BGE 122 II 455
122 II 455
56. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
November 1996 i.S. Gemeinde Stäfa gegen X. und Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 RPG; materielle Enteignung (Nichteinzonung).
Mögliche Entschädigungstatbestände bei Nichteinzonungen: massgebend
ist, ob der Eigentümer seine Liegenschaft aus eigener Kraft in naher
Zukunft hätte überbauen können; der Umstand, dass eine Parzelle für sich
betrachtet erschlossen ist und der Eigentümer dafür Aufwendungen tätigte,
führt nicht zwingend zu einer materiellen Enteignung; Pflicht zur Würdigung
aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten (E. 4 und 5a).
Erschliessung und Baureife: Bedeutung der gewässerschutzrechtlichen
Planung (GKP); Bejahung der Quartierplanpflicht auch in Würdigung der
Parzellenlage (E. 5b-e).
Hier kein weitgehend überbautes Gebiet (E. 6a). Vorliegen besonderer
Gründe des Vertrauensschutzes verneint (E. 6b).
Sachverhalt
A.- Im Jahre 1966 erwarb X. eine Parzelle "in der Torlen".
Die Liegenschaft umfasst eine Fläche von 2'390 m2 und befand sich gemäss
dem damals geltenden Zonenplan der Gemeinde Stäfa im nördlichen Bereich
der an das übrige Gemeindegebiet grenzenden Landhauszone.
Ende der sechziger Jahre erarbeitete X. zusammen mit benachbarten
Grundeigentümern ein Projekt für die kanalisationsmässige Erschliessung
der nördlich der Rütihofstrasse gelegenen Liegenschaften. Nachdem
die Gemeindeversammlung von Stäfa am 4. Juli 1969 Projekt und Kredit
des Kanalisationsvorhabens genehmigt hatte, wurde das Werk im Jahre
1970 erstellt. Die dabei verlegten Leitungen reichen bis zur südlichen
Parzellengrenze des Grundstücks von X., der sich an den Erstellungskosten
von Fr. 222'000.-- mit einem Beitrag von Fr. 12'880.-- beteiligte.
Die 1974 revidierte Bau- und Zonenordnung brachte im Bereich der
Parzelle von X. hinsichtlich der Zonierung keine wesentlichen Änderungen. -
Kurze Zeit nach Inkrafttreten der neuen Bau- und Zonenordnung erliess die
Baudirektion eine auch diese Parzelle erfassende, ursprünglich auf fünf
Jahre befristete und später bis Mitte der achtziger Jahre verlängerte
Planungszone.
Am 4. Juli 1985 beschloss die Gemeindeversammlung eine erneute Revision
der Bau- und Zonenordnung. Der neue Zonenplan wies das Grundstück von
X. der Reservezone zu. Nachdem die Gemeinde in der Folge von der kantonalen
Baurekurskommission verpflichtet worden war, die im Gebiet Rütihof/Torlen
vorgenommenen Zonierungen zu überprüfen und neu festzusetzen, teilte sie
das Grundstück am 10. Dezember 1990 der Landwirtschaftszone zu.
Mit Schreiben vom 6. Januar 1992 meldete X. bei der Gemeinde
Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung an. Die
Schätzungskommission II des Kantons Zürich stellte allerdings mit
Urteil vom 9. Juli 1993 fest, die Umzonung des Grundstücks stelle
keinen enteignungsähnlichen Eingriff dar. Demgegenüber befand das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 23. November 1994, die Zuweisung
der Parzelle zur Landwirtschaftszone sei als materielle Enteignung zu
qualifizieren.
Die Gemeinde Stäfa führt gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht heisst
die Beschwerde gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 4
4.- a) Die Nichteinzonung löst wie gesagt grundsätzlich
keine Entschädigungspflicht aus. Sie trifft den Eigentümer nur
ausnahmsweise enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder
groberschlossenes Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen
generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird, und wenn er für
Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche Kosten
aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ
erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen
hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen
sein, wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet
(Art. 15 lit. a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
[Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]) befindet. Solche Umstände hätten
möglicherweise eine Einzonung gebieten können, so dass der Eigentümer am
massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener
Kraft realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen durfte (BGE 122 II
326 E. 6a; 121 II 417 E. 4b).
Trifft das nicht zu, kann nicht von einer enteignungsgleichen
Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Der Eigentümer besitzt
grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine
Bauzone, auch nicht, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land
besitzt. Dies ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen Gegebenheiten,
auf die in erster Linie abzustellen ist. Erste Voraussetzung bildet die
Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus
der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs- und gesetzmässigen
Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst
(BGE 122 II 326 E. 6a; 119 Ib 124 E. 2d).
