BGE 122 II 113
122 II 113
15. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 16. April 1996
i.S. Agim Ajvazi gegen Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 18 Abs. 2 und 25 Abs. 1 ANAG sowie Art. 13 lit. h und 28 Abs. 1
lit. a und b BVO; Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung;
übergangsrechtliche Wirkungen der Änderung der Begrenzungsverordnung
vom 19. Oktober 1994.
Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (E. 1).
Bedeutung sowie Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Neuregelung
der Umwandlungsvoraussetzungen; insbes. müssen die vom Umwandlungsstopp
betroffenen Ausländer die Umwandlungsvoraussetzungen per 31. Dezember
1994 erfüllen (E. 2).
Übergangsrecht beim Wechsel von der alten zur neuen Ordnung:
Ein Überhang der Saisontätigkeit ins Jahre 1995 kann nicht auf die
erforderliche Anwesenheitsdauer gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO
angerechnet werden; weder weist die Begrenzungsverordnung insofern eine
echte Lücke auf, noch verstösst sie gegen das Rechtsgleichheitsgebot oder
den Grundsatz von Treu und Glauben, noch wirkt sie in unzulässiger Weise
zurück (E. 3).
Die Neuregelung bewirkt bei den vom Umwandlungsstopp betroffenen
Ausländern nicht generell einen Härtefall; ein solcher kann aber dann
vorliegen, wenn der Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz ausfällt;
Voraussetzungen im vorliegenden Fall verneint (E. 4).
Sachverhalt
A.- Zwischen 1991 und 1994 änderte der Bundesrat seine Politik
bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte. Im Bericht vom 15.
Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik stellte er das sogenannte
Dreikreisemodell vor (BBl 1991 III 291, vgl. insbesondere S. 302 ff.). Mit
diesem bezweckte er, die Zulassungspolitik gegenüber Angehörigen der
EFTA und EG (heute: Europäische Union, EU) zu liberalisieren, gegenüber
gewissen anderen Staaten (Vereinigte Staaten von Amerika, Kanada usw.) eine
begrenzte Rekrutierung beizubehalten, im übrigen aber Aufenthalts- bzw.
Arbeitsbewilligungen nur mehr in Ausnahmefällen zu erteilen. Mit
Beschluss vom 23. September 1991 wies der Bundesrat das Gebiet des
ehemaligen Jugoslawien mit Wirkung ab 1. November 1991 dem Kreis der
nicht-traditionellen Rekrutierungsländer für ausländische Arbeitskräfte
zu. Am 13. April 1994 gab er die von ihm geplanten gesetzlichen Schritte
in die Vernehmlassung. Das Vorhaben beschrieb er auch in seiner Antwort
vom 30. Mai 1994 auf die Einfache Anfrage Rechsteiner zur Regelung
des Aufenthalts von Saisonniers aus Ex-Jugoslawien (Amtl.Bull. 1994 N
1266). Dem entsprach alsdann die Änderung der Verordnung vom 6. Oktober
1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (Begrenzungsverordnung,
BVO; SR 823.21) vom 19. Oktober 1994 (AS 1994 2310).
Nach dem revidierten Art. 8 Abs. 3 BVO wird eine Saisonbewilligung
grundsätzlich nur noch Angehörigen aus Staaten der EFTA und der EG (heute:
EU; vgl. Änderung der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995
4869, 4870]), und nur ausnahmsweise Angehörigen der übrigen traditionellen
Rekrutierungsgebiete, erteilt; als Übergangsregelung ist vorgesehen,
dass Saisonniers aus nicht-traditionellen Rekrutierungsgebieten, die
zwischen dem 1. November 1993 und dem 31. Oktober 1994 ordnungsgemäss
in der Schweiz gearbeitet haben und die Umwandlungsvoraussetzungen
nicht erfüllen, in den Kontingentsjahren 1994/95 und 1995/96 letztmals
Saisonbewilligungen erhalten können. Der neue Art. 8 Abs. 3 BVO (in der
Fassung vom 19. Oktober 1994) sowie die dazugehörige Übergangsbestimmung
traten am 1. November 1994 in Kraft. Ebenfalls geändert wurde Art. 28
Abs. 1 BVO. Nach dessen neuer Fassung kann eine Saisonbewilligung nur noch
für Angehörige aus Staaten der EFTA und der EG (heute: EU; vgl. Änderung
der Begrenzungsverordnung vom 25. Oktober 1995 [AS 1995 4869, 4871])
in eine Jahresbewilligung umgewandelt werden; im übrigen blieben die
Voraussetzungen für eine Umwandlung unverändert. Der neue Art. 28 Abs. 1
BVO (in der Fassung vom 19. Oktober 1994) trat am 1. Januar 1995 in Kraft.
