BGE 122 II 274
122 II 274
38. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
19. Juni 1996 i.S. Urs Wegmann gegen Politische Gemeinde Wartau und
Regierung des Kantons St. Gallen (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 84 ff., Art. 97 ff. OG; Abgrenzung Verwaltungsgerichtsbeschwerde -
staatsrechtliche Beschwerde.
1. Rechtsmittelweg in bezug auf die kantonalrechtliche Kostenverlegung
(E. 1b).
Art. 2 Abs. 4 WaG, Art. 1 WaV; Waldfeststellung, Waldeigenschaften.
2. Zweck des Waldfeststellungsverfahrens, Einbezug von über das
Waldrecht hinausgehenden Fragen (E. 2)?
3. Bestimmung der Minimalbreite einer Bestockung (Art. 1 Abs. 1
lit. b WaV); Vorgehen, wenn dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht
keine ausdrückliche Vorschrift zu entnehmen ist (E. 4).
4. Eine Bestockung erfüllt in besonderem Masse Wohlfahrtsfunktionen
(Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG), wenn sie - wie eine Bachuferbestockung - in
den Schutzbereich des Gewässerschutz-, des Wasserbau- sowie des Natur-
und Heimatschutzgesetzes und allenfalls des Fischereigesetzes des Bundes
fällt (E. 5).
Art. 4 BV; rechtliches Gehör; Kostenverlegung im Einspracheverfahren.
5. Dem Einsprecher dürfen in einem seine Parzelle betreffenden, von
Amtes wegen eingeleiteten Waldfeststellungsverfahren keine amtlichen Kosten
(einschliesslich Vermessungskosten) auferlegt werden, wenn er vor Erlass
der Waldfeststellungsverfügung nicht angehört wurde (E. 6).
Sachverhalt
A.- Urs Wegmann ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 2357b und 3444a
in Saschela/Pulverstampf, Oberschan, politische Gemeinde Wartau. Die
Liegenschaft Nr. 3444a ist unüberbaut, wenn man von einem ca. 20jährigen
Gerätehaus absieht; das Grundstück Nr. 2357b ist mit einem Einfamilienhaus
sowie einem Gartenhäuschen überbaut. Die Parzellen werden im Süden durch
einen natürlichen Bachlauf begrenzt, dessen Ufer und Umgebung auf einer
Länge von gut 100 m bestockt sind. Die fraglichen zwei Parzellen sind
einer Bauzone zugeteilt, während die südlich an den Bachlauf bzw. die
Bestockung angrenzenden Grundstücke Nichtbaugebiet sind.
Im Rahmen der in der Gemeinde Wartau laufenden Zonenplanrevision
und den dabei notwendigen Abgrenzungen von Baugebiet zu Waldflächen
legte das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen in
bezug auf verschiedene Bestockungen in der Gemeinde, so auch in
Saschela/Pulverstampf, die Waldgrenzen gegenüber dem Baugebiet fest. Urs
Wegmann erhob gegen die seine Liegenschaften betreffende Waldfeststellung
Einsprache. Er beantragte festzustellen, dass es sich beim fraglichen
Baumbestand nicht um Wald im Sinne der Waldgesetzgebung des Bundes
handle; für den Eventualfall stellte er den Antrag, die Waldgrenze
zurückzuversetzen.
Das Volkswirtschaftsdepartement führte darauf einen Augenschein durch,
an welchem der Einsprecher sowie die Vertreter des Kantons übereinkamen,
die Stockgrenze neu zu markieren und vermessen zu lassen. Anschliessend
gab das Volkswirtschaftsdepartement dipl. Ing. ETH Kreis einen
Vermessungsauftrag, worin dieser unter anderem angewiesen wurde, in
die Flächenberechnung einen Waldsaum von zwei Metern einzubeziehen. Die
Vermessung ergab eine - gegenüber der Waldfeststellungsverfügung gesamthaft
leicht vergrösserte - bestockte Fläche von 1'222 m2, die einschliesslich
eines Waldsaumes von 2 m zwischen ca. acht und sechzehn Meter breit ist.
Am 21. Juni 1994 wies das Volkswirtschaftsdepartement die Einsprache
von Urs Wegmann ab. Es stellte fest, dass die von dipl. Ing. ETH Kreis
ausgemessene Bestockungsfläche Wald im Sinne des Bundesgesetzes über
den Wald vom 4. Oktober 1991 (Waldgesetz, WaG; SR 921.0) darstelle. Die
Einsprachegebühr sowie die Hälfte der Vermessungskosten wurden Urs Wegmann
auferlegt. Dagegen erhob Urs Wegmann Rekurs an die Regierung des Kantons
St. Gallen. Er erneuerte die in der Einsprache in der Sache gestellten
Anträge; in verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde beantragt, die Kosten
des Einspracheverfahrens vollumfänglich auf die Staatskasse zu verlegen.
Die Regierung wies den Rekurs allerdings am 16. Mai 1995 ab.
