BGE 121 I 357
121 I 357
47. Estratto della sentenza 19 dicembre 1995 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Lega dei ticinesi e Giuliano Bignasca c Gran Consiglio
della Repubblica e Cantone del Ticino (ricorso di diritto pubblico) Regeste
Art. 15 Abs. 3 und Art. 85 lit. a OG. Politische Rechte;
Konkretisierung einer Initiative in Form einer allgemeinen Anregung.
Der Begriff des "Entscheids über die Zulässigkeit einer Initiative"
gemäss Art. 15 Abs. 3 OG ist umfassend auszulegen, so dass er nicht
nur Entscheide über die Frage betrifft, ob eine Angelegenheit der
Volksabstimmung unterbreitet werden muss, sondern auch, in welcher Form
dies zu geschehen hat (E. 1).
Legitimation eines Bürgers und einer politischen Partei, im Rahmen
einer gestützt auf Art. 85 lit. a OG erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde
geltend zu machen, der dem Stimmvolk unterbreitete Gesetzesentwurf gäbe
die Initiative kaum mehr wieder (E. 2a). Ausschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges und Zulässigkeit der Beschwerde (E. 2b-d).
Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts im Rahmen von Art. 85 lit. a OG
(E. 3).
Grundsätze des Tessiner Rechts über die Behandlung von Initiativen
in Form der allgemeinen Anregung (E. 4a) und Zusammenfassung der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4b).
Im vorliegenden Fall überschritt das kantonale Parlament
beim Erlass des angefochtenen Gesetzesentwurfs den ihm zustehenden
Beurteilungsspielraum bei der Konkretisierung der Initiative (E. 5 und
6). Vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids, damit das
kantonale Parlament sich erneut frei über die ganze Sache äussern kann
(E. 6b).
Sachverhalt
A.- Il 15 febbraio 1993 è stata depositata alla Cancelleria dello Stato
del Cantone Ticino una domanda d'iniziativa generica chiedente al Governo
una riduzione di 150 milioni di franchi delle spese dell'amministrazione
cantonale. Il testo della domanda precisa "che non si tratta di licenziare
dipendenti o di smantellare la socialità, ma semplicemente di riorganizzare
in modo razionale l'attività statale, eliminando uffici e servizi inutili
e risparmiando in tutti i settori". L'iniziativa è stata pubblicata nel
Foglio ufficiale (FU) n. 14 del 19 febbraio 1993.
Accertato che durante il termine legale l'iniziativa aveva raccolto
7079 firme valide, il Consiglio di Stato l'ha considerata riuscita
(l'art. 3 cpv. 2 della legge sull'iniziativa popolare, sul referendum
e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 gennaio 1954 - in seguito
LIRR - esige 7000 firme) ed ha trasmesso gli atti al Gran Consiglio per
le sue incombenze (FU n. 42 del 28 maggio 1993).
Il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha incaricato la Commissione
della gestione di elaborare l'iniziativa. Divisa, questa ha presentato al
legislativo un rapporto di maggioranza e due rapporti di minoranza. Nella
seduta del 9 marzo 1995 il Gran Consiglio ha adottato (con 54 voti
favorevoli, 13 contrari e 6 astensioni) il rapporto di maggioranza ed
il disegno di legge annesso allo stesso ("Legge concernente la modifica
o l'abrogazione di leggi o decreti legislativi per il contenimento della
spesa corrente del Cantone"), sul cui contenuto si tornerà - ove necessario
- in seguito.
Il Consiglio di Stato ha ordinato la pubblicazione della decisione
del Gran Consiglio nel FU ed ha fissato la votazione popolare per domenica
21 maggio 1995 (FU n. 22 e 23 del 17 e 21 marzo 1995).
