BGE 122 II 165
122 II 165
24. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
3. April 1996 i.S. VCS, SHS und WWF gegen Kanton Zürich und Regierungsrat
des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Einsprache gegen Nationalstrassen-Ausführungsprojekt;
Umweltverträglichkeitsprüfung.
Zulässigkeit von privaten Bauvorhaben und Nationalstrassen-Projekten
in Gebieten, in denen die in der Luftreinhalte-Verordnung festgelegten
Immissionsgrenzwerte überschritten werden (E. 13).
"Flankierende Massnahmen" beim Nationalstrassenbau (E. 14).
Erweisen sich im Zusammenhang mit einem Nationalstrassen-Projekt
sog. flankierende Massnahmen zur Luftreinhaltung auf dem bestehenden
Strassennetz als erforderlich, sind diese grundsätzlich im Rahmen der
Massnahmenplanung (Art. 31 und 33 LRV) anzuordnen. Sie müssen dann
noch nicht bei der Projektgenehmigung festgelegt werden, wenn über die
lufthygienische Situation im Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Strasse
keine gesicherten Annahmen getroffen werden können, doch ist für ihre
Verwirklichung auf diesen Zeitpunkt hin zu sorgen. Das gleiche gilt für
verkehrslenkende Massnahmen, insbesondere Geschwindigkeitsbeschränkungen,
auf der Autobahn selbst (E. 15).
Die sog. flankierenden Massnahmen im Sinne von Art. 10 in
Verbindung mit Art. 9 der Lärmschutz-Verordnung im Einzugsgebiet
einer zukünftigen Nationalstrasse sind grundsätzlich im Rahmen der
Ausführungsprojektierung anzuordnen, können aber in gewissen Fällen in
einem späteren Bewilligungsverfahren festgelegt werden. Vorgehen bei
Kantonsgrenzen überschreitenden Immissionen (E. 16).
Sachverhalt
A.- Mit Beschluss vom 4. August 1993 stimmte der Regierungsrat des
Kantons Zürich dem Ausführungsprojekt für die Westumfahrung Zürich,
Abschnitte N 20.1.4 (Umfahrung Birmensdorf), N 4.1.5 (Uetlibergtunnel)
und N 4.1.4 (Brunau-Uetliberg-Ost) zu. Gleichzeitig wies er die gegen das
Projekt erhobenen Einsprachen ab, soweit auf sie eingetreten und ihnen
nicht entsprochen werden konnte. Gegen den Regierungsratsentscheid
haben neben anderen die drei gemeinsam handelnden Vereinigungen
Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Schweizer Heimatschutz (SHS) und World
Wildlife (WWF) Schweiz Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Die
Beschwerdeführer beantragen in erster Linie, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben, die zuständigen Behörden seien einzuladen,
das generelle Projekt in Wiedererwägung zu ziehen, und die Sache sei
zur Vornahme der notwendigen Projektanpassungen sowie zur Überarbeitung
des Umweltverträglichkeitsberichts und zum Erlass eines mit dem Projekt
koordinierten Massnahmenplans an den Regierungsrat zurückzuweisen. Das
Bundesgericht weist die Beschwerde im wesentlichen ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 12
12.- (Zusammenfassung der Rechtsprechung über die Vorkehren zur
Luftreinhaltung beim Nationalstrassenbau; BGE 117 Ib 285 E. 8c S. 306, 425
E. 5, 118 Ib 206 E. 11 S. 222, 119 Ib 458 nicht publ. E. 8, nicht publ.
Entscheid vom 28. September 1993 i.S. WWF und Mitbet. gegen Kanton
Solothurn, E. 8).
Erwägung 13
13.- Die Beschwerdeführer fordern das Bundesgericht auf,
seine Rechtsprechung zu den lufthygienischen Anforderungen an
Nationalstrassen-Ausführungsprojekte noch einmal zu überdenken. Die
bisherige Praxis laufe auf eine ungerechtfertigte Privilegierung der
Verkehrsanlagen und eine Missachtung der Immissionsgrenzwerte hinaus. Die
Immissionsgrenzwerte stellten aber verbindliche Rechtssätze dar.