Das Bundesgericht heisst die beim ihm gegen den Regierungsentscheid
erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gut und hebt den
angefochtenen Entscheid insoweit auf, als er die Kostenverlegung der
beiden kantonalen Rechtsmittelverfahren betrifft. Im übrigen wird die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Die angefochtene Verfügung stützt sich in der Sache auf
das Waldgesetz und die Verordnung über den Wald vom 30. November 1992
(Waldverordnung, WaV; SR 921.01). Entscheide letzter kantonaler
Instanzen über Waldfeststellungen (Art. 10 WaG) unterliegen der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 46 Abs. 1 WaG, Art. 97 und 98 lit. g
OG). Dieses Rechtsmittel ist auch insoweit gegeben, als kantonale
Ausführungsvorschriften zum eidgenössischen Waldrecht zur Diskussion
stehen. Es handelt sich bei diesen Bestimmungen um unselbständiges
kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht und jedenfalls um kantonales
Recht, welches einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit waldrechtlichen
Fragen hat; die Anwendung der fraglichen Vorschriften kann daher im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren überprüft werden (BGE 121
II 72 E. 1b).
b) Es fragt sich, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch gegeben
ist, soweit der Beschwerdeführer die gestützt auf kantonales Recht
getroffene Kostenverlegung im Einspracheverfahren beanstandet. Er rügt
dabei nicht, die fragliche Kostenauflage laufe auf eine Vereitelung des
Waldrechtes des Bundes hinaus oder erschwere in anderer Weise die Anwendung
der Waldgesetzgebung. Kritisiert wird vielmehr, sie lasse sich im Lichte
des Anspruches auf rechtliches Gehör (Art. 4 BV) nicht halten.
aa) In der Bundesverwaltungsrechtspflege gilt der Grundsatz der
"Einheit des Prozesses" (FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. Aufl., Bern 1983, S. 106 f. und 237 f.). Das bedeutet, dass Verfügungen
über Verfahrenskosten und Parteientschädigungen, sofern sie sich auf
öffentliches Recht des Bundes stützen (Art. 5 VwVG in Verbindung mit
Art. 97 OG), der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
(und nicht der Beschwerde an den Bundesrat) unterliegen, falls das
erstgenannte Rechtsmittel in der Hauptsache gegeben ist (Art. 101
lit. b OG). Diese Regel gilt sinngemäss, wenn eine auf öffentliches
Recht des Bundes gestützte Verfügung nicht nur in der Hauptsache,
sondern auch in bezug auf die kantonalrechtliche Kostenverlegung
angefochten wird; die strittigen prozessualen Nebenfolgen werden
zufolge ihres engen Sachzusammenhanges mit den zu beurteilenden Fragen
des Bundesverwaltungsrechts im verwaltungsgerichtlichen und nicht im
staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren beurteilt (in ZBl. 96/1995 S. 186
nicht publizierte E. 1b des bundesgerichtlichen Urteils vom 7. März 1994;
in BGE 119 Ib 229 nicht publizierte E. 2a).
bb) Anders verhält es sich, wenn die Hauptsache zwar vom
Bundesverwaltungsrecht geregelt wird, vor Bundesgericht aber
ausschliesslich der Kostenpunkt beanstandet wird und sich dieser
auf kantonales Recht stützt. In solchen Fällen liegt keine mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung (Art. 5 VwVG,
Art. 97 OG) vor und ist eine Eingabe als staatsrechtliche Beschwerde
zu behandeln, sofern die entsprechenden Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind (Urteil des Bundesgerichtes vom 20. Dezember 1993, E. 1,
in Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 1994 S. 335 f.; BGE 112
V 106 E. 2c). Die staatsrechtliche Beschwerde ist weiter gegen auf
kantonalem Verfahrensrecht beruhende Revisionsentscheide gegeben, mit
denen nach Erlass einer der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegenden
Verfügung nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) in Abänderung des
Sachentscheides eine Parteientschädigung zugesprochen wird (BGE 117 Ib
216). Nicht selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar
sind zudem kantonalrechtliche Kostenentscheide, wenn das Bundesgericht
mangels Legitimation des Beschwerdeführers auf die an sich gegebene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Sachentscheid nicht eintreten
und diesen daher nicht ändern kann (BGE 99 Ib 211 E. 5); eine auch
nur mittelbare Überprüfung des Sachentscheides über die Anfechtung des
Kostenspruches mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit ausgeschlossen.
cc) Im vorliegenden Fall geht es um ein von Amtes wegen eingeleitetes
Verfahren, das in eine erstinstanzliche Verfügung mündet und die
anschliessend (zunächst) mit Einsprache angefochten werden kann. Im
Gegensatz zu den vorstehend (E. 1b/bb) zitierten Fällen steht die
vom Volkswirtschaftsdepartement im Einspracheverfahren getroffene und
von der Regierung geschützte Kostenverlegung in einem unmittelbaren
Sachzusammenhang mit der Frage, ob und in welchem Umfange die Bestockung
auf den Liegenschaften des Beschwerdeführers Wald im Rechtssinne darstellt.