b) Das Verwaltungsgericht ging bei der Prüfung der Frage der
Entschädigungspflicht von den vorstehend dargelegten Prinzipien
aus und prüfte, ob einer der genannten entschädigungspflichtigen
Ausnahmefälle vorliege. Dabei kam es zum Schluss, die Liegenschaft
des Beschwerdegegners sei vollständig erschlossen und er habe für
die Erschliessung bereits erhebliche Kosten aufgewendet. Zur Frage,
ob das Grundstück von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst
werde, hielt das Verwaltungsgericht fest, Sinn der entsprechenden
bundesgerichtlichen Praxis könne nur sein, dass das GKP den verlangten
technischen Anforderungen, nicht aber hinsichtlich seiner Ausdehnung
den Vorgaben des Gewässerschutzrechtes genüge; andernfalls sei das vom
Bundesgericht verlangte Erfordernis eine Hürde, welche nie zu einer
Entschädigungspflicht führen könne. Da jedenfalls die Kanalisation
zur Erschliessung der Liegenschaft des Beschwerdegegners erstellt
sei, sei das Erfordernis des Einbezuges des Grundstücks in ein
gewässerschutzrechtskonformes GKP hier obsolet.
c) Die Argumentation des Verwaltungsgerichtes wirft Fragen
auf. Offenbar geht es davon aus, die in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung erwähnten (möglicherweise) entschädigungspflichtigen
Nichteinzonungsfälle (vorne E. 4a) seien je in sich geschlossene
Tatbestände, und wenn die Voraussetzungen eines Tatbestandes nicht erfüllt
seien, liege von vorneherein keine materielle Enteignung vor. In dieser
Absolutheit kann die Rechtsprechung des Bundesgerichtes jedoch nicht
verstanden werden.
Massgebend für das Vorliegen der Entschädigungspflicht (auch) bei
Nichteinzonungen ist, dass der Eigentümer am Stichtag seine Liegenschaft
aus eigener Kraft in naher Zukunft sehr wahrscheinlich hätte überbauen
können. Dabei hat das Bundesgericht stets betont, es komme insoweit auf
eine Würdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten an,
wobei in erster Linie auf die rechtliche Ausgangslage abzustellen sei
(BGE 122 II 326 E. 3 und 6a; 121 I 417 E. 4; Urteil des Bundesgerichtes
vom 11. November 1992, E. 6c, in ZBl. 94/1993 S. 261 f.). Deshalb
können zwar im Einzelfall die gegebenen Erschliessungsverhältnisse
eine Entschädigungspflicht gebieten (vgl. Urteil des Bundesgerichtes
vom 11. November 1992, E. 6d, in ZBl. 94/1993 S. 262 ff.), doch ist
das nicht zwingend (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1988,
E. 4d, in ZBl. 90/1989 S. 548 f., und nicht veröffentlichtes Urteil
des Bundesgerichtes vom 30. Mai 1994 i.S. Gemeinde Safnern, E. 6, mit
Präzisierung des zitierten Entscheides vom 11. November 1992); namentlich
die sich aus dem Gebot der systematischen Baugebietserschliessung ergebende
Quartierplanpflicht kann der Möglichkeit, ein für sich allein betrachtet
erschlossenes Grundstück in naher Zukunft aus eigener Kraft zu überbauen,
entgegenstehen (BGE 119 Ib 124 E. 4a/bb; Urteil des Bundesgerichtes vom
11. November 1992, E. 6c, in ZBl. 94/1993 S. 262). Auf der anderen Seite
schliesst zum Beispiel selbst eine nicht in allen Teilen hinreichende
Erschliessung eine materielle Enteignung nicht zum vornherein aus;
es kann sein, dass aufgrund einer Gesamtwürdigung des Sachverhaltes
eine Einzonungspflicht bejaht werden muss, weil das Land im weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG liegt (BGE 122 II 326
E. 6b und c; 121 II 417).
Erwägung 5
5.- a) Im vorliegenden Fall tätigte der Beschwerdegegner für die
Erschliessung seiner Parzelle Aufwendungen; auch kann die Liegenschaft
an sich als erschlossen betrachtet werden. Der Augenschein hat dies
bestätigt, führen doch sowohl die Strasse als auch die Werkleitungen bis
zum bzw. in die unmittelbare Nähe des Grundstückes. Dies allein ist aber
nach dem Gesagten für eine allfällige Entschädigungspflicht noch nicht
ausschlaggebend.
