BGE 121 I 334
121 I 334
46. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 18.
Dezember 1995 i.S. Grünes Bündnis und Louis Schelbert gegen Grosser Rat
des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Ungültigerklärung der Volksinitiative "Für eine
Luft zum Atmen", welche kurzfristige kantonale Massnahmen zur Bekämpfung
von zeitweilig auftretenden Schadstoff-Spitzen in der Luft vorsieht.
Art. 4 BV räumt im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich keine
Gehörsansprüche ein (E. 1c).
Grundsätze für die Beurteilung der Gültigkeit von Initiativen (E. 2).
Problemstellung (E. 3) und Grundlagen kurzfristiger Massnahmen zur
Smogbekämpfung (E. 4).
Prüfung der Vereinbarkeit der einzelnen Massnahmen mit dem Bundesrecht:
Aufruf an die Bevölkerung (E. 5), Fahrverbote (Fahrverbot für Fahrzeuge
ohne Katalysator/Halbierung des Verkehrs/grundsätzliches Fahrverbot; E. 6),
Herabsetzung der Raumtemperaturen (E. 7), Verpflichtung der Industrie
zur Minimierung des Schadstoffausstosses (E. 8), Schutz der arbeitenden
Bevölkerung (E. 9).
Art. 12 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen nicht, derartige Massnahmen
auf gesetzgeberischem Weg zu lösen. Massnahmen nach Art. 3 Abs. 6 SVG
sind dagegen durch Verfügungen zu treffen (E. 10).
Verhältnismässigkeit der Massnahmen (E. 11).
Tragweite des Verbots von Art. 65 Abs. 2 USG, neue Immissionsgrenzwerte
festzusetzen (E. 12).
Zusammenfassung (E. 14).
Sachverhalt
A.- Mit Botschaft vom 9. November 1993 empfahl der Regierungsrat
des Kantons Luzern dem Grossen Rat, die vom Grünen Bündnis in der Form
der allgemeinen Anregung eingereichte Volksinitiative "Für eine Luft zum
Atmen!" als ungültig zu erklären. Das Begehren hat folgenden Wortlaut:
"1) Der Kanton erlässt gesetzliche Bestimmungen, die die
Bevölkerung kurzfristig vor übermässigen
Luftschadstoffimmissionen schützen. Diese Bestimmungen ergänzen
die mittel- und langfristigen Bestrebungen zur Luftreinhaltung.
2) Die Massnahmen gemäss den folgenden Ziff. 3-6 gelten als
Mindestprogramm. Die Behörden sind berechtigt, zusätzliche
und weitergehende Massnahmen zu treffen.
3) Massnahmen in den Gebieten, in denen die
Primärschadstoffe erzeugt werden, bei Überschreitung der
massgeblichen Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung
bei mindestens zwei Messstationen:
- Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen und
umweltgefährdenden Stoffen;
- Verfügung, dass keine privaten Motorfahrzeuge ohne
Katalysator verkehren dürfen.
4) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung
der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als einen
Drittel:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in
Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 20oC
festsetzen;
- Reduktion des Strassenverkehrs gemäss obiger Ziff. 2 um
weitere 50%;
- Industrie und Gewerbe auf einen minimalen
Schadstoffausstoss verpflichten (arbeitstechnische Massnahmen);
- die Gasversorgungs-Unternehmungen - soweit technisch
möglich - zur Lieferung von Gas an die dortigen Abnehmer mit
Zweistoffanlagen verpflichten.
5) Weitere Massnahmen in diesen Gebieten bei Überschreitung
der massgeblichen Immissionsgrenzwerte um mehr als die Hälfte:
- in der kalten Jahreszeit die Raumtemperaturen in
Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden auf max. 18oC
festsetzen;
- totales Fahrverbot für private Motorfahrzeuge, Motorräder
und Mofas unter Ausschöpfung sämtlicher Kompetenzen (Ausnahmen
für unerlässliche Fahrten wie etwa Notfalleinsätze und
Transporte Behinderter sowie für Taxis bleiben vorbehalten);
- Verbot, in Anlagen mit einer Feuerungsleistung von mind. 1
MW Heizöl 'schwer', 'mittel' oder Kohle zu verfeuern.
6) Zum Schutze der arbeitenden Bevölkerung sind nach dem
gleichen Stufensystem zusätzliche geeignete Massnahmen zu
erlassen."
Der Regierungsrat begründete seinen Antrag im wesentlichen damit, dass
an die im Bundesrecht definierten Immissionsgrenzwerte keine kurzfristigen,
sondern nur lang- oder mittelfristige Massnahmen angeknüpft werden
könnten. Andere Grenzwerte dürften von den Kantonen nicht festgelegt
werden. Daher sei die Initiative gesamthaft als unrechtmässig zu
beurteilen. Zudem seien einzelne Massnahmen, die von der Initiative
gefordert würden, auch an sich unrechtmässig. Allerdings könne die
Initiative nicht als schlechtweg undurchführbar bezeichnet werden. Am
20. März 1995 erklärte der Grosse Rat des Kantons Luzern die Initiative
"Für eine Luft zum Atmen" als ungültig. Der Beschluss wurde im Luzerner
Kantonsblatt vom 25. März 1995 veröffentlicht.