Der 1965 geborene Agim Ajvazi, Staatsangehöriger des ehemaligen
Jugoslawien, hielt sich vom 29. Oktober 1990 bis zum 14. April 1991 als
Kurzaufenthalter in der Schweiz auf und arbeitete vom 16. Juli 1991 an
regelmässig als Saisonnier. Am 28. Oktober 1994 beantragte er bei der
Fremdenpolizei des Kantons St. Gallen die Umwandlung der Saison- in eine
Jahresbewilligung. Die Fremdenpolizei leitete das Gesuch am 9. Dezember
1994 an das Bundesamt für Ausländerfragen weiter zum Entscheid über die
Ausnahme von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung gemäss Art. 13
lit. h in Verbindung mit Art. 28 BVO. Am 3. Januar 1995 lehnte das
Bundesamt das Gesuch ab und verweigerte die Ausnahme von den Höchstzahlen.
Dagegen führte Agim Ajvazi Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz-
und Polizeidepartement. Dieses wies die Beschwerde am 5. September 1995 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. Oktober 1995 an das
Bundesgericht beantragt Agim Ajvazi, der Entscheid des Departements sei
aufzuheben und er sei in Anwendung von Art. 13 lit. h BVO in Verbindung
mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO, eventuell Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO,
von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung auszunehmen. Er macht
geltend, die Saisontätigkeit im Jahre 1995 sei mit anzurechnen. Jedenfalls
begründeten die Auswirkungen der Verordnungsnovelle einen schwerwiegenden
persönlichen Härtefall.
In seiner Vernehmlassung vom 8. November 1995 schliesst das
Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Gemäss Art. 13 lit. h BVO sind Saisonniers, deren Saisonbewilligung
in Anwendung von Art. 28 BVO in eine Jahresbewilligung umgewandelt
wird, von den Höchstzahlen der Begrenzungsverordnung ausgenommen.
Gegen entsprechende Entscheide über die Umwandlung von Saison- in
Jahresaufenthaltsbewilligungen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht zulässig (vgl. dazu BGE 116 Ib 362 E. 1; Urteil vom
7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 1).
Erwägung 2
2.- a) Nach der alten Fassung von Art. 28 Abs. 1 BVO (AS 1986 1802)
konnten die Saisonbewilligungen aller Saisonniers unabhängig von der
nationalen Herkunft auf Gesuch hin in eine Jahresbewilligung umgewandelt
werden, wenn diese sich in den letzten vier aufeinanderfolgenden Jahren
während insgesamt 36 Monaten ordnungsgemäss als Saisonniers zur Arbeit
in der Schweiz aufgehalten hatten (lit. a der Bestimmung) oder ein
schwerwiegender persönlicher Härtefall vorlag (lit. b der Bestimmung). Nach
der neuen Fassung der gleichen Bestimmung ist dasselbe seit dem 1. Januar
1995 unter im übrigen unveränderten Voraussetzungen nur noch für Angehörige
der Staaten der EFTA und der EG bzw. EU möglich. Betroffen sind in erster
Linie, wenn auch nicht ausschliesslich, die Angehörigen der Staaten
des ehemaligen Jugoslawien; sie konnten früher, da Jugoslawien bis zum
31. Oktober 1991 als traditionelles Rekrutierungsland galt, als Saisonniers
rekrutiert werden und bis zum 31. Dezember 1994 von der Möglichkeit der
Umwandlung der Saisonbewilligung nach Art. 28 BVO profitieren. Nunmehr
sind sie von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Die Novelle
enthält keine Übergangsregelung für die Umwandlung von Saisonbewilligungen.