Con atto del 21 aprile 1995, la Lega dei ticinesi, partito politico,
e Giuliano Bignasca, uno dei cinque promotori dell'iniziativa, hanno
presentato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico fondato
sull'art. 85 lett. a OG, con il quale postulano l'annullamento della
decisione del Gran Consiglio del 9 marzo 1995 e del progetto di legge
concretante l'iniziativa generica.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 1
1.- Giusta l'art. 15 cpv. 3 OG, il Tribunale federale statuisce
nella composizione di sette giudici se si tratta di una "decisione
sull'ammissibilità di un'iniziativa". Codesta nozione deve essere
interpretata in modo ampio, ossia nel senso ch'essa non comprende solo
la questione di sapere se una decisione debba essere sottoposta al voto
popolare, ma anche quella di sapere in che forma essa debba essergli
sottoposta. Questa soluzione deve essere ritenuta per il fatto che,
sussistendo contestazione sulla validità di parte dell'iniziativa, vi è
pure contestazione sul quesito di sapere se l'iniziativa debba essere
sottoposta al popolo. D'altra parte, nel caso d'iniziativa generica,
concretata da una decisione del Parlamento, questa costituisce un
prolungamento o un complemento legale dell'iniziativa, dimodoché
si giustifica di sottoporla al principio valido per l'iniziativa
propriamente detta. Da ultimo, tale soluzione s'impone anche perché
l'autorità competente deve esaminare la ricevibilità dell'iniziativa o
di alcuni suoi elementi.
Erwägung 2
2.- I ricorrenti rimproverano all'atto impugnato di aver snaturato
l'iniziativa litigiosa nel progetto di legge destinato a concretarla,
violando così il diritto di voto dei cittadini (art. 85 lett. a OG),
in particolare quello dei cittadini che hanno firmato l'iniziativa.
a) Giuliano Bignasca, cittadino attivo nel Cantone Ticino giusta
gli art. 13 e segg. Cost./TI (v. RDAT I-1993, pag. 47 seg. consid. 4),
è legittimato ad insorgere (DTF 120 Ia 197 consid. c e rinvii). La
legittimazione deve pure essere riconosciuta alla Lega dei ticinesi,
associazione politica, organizzata come tale e dotata di statuti, attiva
nel Cantone (DTF 118 Ia 188 e rinvii; 115 Ia 153 consid. 1b).
b) Il diritto ticinese non prevede vie di ricorso contro una decisione
come quella del Gran Consiglio. Il corso delle istanze cantonali è quindi
stato esaurito (art. 86 OG).
c) Il previsto voto popolare non ha ancora avuto luogo. Tuttavia,
la giurisprudenza esige che le decisioni anteriori al voto o gli
atti che secondo il ricorrente possono falsare l'esercizio della
volontà popolare devono essere impugnati immediatamente (DTF 118 Ia 417
seg. consid. 2a). Pertanto, a giusta ragione i ricorrenti hanno impugnato
la decisione del Gran Consiglio già al momento della sua pubblicazione
(DTF 115 Ia 153 e le sentenze citate).
Il ricorso rispetta il termine legale (art. 89 cpv. 1 OG).
d) Il ricorso fondato sulla violazione dei diritti politici
(art. 85 lett. a OG) soggiace alle stesse esigenze procedurali degli
altri ricorsi di diritto pubblico. Il Tribunale federale è vincolato
dai motivi invocati nel ricorso. Inoltre, spetta al ricorrente indicare
quali diritti costituzionali o principi giuridici sarebbero stati violati
e precisare in che consiste la loro violazione (art. 90 cpv. 1 lett. b OG).
Ne risulta che nel caso concreto il Tribunale federale non deve
vagliare se l'iniziativa litigiosa sia un'iniziativa amministrativa -
ciò che non è stato ritenuto dal Gran Consiglio e non è invocato nella
presente procedura - né ricercare d'ufficio motivi non invocati o non
sufficientemente sostanziati nel ricorso.
