgl. BGE 105 Ia 157 E. 6b
S. 164) und keine andere ordentliche, d.h. nicht ad hoc bestellte Instanz
(vgl. ALFRED KÖLZ in Kommentar BV, Art. 58, Rz. 1) ihre Funktion übernehmen
kann. Die UBI muss von Verfassung wegen im öffentlichen Interesse die
Unabhängigkeit ihrer Rechtsprechung - auch gegenüber den Veranstaltern
(vgl. GROB, aaO, S. 51; SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 93) - wahren können;
als Gesamtbehörde hat sie deshalb nur beim Vorliegen ausserordentlicher
Umstände in den Ausstand zu treten. Solche lagen hier nicht vor: Die UBI
hat die fragliche Sendung ein erstes Mal im Hinblick darauf beurteilt,
ob die Beschwerdeführerin damit eine geeignete Vorkehr getroffen hatte, um
die Rechtsverletzung des ersten beanstandeten Beitrags zu beheben. Diese
Problematik unterschied sich, trotz unverkennbarer Parallelen,
zumindest teilweise von den durch sie auf Beschwerde hin zu prüfenden
Rechtsfragen. Die Feststellung, die ursprüngliche Rechtsverletzung sei noch
nicht hinreichend behoben, umfasste nicht zwangsläufig auch den Schluss,
der zweite Beitrag habe seinerseits Programmvorschriften verletzt; hierfür
bedurfte es einer erneuten Missachtung journalistischer Sorgfaltspflichten,
was für den Antrag für eine Administrativmassnahme nicht Voraussetzung
bildete. Mit der von ihm gewählten Ausgestaltung des Programmkontroll-
und des Administrativverfahrens hat der Gesetzgeber Überschneidungen
dieser Art in Kauf genommen. Das daraus resultierende rechtsstaatliche
Defizit wird insofern ausgeglichen, als es dem Veranstalter unverwehrt
bleibt, die Entscheide der UBI beim Bundesgericht anzufechten. Tut er
dies nicht und versucht er - nach Ansicht der UBI vergeblich -, in einer
weiteren Sendung die festgestellte Programmrechtsverletzung zu beheben,
steht ihm gegen einen allfälligen Administrativentscheid des Departements
ebenfalls die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen (GROB, aaO, S. 339). Im
Verfahren vor dem Departement gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz und
ist dem Veranstalter das rechtliche Gehör zu gewähren. Die Kritik der
Beschwerdeführerin, die Vorinstanz sei auch befangen gewesen, weil sie
ihr vor dem Antrag an das Departement keine Gelegenheit gegeben habe,
sich zu äussern, geht deshalb zum vornherein fehl.
Erwägung 4
4.- a) Nach Art. 4 RTVG sind (in Konkretisierung von Art. 55bis
Abs. 2 BV; vgl. BBl 1987 III 729) Ereignisse "sachgerecht" darzustellen;
die Vielfalt der Ereignisse und Ansichten muss angemessen zum Ausdruck
kommen (Abs. 1); Ansichten und Kommentare haben als solche erkennbar
zu sein (Abs. 2). Das aus diesen Programmanforderungen abgeleitete
Gebot der Objektivität verlangt, dass sich der Hörer oder Zuschauer
durch die vermittelten Fakten und Meinungen ein möglichst zuverlässiges
Bild über den Sachverhalt machen kann und in die Lage versetzt wird,
sich eine eigene Meinung zu bilden. Das Prinzip der Wahrhaftigkeit
verpflichtet den Veranstalter, Fakten objektiv wiederzugeben; bei
umstrittenen Sachaussagen ist der Zuschauer so zu informieren, dass
er sich selber ein Bild machen kann (BGE 119 Ib 166 E. 3a S. 170; 116
Ib 37 E. 5a S. 44). Die gesetzlichen Programmbestimmungen schliessen
weder Stellungnahmen und Kritiken von Programmschaffenden noch den
"anwaltschaftlichen Journalismus" aus, wenn in diesem Sinne Transparenz
