BGE 122 II 186
122 II 186
26. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
6. Juni 1996 i.S. Bardhec Duhanaj gegen Regierungsrat des Kantons Luzern
(staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG; Art. 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28
BVO; vorfrageweise Beurteilung der Unterstellungsfrage im kantonalen
Bewilligungsentscheid.
Besteht kein Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung, ist
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kantonale Bewilligungsentscheide
gemäss Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG in jedem Fall ausgeschlossen, und zwar
auch dann, wenn die kantonale Behörde im Bewilligungsentscheid selber
vorfrageweise über die Unterstellungsfrage entschieden hat (Änderung
der Rechtsprechung).
Sachverhalt
A.- Bardhec Duhanaj, geboren 1944, stammt aus dem Kosovo. Von
1981 bis 30. November 1992 arbeitete er während durchschnittlich acht
Monaten pro Jahr als Saisonnier in einem Baugeschäft. Am 4. Februar 1993
lehnte die Fremdenpolizei des Kantons Luzern ein Gesuch um Erteilung
einer Jahresaufenthaltsbewilligung (Umwandlung der Saison- in eine
Jahresbewilligung) ab. Der Regierungsrat des Kantons Luzern wies eine gegen
diese Verfügung erhobene Beschwerde am 2. Mai 1995 ab und setzte Bardhec
Duhanaj Frist zum Wegzug aus dem Kanton Luzern. Bardhec Duhanaj erhob
am 13. Juni 1995 gegen den Entscheid des Regierungsrats staatsrechtliche
Beschwerde.
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde weder als staatsrechtliche
Beschwerde noch als Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur zulässig, wenn die
behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel
beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann
(Art. 84 Abs. 2 OG). Als weiteres Rechtsmittel fällt hier einzig die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Betracht.
a) Auf dem Gebiete der Fremdenpolizei ist nach Art. 100 lit. b Ziff. 3
OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Erteilung oder Verweigerung
von Bewilligungen ausgeschlossen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch
einräumt. Der Beschwerdeführer geht zu Recht davon aus, dass er keinen
bundesrechtlichen Anspruch auf Erteilung der Aufenthaltsbewilligung
geltend machen kann. Ein solcher Anspruch lässt sich insbesondere nicht
aus der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der
Ausländer (Begrenzungsverordnung, BVO; SR 823.21) ableiten (vgl. BGE 119
Ib 91 E. 1d S. 95, 115 Ib 1 E. 1b S. 3), auch nicht insoweit, als die
Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung beantragt wird: Erfüllt
ein Ausländer die in Art. 28 BVO genannten Bedingungen der Umwandlung,
bedeutet dies nur, dass eine allfällige Bewilligung gemäss Art. 13 lit. h
BVO von den gemäss Art. 12 BVO festgelegten Höchstzahlen ausgenommen würde.
Insoweit der Beschwerdeführer die Verweigerung einer Bewilligung an
sich anficht, erscheint die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 100
lit. b Ziff. 3 OG ausgeschlossen.
Nun befasste sich der Regierungsrat in der Begründung seines
Entscheids mit der Begrenzungsverordnung. Er verweigerte die Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung darum, weil er die Voraussetzungen der
Umwandlung einer Saison- in eine Jahresbewilligung als nicht erfüllt
erachtete. Es ist zu prüfen, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter
diesem Gesichtspunkt zulässig ist.
