BGE 121 V 112
121 V 112
19. Urteil vom 31. Mai 1995 i.S. Artisana Kranken- und Unfallversicherung
gegen Bundesamt für Sozialversicherung und Eidg. Departement des Innern
Regeste
Art. 1, Art. 16 Vo IX KUVG, Art. 1 Abs. 2 lit. a, Art. 4, 45 Abs. 2
lit. g VwVG, Art. 79 BZP, Art. 43 SchKG.
- Das Bundesamt für Sozialversicherung (BSV) als erst- und das
Eidg. Departement des Innern als beschwerdeinstanzliche Behörde im
Sinne des VwVG auf dem Gebiet der sozialen Krankenversicherung sind
bereits während der Dauer des Verfahrens vor der Schlichtungsstelle des
Krankenkassenkonkordates zuständig zum Erlass vorsorglicher Massnahmen.
- Der Grundsatz der Prozessökonomie rechtfertigt, dass das Departement
selber das Begehren um vorsorgliche Massnahmen materiell behandelt hat,
nachdem das BSV darauf zu Unrecht nicht eingetreten war.
- Nicht wieder gutzumachender Nachteil im Zusammenhang mit der
beantragten Sicherstellung allfälliger Rückerstattungsansprüche aus dem
Risikoausgleich verneint.
Auszug aus den Erwägungen:
In Erwägung:
dass die Risikoausgleichsstelle des Konkordats der Schweizerischen
Krankenkassen (nachfolgend: Stelle) der Artisana Kranken- und
Unfallversicherung (nachfolgend: Krankenkasse) am 3. August 1994 im Rahmen
des definitiven Risikoausgleichs 1993 eine Differenzabrechnung zustellte;
dass die Krankenkasse, dem Hinweis auf den Rechtsbehelf folgend,
sich mit Eingabe vom 5. September 1994 an die Schlichtungsstelle des
Konkordats wandte "betreffend definitiver Risikoausgleich 1993" und den
"Verfahrensantrag" stellte, es "sei dieser Fall umgehend dem Bundesamt
für Sozialversicherung (BSV) zwecks Einleitung eines vollständigen
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens" im Sinne von Art. 16 Vo IX/KUVG
zu überweisen, ferner in materieller Hinsicht Anträge stellte, in welcher
Weise der definitive Risikoausgleich 1993 festzulegen sei;
dass die Krankenkasse sich mit Schreiben vom 2. Dezember 1994 (nicht
bei den Akten) an das BSV wandte, worin sie mit einem Begehren die
Feststellung des Umfangs ihrer Pflicht zur Teilnahme am Risikoausgleich
für die Jahre ab 1994 verlangte und mit einem weiteren Begehren um Erlass
vorsorglicher Massnahmen nachsuchte, indem ein einstweiliger Rückbehalt
von 30% der auszuzahlenden Risikoausgleichsgelder ab sofort, d.h. ab der
definitiven Schlusszahlung für 1993, fällig am 31. Januar 1995 (Art. 13
Abs. 2 Vo IX), anzuordnen sei, dies zur Sicherung der Urteilsvollstreckung
für den Fall, dass sie mit ihren Begehren betreffend die definitive
Veranlagung 1993 und die Veranlagungen ab 1994 im Feststellungsverfahren
durchdringe;
dass das BSV auf beide Begehren gemäss Eingabe vom 2. Dezember
1994 (Erlass einer Feststellungsverfügung, Erlass einer vorsorglichen
Massnahme) nicht eintrat, weil, laut amtlicher Erkundigung beim
Konkordat, die Schlichtungsstelle den am 5. September 1994 anhängig
gemachten Streitfall noch nicht beurteilt, insbesondere noch keine
Einigungsverhandlung durchgeführt habe, folglich das Schlichtungsverfahren
im Sinne der Art. 16 Vo IX/KUVG noch anhängig sei, weshalb das BSV noch
nicht als für einen Entscheid in der vorliegenden Sache zuständige
Behörde betrachtet werden könne, schreibe doch Art. 16 Vo IX/KUVG
zwingend vor, dass ein Streitfall über die Festlegung der definitiven
Ausgleichsbeiträge und Risikoabgaben gemäss Art. 7 Abs. 3 Vo IX/KUVG
erst von der Schlichtungsstelle an das Bundesamt zum Entscheid überwiesen
werden könne, wenn das Schlichtungsverfahren abgeschlossen sei und nicht
zu einer Einigung geführt habe, woran die generelle Aufsichtsbefugnis des
Bundesamtes auf dem Gebiet der sozialen Krankenversicherung nichts ändere
(Nichteintretensverfügung des BSV vom 4. Januar 1995);
dass die Krankenkasse dagegen Verwaltungsbeschwerde an das