b) aa) Hinsichtlich der Frage, welche Tragweite dem GKP hier
zukommt, kann vorab festgehalten werden, dass die Parzelle innerhalb
des heute noch geltenden GKP Ortsteil Uerikon-Wellenberg vom Dezember
1965 liegt. Allerdings ist das vom GKP erfasste Gebiet deutlich grösser
dimensioniert als die Bauzonen der Zonenpläne von 1960 und 1974. Das
GKP entsprach damit nie den Anforderungen des Art. 15 der Allgemeinen
Gewässerschutzverordnung (AGSchV; SR 814.201) in der Fassung vom 19. Juni
1972, nach dessen Wortlaut für die Ausdehnung des GKP in erster Linie "das
im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet" massgeblich ist. Ihm lagen, wie an
der Instruktionsverhandlung bestätigt worden ist, völlig unrealistische
Vorstellungen über das Bevölkerungswachstum zugrunde (vgl. dazu auch BGE
106 Ia 184 E. 4c).
bb) Jedenfalls nicht mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtes
übereinstimmend ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach sich
das Kriterium der Gewässerschutzrechtskonformität des GKP lediglich auf
die technischen Aspekte, z.B. die Dimensionierung der Leitungen, nicht
aber auf die Ausdehnung des GKP beziehe. Das Bundesgericht beurteilte
bereits in BGE 106 Ia 184 (E. 4c) die Dimensionierung des GKP aus
ortsplanerischer Sicht. In BGE 118 Ib 38 (E. 4d) und BGE 119 Ib 124
(E. 3b) bestätigte es, dass das GKP für das überbaute und für das
innert 15 Jahren zur Erschliessung vorgesehene Baugebiet anzulegen
ist (vgl. Art. 15 AGSchV in der Fassung vom 19. Juni 1972). Zwar
mag es zutreffen, dass die Rechtsprechung des Bundesgerichts,
wonach seit Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes der Verweis in der
Gewässerschutzgesetzgebung auf das im Zonenplan ausgeschiedene Baugebiet
als Verweis auf eine RPG-konforme Zonenplanung zu verstehen sei (so
BGE 118 Ib 47 mit Hinweis auf einen unveröffentlichten Entscheid vom
13. Januar 1992 i.S. Commune de Gruyère), den Anschein erwecken kann,
in gewissen Fällen sei die Bejahung einer entschädigungspflichtigen
Nichteinzonung von vornherein undenkbar. Wie bereits erwähnt worden ist,
stellt indessen das Kriterium des gewässerschutzrechtskonformen GKP nicht
einen abgeschlossenen Tatbestand dar. Dazu kommt, dass im vorliegenden
Fall die Gewässerschutzrechtskonformität des GKP gerade nicht daran
scheitert, dass das GKP nicht den Dimensionen entspricht, wie sie das
im Jahre 1980 in Kraft getretene RPG für Bauzonen vorsieht. Das GKP
Ortsteil Uerikon-Wellenberg vom Dezember 1965 widerspricht vielmehr auch
der Gewässerschutzgesetzgebung, wie sie sich vor Inkrafttreten des RPG
präsentiert hat. So war, wie bereits ausgeführt worden ist, das von ihm
erfasste Gebiet erheblich grösser als die (bereits überdimensionierten)
Bauzonen der Zonenpläne von 1960 und 1974 (vgl. E. 5b/aa).
c) Es kommt hinzu, dass sich die Beschwerdeführerin zu Recht auf den
Standpunkt stellt, die Quartierplanpflicht stehe trotz der gegebenen
Erschliessung einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung der
Liegenschaft durch den Beschwerdegegner entgegen. Anders als dieser meint,
ist der Einwand der Quartierplanpflicht nicht neu. Die Beschwerdeführerin
hat in ihrer Klagebegründung vom 11. November 1993 einlässlich ausgeführt,
weshalb ihrer Meinung nach ein Grundstück, das für sich allein betrachtet
erschlossen ist, in die für die Baureifmachung eines ganzen Gebiets
notwendige Quartierplanung einbezogen werden kann.