Es ist eine - überaus unerfreuliche - Tatsache, dass heute in fast
allen Städten und Agglomerationen der Schweiz die Immissionsgrenzwerte
für NO2 und Ozon (O3) überschritten werden (vgl. etwa: Die Bedeutung der
Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung, hrsg. BUWAL, 1992,
Schriftenreihe Umwelt Nr. 180 Luft). Vor diesem Hintergrund hat sich
das Bundesgericht unlängst mit der Frage befasst, ob in solchen Gebieten
private Bauvorhaben überhaupt noch bewilligt werden könnten. Es hat in
BGE 119 Ib 480 festgestellt, einem Bauprojekt könne die Zulässigkeit
nicht allein deshalb abgesprochen worden, weil die Luftbelastung im
Baugebiet übermässig sei. Die Bautätigkeit könne mit Rücksicht auf
die Luftbelastung nur eingeschränkt werden, wenn vorgängig die Bau-
und Zonenordnung in den dafür vorgesehenen Verfahren abgeändert worden
sei. Entspreche das Vorhaben den geltenden planerischen Vorschriften
und gingen von der projektierten Baute bloss durchschnittliche
Emissionen aus, so dürfe diesem die Bewilligung nicht verweigert
werden. Allerdings müsse das fragliche Baugebiet in eine Massnahmenplanung
nach Art. 31 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV;
SR 814.318.142.1) einbezogen werden und sei diese, falls die neue Baute
allein schon zu übermässigen Immissionen führen werde, im Rahmen des
Baubewilligungsverfahrens entsprechend zu ergänzen. In BGE 120 Ib 436
ist diese Rechtsprechung grundsätzlich bestätigt worden. Umstritten
war in diesem Fall, ob ein Sondernutzungsplan für ein Einkaufszentrum,
dessen Betrieb mit überdurchschnittlichen Immissionen verbunden sein wird,
vor Erlass des Massnahmenplanes genehmigt werden dürfe. Das Bundesgericht
hat dies - ähnlich wie im Entscheid vom 20. Januar 1993 i.S. Association
suisse des transports c. Consortium de la Gare Sud/Ville de Fribourg
(publ. in URP 1993 S. 169 ff.) - verneint und verlangt, dass zunächst
im Rahmen der Massnahmenplanung auf das Bauvorhaben zugeschnittene
Emissionsbeschränkungen festgelegt würden bzw. der Sondernutzungsplan
auf die Massnahmenplanung abgestimmt werde. Zugleich ist jedoch
klargestellt worden, dass die für private Bauvorhaben aufgestellten
Regeln nicht unbesehen auf öffentliche Werke, insbesondere die
Nationalstrassen-Projekte, übertragen werden könnten. Es ist darauf
hingewiesen worden, dass der Verfassungsgeber selbst in Art. 36bis BV
den Bund mit der gesetzlichen Sicherstellung des Nationalstrassenbaus
und -betriebs betraut und den Kantonen die Erstellung und den Unterhalt
dieser Verkehrsanlagen übertragen hat. Diesem Verfassungsauftrag müsse im
Rahmen von Interessenabwägungen, die bei Konflikten zwischen den Anliegen
des Nationalstrassenbaus und den Zielen der Umweltschutzgesetzgebung
vorzunehmen seien, Rechnung getragen werden. Auf diesem Gebiet fielen
daher Sonderlösungen in Betracht, welche die Privaten für ihre Bauvorhaben
nicht beanspruchen könnten (BGE 120 Ib 436 E. 2c/cc S. 447).
Das Bundesgericht hat keinen Grund, auf die Vorbringen der
Beschwerdeführer hin von seiner wie dargelegt in der Zwischenzeit
bestätigten Rechtsprechung abzuweichen. Soweit in der Beschwerde verlangt
wird, es müsse bereits im Rahmen der Plangenehmigung nachgewiesen
werden, dass längs der Autobahn die Immissionsgrenzwerte eingehalten
werden könnten, bedeutete dies, dass an die im öffentlichen Interesse
liegende Verkehrsanlage strengere Anforderungen gestellt würden als an
private Bauvorhaben. Da die Immissionsgrenzwerte zur Zeit auch ohne das
Projekt in den Siedlungsgebieten überschritten werden und durch den Bau
der Nationalstrasse die lufthygienische Situation jedenfalls in deren
Nahbereich nicht verbessert wird, läuft das Begehren der Beschwerdeführer
im Ergebnis darauf hinaus, die Realisierung des Werkes zu verhindern
oder hinauszuschieben. Würde einem solchen Ansuchen stattgegeben,
würde aber dem Verfassungsauftrag von Art. 36bis BV und dem Willen des
eidgenössischen Parlamentes zuwidergehandelt. Wie im Sachverhalt eingehend
dargestellt (...), hat die Bundesversammlung in einem Zeitpunkt, in dem
über die Schwierigkeiten im Bereiche der Luftreinhaltung bereits Klarheit
herrschte, den ursprünglichen Netzbeschluss überprüft und mit Rücksicht auf
wirtschaftliche, verkehrspolitische und - im Hinblick auf die Verbindung
Innerschweiz - Flughafen Kloten/Ostschweiz - auch föderalistische
Interessen Festhalten an den Nationalstrassen-Linienführungen in der
Region Zürich beschlossen. An dieser durch die Bundesversammlung selbst
vorgenommenen Wertung kann nicht einfach vorbeigesehen werden. Dass damit
allerdings den für die Luftreinhaltung verantwortlichen Behörden kein
Freipass für die Inkaufnahme von Autobahn-Immissionen erteilt worden
ist, ergibt sich aus dem ebenfalls vom Verfassungsgeber erlassenen
Gebot, die für den Menschen und seine Umwelt schädlichen Einwirkungen,
so insbesondere die Luftverunreinigungen, zu bekämpfen (Art. 24septies
Abs. 1 BV). Die Lösung des nicht leicht zu überwindenden Zielkonflikts
fordert von allen beteiligten Behörden ein grosses Mass an Anstrengung
und Bereitschaft zur Zusammenarbeit.