b) Nach Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) steht dem
Bundesrat die Oberaufsicht über die Handhabung der fremdenpolizeilichen
Vorschriften des Bundes zu. Er bestimmt die Ausländerpolitik, die er
unter anderem mit der Begrenzungsverordnung umsetzt. Wie das Bundesgericht
bereits früher entschieden hat, ist es mit dem Gesetz und der Verfassung
vereinbar, wenn der Bundesrat die Handhabung seiner Kompetenz, die
Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen im Einzelfall zu genehmigen
bzw. zu verweigern, in allgemeiner Weise durch Verordnung regelt (BGE 118
Ib 81 E. 3c). Soweit er sodann ein Saisonnierstatut schaffen (vgl. dazu
Art. 18 Abs. 2 lit. c sowie Art. 25 Abs. 1 lit. e ANAG) und insofern auch
Voraussetzungen für die Umwandlung von Saison- in Jahresbewilligungen
festlegen kann, darf er die entsprechenden Anforderungen unter Beachtung
der gesetzlichen und verfassungsmässigen Schranken auch nachträglich
abändern bzw. verschärfen. Dabei hat er unter anderem den Grundsatz der
Rechtsgleichheit nach Art. 4 BV zu wahren.
Änderungen von Erlassen bewirken zwangsläufig, dass für die
Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen gelten je nach dem, ob
der rechtlich erfasste Tatbestand für sie vor oder nach der Revision
wirksam wird. Damit verbunden sind regelmässig Ungleichbehandlungen,
worin an sich kein Verfassungsverstoss liegt. Allein der Umstand, dass
ein Rechtsverhältnis schon bestanden hat, bevor das Recht geändert
wurde, schliesst die Anwendung des neuen Rechts nicht aus. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzt ein Erlass den Grundsatz der
Rechtsgleichheit erst dann, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft,
für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund
der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird;
vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die
unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Dieser
Massstab gilt grundsätzlich auch bei Rechtsänderungen. Allerdings kann
die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund
in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden, je nach den herrschenden
Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen
dieser Grundsätze und des Willkürverbotes ein weiter Spielraum
der Gestaltungsfreiheit. Insbesondere in Fragen, deren Lösung in
weitem Mass von politischen Wertungen abhängt, ist es nicht Sache des
Bundesgerichts, sein Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetzgebers -
bzw. im vorliegenden Zusammenhang des Verordnungsgebers - zu setzen (BGE
121 I 102 E. 4a mit Hinweisen; vgl. auch Fritz Gygi, Verwaltungsrecht,
Bern 1986, S. 108 f.).
Die Revision der Begrenzungsverordnung bezweckte die Umsetzung
der Neuausrichtung der bundesrätlichen Ausländerpolitik, die seit dem
Jahre 1991 angekündet ist. Schon früher sah die Begrenzungsverordnung,
insbesondere bei der Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte, Unterschiede
nach der nationalen Herkunft der Ausländer vor. Mit der Änderung von
Art. 28 BVO wurde eine entsprechende Unterscheidung nunmehr auch für die
Umwandlung von Saisonbewilligungen eingeführt, was weder gegen Gesetzes-
noch gegen Verfassungsrecht verstösst. Der Umwandlungsstopp als solcher für
Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und der EG bzw. EU angehören,
wird vom Beschwerdeführer im übrigen auch gar nicht angefochten.
c) Nicht von der Neuregelung erfasst wurde Art. 28 Abs. 3 BVO,
wonach der Saisonnier das Gesuch um Umwandlung vor Ablauf der letzten
Saisonbewilligung bei der kantonalen Fremdenpolizei einreichen muss. Daran
hat die Novelle nichts geändert. Anderseits entfaltet sie aber auch nicht
bloss Wirkung für den Termin der Gesuchseinreichung. Vielmehr bedeutet
sie, dass bis zum 31. Dezember 1994 grundsätzlich alle Voraussetzungen
einer Umwandlung erfüllt sein müssen.