Gegen den Beschluss des Grossen Rates erhoben das Grüne Bündnis sowie
der im Kanton Luzern stimmberechtigte Louis Schelbert beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und beantragten
die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sinngemäss machen die
Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Stimm- bzw. Initiativrechtes
geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen
teilweise gut.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Das Grüne Bündnis als politische Partei mit juristischer
Persönlichkeit und der private Beschwerdeführer als Stimmbürger im Kanton
Luzern sind im Sinne von Art. 85 lit. a OG zur Stimmrechtsbeschwerde
legitimiert (BGE 118 Ia 184 E. 1b mit Hinweisen). Der angefochtene
Beschluss unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist daher
letztinstanzlich im Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. In dieser Hinsicht steht
dem Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nichts entgegen.
b) Die Begründungspflicht für staatsrechtliche Beschwerden nach
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch für Stimmrechtsbeschwerden (BGE 114
Ia 395 E. 4 S. 401). Die Beschwerdeführer müssen daher den wesentlichen
Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten Verfassungsbestimmungen
nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt sein sollen (BGE 118
Ia 184 E. 2; 117 Ia 393 E. 1c). Soweit die Rügen diesen Anforderungen
nicht genügen, kann darauf nicht eingetreten werden.
c) Die Beschwerdeführer beklagen sich, wenn auch eher beiläufig,
über eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil sie als Initianten
vor der Ungültigerklärung der Initiative (insbesondere zur Frage, ob
diese nicht wenigstens als teilweise gültig betrachtet werden könne)
nicht angehört worden seien.
Abgesehen davon, dass die Beschwerdeführer nicht nachweisen, einen
entsprechenden Antrag überhaupt gestellt zu haben, behaupten sie nicht,
dass der Grosse Rat sie aufgrund einer Bestimmung des kantonalen Rechts
vor seiner Entscheidung hätte anhören müssen; und mit der Praxis des
Bundesgerichts, wonach Art. 4 BV im Gesetzgebungsverfahren grundsätzlich
keine Gehörsansprüche einräumt (BGE 119 Ia 141 E. 5c/aa S. 149 f. mit
Hinweisen), setzen sie sich mit keinem Wort auseinander. Das genügt
den Anforderungen an die Beschwerdebegründung nicht, weshalb auf die
Gehörsverweigerungsrüge nicht einzutreten ist.
Erwägung 2
2.- a) Erweist sich eine Verfassungs- oder Gesetzesinitiative
als rechtswidrig oder eindeutig undurchführbar, erklärt der Grosse
Rat sie ganz oder teilweise als ungültig (§ 82b Abs. 1 lit. a des
Grossratsgesetzes vom 28. Juni 1976). Diese Vorschrift steht im
Zusammenhang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebietet, eine Initiative nicht als
Ganzes für ungültig zu erklären, wenn nur ein Teil davon rechtswidrig ist
und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner der Initiative
hätten den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein
unterbreitet worden wäre. Dies ist dann der Fall, wenn der verbleibende
Teil der Initiative nicht von untergeordneter Bedeutung ist, sondern noch
ein sinnvolles Ganzes im Sinne der ursprünglichen Stossrichtung ergibt,
so dass die Initiative nicht ihres wesentlichen Gehaltes beraubt worden
ist (BGE 119 Ia 154 E. 9a S. 165 f. mit Hinweisen).
b) Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die
Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern
auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des
Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang
stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157, 118 Ia 184 E. 3 S. 190, je mit
Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch
der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung an; als solche
anerkennt das Bundesgericht Volk und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember
1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE 111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer
kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das
Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes. Umstritten
ist die Übereinstimmung der Initiative sowohl mit dem kantonalen Recht
wie auch mit dem Bundesrecht. Die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht ist
frei zu prüfen - gleich wie bei Beschwerden wegen Verletzung des Vorrangs
des Bundesrechts (BGE 116 Ia 264 E. 4a S. 272 mit Hinweisen).
c) Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative
ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen
auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und
nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten
dürfen allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen
Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und
Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen
Ergebnis führt, und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen
Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kantonen vereinbar
erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn eine in der Form der
allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der
Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht
klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu
erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 119 Ia 154 E. 2b;
111 Ia 292 E. 2; 303 E. 4).
Erwägung 3
3.- a) Der Kanton Luzern kennt bereits ein Massnahmenkonzept, um
zeitweilig auftretende Schadstoff-Spitzen in der Luft zu brechen. Am
13. Dezember 1988 erliess der Regierungsrat, laut Ingress unter
anderem gestützt auf Art. 33 Abs. 1 der Luftreinhalteverordnung
vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), die Verordnung zur
kurzfristigen Bekämpfung übermässiger Luftschadstoffimmissionen
zufolge austauscharmer Wetterlagen (Smog-Verordnung, in Kraft seit
dem 1. Januar 1989) als (behördenverbindliche) Verwaltungsverordnung,
die einerseits durch sogenannte Warn- bzw. Interventionsstufen den
Zeitpunkt behördlichen Einschreitens (§ 6) und anderseits die jeweils zu
treffenden Massnahmen umschreibt (§§ 7 und 8), die von der zuständigen
Behörde durch Verfügung anzuordnen sind. Die Warnstufe tritt ein, wenn
die in Anhang 7 zur LRV als Immissionsgrenzwerte (IGW) festgelegten
24-h-Mittelwerte der Primärschadstoffe Schwefeldioxid (100 Mikrogramm/m3)
und Stickstoffdioxid (80 Mikrogramm/m3) mehr als verdoppelt sind (
Faktor 2), die Interventionsstufe, wenn die Werte um mehr als das
Dreieinhalbfache überschritten werden ( Faktor 3,5). Die Massnahmen
reichen von öffentlichen Aufrufen und Informationen bis zu Raumtemperatur-
und Feuerungsvorschriften sowie zeitlich begrenzten Fahrverboten für
Fahrzeuge, die nicht der US-Abgasnorm-83 entsprechen (mit gewissen
Ausnahmevorbehalten). Die Anlehnung der luzernischen Smog-Verordnung an
die bundesrätlichen Empfehlungen für das Vorgehen bei Wintersmog vom 30.
November 1987 (BBl 1988 I 213) ist augenfällig.
b) Ein Blick auf die Initiative zeigt folgendes:
aa) Einerseits stimmen die Zielsetzungen der Initiative mit
jenen der Smog-Verordnung (bzw. den bundesrätlichen Empfehlungen)
in den Grundzügen insoweit überein, als beide kurzfristig übermässige
Luftschadstoffimmissionen bekämpfen wollen, dabei mit sogenannten Alarm-
bzw. Interventionswerten operieren und als Massnahmen u.a. Vorschriften für
Raumtemperaturen und Feuerungen, aber auch (Teil-)Fahrverbote vorsehen. Die
Initiative sieht Massnahmen bei Überschreitung der massgebenden IGW der
Primärschadstoffe vor. Dazu gehören alle Schadstoffe gemäss Anhang
7 zur LRV mit Ausnahme des Sekundärschadstoffes Ozon. Nicht klar ist
allerdings, an welche statistische Definition die Initiative anknüpft. Die
luzernische Smog-Verordnung, die auf die Konzentration der beiden
Primärschadstoffe Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid abstellt, knüpft an
deren 24-h-Mittelwerte an; ebenso die bundesrätlichen Empfehlungen für das
Vorgehen bei Wintersmog, wobei allerdings der Bundesrat aus praktischen
Gründen empfohlen hat, die Warn- bzw. Interventionssituation nur aufgrund
der Schwefeldioxidkonzentration als der charakteristischen Leitsubstanz
zu beurteilen (BBl 1988 I 211).
bb) Anderseits strebt die Initiative eine im Verhältnis zur
Smog-Verordnung (und den bundesrätlichen Empfehlungen) massive Herabsetzung
der Alarm- bzw. Interventionsstufen an, indem bereits bei schlichtem
Überschreiten der IGW in den Gebieten, in denen Primärschadstoffe
erzeugt werden, nebst Aufrufen an die Bevölkerung ein Fahrverbot für
private Motorfahrzeuge ohne Katalysator vorgesehen ist. Einschneidende
Massnahmen sind beim Überschreiten der IGW um mehr als einen Drittel
( Faktor 1,3) bzw. um mehr als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5)
vorgesehen. Schliesslich soll der Massnahmenkatalog gegenüber jenem der
luzernischen Smog-Verordnung erweitert bzw. verschärft werden, indem u.a.
beim Überschreiten der IGW über den Faktor 1,3 hinaus der Strassenverkehr
halbiert und beim Überschreiten des IGW über den Faktor 1,5 hinaus - unter
Vorbehalt von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten und Taxifahrten
- gänzlich unterbunden werden soll. Den Initianten geht es darum, die
zuständigen Organe zu früherem Einschreiten und zu einschneidenderen
(wirksameren) Massnahmen zu zwingen, als dies aufgrund der geltenden
Smog-Verordnung vorgesehen ist.