Erwägung 14
14.- Die Parteien sind sich darüber einig, dass im Zusammenhang
mit dem Nationalstrassenbau "flankierende Massnahmen" zu ergreifen
sind. Uneinigkeit herrscht dagegen darüber, welche Massnahmen zu treffen
sind und wann die Massnahmen konkret festgelegt und realisiert werden
müssen.
Vorauszuschicken ist, dass unter den sog. flankierenden Massnahmen
nicht nur Massnahmen gegen übermässige Immissionen im Sinne von Art. 31
ff. LRV verstanden werden können, sondern auch andere projektbegleitende
Vorkehren, die der Vermeidung oder Verminderung von werkbedingten
Beeinträchtigungen dienen. So ist der Werkeigentümer etwa aufgrund des
Enteignungsrechts verpflichtet, für in Mitleidenschaft gezogene öffentliche
Einrichtungen - wie Strassen, Brücken oder Leitungen - Ersatzvorkehren
zu treffen oder Schutzmassnahmen zur Erhaltung von landschaftlichen
Schönheiten, Ortsbildern und Denkmälern zu ergreifen (vgl. Art. 7 und
9 des Bundesgesetzes über die Enteignung [EntG, SR 711] in Verbindung
mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz [NHG, SR 451]). Die Pflicht zum Schutz und zur
Wiederherstellung öffentlicher Einrichtungen wird für den Nationalstrassen-
und den Eisenbahnbau zusätzlich noch in der Spezialgesetzgebung
verankert (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die
Nationalstrassen [NSG, SR 725.11] und Art. 19 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes
[SR 742.101]). Diese Ersatz- und Schutzvorkehren bilden grundsätzlich
Bestandteil des Werkes bzw. des Ausführungsprojekts und sind mit diesem
festzulegen. Erweisen sich solche Massnahmen aber erst nachträglich
als erforderlich oder muss deren Ausgestaltung in einem nachfolgenden
Detailprojektierungsverfahren noch im einzelnen festgelegt werden, so
können die Pläne für Ersatzvorkehren auch Gegenstand eines zusätzlichen
Bewilligungsverfahrens sein (nicht publ. Entscheid vom 28. Dezember
1995 i.S. St. gegen BLT Baselland Transport AG; s.a. BGE 121 II 378
E. 6). Als "flankierende Massnahmen" fallen weiter Schutzvorkehren für die
Tier- und Pflanzenwelt gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG, Ersatzaufforstungen
nach Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991
(SR 921.0) und die Wiederherstellung zerstörter Lebensräume im Sinne von
Art. 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom 21. Juli 1991
(SR 923.0) in Betracht.
Soweit im vorliegenden Fall von "flankierenden Massnahmen" gesprochen
wird, sind offensichtlich allein Massnahmen zur Reduktion der durch den
Strassenverkehr verursachten Luftverunreinigung, das heisst Massnahmen im
Sinne von Art. 19, 31 und 33 LRV gemeint. Unter diesem Titel verlangen
die Beschwerdeführer unter anderem einen nur zweispurigen Ausbau des
Uetlibergtunnels sowie den Verzicht auf einen Vollanschluss N 3/N 4 in
Zürich-Brunau als verkehrsbeschränkende bauliche Massnahme an der Anlage
selbst. Eine solche Änderung des Projektes ist jedoch, wie schon ausgeführt
(E. 6), aufgrund des Netzbeschlusses und des generellen Projekts
ausgeschlossen, und auf diese Begehren daher nicht mehr einzutreten.
Erwägung 15
15.- Die Koordinationsstelle für Umweltschutz des Kantons Zürich und
das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) haben im kantonalen
Verfahren in bezug auf die Luftreinhaltung beantragt, in der Stadt Zürich
seien auf den Zeitpunkt der Eröffnung der N 20/N 4 - unter Berücksichtigung
der Entwicklung der lufthygienischen Situation in der Zwischenzeit -
flankierende Massnahmen zur Verminderung bestehender Achsen für den
Motorfahrzeugverkehr zu ergreifen. Weiter sei der Massnahmenkatalog
im Sinne von Art. 31 ff. LRV in dem Sinne zu ergänzen, dass auf den
Zeitpunkt der Inbetriebsetzung die durch die neue Westumfahrung Zürich
verursachten Mehremissionen kompensiert würden. Die Auswirkungen des
Autobahnbetriebs seien durch Immissionsmessungen und Verkehrszählungen
zu erfassen, deren Resultate als Grundlage für die Optimierung
des Betriebs der Tunnelbelüftungen sowie für die Beurteilung von
Geschwindigkeitsbeschränkungen herbeigezogen werden könnten. Schliesslich
sei die Fahrgeschwindigkeit auf den Autobahnabschnitten auf 80 km/h für
Personenwagen und 60 km/h für Lastwagen zu beschränken.