gewahrt bleibt (BGE 121 II 29 E. 3b S. 34). Wann dies der Fall ist,
beurteilt sich in erster Linie danach, ob der Beitrag insgesamt
manipulativ wirkt bzw. ob die bei der Vorbereitung und Darstellung des
Gegenstands gebotene Sorgfalt beachtet wurde. Die Anforderungen an diese
sind nicht allgemein, sondern im Einzelfall mit Blick auf die Umstände
sowie auf den Charakter und die Eigenheit des Sendegefässes zu ermitteln
(BGE 121 II 29 E. 3a S. 33 f.). Der Programmautonomie des Veranstalters
wird insofern Rechnung getragen, als sich ein staatliches Eingreifen im
Rahmen der Programmaufsicht nicht bereits dann rechtfertigt, wenn ein
Beitrag allenfalls nicht in jeder Hinsicht voll zu befriedigen vermag,
sondern nur, wenn er auch bei einer Gesamtwürdigung (vgl. BGE 114 Ib 204
E. 3a S. 207) die programmrechtlichen Mindestanforderungen von Art. 4
RTVG verletzt (BGE 121 II 359 E. 3 S. 363 f.). Welche gestalterischen
Mittel wie eingesetzt werden, ist nur solange Sache des Veranstalters,
als er dabei nicht das Gebot der "Sachgerechtigkeit" missachtet. Art. 5
Abs. 1 RTVG, der die Programmautonomie garantiert, gilt nur im Rahmen der
allgemeinen Informationsgrundsätze von Art. 4 RTVG bzw. von Art. 55bis
Abs. 2 BV. Je heikler ein Thema ist, um so grösser muss die Sorgfalt bei
seiner gestalterischen Umsetzung sein (BGE 121 II 29 E. 3b S. 34).
b) Nichts anderes ergibt sich aus Art. 10 EMRK, soweit die
Beschwerdeführerin als Konzessionärin sich hierauf überhaupt berufen
kann. Zwar umfasst die dort garantierte "Freiheit zum Empfang und
zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher
Behörden" auch die Freiheit von Radio und Fernsehen (vgl. MARK E. VILLIGER,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], Zürich 1993,
Rz. 606); diese ist jedoch nicht schrankenlos. Die Beschwerdeführerin
erfüllt Aufgaben im öffentlichen Interesse und nimmt einen "Service
public" wahr (Art. 26 ff. RTVG: kulturelle Entfaltung, sachgerechte
Information, ausgewogene Versorgung des Landes mit Rundfunkprogrammen,
staatspolitische Integration usw., BGE 119 Ib 241 E. 2a; vgl. CHRISTOPH
BEAT GRABER, Rundfunkaufsicht am Scheideweg zwischen "Silicon Valley"
und "Durcheinandertal", in: Medialex 3/96 S. 135 ff. insbesondere S. 141,
DUMERMUTH, aaO, S. 61 u. 65 ff.). Sie verfügt hierzu von Gesetzes wegen
über eine Konzession für die Veranstaltung nationaler und sprachregionaler
Programme. Andere Interessenten sind nur zugelassen, soweit dadurch "die
Möglichkeiten der SRG sowie der lokalen und regionalen Veranstalter,
ihre konzessionsgemässen Leistungen zu erbringen, nicht wesentlich
beeinträchtigt werden" (Art. 31 Abs. 1 lit. b RTVG). Die Beschwerdeführerin
erhält für ihre Sendungen schliesslich auch den Grossteil der von den PTT
erhobenen Empfangsgebühren (vgl. BGE 121 II 183 f.). Sie kann deshalb
wie die andern schweizerischen Veranstalter - mit Blick auf Art. 10
Ziff. 1 Satz 3 EMRK - im Rahmen der konzessionsrechtlichen Aufsicht dazu
verhalten werden, das Publikum objektiv und ausgewogen zu informieren
(ARTHUR HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, Bern 1993, S. 241). Das Verfahren der Programmaufsicht
dient der freien Meinungsbildung des Publikums, die mit einem
reinen Wettbewerbssystem (wegen der dabei im Vordergrund stehenden
wirtschaftlichen Interessen) allein nicht sichergestellt würde (vgl.