Es steht damit nichts im Wege, die umstrittene Kostenverlegung im Rahmen
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 4 BV
zu überprüfen (Art. 104 lit. a OG; vorne E. 1b/aa und BGE 118 Ib 11 E. 1a).
c) Nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
d) Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich aus den anschaulichen
Fotodokumentationen, aber auch aus den übrigen Verfahrensakten
einschliesslich der verschiedenen Pläne. Auf die Durchführung eines
Augenscheines kann daher verzichtet werden.
Erwägung 2
2.- a) In der Sache wendet der Beschwerdeführer zunächst ein,
die Waldfeststellung sei nicht mit raumplanerischen Gesichtspunkten
abgestimmt worden. So sei den Interessen an der zweckmässigen
Nutzung von Bauland, welche durch das Bestehen von Wald und die damit
zusammenhängende Festlegung der Waldabstandslinien erschwert werde, zu
wenig Rechnung getragen worden. Auch müsse im Rahmen der Waldfeststellung
berücksichtigt werden, dass das fragliche Gehölz bereits durch die Natur-
und Heimatschutzgesetzgebung, das Gewässerschutzrecht und allenfalls
weitere Bestimmungen geschützt werde.
b) Mit dieser Argumentation verkennt der Beschwerdeführer den Zweck des
Waldfeststellungsverfahrens. Dieses dient der Klärung, ob eine Bestockung
jene gesetzlichen Eigenschaften erfüllt, welche Voraussetzungen dafür sind,
dass von Wald im Sinne der Waldgesetzgebung zu sprechen ist (Art. 2 WaG,
Art. 1-3 WaV). Der Einbezug weiterer Rechtsfragen ist grundsätzlich
nicht vorgesehen (BGE 118 Ib 433 E. 3a; vgl. immerhin die nachstehende
E. 5). Art. 13 Abs. 1 WaG hält fest, dass in den Bauzonen gestützt auf
rechtskräftige Waldfeststellungsverfügungen die Waldgrenzen einzutragen
sind. Daraus folgt, dass sich bei der (erstmaligen) Abgrenzung von
Wald mit Bauzonen das Baugebiet in der Regel am Bestehen von Wald
zu orientieren hat - und nicht das Waldareal an der Ausdehnung der
Bauzonen. Erst im Rodungsverfahren (Art. 11 in Verbindung mit Art. 5
WaG) und - je nach konkreter Ausgestaltung des kantonalen Rechts -
im Verfahren auf Festsetzung von Waldabstandslinien bzw. Bewilligung
eines Unterabstandes ist Raum für eine Interessenabwägung, wie sie der
Beschwerdeführer verlangt.
Erwägung 3
3.- a) Gemäss Art. 2 WaG gilt jede Fläche als Wald, die mit Waldbäumen
oder -sträuchern bestockt ist und Waldfunktionen (Schutz-, Nutzungs-
oder Wohlfahrtsfunktion) ausüben kann. Entstehung, Nutzungsart und
Bezeichnung im Grundbuch sind nicht massgebend (Art. 2 Abs. 1 WaG). Auch
als Wald gelten unter anderem Weidwälder, bestockte Weiden (Wytweiden)
und Selven (Art. 2 Abs. 2 WaG). Demgegenüber gelten nicht als Wald vor
allem isolierte Baum- und Strauchgruppen, Hecken, Alleen, Garten-, Grün-
und Parkanlagen sowie Baumkulturen, die auf offenem Land zur kurzfristigen
Nutzung angelegt worden sind (Art. 2 Abs. 3 WaG).
Innerhalb eines bestimmten Rahmens können die Kantone bestimmen,
ab welcher Breite, welcher Fläche und welchem Alter eine ins Baugebiet
einwachsende Fläche sowie ab welcher Breite und welcher Fläche eine andere
Bestockung als Wald gilt (Art. 2 Abs. 4 Satz 1 WaG). Diesen Rahmen legte
der Bundesrat wie folgt fest (Art. 1 Abs. 1 WaV):
a) Fläche mit Einschluss eines zweckmässigen Waldsaumes: 200-800 m2;
b) Breite mit Einschluss eines zweckmässigen Waldsaumes: 10-12 m; c)
Alter der Bestockung auf Einwuchsflächen: 10-20 Jahre.