Erwägung 3
3.- Nel quadro dell'art. 85 lett. a OG, il Tribunale federale esamina
con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della
costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango
inferiore, in quanto esse determinino il contenuto del diritto di voto o
vi siano strettamente connesse (DTF 119 Ia 157 consid. c, 174 consid. 2,
120 Ia 199 consid. 2). L'esame sotto il profilo dell'arbitrio si applica
invece alle ulteriori disposizioni del diritto cantonale ed alle questioni
di fatto (sentenze citate). In casi d'interpretazione manifestamente
dubbi il Tribunale federale si attiene all'opinione espressa dall'istanza
cantonale superiore (DTF 115 Ia 153 consid. 2 con rinvii).
Erwägung 4
4.- L'art. 59 cpv. 1 n. 1 e cpv. 3 della Costituzione ticinese
conferisce al popolo il diritto d'iniziativa in materia legislativa,
le cui modalità sono stabilite dalla legge.
a) Giusta l'art. 15 cpv. 3 LIRR l'iniziativa legislativa può essere
presentata in forma generica o in forma di un progetto completamente
elaborato. Nel primo caso, la procedura è retta dall'art. 16 LIRR. Il
Gran Consiglio è tenuto ad elaborare l'iniziativa nel senso della domanda
(cpv. 1). Esso può raccomandare al popolo l'accettazione o la reiezione
dell'iniziativa oppure proporgli di adottare sulla stessa materia un suo
controprogetto (cpv. 2). L'eventuale controprogetto deve raccogliere
l'adesione del Consiglio di Stato; in caso contrario, esso dev'essere
sottoposto ad una seconda lettura a norma della Costituzione (cpv. 3). Il
capoverso 4 prevede che il Gran Consiglio deve pronunciarsi sulla domanda
di iniziativa entro un anno dalla raccolta delle firme; mentre il capoverso
5 dispone che le decisioni del Gran Consiglio sono pubblicate nel FU a
cura del Consiglio di Stato entro otto giorni, con l'indicazione della
data di scrutinio.
Per contro, l'art. 56 cpv. 4 Cost./TI - di cui i ricorrenti
invocano la violazione - è applicabile esclusivamente alle iniziative
costituzionali. In concreto, ciò non ha alcuna incidenza, avendo tale
norma contenuto analogo a quello dell'art. 16 cpv. 1 LIRR.
b) Secondo la giurisprudenza, l'autorità legislativa tenuta ad
elaborare un progetto concreto conforme ad un'iniziativa generica
deve rispettarne l'oggetto; l'iniziativa le traccia una via da cui
non può scostarsi né per modificare il senso della proposta, né per
disciplinare materie diverse da quelle oggetto della domanda. Essa non
agisce liberamente, ma in esecuzione di un mandato assegnatogli dal
popolo o dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Di certo, essa non
fa da tramite fra gli autori dell'iniziativa e il popolo e il testo che è
tenuta a sottoporre a quest'ultimo è elaborato in virtù di una competenza
propria. Allorquando ne ha il mandato, l'autorità legislativa è tenuta a
stabilire un progetto che risponda alle intenzioni degli iniziativisti ed
esprima il loro pensiero. Il margine di manovra dell'autorità legislativa
è pertanto limitato dall'obbligo di adottare norme di contenuto analogo
a quelle propugnate dagli autori dell'iniziativa (DTF 115 Ia 154/155
consid. 4 e riferimenti).
Per gli autori dell'iniziativa, la scelta della domanda in forma
generica implica di per sé la rinuncia a proporre soluzioni concrete atte a
realizzarne l'obiettivo. Essi si rimettono alla scelta dell'organo statale
competente, il cui margine di manovra deve essere rispettato. Paragonabile
a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di
legiferare, tale margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono
formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori
(v. DTF 111 Ia 119 e riferimenti); in siffatta evenienza le scelte
della competente autorità non possono essere contestate adducendo che non
convengono agli autori dell'iniziativa se, da un punto di vista oggettivo,
esse appaiono come un mezzo ragionevole per realizzarne l'oggetto.