Nach den gemeinsamen ausführenden Weisungen des Bundesamts für
Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamts für Ausländerfragen
vom 21. Oktober 1994 werden bei den zeitlichen Voraussetzungen zur
Umwandlung einer Saisonbewilligung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nur
Aufenthalte im Rahmen einer Saisonbewilligung bis und mit 31. Dezember 1994
berücksichtigt, Aufenthalte nach diesem Datum aber nicht angerechnet. Zwar
ist das Bundesgericht an solche Weisungen nicht gebunden (vgl. BGE 119
Ib 33 E. 3d S. 41); im vorliegenden Zusammenhang besteht aber kein
Anlass, von den Weisungen abzuweichen, denn inhaltlich entsprechen
sie dem einzig einleuchtenden Sinn, der dem Wortlaut der Neuregelung
beigemessen werden kann: Saisonniers, die nicht den Staaten der EFTA und
der EG bzw. EU angehören, können nur dann umwandeln, wenn sie spätestens
am 31. Dezember 1994 sämtliche Voraussetzungen erfüllt haben; ab dem
1. Januar 1995 sind sie zwar nicht endgültig von Saisonarbeit, wohl aber
von der Umwandlungsmöglichkeit ausgeschlossen. Da dies sowohl für die
ordentliche Umwandlung nach Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO wie auch für den
Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO gilt, ist für beide Tatbestände
zeitlich spätestens auf den 31. Dezember 1994 abzustellen. Für die erste
Variante bedeutet dies, dass sämtliche zeitlichen Voraussetzungen bis
Ende 1994 erfüllt sein müssen; für den Härtefall hat es zur Folge, dass
dieser vor dem 1. Januar 1995 eingetreten sein muss.
Erwägung 3
3.- a) Der Beschwerdeführer war in den letzten Jahren während der
folgenden Zeitabschnitte als Saisonnier in der Schweiz tätig:
1991: 16. Juli bis 31. Dezember 5 Monate 16 Tage
1992: 1. Januar bis 14. April
14. Juli bis 31. Dezember 9 Monate
1993: 1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember 9 Monate
1994: 1. Januar bis 13. April
14. Juli bis 31. Dezember 9 Monate
1995: 1. Januar bis 14. April 3 Monate 14 Tage.
Vor Bundesgericht ist nicht strittig, dass pro Jahr bzw. Saison
höchstens neun Monate angerechnet werden können (vgl. Art. 16 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO sowie Art. 18 Abs. 2 lit. c
ANAG); soweit der Beschwerdeführer während eines Jahres länger in
der Schweiz anwesend war, ist dies daher nicht massgeblich. Sodann
beruft er sich zu Recht auch nicht mehr auf seinen Kurzaufenthalt im
Jahre 1991; nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können nämlich
Kurzaufenthalte in der Schweiz, die nicht zur Saisontätigkeit, sondern in
anderem Zusammenhang bewilligt wurden, nicht auf die gemäss Art. 28 Abs. 1
lit. a BVO erforderliche Anwesenheitsdauer angerechnet werden, auch wenn
sie ordnungsgemäss sind (unveröffentlichte Urteile vom 8. Dezember 1995
i.S. A. und vom 21. Dezember 1995 i.S. K.).
Somit kommt der Beschwerdeführer in den vier letzten
aufeinanderfolgenden Jahren vom Sommer 1991 bis zum Sommer 1995 auf
insgesamt 36 Monate; im Sommer 1995 war er aber als Angehöriger des
ehemaligen Jugoslawien nach dem neuen Art. 28 Abs. 1 BVO von der
Umwandlung der Saisonbewilligung ausgeschlossen. Bis zum 31. Dezember
1994, an dem für ihn eine Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO in
der alten Fassung letztmals möglich war, erreichte der Beschwerdeführer
lediglich 32 Monate und 16 Tage; in jenem Zeitpunkt erfüllte er somit
die für eine Umwandlung erforderlichen zeitlichen Voraussetzungen
nicht. Selbst bei Berücksichtigung der praxisgemäss gewährten Toleranzfrist
von sieben Tagen (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember
1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2a) verfehlt er die notwendige
Anwesenheitsdauer bei weitem.
b) Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde als sogenannter
Wintersaisonnier im Vergleich mit Saisonniers, die ihre ganze Saison
1994 im Verlauf dieses Jahres absolvieren konnten, rechtsungleich
behandelt. Seine Saison habe jeweils über das Jahresende hinaus
gedauert. Es verletze das Gleichbehandlungsgebot, wenn für die
einen Saisonniers, namentlich für die sogenannten Sommersaisonniers,
eine Umwandlung aufgrund ihrer Saisontätigkeit in den Jahren 1991
bis 1994 möglich, für ihn aber wegen des Überhangs ins Jahr 1995
ausgeschlossen sei. Der Verordnungsgeber habe offensichtlich nicht
an die Wintersaisonniers gedacht, weshalb die Begrenzungsverordnung
übergangsrechtlich eine echte Lücke aufweise, die zu seinen Gunsten
auszufüllen sei. Weiter ist der Beschwerdeführer der Ansicht, der
angefochtene Entscheid verletze den Grundsatz von Treu und Glauben, da
er die Saison 1994 im guten Glauben angetreten habe, eine Umwandlung
sei bis Ende 1994 möglich. Sodann bedeute der Ausschluss von der
Umwandlungsmöglichkeit eine unechte Rückwirkung neuen Rechts, was vor
dem Willkürverbot von Art. 4 BV nicht standhalte. Dabei beruft sich
der Beschwerdeführer unter anderem auf ein Schreiben des Bundesamts für
Ausländerfragen vom 29. Juni 1995 an die Fremdenpolizeichefs der Kantone
und des Fürstentums Liechtenstein.
aa) Im erwähnten Schreiben des Bundesamts für Ausländerfragen steht
unter anderem folgendes:
"Was den Zeitpunkt des Verzichts auf die Umwandlungsmöglichkeit
betrifft,
drängt sich trotz bevorstehender Anpassung der Begrenzungsverordnung per
1. November 1994 ein Umwandlungsstopp erst per 31. Dezember 1994
auf, weil
jene Saisonniers, deren Saison erst im November oder Dezember
endet, ihre diesjährige Saison im guten Glauben angetreten haben,
eine Umwandlung sei bis Ende 1994 möglich. Eine andere Lösung würde
demnach eine
Schlechterstellung gegenüber den übrigen Saisonniers bedeuten und
letztlich
dem Gebot von Treu und Glauben zuwiderlaufen."
Es ist fraglich, ob das an die Fremdenpolizeichefs der Kantone und des
Fürstentums Liechtenstein gerichtete Schreiben eine verbindliche Aussage
enthält, auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Wie es sich
damit verhält, kann aber offenbleiben. Die zitierte Passage bezieht sich
einzig auf die Frage, wann der neue Art. 28 Abs. 1 BVO in Kraft treten
sollte. Sie besagt nicht mehr, als dass die Umwandlungsmöglichkeit bis
Ende 1994 gewährleistet werden müsse, weshalb der Umwandlungsstopp erst auf
den 1. Januar 1995 in Kraft zu setzen sei, was später ja auch geschah. Die
rechtlichen Folgerungen gälten somit, selbst wenn sie verbindlich wären,
lediglich für diejenigen Saisonniers, welche die Umwandlungsbedingungen
im November oder Dezember 1994 noch erfüllten. Der Beschwerdeführer,
für den dies auch am 31. Dezember 1994 noch nicht zutraf, kann daraus
nichts zu seinen Gunsten ableiten.
bb) Eine Sommersaison dauert regelmässig von März/April bis
November/Dezember, läuft also gänzlich in einem Kalenderjahr ab. Das
trifft insbesondere für die Baubranche zu. Andere Saisons sind dagegen
jahresüberschreitend, d.h. sie dauern von Sommer bis Frühling bzw. von
Herbst bis Sommer über das Jahresende hinaus. Schliesslich gibt es,
namentlich im Gastgewerbe, auch geteilte Saisons; der Ausländer erreicht
die maximale Anwesenheitsdauer von neun Monaten durch mehrmalige, in
der Regel zwei, zeitlich getrennte Aufenthalte. Auf Anfang bzw. Ende der
Saison hat der Ausländer nur bedingt Einfluss; beides ist meist branchen-
oder betriebsabhängig.