Im angefochtenen Entscheid bemerkt der Regierungsrat zu diesen
Anträgen, dass die Baudirektion Kontakt mit den Behörden der Stadt
Zürich aufnehmen werde, um im Rahmen des Luft-Programms, Massnahmenplan
Lufthygiene, flankierende Massnahmen zur Verminderung der Attraktivität
bestehender Achsen für den Motorfahrzeugverkehr zu erarbeiten. Dieselben
sollten bis zur Eröffnung der Nationalstrasse soweit vorbereitet
sein, dass sie realisiert werden könnten. Weitere Möglichkeiten zur
Verminderung der durch die Verkehrsverlagerung verursachten Immissionen
seien im Rahmen der Ergänzung des Massnahmenplans zu prüfen. Die
Geschwindigkeitsbeschränkung auf einzelnen Autobahnabschnitten sei nicht
Gegenstand des Projekteinspracheverfahrens; die Frage sei gesamthaft im
Rahmen einer Ergänzung des Massnahmenplans zu überprüfen.
In der Beschwerde wird bemängelt, dass der Regierungsratsbeschluss
nur vage Absichtserklärungen enthalte und kein konkreter, projektbezogener
Massnahmenplan vorgelegt werde. Die von den Umweltfachorganen gestellten
Bedingungen würden also nicht erfüllt. Es fehle denn auch offensichtlich
am politischen Willen zur Umsetzung der Massnahmenplanung und bestehe
die Gefahr, dass auch im vorliegenden Fall die zu ergreifenden Vorkehren
auf die lange Bank geschoben würden. Im übrigen sei es angesichts der
bestehenden Luftbelastung objektiv ausgeschlossen, die projektinduzierten
Belastungen durch flankierende Massnahmen zu kompensieren. Das Projekt
erweise sich damit als umweltunverträglich.
Hiegegen wendet der Regierungsrat in der Beschwerdeantwort ein,
es genüge für die Rechtmässigkeit des Ausführungsprojektes unter dem
Gesichtspunkt der Luftreinhalteverordnung, dass ein Massnahmenplan im
Zeitpunkt des angefochtenen Projektfestsetzungsbeschlusses bestehe. Es
könne nicht angeordnet werden, dass der Massnahmenplan im Zusammenhang
mit einem bestimmten Projekt derart ergänzt werde, dass einzelne konkrete
Vorkehren, wie etwa flankierende verkehrsbeeinflussende Massnahmen in der
Stadt Zürich, darin aufgenommen würden. Die Planung sei ohnehin laufend
der Entwicklung anzupassen. - An der Parteiverhandlung vom 8. Juli
1994 hat der den Regierungsrat vertretende Vorsteher der Direktion der
öffentlichen Bauten verbindlich erklärt, dass flankierende Massnahmen
in Zusammenarbeit mit der Stadt festgelegt und realisiert würden. Sie
müssten aber nicht schon heute angeordnet werden, da dies auf eine reine
"Alibi-Übung" hinauslaufen würde; vielmehr seien sie zeitlich so zu planen,
dass sie auf die Eröffnung hin realisiert werden könnten.
a) Der in der Beschwerdeantwort vertretenen Auffassung, es genüge, dass
ein Massnahmenplan vorliege, und sei nicht erforderlich, dass dieser auf
ein einzelnes Nationalstrassen-Ausführungsprojekt ausgerichtet werde, kann
nicht zugestimmt werden. Art. 31 Abs. 2 lit. a LRV schreibt vor, dass die
Quellen von Emissionen, die für die Entstehung der übermässigen Immissionen
verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für die Gesamtbelastung aufzuzeigen
sind. Schon aus dieser Vorschrift ergibt sich, dass die Autobahnen, welche
erhebliche Verkehrsverlagerungen sowie Neuverkehr bewirken und bedeutende
Emissions-Quellen bilden, durch die Massnahmenplanung zu erfassen sind
und diese Planung auch auf Projekte für neue Abschnitte ausgerichtet
werden muss. Nun hat die kantonale Behörde trotz ihrer Auffassung,
speziell auf einen einzelnen Autobahn-Abschnitt ausgerichtete Massnahmen
seien nicht erforderlich, im angefochtenen Entscheid festgehalten, dass
der kantonale Massnahmenplan ohnehin überarbeitet und ergänzt werde, wobei
auch die durch Verkehrsverlagerungen bedingten Mehrimmissionen bekämpft
werden sollen. Zudem ist verbindlich zugesagt worden, dass die nötigen
flankierenden Massnahmen in der Stadt Zürich ergriffen werden. Damit wird
dem Erfordernis, auch Massnahmen gezielt für das Projekt vorzusehen, der
Sache nach Genüge getan. Ob diese projektbezogenen Vorkehren im Rahmen des
kantonalen Massnahmenplanes Lufthygiene oder ergänzend in einer separaten
Planung "flankierende Massnahmen" oder unter einem anderen Titel festgelegt
werden, spielt unter dem Gesichtswinkel von Art. 31 ff. LRV keine Rolle.