c) Dem Grossen Rat lag bei seinem Entscheid über die Gültigkeit des
Volksbegehrens die Botschaft des Regierungsrats vom 9. November 1993 vor;
inwieweit er sich auf die darin geäusserten Rechtsauffassungen stützte,
lässt sich den Akten allerdings nicht entnehmen. Nach der Botschaft und
den beiden Vernehmlassungen des Grossen Rats vom 6. Juni und 25. August
1995 sind die von der Initiative geforderten Massnahmen zum grössten Teil
mit dem Bundesumweltrecht nicht vereinbar, weil dieses die betreffenden
Bereiche entweder selber abschliessend regle oder die kantonale Exekutive
mit der Verfügung der entsprechenden Massnahmen betraue und damit den
kantonalen Gesetzgeber davon ausschliesse. In Zweifel gezogen wird aber
auch die Bundesrechtsmässigkeit einzelner Massnahmen. Ausserdem hält der
Grosse Rat die Initiative auch unter dem Gesichtspunkt des kantonalen
Verfassungsrechts für unzulässig, weil sie nach seiner Auffassung die
verfassungsmässige Gewaltenteilung verletzt, da verschiedene der von
ihr verlangten Massnahmen wegen ihres Verfügungscharakters nicht in die
Kompetenz des kantonalen Gesetzgebers fielen und folglich nicht Gegenstand
einer Gesetzesinitiative sein könnten.
Erwägung 4
4.- Art. 2 ÜbBest. BV untersagt den Kantonen die Rechtssetzung
auf Gebieten, die der Bundesgesetzgeber abschliessend zu ordnen
beabsichtigte, Bundesrecht zu umgehen oder seinem Sinn und Geist
zuwiderlaufende Vorschriften zu erlassen (BGE 119 Ia 378 E. 9; 118 Ia
301 E. 3a). Die Ausübung kantonaler Gesetzgebungskompetenzen darf den
Vollzug des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01)
nicht verhindern (BGE 117 Ia 147 E. 4, 5).
a) Art. 24septies BV erteilt dem Bund die umfassende Zuständigkeit
zum Erlass von Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner
natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen Einwirkungen. Die
Bestimmung beauftragt ihn insbesondere, die Luftverunreinigung und
den Lärm zu bekämpfen (Abs. 1); der Vollzug des Bundesumweltrechts
ist dagegen den Kantonen übertragen, soweit ihn nicht das Gesetz dem
Bund vorbehält (Abs. 2). Der Bund hat den Schutz der Bevölkerung
vor übermässigen Schadstoffimmissionen in der Atemluft im USG und
insbesondere in der LRV geregelt. Luftverunreinigungen werden durch
Massnahmen bei der Quelle begrenzt (Art. 11 Abs. 1 USG). Unabhängig von
der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge
so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Abs. 2). Die Emissionsbegrenzungen werden
verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden (Abs. 3). Für die Beurteilung der schädlichen oder
lästigen Einwirkungen durch die Vollzugsbehörden legt der Bundesrat durch
Verordnung IGW fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind so festzulegen,
dass bei Belastung der Luft mit entsprechenden Schadstoffen unterhalb
dieser Werte die Immission unschädlich ist (A. SCHRADE im Kommentar zum
USG, N 17 zu Art. 14). Dabei dürfen die Kantone selber keine IGW erlassen
(Art. 65 Abs. 2 USG; SCHRADE, aaO, N 19 zu Art. 14). Der Bundesrat hat
diese im Anhang 7 zur LRV festgelegt.
b) Gemäss Art. 12 USG werden Emissionen u.a. durch den Erlass
von Verkehrs- und Betriebsvorschriften eingeschränkt (Abs. 1
lit. c). Verursachen die Benutzer von Verkehrsanlagen übermässige
Immissionen, so haben die Kantone ein Massnahmenplanverfahren nach
den Art. 31-34 LRV durchzuführen (Art. 19 LRV). Der Massnahmenplan
gibt die Quellen von Emissionen an, die für die Entstehung der
übermässigen Immissionen verantwortlich sind, und ihre Bedeutung für
die Gesamtbelastung (Art. 31 Abs. 2 lit. a LRV); ferner die Massnahmen
zur Verhinderung oder Beseitigung der übermässigen Immissionen sowie
den Beitrag, welchen die einzelnen Massnahmen dazu zu leisten haben
(lit. b). Reichen die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen bei stationären
Anlagen nicht aus, um übermässige Immissionen zu verhindern oder zu
beseitigen, so verfügt die Behörde weitergehende Massnahmen wie die
Verkürzung der Sanierungsfristen und die Ergänzung oder Verschärfung der
Emissionsbegrenzungen (Art. 32 Abs. 1 LRV); reichen sie beim Verkehr nicht
aus, sind die erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden
oder -beschränkenden Massnahmen zu treffen (Art. 33 Abs. 1 LRV). IGW sind
wirkungsorientiert. Ziel der Massnahmen ist die langfristige, dauerhafte
Sanierung der Luft. Der Bundesrat hielt kurzfristige Sofortmassnahmen für
ungeeignet, um das anspruchsvolle Ziel zu erreichen, das der Gesetzgeber
mit dem Erlass der IGW setzte (Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte
der Luftreinhalte-Verordnung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 180 des BUWAL,
Juli 1992, S. 22 ff.). Sofortmassnahmen könnten, wenn sie nicht wirklich
wirksam seien, für die Verwirklichung des bundesrätlichen Konzepts
der Luftreinhaltung eher nachteilig sein (aaO, S. 23 f.). Es ist daher
anzunehmen, dass der Bundesrat bewusst davon absah, kurzfristig wirksame
Massnahmen in die LRV aufzunehmen. Die in den Plänen angegebenen Massnahmen
zur Verhinderung oder Beseitigung übermässiger Immissionen sind in der
Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen (Art. 31 Abs. 3 LRV). Für
bereits bestehende übermässige Immissionen waren die Massnahmenpläne
nach Art. 31 innert dreier Jahre nach Inkrafttreten der LRV am 1. März
1986 zu erstellen (Art. 42 Abs. 3 LRV) und hätten somit ihre Zielsetzung,
die Einhaltung der IGW, Ende Februar 1994 erreicht haben müssen.