In BGE 111 Ib 161 (Stefanelli) hat das Bundesgericht im Zusammenhang
mit der vergleichbaren Regelung im sogenannten Italienerabkommen
(Abkommen vom 10. August 1964 zwischen der Schweiz und Italien über
die Auswanderungen italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz; SR
0.142.114.548) entschieden, dass es eine unzulässige Ungleichbehandlung
von Winter- und Sommersaisonniers bedeute, bei der Umwandlung strikt auf
die vier letzten Kalenderjahre abzustellen; die Wintersaisonniers könnten
diesfalls nie umwandeln, weil sie immer zwingend ein fünftes Kalenderjahr
anschneiden müssen. In BGE 111 Ib 169 (Ogando) wurde zur damaligen
Begrenzungsverordnung festgehalten, dass die mit dem Urteil in Sachen
Stefanelli begründete Praxis auch dann gelte, wenn nur die letzte der vier
Saisons jahresüberschreitend ist. Gemäss BGE 116 Ib 362 (Mendez-Lopez)
zählen sodann, unter anderem aus Gründen der Rechtsgleichheit, für die vier
massgeblichen Jahre nicht strikt 48 aufeinanderfolgende Monate, sondern es
kommt lediglich darauf an, dass im Verlauf von vier aufeinanderfolgenden
Jahren vier Saisons absolviert wurden.
Die Sachverhalte, welche diesen Urteilen zugrundelagen, sind mit dem
Umwandlungsstopp im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Schloss die
Praxis der Bundesbehörden, die das Bundesgericht damals als rechtsungleich
beurteilt hat, eine Umwandlung für Wintersaisonniers unabhängig von den
in Frage stehenden Jahren gänzlich aus, so gilt dies im vorliegenden
Zusammenhang nicht. Bei Wintersaisonniers, die ihre vier Saisons und
damit die Umwandlungsvoraussetzungen bis Ende 1994 erfüllten, war eine
Umwandlung möglich; die Neuregelung hindert nur solche, die ihre letzte
massgebliche Saison nicht bis zum 31. Dezember 1994 abgeschlossen haben, an
einer Umwandlung. Ist der Umwandlungsstopp als solcher aber zulässig, muss
er zu irgendeinem bestimmten Zeitpunkt auch greifen können. Läge einzig
darin eine unzulässige Ungleichbehandlung, dass die Wintersaisonniers
1991/1992-1994/1995 im Unterschied zu den Sommersaisonniers 1991-1994
von der Umwandlung ausgeschlossen sind, könnten sich nachher auch die
Sommersaisonniers 1992-1995 auf den Vergleich mit den Wintersaisonniers
1991/1992-1994/1995 berufen usw. Damit würde eine Zäsur überhaupt
unmöglich. Daran hätte auch eine ausdrückliche Übergangsregelung nichts
geändert, die zwar denkbar gewesen wäre, worauf der Bundesrat aber
verzichtet hat.
Da der Umwandlungsstopp als solcher vor der Rechtsgleichheit
standhält (vgl. E. 2b), verletzt der angefochtene Entscheid das
Gleichbehandlungsgebot nicht. Weil sodann eine Übergangsregelung im
Sinne des Begehrens des Beschwerdeführers die angerufene Problematik
nur verschieben, nicht aber lösen würde, ist auch nicht ersichtlich,
dass übergangsrechtlich eine echte Lücke vorliegt, wie dieser behauptet.
cc) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verleiht der aus Art. 4
BV abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben dem Bürger einen Anspruch
auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden. Voraussetzung ist insbesondere, dass sich das Verhalten
der Behörden auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende
Angelegenheit bezieht (BGE 117 Ia 285 E. 2b mit Hinweisen). Bei Änderungen
von Erlassen trifft dies nur selten zu. Der Vertrauensgrundsatz bindet zwar
auch den Gesetzgeber, vermag Änderungen generell-abstrakter Regelungen
aber nur unter besonderen Voraussetzungen zu verhindern (vgl. BGE 118
Ib 367 E. 9a S. 379). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene
Rechte eingegriffen wird (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5 S. 255) oder sich der
Gesetzgeber über frühere eigene Zusicherungen hinwegsetzt, welche den
Privaten zu nicht wieder rückgängig zu machenden Dispositionen veranlasst
haben (vgl. BGE 112 Ib 249 E. 4 mit Hinweisen sowie BGE 114 Ib 17 E. 6b;
ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985,
S. 219 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 62 f.).
Weder verfügte der Beschwerdeführer über ein wohlerworbenes Recht
auf Umwandlung, noch hat der Bundesrat - noch im übrigen eine andere
Bundesbehörde - je verbindlich zugesichert, er bzw. alle Wintersaisonniers
1994/1995 könnten ihre Saisonbewilligung nach Abschluss der Saison
1994/1995 noch umwandeln. Solches lässt sich auch nicht aus der alten
Fassung der Begrenzungsverordnung ableiten, sah diese doch lediglich
die Möglichkeit der Umwandlung vor, wofür sie auch die Voraussetzungen
festlegte; ein Anspruch auf Umwandlung bestand indessen nie. Unter diesen
Umständen fehlt es bereits an einer massgeblichen Vertrauensgrundlage,
auf welche sich der Beschwerdeführer berufen könnte. Im übrigen zeichnete
sich die Neuordnung seit geraumer Zeit ab; spätestens seit Mai 1994 war
sie detailliert öffentlich angekündet (vgl. Amtl.Bull. 1994 N 1266). Der
Beschwerdeführer, der seine letzte Saison im Juli 1994 antrat, durfte daher
nicht mehr davon ausgehen, die alte Regelung gelte für ihn unverändert
weiter. Eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes gemäss Art. 4 BV
liegt schon aus diesen Gründen nicht vor. Damit kann offenbleiben, ob der
Beschwerdeführer allein deshalb, weil er sich 1994 erneut für neun Monate
als Saisonnier in der Schweiz engagieren liess, nicht wieder rückgängig
zu machende Dispositionen im Sinne der Rechtsprechung getroffen hat.
dd) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bietet das aus
Art. 4 BV abgeleitete Rückwirkungsverbot grundsätzlich nur Schutz vor
der Anwendung gesetzlicher Ordnungen, die an ein Ereignis anknüpfen, das
vor deren Erlass abgeschlossen worden ist. Eine unerlaubte Rückwirkung
liegt hingegen nicht vor, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse
abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden
sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern. Es ist
somit nicht verboten, zeitlich offene Dauersachverhalte für die Zukunft
neuen Rechtsfolgen zu unterstellen, sofern dem nicht wohlerworbene
Rechte entgegenstehen (vgl. BGE 119 Ia 254 E. 3; 116 Ia 207 E. 4a;
113 Ia 412 E. 6 S. 425; GYGI, aaO, S. 111 f.; MÜLLER, aaO, Rz. 74 f.;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
2. Aufl., Zürich 1993, S. 62 ff., Rz. 266 ff.).
Auch wenn der Beschwerdeführer durch die Verordnungsnovelle in
seinen Chancen auf eine Umwandlung beeinträchtigt worden ist, wirkt die
Neuregelung doch nicht in unzulässiger Weise zurück. Da er bei deren
Inkrafttreten die erforderliche Anwesenheitsdauer noch nicht erreicht
hatte, war der geregelte Sachverhalt nicht abgeschlossen. Eine echte und
damit grundsätzlich verbotene Rückwirkung würde nur vorliegen, wenn dem
Beschwerdeführer die Umwandlungsmöglichkeit genommen würde, obwohl er
vor dem 31. Dezember 1994 die damals geltenden Voraussetzungen erfüllt
hatte. Dies trifft indessen nicht zu. Da dem Beschwerdeführer auch kein
wohlerworbenes Recht zusteht, ist nicht ersichtlich, weshalb die Auswirkung
der Neuregelung als unechte Rückwirkung unzulässig sein sollte.
Erwägung 4
4.- a) Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO sieht in Abweichung von den
strengen Voraussetzungen der Grundregel von lit. a die Umwandlung
der Saisonbewilligung bei schwerwiegenden persönlichen Härtefällen
vor. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist für die Annahme
eines Härtefalles wesentlich, dass die allfällige Verweigerung der
Umwandlung den betroffenen Ausländer besonders hart träfe. Der Grund dafür
kann sowohl in den Ursachen, die ihn daran hinderten, den zeitlichen
Erfordernissen von Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO nachzukommen, als auch
in den persönlichen Folgen der Nichtumwandlung liegen. Dabei ist unter
anderem massgeblich, ob der Saisonnier die Umstände, welche die Erfüllung
der Umwandlungsvoraussetzungen verhinderten, selbst verschuldet oder
verursacht hat. Weiter ist die Tragweite der Auswirkungen des negativen
Verfahrensverlaufes für den Betroffenen mit zu berücksichtigen (Urteil
vom 7. Dezember 1990 i.S. P., in ZBl 92/1991, S. 310, E. 2c).