Umstritten bleibt somit lediglich, in welchem Zeitpunkt die fraglichen
Massnahmen angeordnet werden müssen.
b) In BGE 118 Ib 206 E. 11f hat das Bundesgericht erklärt, dass
der Massnahmenplan als Entscheidelement für die Beurteilung der
Umweltverträglichkeit des Projektes grundsätzlich im Zeitpunkt des
Einspracheentscheides vorliegen müsse. Andererseits lasse sich eine - unter
Umständen jahrelange - Verzögerung des Genehmigungsverfahrens zur Vornahme
der Massnahmenplanung dort nur schwer rechtfertigen, wo auch die Bauzeit
etliche Jahre daure und deshalb nicht auszuschliessen sei, dass der im
Baubewilligungsverfahren vorgelegte Plan im Zeitpunkt der Inbetriebnahme
der Strasse den dannzumal gegebenen Umständen nicht mehr entspreche. Es
müssten daher Ausnahmen von der Vorlagepflicht möglich sein und könne der
Behörde insbesondere gestattet werden, gewisse Punkte offenzulassen und die
Planung später nachzuführen bzw. den allenfalls geänderten Verhältnissen
und den neuen technischen Möglichkeiten anzupassen.
Im Lichte dieser Rechtsprechung kann aus dem Umstand, dass
im Zeitpunkt des Einspracheentscheides noch kein Beschluss über
projektbezogene Massnahmen vorgelegen hat, nicht auf die Rechtswidrigkeit
des Ausführungsprojektes geschlossen werden. Der Kanton Zürich verfügt
seit dem 25. April 1990 über einen Massnahmenplan Lufthygiene. Dieser
steht in Überarbeitung und wird den neuen Verhältnissen angepasst. Dass
an der projektierten Strassenanlage alle notwendigen baulichen Massnahmen
zur Einschränkung der Immissionen vorgesehen sind, bestreiten auch die
Beschwerdeführer nicht. Ein Verzicht auf die geplanten Autobahn-Anschlüsse
fällt wie geschildert ausser Betracht. Die weiteren Vorkehren zur Reduktion
der Luftverunreinigung werden vor allem im Bereich der Verkehrslenkung
auf der Nationalstrasse selbst und dem bestehenden Strassennetz sowie
auf dem Gebiet der Abgasvorschriften zu treffen sein. Für die hier
umstrittenen Nationalstrassenabschnitte ist aber mit einer Bauzeit
von zehn bis fünfzehn Jahren zu rechnen. Wie im Zusammenhang mit der
Kritik an der Verkehrsprognose dargelegt (vgl. E. 10), ist es recht
schwierig, über einen solchen Zeitraum hinweg einigermassen fundierte
Annahmen über die dannzumal herrschende lufthygienische Situation,
über die durch den Verkehr verursachte Belastung und über die zur
Eindämmung der Luftverunreinigung zur Verfügung stehenden Mittel zu
treffen. Dem bereits zitierten Bericht "Luftschadstoff-Emissionen
des Strassenverkehrs 1950-2010" (Schriftenreihe Umwelt Nr. 255 Luft,
hrsg. vom BUWAL) lässt sich beispielsweise entnehmen, dass sich durch
technische Verbesserungen an den Fahrzeugen noch erhebliche Reduktionen
des Schadstoffausstosses erzielen lassen, andererseits aber auch bei einer
Teilnahme der Schweiz am europäischen Integrationsprozess mit stärkerem
Verkehrswachstum gerechnet werden müsste (S. 23 ff.). Angesichts all
dieser Unsicherheiten hätte es tatsächlich wenig Sinn, wenn bereits heute
verkehrslenkende Anordnungen, insbesondere Geschwindigkeitsbeschränkungen,
für die projektierte Autobahn selbst getroffen würden. Im übrigen richtet
sich ja das Verfahren zum Erlass der Geschwindigkeitsbeschränkungen nach
den einschlägigen eidgenössischen Vorschriften (Art. 33 Abs. 2 LRV), und
muss nach diesen in einem Gutachten abgeklärt werden, ob die Massnahme
nötig, zweck- und verhältnismässig sei oder ob andere Massnahmen angezeigt
wären (vgl. Art. 32 Abs. 3 und 4 SVG [SR 741.01], Art. 108 Abs. 4 der
Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SR 741.21]). Eine solche
Beurteilung lässt sich aber kaum aufgrund einer blossen Prognose vornehmen.