c) Indessen will das Bundesumweltrecht nicht verhindern, dass die
Kantone mit dem Ziel tätig werden, kurzfristige Immissionsspitzen zu
brechen, und beispielsweise ein Instrumentarium für Kriseninterventionen
vorbereiten. Im Gegenteil lässt sich aus Art. 11 Abs. 3 in Verbindung
mit Art. 1 Abs. 1 USG zumindest eine stillschweigende Handlungskompetenz
der Kantone im Falle einer unmittelbaren, schwerwiegenden Gefahr für
die Gesundheit herleiten (SCHRADE, aaO, N 42 zu Art. 11; siehe auch
Art. 16 Abs. 4 USG). Allerdings umschreibt das Bundesumweltrecht nicht,
unter welchen Voraussetzungen auf eine Krisensituation, konkret auf eine
Smog-Situation, zu schliessen ist (BBl 1988 I 208). Ebensowenig sieht das
USG, abgesehen von der in Art. 16 Abs. 4 vorgesehenen Möglichkeit, eine
Anlage vorsorglich sanieren oder stillegen zu lassen, ein Instrumentarium
für kurzfristige Sofortmassnahmen vor. Namentlich verfolgen Massnahmenpläne
(Art. 31 ff. LRV) nicht diese Zielsetzung. Insoweit stehen den Kantonen
hinsichtlich der Konkretisierung und Anordnung von im Bundesumweltrecht
nicht vorgesehenen kurzfristigen Sofortmassnahmen zur Krisenbewältigung
durchaus eigenständige Kompetenzen zu. Geht es darum, eine schwere und
unmittelbar drohende Gefahr für die öffentliche Ordnung, namentlich
die Gesundheit, abzuwenden, kommt als Grundlage auch die polizeiliche
Generalklausel in Frage (M. IMBODEN/R. RHINOW, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 2. Band, Nr. 134; R. RHINOW/B. KRÄHENMANN,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 134; SCHRADE,
aaO, N 42 zu Art. 11).
Erwägung 5
5.- Unbestritten ist, dass der von der Initiative als mildeste
Massnahme vorgesehene Aufruf zum sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen
und umweltgefährdenden Stoffen, den die Behörden bei einer Überschreitung
der IGW zu erlassen haben, mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Der Grosse
Rat macht auch nicht geltend, dass eine solche Regelung den in der
Kantonsverfassung verankerten Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt.
Erwägung 6
6.- Die Initiative sieht vor, dass bei Überschreitung der IGW in
den Gebieten, in denen die Primärschadstoffe erzeugt werden, der Verkehr
von privaten Motorfahrzeugen ohne Katalysator zu verbieten sei, dass bei
Überschreitung der IGW um mehr als einen Drittel der Strassenverkehr um
weitere 50 Prozent zu reduzieren sei und dass er bei Überschreitung der
IGW um mehr als die Hälfte vollständig zu unterbinden sei mit Ausnahme
von Notfalleinsätzen, Behindertentransporten sowie Taxifahrten.
a) aa) Bei aus Gründen der Luftreinhaltung erlassenen
(Teil-)Fahrverboten, sei es im Sinne der von der Initiative angestrebten
Halbierung bzw. der gänzlichen Unterbindung des Privatverkehrs, sei
es im Sinne eines Fahrverbotes für Motorfahrzeuge ohne Katalysator,
handelt es sich ihrem Charakter nach um sogenannte funktionelle
Verkehrsbeschränkungen. Solche können gemäss Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) u.a.