Eidg. Departement des Innern (EDI) erhob und darin - nebst beantragten
materiellrechtlichen Feststellungen, wie eine rechtskonforme Ausgestaltung
des Risikoausgleichs anzusetzen sei - folgendes Begehren um Erlass einer
vorsorglichen Massnahme stellte:
"Es sei der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz gemäss Ziff. 1 des
Dispositivs der angefochtenen Verfügung vom 4. Januar 1995 aufzuheben,
und
es sei im Sinne des Antrags an die Vorinstanz wie folgt zu entscheiden:
Die
Risikoausgleichsstelle des Konkordats der Schweizerischen
Krankenkassen,
Solothurn ("KSK-Risikoausgleichsstelle") wird im Sinne einer
vorsorglichen
Massnahme angewiesen, ab sofort von den provisorischen oder definitiven
Auszahlungen nach Art. 6 Abs. 1 und Art. 13 der Verordnung IX über die
Krankenversicherung betreffend den Risikoausgleich unter den
Krankenkassen
("VO IX") 30 Prozent einzubehalten und zinsbringend im Sinne der
Anlagevorschriften von Art. 9 der Verordnung I über die
Krankenversicherung
betreffend das Rechnungswesen und die Kontrolle der vom Bund anerkannten
Krankenkassen und Rückversicherungsverbände sowie die Berechnung der
Bundesbeiträge ("VO I") anzulegen, bis über die Rechtmässigkeit der
Art. 3,
4, 5 und 13 Abs. 4 VO IX rechtskräftig entschieden ist";
dass das BSV dem mit Vernehmlassung vom 30. Januar 1995 opponierte
und insbesondere die Abweisung des Begehrens um Erlass vorsorglicher
Massnahmen beantragte;
dass das EDI mit Zwischenverfügung vom 31. Januar 1995 das Begehren
um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abwies;
dass die Krankenkasse mit am 10. Februar 1995 der Post übergebener
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sich gegen die Zwischenverfügung
vom 31. Januar 1995 wendet und erneut das Begehren um Erlass einer
vorsorglichen Massnahme stellt;
dass die Krankenkasse an einer gerichtlichen Beurteilung der Eröffnung
des angefochtenen Departementsentscheides - am 31. Januar 1995 mit FAX,
am 1. Februar 1995 postalisch - kein schutzwürdiges Interesse (Art. 103
lit. a OG) hat, nachdem die Verwaltungsgerichtsbeschwerde rechtzeitig
eingereicht worden ist, sich ein allfälliger Eröffnungsfehler somit in
keiner Weise auf die prozessuale Stellung der Krankenkasse ausgewirkt hat;
dass dem Begehren um Durchführung eines 2. Schriftenwechsels nicht
stattzugeben ist (Art. 110 Abs. 4 OG; RKUV 1985 Nr. K 646 S. 239 Erw. 3b);
dass der angefochtene Entscheid insoweit verfahrensrechtlich
widersprüchlich ist, als er in den Erwägungen Unzuständigkeit des BSV
zum Erlass vorsorglicher Massnahmen annimmt und damit das Nichteintreten
des Bundesamtes schützt, anderseits aber die Beschwerde der Krankenkasse
betreffend vorsorgliche Massnahme materiell (ablehnend) beurteilt, was
in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an sich zu Recht gerügt wird;
dass die richtige Behandlung der Eintretensvoraussetzungen durch die
Vorinstanzen vom Eidg. Versicherungsgericht zu prüfen ist (in RKUV 1993
Nr. U 175 S. 200 nicht publizierte Erw. 2 des Urteiles K. vom 5. Mai 1993);
dass das BSV als erst- und das EDI als beschwerdeinstanzliche Behörde
im Sinne des VwVG auf dem Gebiet der sozialen Krankenversicherung zu
betrachten sind (Art. 1 Abs. 2 lit. a VwVG), woran Art. 16 Vo IX/KUVG
nichts geändert hat, weshalb grundsätzlich durchaus die Möglichkeit
besteht, während eines laufenden Administrativverfahrens beim BSV oder,
wenn es sich weigert, beim Departement um den Erlass vorsorglicher
Massnahmen nachzusuchen (Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVG; Art. 4 VwVG in
Verbindung mit Art. 79 BZP);
dass demnach das Departement an sich die Sache hätte an das BSV
zurückweisen müssen, damit es über das Begehren um den Erlass der
beantragten vorsorglichen Massnahmen verfüge;