b) Gemäss Art. 52 lit. a BVO ist das Bundesamt für Ausländerfragen
zuständig für Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung unter anderem
nach Art. 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO (Umwandlung der Saison-
in eine Jahresbewilligung) und nach Art. 13 lit. f BVO (schwerwiegender
persönlicher Härtefall). Es entscheidet dabei nicht über die Erteilung
einer Bewilligung, sondern trifft einzig eine Feststellung über die
Unterstellung unter die Begrenzungsmassnahmen, d.h. über die Anrechnung
einer allfälligen Bewilligung an die Kontingentszahlen. Gegen die
Verfügung des Bundesamtes kann Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartement erhoben werden. Gegen die Beschwerdeentscheide des
Departements ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig, da Gegenstand
des Verfahrens nicht die Bewilligungsfrage selber, sondern ausschliesslich
die Unterstellungsfrage ist; der Ausschlussgrund von Art. 100 lit. b
Ziff. 3 OG ist auf eigentliche Bewilligungsentscheide zugeschnitten und
kommt nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung für die Unterstellungsfrage,
obwohl darüber im Hinblick auf einen Bewilligungsentscheid befunden wird,
nicht zur Anwendung (BGE 119 Ib 33 E. 1a S. 35 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht ist indessen auch schon auf
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen letztinstanzliche kantonale
Entscheide über die Erteilung von Bewilligungen eingetreten, in denen
vorfrageweise über die Unterstellungsfrage befunden wurde. Dabei ging es
unter anderem davon aus, dem Ausländer solle der (einzig) hinsichtlich
der Unterstellungsfrage offene Beschwerdeweg nicht darum abgeschnitten
werden, weil der Kanton - wenn letztlich auch bloss vorfrageweise -
in eigener Kompetenz über eine Frage entscheide, deren Beantwortung
dem Bundesamt für Ausländerfragen obliege (vgl. BGE 111 Ib 169 E. 3b
S. 173 f., Urteil i.S. Ogando). Noch im Urteil i.S. H. vom 8. Februar
1990 (E. 2a) wurde im Sinne dieser Praxis generell festgehalten: "Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nicht nur dann zulässig, wenn über
die Unterstellungsfrage ein selbständiger Feststellungsentscheid ergeht,
sondern auch dann, wenn darüber im Bewilligungsentscheid vorfrageweise
befunden wird."
In der Folge hat das Bundesgericht die Ogando-Praxis eingeschränkt. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kantonale Bewilligungsentscheide, in
welchen die Unterstellungsfrage behandelt wird, ist noch dann zugelassen,
wenn angenommen werden muss, dass der Kanton den Bewilligungsentscheid
von der Beantwortung der Unterstellungsfrage abhängig macht und die
Bewilligung erteilen würde, wenn er sie nicht an seine Kontingentszahlen
anrechnen müsste. Lehnen die kantonalen Behörden jedoch die Bewilligung
auch aus anderen Gründen ab und berufen sie sich nur ergänzend auf die
Begrenzungsverordnung, wird auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht
eingetreten (BGE 119 Ib 91 E. 2c S. 97 f. zu Art. 13 lit. f BVO).
c) Nachdem die kantonalen Behörden dem Beschwerdeführer die Erteilung
einer Jahresaufenthaltsbewilligung letztlich allein aus dem Grund
verweigert haben, weil ihrer Ansicht nach die Umwandlungsvoraussetzungen
von Art. 28 BVO nicht erfüllt sind, wäre die vorliegende Beschwerde im
Sinne der Ogando-Praxis selbst unter den einschränkenden Bedingungen,
wie sie nach der dargestellten neueren Rechtsprechung (BGE 119 Ib
91 E. 2c S. 97 f.) gelten, hinsichtlich der Unterstellungsfrage
als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen. Die bisherige
Rechtsprechung zur Eintretensfrage bedarf jedoch einer Überprüfung.
d) aa) Art. 100 OG erklärt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde für
bestimmte Sachgebiete als unzulässig, Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG für das
"Sachgebiet" (Marginale) fremdenpolizeilicher Bewilligungen, auf deren
Erteilung kein bundesrechtlicher Anspruch besteht. Der Ausschlussgrund
gilt unabhängig davon, mit welcher Begründung die Bewilligung verweigert
wird. Das Bundesgericht soll angesichts der Ermessensfreiheit der
verfügenden Behörde gerade nicht verpflichtet bzw. berechtigt sein, sich
mit einer Beschwerde aus dem betreffenden Sachgebiet zu befassen. Die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den die fremdenpolizeiliche Bewilligung
verweigernden Entscheid ist daher auch insoweit nicht zulässig, als es
um die Geltendmachung von Verfahrensfehlern geht; das ergibt sich aus dem
in Art. 101 OG verankerten Grundsatz der Einheit des Verfahrens (BGE 111
Ib 73 E. 2a S. 75). So ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde selbst dann
ausgeschlossen, wenn gerügt wird, der Anspruch auf rechtliches Gehör
sei verletzt, weil eine notwendige Abklärung nicht getroffen oder ein
Verfahrensschritt ausgelassen worden sei. Sofern kein Rechtsanspruch auf
Bewilligung gegeben ist, kann die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
kantonale Bewilligungsentscheide nach dem in Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG
klar zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers nie zulässig sein.