CHRISTOPH BEAT GRABER, aaO, S. 137 f. u. S. 141). Die damit verbundenen
Einschränkungen der Informationsfreiheit des Anbieters dienen der
Verwirklichung des institutionellen Aspekts der entsprechenden Freiheit
des Publikums (vgl. VINCENT COUSSIRAT-COUSTERE, Art. 10 Ziff. 2 EMRK,
in: PETTITI/DECAUX/IMBERT [Hrsg.], La convention européenne des droits
de l'homme, Paris 1995, S. 417). Die Realisierung einer pluralistischen
Information im Sinne von Art. 10 EMRK (vgl. GÉRARD COHEN-JONATHAN, in:
PETTITI/DECAUX/IMBERT [Hrsg.], La convention européenne des droits
de l'homme, Paris 1995, S. 379) kann unter den Voraussetzungen von
Art. 10 Ziff. 2 EMRK eine staatliche Intervention rechtfertigen oder
geradezu gebieten, auch wenn dadurch unter die Informationsfreiheit
fallende Interessen Einzelner beeinträchtigt werden sollten (vgl. zur
Presseförderung: BGE 120 Ib 142 E. 4b S. 148 f.). Die Programmaufsicht
durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz ist deshalb auch mit Art. 10 EMRK
vereinbar (ARTHUR HAEFLIGER, aaO, S. 241).
Erwägung 5
5.- Die Unabhängige Beschwerdeinstanz kam zum Schluss, der Beitrag des
"Kassensturzes" vom 15./19. November 1994 habe durch die Wiederholung
von programmrechtsverletzenden Sequenzen und die selektive Darstellung
ihres (ersten) Entscheids vom 20. Mai 1994 das Sachgerechtigkeitsgebot
verletzt. Diese Beurteilung ist nicht zu beanstanden:
a) Der Beitrag befasste sich einerseits erneut mit der
Schwermetallbelastung des Bodens in der Umgebung der "Blockmetall AG"
bzw. mit dem Verhalten der Zürcher Behörden in diesem Zusammenhang,
anderseits versuchte er, den ersten Entscheid der Unabhängigen
Beschwerdeinstanz vom 20. Mai 1994 (in der Interpretation der
Beschwerdeführerin) umzusetzen und zu illustrieren. Der UBI-Entscheid
sollte thematisiert und öffentlich zur Diskussion gestellt werden; es
handelte sich dabei somit nicht um ein untergeordnetes Nebenthema, sondern
um einen eigenständigen Teil des Beitrags selber. Diese Vermischung
der Thematik ist an sich noch nicht zu beanstanden, verlangte im
Hinblick auf die dadurch bewirkte Komplexität des Beitrags und die damit
verbundenen Gefahren jedoch eine besonders sorgfältige journalistische
Aufarbeitung. Die UBI beurteilt in ihrem Entscheid gestützt auf
eine Gesamtwürdigung die Rechtmässigkeit beanstandeter Beiträge. Sie
versucht, ihr Urteil hierüber anhand einzelner - zum Teil gerade mit
Rücksicht auf die Autonomie des Veranstalters fragmentarisch wirkender -
Argumente objektiv nachvollziehbar zu machen. Dieser Beurteilungsmassstab
verhindert eine (verpönte) detaillierte Fachaufsicht (vgl. DUMERMUTH,
aaO, S. 169), stellt aber hohe Anforderungen an eine allfällige
sachgerechte journalistische Darstellung. Eine erneute Ausstrahlung
als programmrechtsverletzend beurteilter Sequenzen kann sich unter
Umständen mit Blick darauf rechtfertigen, dass der Veranstalter
geeignete Vorkehren zu treffen hat, um die Rechtsverletzung zu beheben
(vgl. Art. 67 Abs. 2 RTVG). Die allgemeine Informationspflicht mag Anlass
geben, sich auch mit einem Entscheid, bei dem das Fernsehen Partei ist,
kritisch auseinanderzusetzen. Grundsätzlich muss die SRG dabei aber die
rechtskräftigen Entscheide der UBI akzeptieren; sie darf die rechtlich
abgeschlossene Auseinandersetzung nicht manipulativ über den Bildschirm
weiterführen. Eine allfällige Wiederholung beanstandeter Passagen muss
im Zusammenhang mit einer sachgerechten Darstellung des entsprechenden