ausdrücklich dem Schutze der Bevölkerung vor Luftverschmutzung
dienen. Dasselbe gilt für (zeitlich beschränkte) Fahrverbote, wie
sie die luzernische Smog-Verordnung vorsieht. Während der Erlass von
Fahrverboten im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG auf Durchgangsstrassen -
dazu gehören Autobahnen, Auto- und Hauptstrassen (Art. 110 Abs. 1 der
Signalisationsverordnung vom 5. September 1979; SSV; SR 741.21; siehe
die Liste in der Durchgangsstrassenverordnung vom 18. Dezember 1991;
SR 741.272) - nicht in die Kompetenz der Kantone fällt, können diese
funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG auch
für Durchgangsstrassen - ausser für Nationalstrassen 1. und 2. Klasse
- anordnen (Art. 110 Abs. 2 SSV). Diente daher Art. 3 Abs. 4 SVG als
Grundlage für die umstrittenen funktionellen Verkehrsbeschränkungen,
wären solche allein schon wegen deren Anwendung auf Autobahnen, wie dies
die Initiative in Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes vorsieht,
mehr als problematisch. Im übrigen handelt es sich bei den funktionellen
Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG um längerfristige
Massnahmen (vgl. Art. 107 Abs. 2 und 2bis SSV; VPB 1993, Nr. 44 E. 1),
so dass kurzfristige Sofortmassnahmen ohnehin nicht gestützt darauf
erlassen werden könnten.
bb) Kurzfristige Sofortmassnahmen können sich indessen auf Art. 3
Abs. 6 SVG stützen. Insoweit ist auch der Einbezug von Durchgangsstrassen
und insbesondere von Autobahnen bundesrechtlich grundsätzlich möglich,
da die ausschliessliche Bundeskompetenz gemäss Art. 110 Abs. 2 SSV sich
nur auf funktionelle Verkehrsbeschränkungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG, nicht
aber auch auf jene gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG bezieht (T. JAAG, Umweltschutz
und Strassenverkehr. Verkehrslenkende und verkehrsbeschränkende
Massnahmen aus rechtlicher Sicht, URP 1987, S. 94 ff., S. 113; R. MEIER,
Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons
Zürich, Zürich 1989, S. 41 bei Fn. 35). Gründe für die Anordnung
solcher kurzfristiger Massnahmen können auch in der Überschreitung von
Immissions-Alarmwerten liegen (MEIER, aaO). Das USG kennt zwar für die
Luftreinhaltung keinen Alarm- oder besser Interventionsgrenzwert, verbietet
den Kantonen aber nicht, im Rahmen ihrer Kompetenzen (vorn E. 4c; hinten
E. 10b) solche Werte festzusetzen (hinten E. 12a).
b) Was die verfahrensrechtlichen Anforderungen an solche Massnahmen
betrifft, gilt es zu differenzieren: Funktionelle Verkehrsbeschränkungen
gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG müssen verfügt und mit Rechtsmittelbelehrung
veröffentlicht werden, und Signale dürfen grundsätzlich erst
bei Vollstreckbarkeit der Verfügung angebracht werden (Art. 107
Abs. 1 SSV). Demgegenüber können auf Art. 3 Abs. 6 SVG gestützte
Massnahmen zwangsläufig nur kurzfristig sein. Sie machen im übrigen
auch nur Sinn, wenn sie ohne die aufgezeigten verfahrensrechtlichen
Anforderungen angeordnet werden können. Dies ist aufgrund von Art. 3
Abs. 6 SVG möglich. Danach kann die Polizei in besonderen Fällen die
erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend
beschränken oder umleiten. Solche Massnahmen unterliegen zufolge
des Vorbehalts in Art. 107 Abs. 1 Satz 3 SSV nicht den üblichen
verfahrensrechtlichen Anforderungen. Allerdings dürfen sie nicht länger
als 8 Tage dauern, ansonsten ein Genehmigungsverfahren einzuleiten
ist (Art. 107 Abs. 4 SSV; VPB 57/1993 Nr. 44 E. 1). In der Literatur
(D. BARONI/V. BRUNNER/P. KNOEPFEL/P. MOOR, Strassenverkehrsrecht im
Lichte des Umweltrechts, Basel und Frankfurt am Main 1991, S. 111
ff., 195 f.; MEIER, aaO, S. 41; JAAG, aaO, S. 113) wie auch in der
bundesrätlichen Empfehlung (BBl 1988 I 222) wird Art. 3 Abs. 6 SVG
als gesetzliche Grundlage für Smog-Fahrverbote genannt, allerdings
auch die Frage aufgeworfen, ob in Fällen, da eine Massnahme nicht
nur eine bestimmte Strasse betrifft, sondern allgemein gelten soll,
nicht viel eher die polizeiliche Generalklausel in Betracht fiele
(BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, aaO, S. 195 f.).