Erfüllt eine Bestockung in besonderem Masse Wohlfahrts- oder
Schutzfunktionen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 lit. c WaG, so sind die
kantonalen Kriterien nicht massgebend; die Bestockung gilt unabhängig von
ihrer Fläche, ihrer Breite oder ihrem Alter als Wald (Art. 2 Abs. 4 Satz
2 WaG und Art. 1 Abs. 2 WaV).
b) Die Kantone vollziehen die Waldgesetzgebung und erlassen innert
fünf Jahren Ausführungsvorschriften (Art. 50 Abs. 1 WaG, Art. 66 WaV). Der
Kanton St. Gallen hat diesen Auftrag erfüllt und sein Forstgesetz vom
1. Dezember 1970 (ForstG) am 12. Januar 1995 der Bundesgesetzgebung
angepasst. Bereits am 20. Dezember 1994 wurde die Vollzugsverordnung zum
Forstgesetz vom 17. August 1971 (VVForstG) mit Blick auf die durch das
Waldgesetz und die Waldverordnung geschaffenen Neuerungen revidiert. Gemäss
Art. 2 ForstG bestimmt der Regierungsrat durch Verordnung die Werte, ab
denen eine bestockte Fläche als Wald gilt. Nach Art. 1 Abs. 1 VVForstG
stellt eine Bestockung Wald dar, wenn es sich in der Bauzone um eine
Fläche ab 800 m2 mit einer Breite ab 12 m, je unter Einschluss eines
zweckmässigen Waldsaumes, handelt; überdies muss die Bestockung auf einer
Einwuchsfläche 15 Jahre oder älter sein. Als zweckmässiger Waldsaum gilt
in der Regel ein Streifen vom 2 m Breite (Art. 1 Abs. 2 VVForstG).
Das Kantonsforstamt St. Gallen, welches als Fachbehörde für den Vollzug
der Forstgesetzgebung zuständig ist (Art. 9 ForstG), hat Richtlinien
für die Waldfeststellung erlassen. Gemäss Ziffer 1 der Richtlinien in
der ursprünglichen Fassung vom 10. März 1993 und in der überarbeiteten
Fassung vom 12. Juli 1995 handelt es sich bei den entsprechenden Regeln
nicht um Rechtssätze. Die Richtlinien beanspruchen nur verwaltungsinterne
Geltung. Sie geben aber dem Bürger und anderen Interessierten Auskunft
darüber, nach welchen Massstäben der Forstdienst die Beurteilung einer
Bestockung vornimmt. Insoweit sind die Richtlinien Ausdruck des Wissens und
der Erfahrung bewährter Fachstellen (so ausdrücklich deren Ziffer 1, wo in
Fussnote 1 auf BGE 107 Ib 50 [E. 3c] verwiesen wird; BGE 118 Ib 614 E. 4b).
c) Die Beurteilung der Beschwerde hat von den vorstehend erwähnten
Rechtsgrundlagen auszugehen. In tatsächlicher Hinsicht sind sich
die Verfahrensbeteiligten im wesentlichen darüber einig, dass vom
Bestand jener Bestockung auszugehen ist, die anlässlich des vom
Volkswirtschaftsdepartement durchgeführten Augenscheines neu markiert
und anschliessend durch den Geometer vermessen wurde. Dies entspricht der
Bestockung, die in dem Einspracheentscheid beigefügten Plan eingezeichnet
ist. Die unterschiedlichen Auffassungen beziehen sich primär auf die
rechtliche Würdigung der Bestockung bzw. einzelner ihrer Bestandteile.
Die langgezogene Bestockung weist eine Länge von rund 100 m und eine
Gesamtfläche von 1'222 m2 auf. Sie ist (immer einschliesslich eines 2
m breiten Waldsaumes) durchschnittlich 12,22 m breit. Im östlichen und
westlichen Drittel beträgt die Breite zwischen 12-16 m mit Verjüngungen
gegen die Bestockungsenden; im mittleren Bereich ist die Bestockung
auf einer Länge von ungefähr 33 m weniger als 12 m breit, an der
schmalsten Stelle knapp 8 m. Der Hauptbestand des Wuchses setzt sich aus
einheimischen Waldbäumen, vorwiegend Esche, Buche, Ahorn, Kirschbaum und
Birke, zusammen. Das Areal des Waldsaumes ist durch menschliche Eingriffe
gezeichnet und kaum mehr natürlich. Die kantonalen Behörden wie auch das
EDI als zuständige Fachbehörde des Bundes gehen von einem Kernbestand
von Bäumen aus, der älter als 15 Jahre ist.
Erwägung 4
4.- Die Uferbestockung ist ein Kleingehölz. Der Beschwerdeführer
macht geltend, die von der Waldgesetzgebung verlangte Minimalbreite
werde nicht eingehalten, weil der Wuchs auf gut einem Drittel der Länge
der Bestockung weniger als 12 m (inklusive Waldsaum) breit sei. Damit
zerfalle die Bestockung in Teile (in das östliche und in das westliche
Drittel der Bestockung), welche je für sich betrachtet das gesetzliche
Minimalmass von 800 m2 Waldfläche nicht erreichten.