Secondo giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa deve
essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i
cittadini ai quali era destinato. Di contro, l'interpretazione personale
dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto
se essa è data a posteriori (DTF 105 Ia 154). In casi dubbi l'iniziativa
deve essere compresa in un senso che la renda conforme al diritto superiore
(DTF 119 Ia 157, 118 Ia 204 e le sentenze citate).
L'obbligo per l'autorità legislativa di concretare la domanda
presuppone che l'iniziativa sia ricevibile, ossia ch'essa sia compatibile
con le norme del diritto superiore (DTF 119 Ia 157 consid. 2b e
riferimenti) ed attuabile (DTF 114 Ia 271 consid. 3, 101 Ia 367, 94 I
126; sentenza inedita del 10 dicembre 1994 nella causa Helvetia Nostra e
consorti c. Gran Consiglio del Cantone di Friborgo). Se solo una parte
dell'iniziativa è irricevibile, la parte rimanente può sussistere come
tale, purché resti un'entità coerente e si possa ragionevolmente supporre
che un numero sufficiente di cittadini avrebbero comunque dato la loro
adesione (DTF 119 Ia 157 consid. 2b in basso con riferimenti, 117 Ia 156
consid. 5 c e sentenze citate).
Erwägung 5
5.- Secondo le indicazioni incontestate date dal Gran Consiglio nella
risposta al ricorso, il progetto di legge elaborato dalla Commissione
della gestione ed approvato dal Parlamento permette di realizzare risparmi
valutati a 137,55 milioni di franchi.
a) I ricorrenti affermano che tale progetto del Gran Consiglio
snaturerebbe gli obiettivi chiari dell'iniziativa, che sono quelli di
realizzare risparmi senza licenziare funzionari e senza smantellare "la
socialità". In particolare, come si vedrà più oltre, essi adducono che la
soppressione di alcune spese sarebbe contraria agli scopi dell'iniziativa,
poiché diminuirebbe la protezione sociale e violerebbe i diritti acquisiti
dei funzionari e il diritto alla salute.
b) Nella propria risposta, il Gran Consiglio espone le difficoltà
al quale
è stato confrontato nell'elaborazione dell'iniziativa, che è stata
oggetto di ampie discussioni in seno alla Commissione della gestione ed
all'assemblea plenaria. Durante i lavori parlamentari è stata vagliata
la questione di sapere se, visto il suo oggetto, l'iniziativa non fosse
irricevibile. In effetti, il diritto ticinese non conosce l'iniziativa
amministrativa. Questa soluzione è poi caduta.
Il Parlamento ha quindi aderito alla proposta della maggioranza della
Commissione della gestione. Esso ha invece respinto un primo rapporto di
minoranza - sottoscritto da due firmatari dell'iniziativa - che proponeva
l'adozione di norme volte a ridurre le spese del personale e quelle per
beni e servizi in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle persone
fisiche e del preventivo. Pure respinta è stata la proposta di una seconda
minoranza, che proponeva la reiezione dell'iniziativa e l'accettazione
di un controprogetto pure volto a ridurre proporzionalmente le spese
annuali, per gruppi, in funzione del gettito dell'imposta cantonale delle
persone fisiche. Al momento del voto sulla proposta di sottoporre questo
controprogetto al popolo, gli autori dell'iniziativa presenti in Gran
Consiglio avevano sostenuto questa proposta.
Il Gran Consiglio afferma poi che i ricorrenti cadono in
contraddizione, nella misura in cui censurano misure legislative che
erano state formulate dagli stessi proponenti. Esso contesta inoltre
i rimproveri dei ricorrenti. A suo avviso, il testo dell'iniziativa
lasciava un ampio margine di apprezzamento, che non sarebbe stato
oltrepassato. La restrizione figurante nel testo dell'iniziativa volta
ad impedire lo smantellamento della socialità sarebbe stata rispettata;
lo "smantellamento" presupporrebbe una "demolizione" delle prestazioni
sociali. Tale non può essere qualificata la puntuale soppressione di
alcune prestazioni sociali.
c) In replica, i ricorrenti spiegano che davanti alla Commissione della
gestione i rappresentanti della Lega dei ticinesi avevano effettivamente
prospettato la soppressione di alcuni sussidi. Constatato però che tale
soppressione era contraria agli scopi dell'iniziativa, essi vi si sono
poi opposti.