c) Die Realisierung von Teil- und Ganzfahrverboten dürfte mit
etlichen praktischen Schwierigkeiten verbunden sein. Soll sodann der
Verkehr halbiert werden, wird wohl kein anderes Mittel in Frage kommen,
als das im Ausland da und dort praktizierte System, abwechslungsweise
Fahrzeuge mit geraden bzw. ungeraden Nummern zirkulieren zu lassen. Aus
Gründen der Rechtsgleichheit, aber auch der Verhältnismässigkeit ginge
es nicht an, nur den Quellverkehr (Fahrzeuge von im Raume Luzern-Stadt
und Agglomeration domizilierten Haltern bzw. Fahrzeugführern) zu
beschränken, nicht aber auch den (auswärtigen) Zielverkehr. Adressaten
einer solchen Massnahme müssten deshalb alle Fahrzeugführer sein, welche
im kritischen Gebiet wohnen oder dahin fahren wollen. Es stellte sich
die weitere Frage, wie auswärtige Fahrzeugführer über (flächendeckende)
Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative anvisiert, angemessen zu
informieren wären. In diesem Zusammenhang erklärte der Regierungsrat in
seiner Botschaft an den Grossen Rat allerdings, dass Schwierigkeiten
bei der Umsetzung der Verkehrshalbierung nicht die Undurchführbarkeit
der Initiative zu begründen vermöchten. Angesichts dessen ist auf das
Problem der Durchführbarkeit nicht weiter einzugehen. Eine andere Frage
ist, ob der Kanton diesbezüglich auch gesetzgeberisch tätig werden darf
(hinten E. 10 b). Zudem gilt es das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren
(hinten E. 11).
Erwägung 7
7.- Die Initiative verlangt, dass bei der Überschreitung der
fraglichen Grenzwerte die (maximale) Raumtemperatur in privaten und
öffentlichen Gebäuden auf 20o bzw. 18oC festgesetzt wird. Dadurch soll
der Schadstoffausstoss der Heizanlagen gesenkt werden.
Der Grosse Rat hält dieses Initiativbegehren für bundesrechtswidrig,
da Art. 32 Abs. 1 LRV die kantonalen Behörden ermächtige, Massnahmen gegen
übermässige Immissionen stationärer Anlagen, wozu auch die Heizungen
privater Haushalte und öffentlicher Gebäude gehörten, unmittelbar
zu verfügen. Damit habe der Bundesrat die Form des Emissionsschutzes
festgelegt und für diesen Bereich formalgesetzliche kantonale Regelungen
ausgeschlossen.
Diesbezüglich kann zunächst auf die unter der E. 4c gemachten
Ausführungen verwiesen werden. Das Bundesumweltrecht schreibt die
dauernde Einhaltung der IGW vor; dieses Ziel soll durch mittel- und
langfristige Massnahmen erreicht werden. Kurzfristig wirksame Massnahmen
können dazu kaum etwas beitragen und sind weder im USG noch in der LRV
vorgesehen. Kurzfristige Massnahmen zur Entlastung von bestimmten Gebieten
bei ausgeprägten Smog-Lagen haben daher ihre Grundlage nicht in erster
Linie im Bundesumweltrecht und erschöpfen sich auch nicht in dessen
Vollzug, sondern stellen ergänzendes kantonales, auf konkurrierender,
wenn nicht eigenständiger Rechtssetzungskompetenz der Kantone beruhendes
Umweltpolizeirecht dar. Die Argumentation des Grossen Rats, der diese
Massnahmen als reinen Vollzug des Bundesrechts ansieht und demzufolge
den kantonalen Gesetzgeber von deren Anordnung ausschliessen will, geht
daher fehl. Von dieser (unbegründeten) Kritik ist im übrigen auch die vom
Regierungsrat erlassene Smog-Verordnung betroffen (§ 8 Abs. 1 Ziff. 1). Zu
prüfen bleibt die Frage der Verhältnismässigkeit der Massnahme (hinten
E. 11).
Erwägung 8
8.- a) Der Regierungsrat sieht keine kantonalen Kompetenzen für die
Verpflichtung der Industrie auf einen minimalen Schadstoffausstoss,
die Verpflichtung der Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung
von Gas an die Abnehmer mit Zweistoffanlagen sowie für das Verbot,
in Anlagen von über 1 MW Leistung Heizöl "schwer", "mittel" oder
Kohle zu verbrennen. Art. 12 Abs. 1 USG sehe eine abschliessende
Liste von Mitteln der Emissionsbegrenzung vor: Emissionsgrenzwerte,
Bau- und Ausführungsvorschriften, Verkehrs- und Betriebsvorschriften,
Vorschriften über die Wärmeisolation sowie Vorschriften über Brenn- und
Treibstoffe. Diese Massnahmen würden in den Art. 1 Abs. 2 und Art. 7 LRV
sowie den Anhängen 1, 2 und 3 konkretisiert.