a) Das Bundesrecht regelt nicht, wie im Einzelfall die Mindestbreite
einer Bestockung zu bestimmen bzw. auf welches konkrete Breitenmass
abzustellen ist, wenn die Breite einer Bestockung schwankt. Auch das
kantonale Recht schweigt sich dazu aus. In einem solchen Fall können von
Fachbehörden erlassene Richtlinien zu Rate gezogen werden (BGE 120 Ib 339
E. 5c). Voraussetzung ist, dass sie sich an den Rahmen des Bundesrechts
im allgemeinen und an den Schutzzweck der Waldgesetzgebung im besonderen
halten (BGE 122 II 72 E. 2 und 3). Im Zeitpunkt, als die angefochtene
Verfügung erlassen wurde, galten im Kanton St. Gallen die Richtlinien
für die Waldfeststellung vom 10. März 1993. Auch sie enthalten aber
für die strittige Frage keine Regel (vgl. Ziffern 3.2 und 3.3 der
Richtlinien). Namentlich ihre Ziffer 3.3.2, wonach bei einem Bach, der
schmäler als 4 m ist, beide Seiten der Bestockung entlang des Gewässers
als zusammenhängend betrachtet werden, hilft hier nicht weiter. Ähnliches
ist zu den Richtlinien in der überarbeiteten Fassung vom 12. Juli 1995
zu sagen. Immerhin gelten nach Ziffer 3.3.2. Kleinstbestockungen
in der Bauzone als Wald, wenn die Mindestwaldfläche von 800 m2 auf
einer Länge von 67 m - gemeint: eine zusammenhängende Länge von 67 m -
erreicht wird. Gemessen wird im Bereich der breitesten Stelle. Dies wird
anhand eines Beispiels mit einer langgezogenen Waldfläche erläutert,
die in ihrer Mitte am breitesten ist und die sich gegen ihre beiden
Enden verjüngt. Vorliegend verhält es sich jedoch gerade umgekehrt;
die langgezogene Bestockung ist an ihren beiden Enden am breitesten
und in ihrer Mitte am schmalsten. Ziffer 3.3.2 der Richtlinien in der
überarbeiteten Fassung lässt sich daher auf den hier zu beurteilenden
Sachverhalt nicht (ohne weiteres) anwenden.
b) Lässt sich dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht keine
ausdrückliche Vorschrift entnehmen, mit welcher Methode im Einzelfall die
Mindestbreite einer Bestockung zu bestimmen ist, so ist entsprechend der
allgemeinen bundesgerichtlichen Praxis zum Wald- und Forstrecht ein nicht
allzu schematisches Vorgehen angezeigt. Eine sachgerechte Lösung, die sich
mit Sinn und Zweck des Waldgesetzes verträgt, kann nur in Würdigung aller
qualitativen und quantitativen Aspekte der Bestockung gefunden werden (BGE
122 II 72 E. 3b; BGE 114 Ib 224 E. 9ab; 107 Ib 50 E. 4b). Ihre konkrete
Ausdehnung ist daher im Lichte von Art. 1 und 2 WaG sowie von Art. 1 WaV
und den sachbezüglichen kantonalen Vorschriften in ihrer Gesamtheit zu
würdigen (BGE 108 Ib 509 E. 5).
Eine solche Gesamtbetrachtung hat das Bundesgericht in einem
Fall vorgenommen, in welchem zu beurteilen war, ob spitz auslaufende
Waldenden, die für sich allein betrachtet die gesetzliche Mindestbreite
unterschreiten, noch Waldbestandteil seien (BGE 108 Ib 509 [Bejahung
der Waldqualität]). In einem weiteren Fall bejahte das Bundesgericht die
Waldeigenschaft eines Ufergehölzes aufgrund einer qualitativen Würdigung
aller massgebenden Faktoren, obwohl die nach kantonalem Recht vorgesehene
Mindestbreite (unwesentlich) unterschritten war; entscheidend fiel ins
Gewicht, dass die kantonale Regelung dem Bundesrecht nur ungenügend diente
(BGE 107 Ib 50 E. 4b).
c) Mit Blick auf diese Rechtsprechung und die vorstehend genannten
allgemeinen Grundsätze kann es nicht angehen, im vorliegenden Fall einzig
darauf abzustellen, dass die Uferbestockung im Mittelbereich auf einer
Länge von gut 33 m weniger als 12 m breit ist, zumal dieser Teil nicht
bloss eine Baumreihe darstellt, welche in aller Regel nicht Wald im
Rechtssinne wäre (Urteil des Bundesgerichtes vom 4. Juni 1986, E. 2e,
in ZBl. 89/1988 S. 84). Massgebend für das Bestehen der Waldqualität
ist vielmehr als erstes, dass die gesetzliche Mindestbreite von 12 m bei
einer Gesamtfläche von 1'222 m2 und einer Länge von 100 m im Durchschnitt
(12,22 m) gegeben ist. Sieht man von den spitz auslaufenden Enden ab,
ist insgesamt auf einer Länge von gut zwei Dritteln der Uferbestockung
die Mindestbreite eingehalten. Sodann ist entscheidend, dass der
Bestockungszusammenhang im mittleren Bereich der Bachbestockung nicht
unterbrochen ist. Aufgrund der Akten, namentlich der Photodokumentationen
und des vom Beschwerdeführer aufgelegten Planes im Massstab 1:250, auf
welchem die einzelnen Bäume eingetragen sind, ist festzustellen, dass
sowohl auf der Kronen- als auch auf der Stockebene ein ununterbrochener
Wuchszusammenhang besteht (zur Bedeutung des Wuchszusammenhanges für die
Waldfeststellung: BGE 118 Ib 614 E. 5b; 113 Ib 357 E. 2g; 111 Ib 300 E. 2).