Es wäre daher auch im vorliegenden Fall unverhältnismässig und
unzweckmässig, die Sache zur Ergänzung der kantonalen Massnahmenplanung an
den Regierungsrat zurückzuweisen. Allerdings betonen die Beschwerdeführer
zu Recht, dass die Anordnung und der Vollzug gewisser flankierender
Vorkehren, so der verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen
auf dem bestehenden kantonalen und kommunalen Strassennetz, schon der
unterschiedlichen Kompetenzen wegen zeitraubende Verfahren bedingen
und daher möglichst rasch in Angriff genommen werden müssen. Der
Regierungsrat ist daher bei seiner Zusicherung zu behaften, dass er die
nötigen flankierenden Massnahmen in Zusammenarbeit mit der Stadt Zürich
bis zur Inbetriebnahme der projektierten Nationalstrassen-Abschnitte
festlegt und verwirklicht.
c) Soweit die Beschwerdeführer auf das Sanierungsdefizit im Bereich der
Luftverschmutzung aufmerksam machen und vermuten, dass es am Willen oder
an den Möglichkeiten der zuständigen Behörden zur Erreichung der von der
Luftreinhalte-Verordnung gesetzten Ziele fehle, sind ihre Befürchtungen
zwar verständlich. Indessen muss in diesem Zusammenhang einmal mehr auf
die Aufgabe des Bundesgerichtes hingewiesen werden, das auf dem Gebiet
des Umweltschutzes weder als Vollzugs- noch als Aufsichtsbehörde zu amten
hat, sondern nur zur Kontrolle der Rechtsanwendung berufen ist. Insofern
sinngemäss bemängelt wird, dass die Massnahmenplanung der unterschiedlichen
Zuständigkeiten und der fehlenden Überprüfungsmöglichkeiten wegen
kein griffiges Instrument zur Durchsetzung der Vorschriften über die
Immissionsgrenzwerte bilde, erscheint der gegenüber dem Verordnungsgeber
erhobene Vorwurf als unbegründet. Wohl verlangt das in den Art. 31
ff. LRV vorgesehene Verfahren von den beteiligten Behörden ein
hohes Mass an Umsicht und Kooperationsbereitschaft, doch stellt die
Massnahmenplanung gerade zur Koordination der verschiedenen auf dem Gebiet
der Luftreinhaltung zu unternehmenden Anstrengungen ein überaus geeignetes
Mittel dar (vgl. BGE 117 Ib 425 E. 5c).
d) Für die Belastung des Bodens mit Schadstoffen gelten die
angestellten Erwägungen analog. Auch in dieser Beziehung wird eine
Massnahmenplanung durchzuführen sein, wenn die Beobachtung ergibt, dass
die Richtwerte überschritten werden (vgl. Art. 4 und 6 der Verordnung
über Schadstoffe im Boden vom 9. Juni 1986 [SR 814.12]).
Erwägung 16
16.- Hinsichtlich der Lärmbelastung wird unter Berufung auf die
Stellungnahme des BUWAL geltend gemacht, im Rahmen des Ausführungsprojektes
hätten auch für das Gebiet des Kantons Aargau konkrete Lärmschutzmassnahmen
vorgesehen werden müssen. Gemäss den Verkehrs- und Lärmprognosen würden
nach Eröffnung der Verkehrsanlage und insbesondere des Anschlusses
Birmensdorf auf dem zum Teil sanierungsbedürftigen Strassennetz in
den aargauischen Gemeinden Lieli, Oberwil, Zufikon und Arni deutliche
wahrnehmbare Mehrimmissionen entstehen. Das Projekt stehe daher zu Art. 9
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) in
Widerspruch, solange nicht sichergestellt sei, dass auch auf aargauischem
Gebiet bis zur Inbetriebnahme des Werkes die notwendigen flankierenden
Massnahmen ergriffen seien.
Dem angefochtenen Entscheid lässt sich entnehmen, dass der
Kanton Aargau im Einspracheverfahren gefordert hat, dass einerseits
die Nationalstrasse nicht dem Verkehr übergeben werde, bevor die
aargauischen Massnahmen realisiert seien, und dass andererseits die
Massnahmen im Kanton Aargau als Ergänzung des Projektes N 20/N 4 in das
Verfahren gemäss Bundesgesetz über die Nationalstrassen verwiesen werden
müssten. Hiezu bemerkt der Regierungsrat vorweg, dass der Entscheid
über die Inbetriebnahme der Nationalstrasse sowie die Abgrenzung der
Auflageprojekte und die Koordination der notwendigen Vorkehren in
den beiden Kantonen Sache der Bundesbehörden sei. Die zürcherischen
Behörden seien nicht in der Lage, insofern verbindliche Entscheidungen
zu treffen. In materieller Hinsicht erschienen indessen die Anliegen des
Kantons Aargau, insbesondere das Begehren um bestmögliche Koordination
der projektbedingten Massnahmen, als berechtigt. Nach Ansicht des
Bundesamtes für Strassenbau seien jedoch die flankierenden Massnahmen
nicht unbedingt in das Projektierungsverfahren nach eidgenössischem
Recht einzubeziehen, sondern genüge es, wenn die projektbedingten
verkehrsplanerischen und baulichen Massnahmen auf aargauischem Gebiet zu
Lasten der Nationalstrassenrechnung finanziert würden. Eine diesbezügliche
Zusicherung sei dem Kanton Aargau bereits abgegeben worden. Im übrigen
sei die Zusammenarbeit zwischen den Tiefbauämtern der Kantone Aargau und
Zürich zur Abstimmung der zu treffenden Massnahmen bereits im Gange.