Erwägung 6
6.- a) Gli scopi dell'iniziativa litigiosa sono - perlomeno in
parte - antinomici. Infatti, le restrizioni alle spese dello Stato
hanno necessariamente un'incidenza sulle prestazioni sociali accordate,
sotto forma di una loro soppressione o riduzione. Di per sé, il testo
dell'iniziativa non osta a tali riduzioni delle prestazioni. Se esso
indica che i funzionari dello Stato non devono essere licenziati, esso
ammette implicitamente che le prestazioni ai funzionari possono subire
decurtazioni. Del resto, non tutte le riduzioni o soppressioni delle
prestazioni a carattere sociale sono contrarie all'iniziativa, ma solo
quelle che conducono ad uno "smantellamento della socialità". Per il
lettore oggettivo del testo della domanda e tenuto conto dello scopo
dell'iniziativa, il termine "smantellamento" definisce la portata
della riserva. Nella sua accezione originaria, lo smantellamento
era "l'abbattimento delle mura d'una città, d'una piazzaforte"
(v. CORTELAZZO/ZOLLI, Dizionario etimologico della lingua italiana,
Bologna 1988); nel suo senso figurato lo smantellamento presuppone
pure un'importante aggressione alle strutture protettrici. Pertanto,
l'iniziativa osta a che siano intaccate le prestazioni sociali solo se,
nel loro insieme, le misure adottate comportano una grave offesa alla
struttura sociale. Tuttavia, in concreto, si può divergere d'opinione
circa l'importanza dello smantellamento vietato. Infatti, si potrebbe
interpretare questa espressione quale impedimento a che si dia inizio
ad uno smantellamento delle prestazioni accordate dallo Stato; ciò
presupporrebbe comunque un'offesa di una certa rilevanza, altrimenti il
termine di smantellamento sarebbe privo di qualsiasi significato.
Sia come sia, per i motivi indicati (v. supra, consid. 2d), spetta
ai ricorrenti di dimostrare l'importanza di tale offesa.
Le restrizioni poste dall'iniziativa devono essere intese quali
condizioni "sine qua non". Dovesse risultare che esse impediscono di
raggiungere l'obiettivo di risparmiare 150 milioni di franchi, l'iniziativa
sarebbe parzialmente irrealizzabile e quindi nulla (consid. 4), ciò
che dovrebbe essere preso in considerazione nella concretizzazione
dell'iniziativa generica.
b) Occorre quindi vagliare se, in tal senso, i ricorrenti hanno
dimostrato una profonda offesa alle strutture sociali protettrici del
Cantone del Ticino.