Diese Bewertung erfolgt unter Berücksichtigung eines "zweckmässigen"
Waldsaumes (Art. 1 Abs. 1 lit. b WaV). Er beträgt 2 m (Art. 1 Abs. 2
VVForstG). Dass ein natürlicher Waldsaum zufolge zahlreicher menschlicher
Eingriffe heute fehlt, hat entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
nicht zur Folge, dass der Saum nicht mitzuberechnen wäre; die Messmethode
muss in jedem Fall einen solchen Saum enthalten (STEFAN M. JAISSLE,
Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Diss. Zürich 1994,
S. 67 f.). Auch eine Abweichung vom Regelmass von 2 m rechtfertigt
sich nicht, obwohl dies nach dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 2 VVForstG
ausnahmsweise möglich wäre. Wenn - wie der Beschwerdeführer behauptet -
der natürliche Waldsaum praktisch überall im Kanton fehlt, so stellt
der vorliegende Sachverhalt keine Ausnahme dar, die eine von der Regel
abweichende Behandlung rechtfertigen würde.
Erwägung 5
5.- a) Es fragt sich, ob die Waldqualität der Bachuferbestockung nicht
noch aus einem anderen Grunde zu bejahen ist. Gemäss Art. 2 Abs. 4 Satz 2
WaG sind die gestützt auf Satz 1 dieser Vorschrift erlassenen kantonalen
Kriterien für das Bestehen von Wald unter anderem dann nicht massgebend,
wenn eine Bestockung in besonderem Masse Wohlfahrtsfunktionen erfüllt. Zu
den Wohlfahrtsfunktionen gehört der Landschaftsschutz (BGE 120 Ib 339
E. 5d/aa mit Hinweis). Es wäre daher denkbar, dass die Uferbestockung als
landschaftsprägendes und -gliederndes Element von solcher Qualität wäre,
dass sie die Voraussetzungen von Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG erfüllt.
b) Das Bundesgericht hat bereits im nicht veröffentlichten Urteil
vom 6. Dezember 1994 i.S. Gemeinde Risch (E. 6a) festgehalten, dass
einer Uferbestockung wegen ihrer Bedeutung als Landschaftselement unter
gewissen Voraussetzungen in besonderem Masse Wohlfahrtsfunktion zukommen
könne. Diese Voraussetzungen ergeben sich aus dem Bundesrecht, namentlich
aus den Vorschriften über den Schutz der immer seltener werdenden
natürlichen Gewässerläufe sowie ihrer Ufervegetation und -bestockung (zu
den verstärkt in diese Richtung zielenden Bestrebungen des Bundes im Rahmen
neuerer Gesetzesrevisionen: BBl. 1987 II 1140 ff. und 1991 III 1144). So
wollen das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991
(Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) und das Bundesgesetz über den
Wasserbau vom 21. Juni 1991 (Wasserbaugesetz, WBG; SR 721.100) natürliche
und bewaldete Bachläufe als wertvolle Landschaftselemente so weit wie
möglich erhalten; sind sie bereits beeinträchtigt, soll ihre Renaturierung
gefördert werden (Art. 37 Abs. 2 GSchG, Art. 4 Abs. 2 WBG).
Das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966
(NHG; SR 451) verstärkt diesen Schutz zusätzlich. Gemäss Art. 21 Abs. 1 NHG
darf die Ufervegetation ohne besondere naturschutzrechtliche Bewilligung
weder gerodet noch überschüttet noch auf andere Weise zum Absterben
gebracht werden (Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 NHG). Auch nach
dem Bundesgesetz über die Fischerei vom 21. Juni 1991 (Fischereigesetz,
BGF; SR 923.0) dürfen Uferbestockungen nur gerodet werden, wenn eine
fischereirechtliche Bewilligung vorliegt (Art. 8 Abs. 3 lit. c BGF). Der
am 1. Februar 1996 in Kraft getretene Art. 21 Abs. 2 NHG in der am
24. März 1995 revidierten Fassung (AS 1996 219) trägt den Kantonen zudem
auf, Ufervegetationen anzulegen oder zumindest die Voraussetzungen für
deren Gedeihen zu schaffen, soweit es die Verhältnisse erlauben.