a) Zunächst ist festzuhalten, dass der Kanton Aargau selbst nicht
Beschwerde führt, obschon er Einsprache erhoben hat und aufgrund von Art. 7
Abs. 3 EntG und Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz
(USG, SR 814.01) zur Teilnahme am bundesgerichtlichen Verfahren ohne
weiteres befugt wäre. Er ist allerdings, wie im Sachverhalt erwähnt
(...), mit zwei Eingaben an das Bundesgericht herangetreten, hat auf
das Problem der Koordination von flankierenden Massnahmen auf den beiden
Kantonsgebieten hingewiesen und das Bundesgericht ersucht, die Interessen
des Kantons Aargau bei der Urteilsfindung mitzuberücksichtigen und
die Inbetriebnahme der N 20/N 4 an die Fertigstellung der aargauischen
Folgemassnahmen zu knüpfen. Auf diese Anträge kann jedoch aus formellen
Gründen nicht eingetreten werden, da der Kanton Aargau im vorliegenden
Verfahren nicht Partei ist. Das Bundesgericht hat indessen von Amtes
wegen und auf die Rüge der beschwerdeführenden Organisationen hin zu
prüfen, ob das Ausführungsprojekt insofern gegen Bundesrecht verstosse,
als es die nationalstrassenbedingten Lärmschutzmassnahmen auf aargauischem
Gebiet nicht miteinschliesst.
b) Die Frage, was zum Ausführungsprojekt gehöre und wie dieses
abgegrenzt werden müsse, ist nicht immer leicht zu beantworten. Art. 6
NSG vermag darüber keinen Aufschluss zu geben, da er nur die
Nationalstrassen-Anlage selbst umschreibt, während im Rahmen
der Ausführungsprojektierung auch weitere bauliche und gestaltende
Vorkehren, insbesondere Anpassungen der bestehenden Strassen, und andere
flankierende Massnahmen ausserhalb der eigentlichen Nationalstrasse
ergriffen werden müssen. Wie bereits geschildert (E. 13), bilden
gewisse dieser flankierenden oder Folge-Massnahmen klarerweise
Bestandteil des Ausführungsprojekts - so die Ersatzmassnahmen für
beeinträchtigte öffentliche Einrichtungen - und unterliegen daher dem
nationalstrassenrechtlichen Genehmigungsverfahren. Andere, wie die
im Rahmen der Massnahmenplanung nach Art. 31 ff. LRV zu treffenden
Vorkehren zur Bekämpfung übermässiger Luftverschmutzung, richten sich
nach den "einschlägigen eidgenössischen und kantonalen Vorschriften"
(vgl. Art. 33 Abs. 2 LRV). Setzt der Luftreinhalte-Massnahmenplan die
Mitwirkung eines anderen Kantons voraus, so unterbreitet die Behörde den
Plan dem betroffenen Kanton und stellt die entsprechenden Anträge; der
Bundesrat koordiniert wenn nötig die Massnahmenpläne der Kantone (Art. 34
Abs. 2 LRV). Das heisst indessen nicht, dass die verkehrslenkenden
oder -beschränkenden baulichen Massnahmen auf dem Kantons- oder
Gemeindestrassennetz nicht auch in das nationalstrassenrechtliche
Projektierungs- und Genehmigungsverfahren einbezogen werden könnten, wenn
sie für den Betrieb der Nationalstrasse oder einen bestimmten Abschnitt
als unabdingbar erscheinen.