dass es indes, in Anbetracht des gesamten bisherigen Verfahrensablaufs,
ein Verstoss gegen den zentralen Grundsatz der Prozessökonomie (GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., S. 68) wäre, deswegen den
angefochtenen Departementsentscheid aufzuheben und die Sache an das BSV
zurückzuweisen, nachdem dieses in seinen Rechtsschriften klar zum Ausdruck
brachte, dass es den beantragten vorsorglichen Massnahmen opponiert;
dass es demnach im Ergebnis nicht bundesrechtswidrig (Art. 104
lit. a OG) ist, wenn das Departement selber auf Beschwerde hin den
verfahrensrechtlichen Entscheid über die beantragte vorsorgliche Massnahme
getroffen hat;
dass der angefochtene Departementsentscheid eine selbständig
anfechtbare Zwischenverfügung betreffend vorsorgliche Massnahmen
darstellt (Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVG), welche nur dann mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht
weitergezogen werden kann, wenn die Zwischenverfügung einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 45 Abs. 1 VwVG), gilt
doch dieser grundsätzliche Vorbehalt des nicht wieder gutzumachenden
Nachteils als Voraussetzung für die Zulässigkeit eines selbständigen,
der Endverfügung vorangehenden Beschwerdeverfahrens insbesondere für
alle in Art. 45 Abs. 2 VwVG - nicht abschliessend - aufgezählten
Zwischenverfügungen (BGE 117 V 187 Erw. 1a, 116 V 132 Erw. 1, 110 V
354 Erw. 1a, 109 V 231 Erw. 1, 105 V 267 Erw. 1, 104 V 176 Erw. 1, 98
V 220 f. mit Hinweisen; GYGI, aaO, S. 140 ff.; KNAPP, Précis de droit
administratif, 4. Aufl., S. 236 Nr. 1059);
dass nach der Rechtsprechung sich das Vorliegen eines nicht wieder
gutzumachenden Nachteils nicht nur anhand eines einzigen Kriteriums
beurteilt. Vielmehr prüft das Gericht jenes Merkmal, das dem angefochtenen
Entscheid am besten entspricht. Namentlich beschränkt sich das Gericht
nicht nur darauf, allein den Nachteil als nicht wieder gutzumachend zu
betrachten, den auch ein für den Beschwerdeführer günstiges Endurteil
nicht vollständig zu beseitigen vermöchte (BGE 117 V 190 Erw. 1d, 110 V
355 Erw. 1c; ZAK 1992 S. 369 Erw. 1c);
dass diese Eintretensvoraussetzung für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Amtes wegen zu prüfen ist;
dass sich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Frage des nicht
wieder gutzumachenden Nachteils im wesentlichen folgende Vorbringen -
wenn auch in anderem Zusammenhang, nämlich der für die vorsorglichen
Massnahmen durchzuführenden Interessenabwägung (BGE 117 V 191 Erw. 2)
erhoben - entnehmen lassen:
- die anbegehrte vorsorgliche Massnahme betreffe weder die Berechnung
von Ausgleichsbeiträgen und Risikoabgaben der Art. 4 f. Vo IX/KUVG
noch die
Einzahlungen der ausgleichspflichtigen Kassen an den Risikoausgleich,
sondern einzig und allein die Reduktion der Auszahlungsbeträge
an die gemäss den provisorischen oder definitiven Berechnungen
ausgleichsberechtigten Kassen,
- die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bedeute, dass der
Risikoausgleich unter Umständen für mehrere Jahre neu festgesetzt
und neu
abgerechnet werden müsse, was aufgrund des bei der Stelle vorhandenen
Datenmaterials unproblematisch und mit relativ geringem administrativen
Aufwand verbunden sei, da keine neuen Daten erhoben werden müssen,
- diese Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bei einem
Obsiegen in der Sache sei ohne Erlass der vorsorglichen Massnahme
gefährdet, weil in der Zukunft am Risikoausgleich beteiligte Kassen
aufgrund finanzieller Schwierigkeiten möglicherweise nicht mehr zu
Rückerstattungen fähig seien, ferner dass, aufgrund des
fortschreitenden
Konzentrationsprozesses, im Zeitpunkt allfälliger Rückzahlungen
erstattungspflichtige Kassen möglicherweise nicht mehr existieren
würden,
- im Falle eines Obsiegens der Kasse würden die anderen neu oder in