c) Die Auslegung von Art. 2 Abs. 4 Satz 2 WaG kann wie gesagt nicht
losgelöst von diesen umweltrechtlichen Bestimmungen erfolgen. Fällt
eine Uferbestockung in den Schutzbereich der erwähnten Vorschriften des
Gewässerschutz-, des Wasserbau- und des Natur- und Heimatschutzgesetzes,
so erfüllt sie in besonderem Masse Wohlfahrtsfunktionen und stellt sie Wald
im Rechtssinne dar, auch wenn sie in bezug auf Alter, Fläche und Ausdehnung
die gesetzlichen Minimalvoraussetzungen nicht erfüllt. Dies gilt umso
mehr in Fällen, in welchen - wie hier - angenommen werden muss, dass der
bestockte Bachlauf auch als Lebensraum für Fischnährtiere dienen könnte
und daher insoweit zusätzlich in den Schutzbereich des Fischereigesetzes
fällt (vgl. die Amtsauskunft der Jagd- und Fischereiverwaltung des Kantons
St. Gallen vom 21. November 1994; BGE 117 Ib 178 E. 4b mit Hinweis).
Erwägung 6
6.- Der Beschwerdeführer macht im Zusammenhang mit den vom
Volkswirtschaftsdepartement durchgeführten Verfahren eine Verletzung
seines Anspruches auf rechtliches Gehör nach Art. 4 BV geltend. Er
bringt allerdings nicht vor, in diesen Verfahren nicht zu Wort
gekommen zu sein. Eine entsprechende Rüge wäre auch unbegründet, weil
ein allfälliger Verfahrensmangel im Rekursverfahren vor der Regierung,
die eine uneingeschränkte Überprüfungsbefugnis besass (Art. 46 Abs. 1
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965 [VRP]),
geheilt worden wäre; der Beschwerdeführer konnte sich in diesem Verfahren
umfassend äussern (BGE 117 Ib 481 E. 8a). Im Vordergrund der Kritik
steht die Kostenverlegung im Einspracheverfahren. Der Beschwerdeführer
beanstandet, dass von Amtes wegen Waldfeststellungsverfügungen erlassen
werden, ohne zuvor den Grundeigentümer anzuhören. Zur Wahrung seines
Anspruches auf rechtliches Gehör sei dieser alsdann gezwungen, Einsprache
zu erheben, was mit Kostenfolgen verbunden sei, wenn die Einsprache
abgewiesen werde. Das gehe verfassungsrechtlich nicht an.
a) Nach St. Galler Verfahrensrecht werden die Waldgrenzen in der
Bauzone in einem Plan festgelegt und anschliessend öffentlich aufgelegt,
ohne zuvor ein förmliches (erstinstanzliches) Verwaltungsverfahren
durchzuführen (Art. 17bis und Art. 17ter ForstG). Dementsprechend
werden die Grundeigentümer bis zum Erlass der Waldfeststellungsverfügung
nicht angehört. Erst im Rahmen der öffentlichen Planauflage können sie
zu Wort kommen, doch müssen sie dazu Einsprache erheben (Art. 17quater
ForstG). Anders als in den Verfahren auf Erlass eines Baureglementes oder
eines Zonenplanes (Art. 29 ff. des St. Galler Gesetzes über die Raumplanung
und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 [Baugesetz, BauG])
und anders als im Baubewilligungsverfahren (Art. 83 f. BauG) dient die
Einsprache gegen die Waldfeststellung nicht der formalisierten Ausübung des
Anspruches auf rechtliches Gehör vor einer erstinstanzlichen Entscheidung
bzw. verbindlichen Planfestsetzung; sie ist vielmehr ein Rechtsmittel im
eigentlichen Sinne (vgl. PETER SALADIN, Verwaltungsverfahrensrecht des
Bundes, Basel/Stuttgart 1979, S. 165).
Wird die Einsprache abgewiesen, hat jener Beteiligte die
Verfahrenskosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen
wurde (Art. 95 Abs. 1 VRP). In Anwendung dieser Vorschrift hat das
Volkswirtschaftsdepartement dem Beschwerdeführer im Einspracheentscheid die
gesamten amtlichen Verfahrenskosten und die Hälfte der Kosten für die am
Augenschein vereinbarte Neuvermessung der Stockgrenze auferlegt. Ob diese
von der Regierung geschützte Kostenverlegung vor Art. 4 BV standhält,
prüft das Bundesgericht frei (BGE 119 Ia 260 E. 6a).
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst das Recht
des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung
eingreifenden Entscheides zur Sache zu äussern (BGE 119 Ia 260 E. 6a;
119 Ib 12 E. 4; GEORG MÜLLER in Kommentar BV, Art. 4 Rz. 105). Sowohl
die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 112 Ia 5 E. 2c; 104 Ia
69) als auch die Lehre (MÜLLER, aaO, Art. 4 Rz. 107; THOMAS COTTIER,
Der Anspruch auf rechtliches Gehör [Art. 4 BV], recht 1984, S. 11 f.)
anerkennen allerdings, dass die Anhörung unter gewissen Voraussetzungen
nachgeholt werden darf. So kann die Anhörung des Betroffenen aus
verfahrensökonomischen Gründen in ein Einspracheverfahren (als
Rechtsmittelverfahren) verwiesen werden, falls das im Interesse eines
rationellen Verwaltungsganges wie etwa bei Massenverfügungen (Renten-
oder Stipendienentscheide) angezeigt ist (MÜLLER, aaO, Art. 4 Rz. 107,
COTTIER, aaO, S. 12). Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes lässt
zum Beispiel eine nachträgliche Anhörung zu, wenn eine Verfügung durch
Einsprache anfechtbar ist (Art. 30 Abs. 2 lit. b VwVG).