b) Den von der Rechtsänderung betroffenen Saisonniers lässt sich
grundsätzlich nicht vorwerfen, dass es ihnen nicht mehr gereicht hat, die
Umwandlungsvoraussetzungen vor Inkrafttreten der Verordnungsnovelle noch
zu erfüllen. Dies ist jedoch durch die generell-abstrakte Verschärfung
der Voraussetzungen durch den Verordnungsgeber bedingt, welche nach
einheitlichen Kriterien für einen weiten Personenkreis gilt, weshalb sie
nicht den Ausschlag für eine individuelle Härte geben kann. Im übrigen hat
sich die Neuordnung seit geraumer Zeit abgezeichnet (vgl. 3b cc). Zugunsten
der betroffenen Saisonniers kann immerhin berücksichtigt werden, dass
sie die Möglichkeit der Umwandlung der Saison- in eine Jahresbewilligung
nunmehr endgültig verlieren und ihre Chance grundsätzlich gering ist, von
allfälligen Auffangmassnahmen der Behörden - wie sie im Massnahmenpapier
des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit und des Bundesamtes für
Ausländerfragen vom 1. Juli 1994 über die weitere Regelung für Saisonniers
aus dem ehemaligen Jugoslawien skizziert sind - zu profitieren. Diese
vom Bundesrat gewollte Erschwerung gilt jedoch für sämtliche Betroffenen,
namentlich die Bürger des ehemaligen Jugoslawien, in gleicher Weise. Auch
wenn sie subjektiv als hart empfunden werden mag, bildet sie für sich
allein nicht eine persönliche Härte im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. b
BVO, würde doch sonst die Verordnungsrevision über die Härtefallklausel
praktisch weitgehend wieder rückgängig gemacht (unveröffentlichte Urteile
des Bundesgerichts vom 21. Dezember 1995 i.S. K. und vom 12. Oktober 1995
i.S. M.).
Indessen ist nicht ausgeschlossen, dass in Einzelfällen die veränderte
Rechtslage zu einer persönlichen Härte führt. Das muss sich aber aus den
besonderen Verhältnissen und aufgrund einer gesamthaften Würdigung des
Einzelfalls ergeben (unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 21.
Dezember 1995 i.S. K.). Namentlich kann dies zutreffen, wenn der Saisonnier
in zeitlicher Hinsicht nur äusserst knapp - sozusagen "auf der Ziellinie"
- gescheitert ist, wenn also sein Überhang ins Jahr 1995 nur ganz kurz
ausfällt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung begründet zwar der
Umstand, dass ein Saisonnier die zeitliche Voraussetzung zur Umwandlung nur
knapp verpasst, für sich allein noch keinen Härtefall (unveröffentlichtes
Urteil vom 31. Januar 1994 i.S. I.). Im vorliegenden Zusammenhang trat der
Umwandlungsstopp für die betroffenen Saisonniers aber in Kraft, obwohl die
letzte Saison noch andauerte und - später - auch abgeschlossen wurde. Hinzu
kommt, dass der Ausschluss von der Umwandlungsmöglichkeit endgültig sein
wird. Insofern kann eine besondere Härte in den erheblich nachteiligeren
Auswirkungen erblickt werden, die dem Saisonnier wegen weniger Tage im
Vergleich mit einem andern, der bis Ende 1994 die Voraussetzungen gerade
noch erfüllen konnte, widerfahren. Diesfalls lässt sich auch annehmen,
der Härtefall habe sich noch Ende 1994 verwirklicht (vgl. E. 2c).
c) Der Beschwerdeführer war zwar offensichtlich bemüht, die
Voraussetzungen für die Umwandlung gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. a BVO zu
erfüllen. Er hat aber die erforderliche Anwesenheitsdauer als Saisonnier
erst Mitte April 1995 erreicht. Sein Überhang ins Jahre 1995 erweist sich
damit als derart lange, dass nicht aus diesem Grunde angenommen werden
kann, es habe noch Ende 1994 ein massgeblicher Härtefall vorgelegen. Im
übrigen sind keine Umstände ersichtlich, die - insbesondere im Vergleich
mit anderen Landsleuten in ähnlicher Ausgangslage - eine besondere
Härte zu begründen vermöchten. Der Beschwerdeführer erfüllt somit die
Voraussetzungen für einen Härtefall gemäss Art. 28 Abs. 1 lit. b BVO nicht.