rundfunkrechtlichen Entscheids stehen; Radio und Fernsehen bleiben
auch insofern an die allgemeinen verfassungsmässigen und gesetzlichen
Programmgrundsätze gebunden. Die gestalterische Umsetzung muss für
den unbefangenen Zuschauer eine klare Abgrenzung zwischen Tatsachen,
Spekulationen und Ansichten des Journalisten ermöglichen (BGE 121 II
29 E. 3c/bb S. 35 f.). Der Sachbericht über den Entscheid darf nicht
durch Kürzungen der Argumentation derart entstellt werden, dass sich der
Zuschauer über diesen kein eigenes Bild mehr machen kann. Mediennotwendige
Verkürzungen und Vereinfachungen sind nur soweit zulässig, als die freie
Meinungsbildung über die konkret ausgeübte Programmaufsicht sichergestellt
bleibt. Andernfalls wirken sie manipulativ, und die Darstellung erscheint
nicht mehr als sachgerecht (vgl. BGE 121 I 29 E. 3b S. 34 unter Hinweis
auf DUMERMUTH, aaO, S. 364). Es geht mit Blick auf Art. 4 Abs. 2 RTVG
(Offenlegung von Ansichten und Kommentaren) nicht an, über eine verkürzte,
unzweckmässige Sachdarstellung versteckt Kritik zu üben, indem dem
Zuschauer durch angeblich objektive, tatsächlich jedoch unvollständige
Fakten die Meinung des Journalisten als eigene Überzeugung suggeriert
wird. Dies war hier der Fall.
b) Die Überlegungen der UBI in ihrem ersten Entscheid finden
sich im überarbeiteten "Kassensturz"-Beitrag vom 15./19. November
1994 nur noch auszugsweise und zum Teil in einer zur Unkenntlichkeit
simplifizierten Art und Weise. Die differenzierende Begründung wird
plakativ dargestellt; die gewählte mit grünem Rand gekennzeichnete
neue Version suggeriert den Eindruck, die am ersten Beitrag geübte
Kritik sei kleinlich und spitzfindig. Der Entscheid fand im Anschluss
an diese Sendung in der Presse denn auch ein entsprechendes Echo
(vgl. etwa SonntagsBlick vom 20. November 1994: "Kassensturz-Chef
Gasche: 'Man will uns knebeln'"). Gegenüber der ursprünglichen Version
unterscheidet sich die "korrigierte" vor allem dadurch, dass die Männer
in Vollschutzanzügen retuschiert wurden, der Begriff "Todeszone von
Seveso" durch "meistverseuchte Zone von Seveso" ersetzt, die dramatische
Musik ausgeblendet und das Zitat aus der Stellungnahme des Amtes für
Gewässerschutz vom 11. November 1992 mit dem Einschub "nach Kenntnisnahme
dieser Beurteilung" ergänzt wurde. Damit wurde der Zuschauer jedoch nicht
in der von der UBI geforderten "der Sache angemessenen Differenziertheit"
über die Position des beschuldigten Kantons Zürich informiert, ging der
beanstandete Beitrag doch auf die inhaltlichen Differenzen zwischen den
Messungen der EMPA und jenen der kantonalen Behörden überhaupt nicht
ein. Er nahm keinerlei Bezug auf die Hintergründe der Auseinandersetzung
(Briefwechsel zwischen Fernsehen und kantonalen Behörden; vollständiger
Bericht der Eidgenössischen Materialprüfungsanstalt; Darlegungen,
weshalb diese vom Kanton nicht anerkannt werden, die EMPA aber daran
festhalte usw.), sondern hielt sich unter Missachtung von Sinn und Zweck
der entsprechenden Passagen wörtlich an einzelne bruchstückhaft aus dem
Gesamtzusammenhang gerissene Sätze des Entscheids: In der korrigierten
Fassung wird das Zitat aus dem Schreiben des Amtes für Gewässerschutz und
Wasserbau des Kantons Zürich vom 11. November 1992 nun zwar vollständig
zitiert ("nach Kenntnisnahme dieser Beurteilung"), der Zuschauer aber
mit keinem Wort darüber informiert, weshalb das Amt die Resultate anders
bewertete als die EMPA bzw. der "Kassensturz" und deshalb "an das nötige