Im Lichte dieser allgemeinen Grundsätze liegt es nicht ohne weiteres
auf der Hand, in Waldfeststellungsverfahren zur Abgrenzung des Baugebietes
im Rahmen einer Zonenplanrevision die erstmalige Anhörung der Betroffenen
erst im Einsprache- bzw. Rechtsmittelverfahren zuzulassen. Wie es sich
mit dieser Frage aber letztlich verhält, kann hier offenbleiben. Der
Beschwerdeführer beanstandet weniger das Vorgehen der kantonalen Behörden
an sich, sondern richtet seine Kritik gegen das bereits in der Gesetzgebung
vorgezeichnete Kostenrisiko, das der Einsprecher auf sich zu nehmen habe,
um sich überhaupt rechtliches Gehör zu verschaffen.
d) Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient nicht nur der
Sachaufklärung, sondern ist auch ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht des Einzelnen beim Erlass eines in seine Rechtsstellung
eingreifenden Entscheides (BGE 119 Ia 260 E. 6a; 118 Ia 17 E. 1c). Dieses
Recht ist nur wirksam, wenn sich der Bürger in einer ihn betreffenden
Sache, in welcher ein Verwaltungsverfahren ohne seinen Willen eröffnet
wurde, frei von Kostenrisiken äussern kann. Wäre dem nicht so, würde die
Wahrnehmung seiner Rechte erschwert (in diesem Sinne KLAUS REINHARDT,
Das rechtliche Gehör in Verwaltungssachen, Diss. Zürich 1968, S. 124). Es
kann daher - unter dem Vorbehalt der Trölerei und des Rechtsmissbrauches
- verfassungsrechtlich (Art. 4 BV) nicht angehen, im Einspracheverfahren
einen Grundeigentümer in einem seine Parzellen betreffenden, von ihm aber
nicht angestrengten Waldfeststellungsverfahren mit Entscheidgebühren zu
belasten, wenn er vor dem Waldfeststellungsentscheid nicht angehört wurde.
e) Neben den Einsprachegebühren sind dem Beschwerdeführer die
im Einspracheverfahren angefallenen (zusätzlichen) Vermessungskosten
zur Hälfte auferlegt worden. Die bloss hälftige Kostenauflage trotz
vollumfänglicher Einspracheabweisung rechtfertigte sich in den Augen der
kantonalen Behörden, weil der Vertreter des Kantonsforstamtes anlässlich
des vom Volkswirtschaftsdepartement durchgeführten Augenscheines im
Einvernehmen mit dem heutigen Beschwerdeführer die Waldfläche neu markiert
habe; also habe das Departement die Kosten mitverursacht.
Im Lichte von Art. 4 BV wäre es an sich nicht zu beanstanden,
wenn ein Einsprecher Kosten für Beweiserhebungen vorschiessen müsste,
weil diese mit verhältnismässig hohem finanziellen Aufwand verbunden
sind (vgl. Art. 33 Abs. 2 VwVG), und wenn er diese Kosten im Falle des
Unterliegens endgültig zu tragen hätte. Im vorliegenden Fall rechtfertigt
es sich jedoch nicht, einen Teil der Aufwendungen für den Geometer dem
Beschwerdeführer zu belasten. Der Kanton hat das Waldfeststellungsverfahren
von Amtes wegen eingeleitet. Es ist seine Aufgabe, dieses Verfahren
sachgerecht durchzuführen und für eine fachkundige Vermessung zu
sorgen. Dementsprechend hat die öffentliche Hand im Regelfall sämtliche
damit verbundenen Aufwendungen zu tragen; eine ganze oder teilweise
Kostenüberwälzung ist bei der gegebenen verfahrensrechtlichen Ausgangslage
mit Art. 4 BV nicht zu vereinbaren.
Erwägung 7
7.- a) Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde teilweise gutzuheissen und die angefochtene
Verfügung insoweit aufzuheben ist, als sie die Kostenverlegung der
beiden kantonalen Rechtsmittelverfahren betrifft; es ist Sache der
Regierung, die Kosten für die kantonalen Rechtsmittelverfahren im
Lichte der vorstehenden Erwägungen neu zu verlegen. Im übrigen wird die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
b) Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer nur einen
Teil der Gerichtsgebühr zu tragen (Art. 156 Abs. 1 und 3 OG); der andere
Teil kann dem Kanton St. Gallen gemäss Art. 156 Abs. 2 OG nicht belastet
werden. Dieser hat jedoch dem Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren eine reduzierte Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 Abs. 1
und 3 OG).