Der Augenschein hat in tatsächlicher Hinsicht bestätigt, dass sich das
Grundstück an einer landschaftlich heiklen Stelle befindet. Es liegt auf
einem Moränenhügel und markiert als Abschluss des nach Süden abfallenden
Rütihofhangs den Übergang zum nördlich anschliessenden unüberbauten Plateau
"Torlen". Östlich der Parzelle befinden sich die unüberbauten Grundstücke
Kat.-Nrn. ..., .. und ...... Auch diese zeichnen sich durch ihre exponierte
und landschaftlich heikle Lage an der Krete des Rütihofhanges aus.
Diese landschaftlich besondere Situation fand in den planerischen
Festlegungen der Gemeinde Niederschlag. Die Beschwerdeführerin bezeichnete
in ihrem Richtplan den östlichen Teil der Parzelle des X. sowie die östlich
daran anschliessenden Grundstücke als Trenngebiete (kommunaler Gesamtplan,
Siedlungsplan, Landschaftsplan und Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen
vom 16. Mai 1983). Im Bericht zum kommunalen Gesamtplan, Ziff. 4.5.1.,
wird dazu als Begründung angeführt, solche Gebiete sollten aus Gründen
des Landschaftsschutzes unüberbaut bleiben. Eine aktive Nutzung als
Erholungsgebiet stehe im Interesse der Erhaltung der noch unüberbauten
Hügelkuppe nicht im Vordergrund. Die Bedeutung des Trenngebietes liege
in der Gliederung des Siedlungsgebietes, weshalb die entsprechenden
Landflächen unüberbaut bleiben sollten.
d) Der Quartierplan bezweckt, eingezontes Land überbaubar zu
machen (§ 123 ff. PBG; BGE 113 Ib 133 E. 4c; WALTER HALLER/PETER
KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., 1992, S. 87). Er
dient der systematischen Erschliessung von Bauland innerhalb eines
zusammenhängenden Gebietes und will sicherstellen, dass eine Bauzone
zweckmässig und zielgerichtet in Beachtung des Gebots der haushälterischen
Bodennutzung erschlossen wird (Art. 1 RPG, Art. 5 des Wohnbau- und
Eigentumsförderungsgesetzes [WEG; SR 843]; § 123 Abs. 1 und § 126 Abs. 1
des Zürcher Planungs- und Baugesetzes [PBG]; BGE 119 Ib 124 E. 4a/bb). Mit
Blick auf diese Funktionen des Quartierplans war die fragliche Liegenschaft
am Stichtag (dazu BGE 121 II 417 E. 3a) nicht baureif. Die Lage der
Parzelle als "Pfortengrundstück" des gesamten Kretenareals lässt die
Durchführung eines Quartierplanverfahrens als angezeigt erscheinen. Der
Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass eine systematische Erschliessung
des als landschaftliche Einheit in Erscheinung tretenden Moränenhügels
sinnvollerweise nur auf planerischem Weg erfolgen kann. Zufolge der
beschriebenen Lage der Parzelle Kat.-Nr. .... hätte die Realisierung der
für die Erschliessung aller Grundstücke notwendigen Anlagen den Einbezug
des streitbetroffenen Grundstücks in die Quartierplanung bedingt,
und ein entsprechender Landabzug wäre mit an Sicherheit grenzender
Wahrscheinlichkeit notwendig gewesen (§ 138 Abs. 1 und 2 PBG). Eine
vorgängige isolierte Baubewilligung für die Parzelle hätte bei dieser
Sachlage die planungsrechtlichen Festlegungen für den restlichen noch
unüberbauten Hügelzug weitgehend präjudiziert; die Baureife muss daher
verneint werden (§ 234 Abs. 1 PBG).
e) Aus dem Umstand, dass die südlich gelegenen Parzellen ohne
Quartierplanverfahren überbaut wurden, kann der Beschwerdegegner nichts
zu seinen Gunsten ableiten. Im Gegensatz zu seiner Parzelle sowie den
östlich daran anschliessenden unüberbauten Grundstücken befinden sich
diese Liegenschaften nicht an einer exponierten Kretenlage. Optisch
wie topographisch kommt diesem Hanggelände eine eigenständige Bedeutung
zu. Der Augenschein hat bestätigt, dass es sich von den Kretenparzellen
abhebt, weshalb das Bedürfnis nach einer die Feinerschliessung einlässlich
regelnden Quartierplanung anders beurteilt werden kann (in diesem Sinne
auch die in BGE 118 Ib 38 nicht publizierte E. 5b betreffend das Verhältnis
eines Hanggrundstückes zu einer oberhalb bestehenden alten Bebauung im
Weiler Fidaz/Flims).