Nel succinto atto di ricorso, i ricorrenti sembrano mettere in
discussione la soppressione delle seguenti spese (secondo l'ordine per
gruppi di spesa adottato nella legge concretante l'iniziativa):
Ammontare del Gruppo Natura
risparmio di spesa della spesa
4,8 milioni IA indennità per economia
domestica ai funzionari
0,2 indennità d'uscita e per
soppressione di posto
5,1 IIA soppressione degli assegni di studio,
convertiti in prestiti di studio
0,25 B soppressione del sussidio
per la lotta contro l'AIDS
4 E soppressione di prestazioni previste
dalla legge sull'assistenza sociale
4 F aumento della quota minima da pagare
a carico dell'assicurato sussidiato
8,3 H aiuto ai disoccupati in fine di
diritto
0,8 I sussidi alle colonie di vacanza
3,7 L sussidi dei servizi autolettiga
0,9 M sussidi per le bellezze naturali
0,4 N sussidi per musei etnografici
2,5 O sussidi per la promozione
dell'industria e dell'artigianato
4,5 IIIA sussidi per i trasporti scolastici
2 B riduzione delle Biblioteche
cantonali da 4 a 2
0,5 C risparmi indiretti
2,6 sussidi alla medicina scolastica
---
44,55
Tenuto conto dei criteri esposti sopra, queste soppressioni di spese,
così come presentate dai ricorrenti, consentono di formulare le seguenti
osservazioni. Su diversi punti i ricorrenti non indicano la natura esatta
della spesa da sopprimere, dimodoché non si può sapere chi ne sia il
beneficiario né determinarne se essa abbia o meno carattere sociale. Ciò
vale in particolare per i sussidi ai trasporti scolastici (III A), per
la riduzione delle Biblioteche cantonali (III B), per alcune economie
indirette ed i sussidi alla medicina scolastica (III C). Queste poste
non devono quindi essere prese in considerazione (art. 90 cpv. 1 lett. b
OG). Diverso è invece il discorso per la posta II E (soppressione di
prestazioni previste dalla legge sull'assistenza sociale). In effetti,
pur contenendo il ricorso un riferimento errato alla legge ticinese
sull'assistenza sociale dell'8 marzo 1971 (LAS), è sufficiente riferirsi
alla legge concretante l'iniziativa e leggere l'art. 19 lett. e LAS
per capire che la soppressione concerne l'anticipo degli alimenti alle
persone che non ricevono il dovuto dall'obbligato e per determinare il
suo carattere sociale.
Le indennità per economia domestica e d'uscita a favore dei funzionari
(I A) hanno un carattere sociale relativo, nel senso che trattasi
di elementi di rimunerazione traenti origine dal lavoro compiuto dai
funzionari per lo Stato. I sussidi alle bellezze naturali, ai musei
etnografici e al promuovimento economico (II M, N e O), non hanno invece
particolare connotazione sociale.
Pertanto, fra le poste contestate, si può riconoscere spiccato
carattere sociale alla formazione professionale (II A, assegni di studio),
alla lotta contro la disoccupazione (II H), all'aiuto alla gioventù (II I,
colonie di vacanza), all'anticipo degli alimenti (II E) e alla protezione
della salute (II B, F e L). Giova qui ancora sottolineare che l'aiuto alla
formazione professionale non è totalmente soppresso, ma sostituito dai
prestiti di studio. Tuttavia, tenuto conto che questa misura può avere
un effetto dissuasivo sul richiedente, essa costituisce un ostacolo alla
democratizzazione degli studi, soprattutto in un Cantone periferico -
come il Ticino - sprovvisto, per il momento, di un'università propria.
Occorre pertanto chiedersi se, tenuto conto del senso dell'iniziativa,
la soppressione delle predette prestazioni costituisce uno smantellamento
della socialità, e se, di conseguenza, il Gran Consiglio abbia ecceduto
la latitudine di giudizio che gli competeva per concretare l'iniziativa
generica. Ora, tenuto conto che il testo adottato sopprime una serie
di prestazioni dello Stato con spiccato carattere sociale, vi è uno
smantellamento o perlomeno un'inizio di smantellamento nel senso
dell'iniziativa. Ne segue che il Gran Consiglio non ha rispettato lo
scopo dell'iniziativa e che il ricorso deve essere accolto.
Resta da determinare se la decisione debba essere annullata
completamente o solo parzialmente. In concreto, il Tribunale federale
non può sostituirsi al Gran Consiglio, imponendogli determinate
scelte. Infatti, come dimostrano i lavori parlamentari (v. supra,
consid. 5b), il Gran Consiglio può far capo ad altri sistemi per realizzare
l'iniziativa generica in discussione. Si giustifica pertanto di non
interferire nella latitudine di giudizio di cui fruisce il Gran Consiglio
e di lasciargli la facoltà di pronunciarsi nuovamente sulla questione.