c) Im vorliegenden Fall geht der Streit in erster Linie darum,
ob die Lärmschutzmassnahmen, die in Anwendung von Art. 9 lit. b
und allenfalls Art. 10 LSV in den aargauischen Gemeinden an der
Zufahrtsstrecke zum Anschluss Birmensdorf getroffen werden sollen,
zusammen mit dem Ausführungsprojekt hätten beschlossen werden müssen. Die
Lärmschutz-Verordnung sieht für die Projektierung und Genehmigung
von Lärmschutzvorkehren bei neuen oder geänderten Anlagen sowie für
Schallschutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden kein besonderes Verfahren
vor. Ebensowenig wird das Verfahren bei Kantonsgrenzen überschreitenden
Immissionen geregelt. Aus der Ordnung von Art. 25 USG und Art. 7 bis
12 LSV ergibt sich jedoch dem Sinne nach, dass über die Vorkehren
zur Bekämpfung des von einer neuen oder geänderten Anlage ausgehenden
Lärms grundsätzlich im Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren für
die Anlage selbst zu entscheiden ist. Diese Lösung drängt sich auch
aufgrund des Koordinationsgebotes auf. Nun ist klar, dass dem Kanton
Zürich keine Planungshoheit über aargauisches Territorium zusteht und er
daher in dem von ihm erarbeiteten Nationalstrassen-Ausführungsprojekt
keine baulichen Lärmschutzmassnahmen für die aargauischen Gemeinden
vorsehen konnte. Der Kanton Aargau hätte daher auf Aufforderung des
Kantons Zürich oder in eigener Initiative in Zusammenarbeit mit dem
Kanton Zürich ein Ergänzungs-Projekt ausarbeiten sollen. Es wäre
wohl auch Sache der Bundesbehörden gewesen, ähnlich wie im Verfahren
nach Art. 34 Abs. 2 LRV für die nötige Koordination zu sorgen. Dass
aber ein solches aargauisches Ergänzungs-Projekt nicht zusammen mit
dem zürcherischen Projekt aufgelegt worden ist und offenbar erst noch
endgültig festgelegt werden muss, könnte die Rechtmässigkeit des hier
angefochtenen Ausführungsprojektes nur dann in Frage stellen, wenn
entweder die Einhaltung der bundesrechtlichen Lärmschutzvorschriften
auf aargauischem Gebiet als von vornherein ausgeschlossen erschiene
oder die vorläufige Ausklammerung dieses Projektbestandteiles unzulässig
wäre. Einerseits behaupten aber die Beschwerdeführer selbst nicht, dass den
Anforderungen der Lärmschutz-Verordnung nicht durch geeignete Massnahmen in
den Aargauer Gemeinden entsprochen werden könnte, ganz abgesehen davon,
dass zugunsten des Nationalstrassenbaus weitgehende Erleichterungen
gewährt werden dürfen (vgl. Art. 25 USG). Andererseits ist schon darauf
hingewiesen worden, dass Ersatz- und Schutzvorkehren, die wie hier aufgrund
von Art. 7 Abs. 3 EntG bzw. der Lärmschutz-Verordnung zugunsten der
Öffentlichkeit oder der Nachbarn zu treffen sind, bei Vorliegen sachlicher
Gründe in ein nachlaufendes Bewilligungsverfahren verwiesen werden können
(vgl. oben E. 14). Dass das Nationalstrassenrecht solche Ergänzungs- oder
Detailprojektierungsverfahren bisher nicht ausdrücklich vorgesehen hat,
steht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung deren Zulässigkeit nicht
entgegen (nicht publ. Entscheid vom 13. Dezember 1995 i.S. W. gegen
Kanton Zürich, E. 5b; vgl. nun neu: Art. 14 NSV). Solche sachlichen
Gründe für eine nachträgliche Durchführung des Projektierungsverfahrens
für das Gebiet des Kantons Aargau dürfen hier etwa darin gesehen werden,
dass im Kanton Aargau offenbar zunächst noch die Richtplanung und das
Verkehrskonzept angepasst werden müssen, dass der Kanton seinerseits
erklärt hat, das Haupt-Projekt nicht verzögern zu wollen und mit einem
gestaffelten Verfahren für sein Kantonsgebiet einverstanden zu sein,
und dass die Ausgestaltung der Massnahmen auf aargauischem Gebiet jene
der Nationalstrassen-Anlage selbst nicht beeinflussen. Jedenfalls läge
es nicht im öffentlichen Interesse, das Genehmigungsverfahren für die
Nationalstrasse bis zur Vorlage des Ergänzungs-Projektes zu sistieren.
d) Damit ist nicht gesagt und ist hier nicht zu entscheiden, dass
- über die nach der Lärmschutz-Verordnung zu treffenden Vorkehren
hinaus - das ganze Paket von Massnahmen, die in der (aargauischen)
Planungsstudie "Folgemassnahmen N 20/N 4 in der Region Mutschellen"
untersucht worden sind, nach Nationalstrassenrecht zu projektieren
und zu genehmigen sei. Wohl sind diese Massnahmen in einem möglichst
einheitlichen Verfahren anzuordnen, in dem die zusammenhängenden Fragen
gesamthaft überprüft werden können. Andererseits liesse es sich nicht
rechtfertigen, alle im Einzugsgebiet einer Nationalstrasse notwendigen
Sanierungen des Kantonsstrassennetzes, die vernünftigerweise zusammen
mit den Anpassungen an den Nationalstrassenbau vorgenommen werden,
ins Nationalstrassenprojekt selbst aufzunehmen. Zwar hat der Bundesrat
in seinem Beschluss zum generellen Projekt zugesichert, dass sich der
Nationalstrassenbau an allfällig auf dem Gebiet des Kantons Aargau
erforderlichen und nationalstrassenbedingten verkehrsplanerischen
sowie baulichen Massnahmen beteilige. Damit hat er aber weder sämtliche
Massnahmen zum Bestandteil des Ausführungsprojektes erklärt, noch ihre
Verwirklichung geradezu zur Bedingung für den Bau oder die Eröffnung
der Autobahn gemacht. Welche Vorkehren an welchen Strassenabschnitten
schliesslich als "nationalstrassenbedingt" gelten können und nach
Nationalstrassenrecht zu projektieren und welche allenfalls in ein
kantonales Verfahren zu verweisen sind, kann nur anhand eines konkreten
Vor-Projekts entschieden werden.