vermehrtem Masse rückerstattungspflichtig werdenden Krankenkassen
voraussichtlich Zahlungen verweigern, weil sie sich auf den
Vertrauensschutz berufen könnten; deshalb sei der einstweilige
teilweise
Rückbehalt von Risikoausgleichsgeldern (in Höhe von 30%) der einzig
gangbare Weg zur Sicherung der Urteilsvollstreckung: schon aufgrund
der massgeblichen Datenschutzbestimmungen sei der Kasse nicht bekannt,
welche anderen Krankenkassen in welchem Umfang vom Risikoausgleich
begünstigt würden; die Stelle sei eine reine Clearingstelle
ohne eigene Mittel; obsiege die Krankenkasse in der Hauptsache
(Feststellungsprozess), stünden, ohne Anordnung der vorsorglichen
Massnahme, keine Mittel zur Befriedigung ihrer Ansprüche zur Verfügung,
wodurch sie einen erheblichen finanziellen
Ausfall und damit einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleide;
dass alle diese Vorbringen keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil
belegen: Sollte sich die derzeitige Berechnung des Risikoausgleichs
als rechtswidrig herausstellen, hätte eine Neuberechnung und
Neufestsetzung des Risikoausgleichs - nach den eigenen Ausführungen
in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unproblematisch und mit relativ
geringem administrativem Aufwand verbunden - so zu erfolgen, dass
Rückerstattungsansprüche der Krankenkasse gedeckt wären und durch
Verrechnung getilgt werden könnten; denn nach Art. 5 Abs. 2 Vo IX/KUVG
sind die Abgaben so zu bemessen, dass dadurch die Finanzierung der
Ausgleichsbeiträge gesichert und die anderen mit der Durchführung
des Risikoausgleichs verbundenen Kosten gedeckt sind, worunter auch
allfällige Rückerstattungen fallen, weshalb nicht einzusehen ist, dass
die Krankenkasse dereinst nicht zu ihren Rückerstattungsforderungen aus
einem allfällig modifizierten Berechnungssystem kommen sollte;
dass die Annahme, die anderen am Risikoausgleichssystem
beteiligten Kassen könnten sich im Falle einer Rückerstattung auf den
öffentlichrechtlichen Vertrauensschutz berufen, rechtlich ausscheidet,
nachdem diese Eventualität den beteiligten Kassen durch Rundschreiben des
Konkordats vom 20. Dezember 1994 mitgeteilt wurde und sie ausdrücklich
auf die Möglichkeit einer späteren Umverteilung mit damit einhergehenden
Rückerstattungsverpflichtungen hingewiesen worden sind;
dass die weitere Befürchtung in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
rückerstattungspflichtige Kassen, die nach dem bisher praktizierten
Abrechnungssystem zuviel an Ausgleichsbeiträgen erhalten oder zuwenig
an Risikobeiträgen bezahlt hätten, würden als rückerstattungspflichtige
Schuldnerinnen ausfallen, unwahrscheinlich ist, nachdem es sich bei diesen
Rückerstattungsverpflichtungen um Verbindlichkeiten handelt, für die im
Rahmen einer Liquidation ohne Rechtsnachfolge Rückstellungen zu machen oder
die im Falle von, wie in den letzten Jahren häufig aufgetretenen, Fusionen
durch die absorbierende Kasse als Verpflichtung mitzuübernehmen wären;
dass schliesslich die beantragte Sicherstellung eines allfälligen
Rückerstattungsanspruches - würde auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
eingetreten - deswegen nicht in Frage käme, weil sie auf Geldzahlung
lautet, folglich nach SchKG zu vollstrecken ist (Art. 43 SchKG;
vgl. auch Art. 40 VwVG), was - mangels eines ersichtlichen Arrestgrundes
- vorsorgliche Verfügungen ausschliesst (Art. 4 VwVG in Verbindung mit
Art. 79 Abs. 2 BZP);
dass dieses Urteil im Hinblick auf seine Tragweite auch dem
Konkordat zu eröffnen ist mit der Auflage, die am Risikoausgleichssystem
beteiligten Kassen über dessen wesentlichen Inhalt unter Beachtung der
Datenschutzbestimmungen zu informieren,
Entscheid:
erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
...