Verantwortungsbewusstsein" appellierte, auf eine "Verwendung der im
EMPA-Bericht verwendeten Zahlen zu verzichten". Die Darstellung brachte
damit wiederum die Position des Kantons Zürich nicht "in fairer Weise"
zum Ausdruck und stellte den UBI-Entscheid deshalb unsachgerecht dar. Das
Gleiche gilt, soweit die von der UBI beanstandete Passage, sogar die
Messungen der "renommierten und unumstrittenen EMPA" würden bestritten,
zwar weggelassen, der gleiche Effekt aber mit der Bemerkung erzielt wurde:
"Die EMPA hält allerdings an ihrem Vorgehen fest und hat Maags Kritik mit
Kopfschütteln zurückgewiesen". Wiederum wird nicht gesagt, worum es bei
dieser wissenschaftlichen Auseinandersetzung eigentlich ging. Dies wäre
aber für eine sachgerechte Darstellung der Problematik nach dem ersten
Entscheid der UBI nötig gewesen; allein das hätte dem Sinn und Geist ihres
Entscheids entsprochen. Betreffend die "Seveso"-Sequenz war der neue
Bericht schliesslich insofern nicht sachgerecht, als die Beanstandung
der Einblendung der Arbeiter in Schutzanzügen nur ein einzelnes Element
der Kritik der UBI gebildet hatte, die sich in Wirklichkeit auf den
Vergleich als solchen und die gesamte Darstellung bezog. Mit dem objektiven
Hinweis im Nachzug, der giftige Boden sei schliesslich "durch Arbeiter in
Schutzanzügen" entfernt worden, wurde dem nicht Rechnung getragen und die
UBI, die sich nicht zur Sachfrage geäussert hatte, ob zur Beseitigung des
Bodens Schutzanzüge nötig sein würden, wiederum lächerlich gemacht. Der
ganze Beitrag war darauf ausgelegt, objektiv aufgemacht den Zuschauer mit
unvollständigen Informationen über den Entscheid der UBI zum Schluss
zu führen, der "Kassensturz" habe recht gehabt, der rechtskräftig
festgestellte Verstoss gegen die Programmvorschriften (in Verletzung
journalistischer Sorgfaltspflichten nicht sachgerechte Darstellung und
deshalb Manipulation des Zuschauers) im ursprünglichen Beitrag bestehe
nicht und die Kritik der Beschwerdeinstanz sei kleinkariert und belanglos.
c) Was die Beschwerdeführerin hiergegen einwendet, überzeugt
nicht: Der angefochtene Entscheid ist hinreichend begründet; sowohl die
Beschwerdeführerin wie das Bundesgericht konnten sich von den Überlegungen
ein Bild machen, welche die UBI zum Schluss führten, der Beitrag habe den
Zuschauer nicht sachgerecht über den Entscheid informiert und deshalb gegen
die Programmvorschriften verstossen (vgl. allgemein zur Begründungspflicht
eines Entscheids: BGE 117 Ib 481 E. 6 b/bb S. 492). Dass die UBI dabei
nicht noch einmal die ganze Argumentation des ersten Entscheids wiederholt
hat, ist nicht zu beanstanden. Der Einwand, zur Information des Publikums
habe der Entscheid von der Sache her in der vorgenommenen Weise verkürzt
werden müssen, geht fehl. Es war der gestalterische Entscheid der SRG,
im selben Beitrag sowohl noch einmal in der Sache selber zu berichten, als
gleichzeitig auch den nicht angefochtenen Entscheid der UBI zum Gegenstand
einer öffentlichen Diskussion zu machen. Wenn sie dies im Rahmen des
"Kassensturz"-Beitrags von der Sendekonzeption her nicht sachgerecht und
objektiv tun konnte, hätte sie eine andere Art der Berichterstattung oder
ein anderes Sendegefäss wählen müssen. Eine Kritik des "Kassensturzes"
wäre möglich gewesen, wenn sie nach einer sachgerechten und ausgewogenen
Darstellung des Entscheids und unter Hinweis darauf, dass er nicht
angefochten worden sei, als solche offen vorgetragen worden wäre.