Das Bundesgericht hat im Urteil i.S. Ogando die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde dennoch zugelassen, indem es letztlich eine
Billigkeitsüberlegung anstellte: Es wollte dem Ausländer die Möglichkeit
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde darum geben, weil diesem das gleiche
Rechtsmittel offengestanden wäre, wenn der Kanton die Unterstellungsfrage
dem Bundesamt für Ausländerfragen unterbreitet und das Eidgenössische
Justiz- und Polizeidepartement einen entsprechenden Beschwerdeentscheid
gefällt hätte. Billigkeitserwägungen, die im Wortlaut des Gesetzes
keine Stütze finden, dürfen jedoch im Bereich von Vorschriften, die die
Zuständigkeit einer Behörde begründen oder ausschliessen und darum anhand
möglichst einfacher Kriterien ausgelegt werden und leicht handhabbar
sein sollten, grundsätzlich nicht massgeblich sein. Anders könnte es sich
höchstens dann verhalten, wenn die wörtliche Auslegung einer derartigen
Bestimmung ein vom Gesetzgeber offensichtlich nicht gewolltes Ergebnis
zur Folge hätte.
bb) Die für das Ogando-Urteil und die daran anschliessende
Rechtsprechung massgebende Überlegung liegt keineswegs auf der Hand. Schon
die bundesgerichtliche Praxis, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
Verfügungen des Bundesamtes für Ausländerfragen bzw. Beschwerdeentscheide
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements über die Frage, ob
eine (allfällige) Bewilligung von den Kontingentszahlen gemäss Art. 13
lit. f oder 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO von den Höchstzahlen
ausgenommen wäre, zuzulassen, ist nicht unwidersprochen geblieben (ALFRED
KOLLER, Verwaltungsgerichtsbeschwerde in Ausländersachen: Zulässigkeit
in der sogenannten Unterstellungsfrage, in ZBJB 124/1988, S. 147 ff.,
PETER KOTTUSCH, Das Ermessen der kantonalen Fremdenpolizei und seine
Schranken, in ZBl 91/1990, S. 145 ff., insbesondere S. 177-179). In der
Tat versteht es sich angesichts des Grundsatzes der Einheit des Verfahrens
(Art. 101 OG) nicht von selbst, dass eine ausschliesslich im Hinblick
auf einen Bewilligungsentscheid zu treffende (Feststellungs-)Verfügung
über eine Teilfrage letztinstanzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
soll angefochten werden können, wenn dieses Rechtsmittel gegen
den Bewilligungsentscheid selber ausgeschlossen ist. Diese seit
Jahren herrschende Betrachtungsweise lässt sich für das eigentliche
Unterstellungsverfahren vor den Bundesbehörden indessen (einzig) darum
rechtfertigen, weil dieses, trotz des engen Sachzusammenhangs, nach dem
Verfahrensablauf vom Bewilligungsverfahren selber abgekoppelt ist.