Nichts hilft dem Beschwerdegegner auch der Einwand, die zum Gebiet
hinaufführende Torlenstrasse sei in den achtziger Jahren entgegen der
Bezeichnung der Strasse im Verkehrsplan als Fussweg in einem privaten
Bauverfahren als Erschliessungsstrasse ausgebaut worden. Die im Richtplan
eingetragene Signatur "Fussweg" bedeutet nicht, dass die Torlenstrasse
ausschliesslich nur noch Fussgängern zugänglich gemacht werden soll. Der
Bericht zum kommunalen Gesamtplan vom 16. Mai 1983 verdeutlicht das; danach
umfasst das Netz sowohl eigentliche Fusswege als auch Verbindungsstrekken
auf oder entlang bestehender oder geplanter Strassen. Insoweit steht die
genannte richtplanerische Festlegung einem Ausbau der Torlenstrasse für
die Erschliessung der Hanggrundstücke nicht entgegen.
Erwägung 6
6.- Eine materielle Enteignung könnte somit nur noch bejaht werden,
wenn besondere Umstände vorlägen, die es aus Gründen des Vertrauensschutzes
geboten hätten, die Liegenschaft einer Bauzone zuzuweisen, oder wenn
diese im weitgehend überbauten Gebiet läge (vorne E. 4a).
a) Was die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet anbelangt,
sind die Voraussetzungen für eine entschädigungspflichtige Nichteinzonung
nicht erfüllt. Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets ist eng zu
verstehen. Er umfasst im wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich
und eigentliche Baulücken (BGE 122 II 326 E. 6c/aa; 121 II 417 E. 5a). Im
vorliegenden Fall kann nicht gesagt werden, für die Parzelle von X. treffe
das zu. Wie aus den Akten hervorgeht und am Augenschein erhärtet werden
konnte, liegt das Grundstück des Beschwerdegegners am Rande des überbauten
Gebiets von Stäfa im Übergang zur nächsten Gelände-kammer. Es gehört
nicht zum geschlossenen Siedlungsbereich und kann auch nicht als Baulücke
bezeichnet werden.
b) Andere besondere Umstände, die eine Vertrauensposition geschaffen
und damit eine Einzonung geboten hätten, sind nicht ersichtlich. Namentlich
sind - wie gesagt - die Erschliessungsverhältnisse nicht geeignet, die
ausnahmsweise Entschädigungspflicht zu begründen. Im übrigen brachte die
Gemeinde Stäfa schon seit einiger Zeit zum Ausdruck, dass die Hangkrete
wegen ihrer landschaftlich besonderen Lage nicht oder jedenfalls nur unter
einschränkenden Bedingungen überbaut werden sollte (vgl. die in E. 5d
zitierte kommunale Richtplanung sowie die anlässlich des Augenscheins
erwähnte, von der Gemeinde im Jahre 1980 durchgeführte Umfrage über die
weitere planerische Behandlung des Gebietes "Torlen"). Zudem war schon
früh erkennbar, dass eine allfällige Überbauung wohl nur auf dem Wege der
Quartierplanung hätte erfolgen können. So war die Liegenschaft bereits
Mitte der siebziger Jahre Bestandteil eines Quartierplanperimeters
(vgl. Quartierplan Fangen Nord, Bericht des Projektverfassers Corrodi
vom 25. Juli 1974, wonach alle von der Torlenstrasse her erschlossenen
Parzellen zwischen der Geländekante Rütihof und der nördlichen
Zonengrenze dem Unterperimeter 4 zugewiesen werden). Dass diese Planung
nicht weiterverfolgt wurde, lag primär an der mit Inkrafttreten des
PBG einsetzenden Diskussion um die Bauzonenbegrenzung sowie der damit
zusammenhängenden Planungszone; im übrigen wurde bereits erwähnt, dass
das eigentliche Hanggelände hinsichtlich der Quartierplanrealisierung
anders als die Kretengrundstücke behandelt werden kann (vorne E. 5e).
Erwägung 7
7.- a) Zusammenfassend ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht
zu Unrecht davon ausging, die Nichteinzonung habe enteignungsähnliche
Wirkung. Der Beschwerdegegner durfte unter den gegebenen Umständen nicht
mit einer Einzonung seiner Liegenschaft in eine Bauzone rechnen. Die
Beschwerde ist somit gutzuheissen, und es ist festzustellen, dass die
Umzonung der Parzelle von X. in die kommunale Landwirtschaftszone den
Tatbestand der materiellen Enteignung nicht erfüllt.