Beurteilt die kantonale (Beschwerde-)Behörde die Kontingentsfrage
gemäss Art. 13 lit. f oder 13 lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO
selber vorfrageweise in einem Entscheid über eine Aufenthaltsbewilligung,
liegt eine derartige Verfahrensaufspaltung nicht vor; die Behörde fällt
einen Gesamtentscheid, gegen welchen nach Gegenstand bzw. "Sachgebiet"
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG
ausgeschlossen ist. Es mag aus der Sicht des Ausländers zwar unbefriedigend
sein, dass er für eine Teilfrage hätte Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen
können, wenn der Kanton diesbezüglich die Bundesbehörden eingeschaltet
hätte. Stossend ist dies aber nicht. Abgesehen davon, dass der Kanton
die Bewilligung selbst dann abschliessend verweigern kann, wenn die
Bundesbehörde die Unterstellungsfrage zugunsten des Ausländers entschieden
hat, stellt der Umstand, dass die Bundesbehörde nicht konsultiert worden
ist, keinen Verfahrensmangel dar. Gemäss Art. 52 lit. a BVO ist das
Bundesamt zuständig für "Ausnahmen von der zahlenmässigen Begrenzung"
nach Art. 13 lit. f und h. Dies bedeutet, dass der Kanton einen Ausländer
nicht selbständig gültig von den Begrenzungsmassnahmen ausnehmen kann;
es fehlt ihm in dieser Hinsicht eine positive Kompetenz. Geht er, wenn
vielleicht auch unzutreffend, in einer Voraus-Beurteilung davon aus,
dass eine Bewilligung an die Höchstzahlen anzurechnen wäre, d.h. eine
Ausnahme nicht vorliege, greift er im Ergebnis nicht in Bundeskompetenzen
ein. Er muss daher den Fall, wenn er die Bewilligung verweigern will, der
Bundesbehörde nicht unterbreiten. Im übrigen wird häufig kaum feststellbar
sein, ob der Kanton nun gerade die Unterstellungsfrage als allein oder
doch überwiegend ausschlaggebend erachtet oder die Bewilligung (vorab)
aus anderen Gründen verweigert hat, die das Bundesgericht in keinem
Fall prüfen darf. Der Umstand, dass die kantonale Behörde die Sache
nicht an das Bundesamt weitergeleitet hat, spricht ohnehin dafür, dass
keine Bewilligung erteilt werden sollte. Auch die Überlegung, dass im
Ausländerrecht nur beschränkter Rechtsschutz gewährt sei, vermag eine
über den klaren Gesetzeswortlaut hinausgehende Eintretenspraxis nicht zu
rechtfertigen. Die Rechtsstellung der Ausländer ist in den letzten Jahren
vorerst durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung (Urteil i.S. Reneja,
BGE 109 Ib 183) und schliesslich durch den Gesetzgeber erheblich verbessert
worden (Revision von Art. 7 und 17 Abs. 2 ANAG gemäss der Gesetzesnovelle
vom 23. März 1990, AS 1991 1042/43), wodurch sich der Anwendungsbereich
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wesentlich erweitert hat.
e) An der bisherigen Rechtsprechung (BGE 111 Ib 169, 119 Ib 91) kann
daher nicht festgehalten werden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
kantonale Entscheide über die Verweigerung einer fremdenpolizeilichen
Bewilligung, auf deren Erteilung kein bundesrechtlicher Anspruch
besteht, ist somit in jedem Fall unzulässig, unabhängig davon, ob die
Bewilligungsbehörde ihren Entscheid teilweise oder ausschliesslich
damit begründet, dass der Ausländer unter die Begrenzungsmassnahmen der
Begrenzungsverordnung falle.
Gegen kantonale Entscheide wird die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
höchstens noch dann zugelassen werden können, wenn ein selbständiger
Feststellungsentscheid über die Anwendbarkeit der Begrenzungsverordnung
angefochten wird, so etwa der Feststellungsentscheid der kantonalen
Arbeitsmarktbehörden über das Vorliegen einer Erwerbstätigkeit gemäss
Art. 41 Abs. 1 BVO (vgl. BGE 118 Ib 81). Die Frage, ob in derartigen Fällen
Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG greife, lässt sich nicht anders beurteilen als
in Fällen, wo eine Bundesbehörde vorfrageweise über die Unterstellungsfrage
befindet.
Erwägung 2
2.- (Der Beschwerdeführer hat keinen Rechtsanspruch auf Bewilligung
und ist somit gemäss Art. 88 OG nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde in
der Sache selber legitimiert. Er erhebt sodann keine seine Parteistellung
betreffenden Rügen. Insbesondere ist auf die Rüge nicht einzutreten,
die Entscheidbegründung sei unvollständig; deren Beurteilung kann nicht
von der Überprüfung des Entscheids in der Sache selber getrennt werden).