b) Auch hier kann grundsätzlich auf die in den E. 4c und 7
gemachten Ausführungen verwiesen werden. USG und LRV betreiben auch die
Emissionsbegrenzungen vorwiegend mittel- und langfristig: Die ordentliche
Sanierungsfrist beträgt 5 Jahre; sie verlängert sich auf 10 Jahre, falls
die Emissionen unter dem Anderthalbfachen des Wertes liegen, der für die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung gilt, sie kann auf 30 Tage verkürzt
werden, wenn die Emissionen das Dreifache dieses Wertes übersteigen
(Art. 10 LRV). Kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung von vorübergehenden
Smog- bzw. Inversions-Lagen sieht das Bundesumweltrecht indessen auch in
bezug auf die Emissionsbegrenzung nicht vor. Die Kantone sind daher befugt,
Massnahmen zur Begrenzung von Emissionen zu treffen, um vorübergehend
überhöhten Schadstoffkonzentrationen, die auf Mensch und Umwelt auch
bei nur kurzzeitigem (stunden- oder tageweisem) Auftreten lästige oder
schädliche Auswirkungen haben können, die Spitze zu brechen. Das ergibt
sich im übrigen auch daraus, dass der Bundesrat den Kantonen solche
Massnahmen für Wintersmog-Situationen empfohlen hat (BBl 1988 I 212 f.);
sie sind auch in der luzernischen Smog-Verordnung vorgesehen. Insoweit
widersprach sich der Regierungsrat selber. Auch diesbezüglich stellt sich
indessen die Frage der Verhältnismässigkeit (hinten E. 11), die allerdings
in diesem Zusammenhang erst aufgrund konkreter - von der Initiative nicht
genannter - Massnahmen endgültig zu beurteilen wäre.
Erwägung 9
9.- a) Die Initiative verlangt, nach dem gleichen Stufensystem wie
die anderen Massnahmen, zusätzliche weitere Massnahmen zum Schutz der
arbeitenden Bevölkerung. In der staatsrechtlichen Beschwerde bringen die
Beschwerdeführer vor, dass sie dieses Begehren nur in dem vom Bundesgericht
im Entscheid vom 6. April 1994 (E. 4f des unveröffentlichten Entscheids
i.S. Grünes Bündnis gegen St. Gallen) für zulässig erklärten Rahmen
aufrechterhalten.
b) Seit dem Inkrafttreten des Arbeitsgesetzes (vom 13. März 1964,
SR 822.11; ArG) können die Kantone öffentlichrechtliche Vorschriften
zum Schutz der Gesundheit der unterstellten Arbeitnehmer am Arbeitsplatz
nicht mehr erlassen (Art. 6 ff. ArG; Verordnung 3 zum ArG vom 18. August
1993, SR 822.113). Rührt die besondere Belastung am Arbeitsplatz von
Luftverunreinigungen des Betriebs her, so fällt der Schutz der Arbeitnehmer
in den weiteren Anwendungsbereich der obligatorischen Unfallversicherung
(Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR
832.20; UVG) und der Verordnung über die Verhütung von Unfällen und
Berufskrankheiten vom 19. Dezember 1983 (SR 832.30; VUV). Die VUV enthält
keine besonderen Bestimmungen über kurzfristig wirksame Schutzmassnahmen
bei periodisch starker allgemeiner Schadstoffbelastung der Luft. Die
kantonalen Behörden haben indessen die VUV unter Aufsicht und nach
Richtlinien der SUVA zu vollziehen (Art. 58 UVG, Art. 47 und 50 VUV). Der
kantonale Gesetzgeber kann somit für die allermeisten Arbeitnehmer
keine ergänzenden Bestimmungen zum kurzfristigen Gesundheitsschutz
am Arbeitsplatz erlassen. Einzig für Selbständigerwerbende und im
Privathaushalt Tätige sowie für eine kleine Zahl von Arbeitnehmern, die dem
ArG nicht unterstehen, könnte der Kanton kurzfristige Massnahmen zum Schutz
vor periodisch übermässig auftretenden Luftschadstoff-Konzentrationen
erlassen. Insoweit steht der Initiative kein Bundesrecht entgegen.
Erwägung 10
10.- a) Nach Auffassung des Grossen Rates verbietet Art. 12 Abs. 2 USG,
Massnahmenpakete, wie sie hier zur Diskussion stehen, auf gesetzgeberischem
Wege zu regeln.
Art. 12 Abs. 2 USG, wonach Emissionsbegrenzungen durch Verordnungen
oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz
abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden, kommt nicht die Bedeutung
einer Rechtsformenklausel zu, die es den Kantonen verbieten würde,
generell-abstrakte Anordnungen in der Form eines formellen Gesetzes zu
erlassen (zur Tragweite von Art. 12 Abs. 2 USG: SCHRADE, aaO, N 44 ff. zu
Art. 12). Das Bundesumweltrecht untersagt den Kantonen nicht, wo Raum
besteht, mittels generell-abstrakter Vorschriften in Gesetzesform den
materiellen Rahmen für den Inhalt von Verfügungen abzustecken Soweit die
Kantone in eigener originärer Kompetenz tätig werden, hätte ihnen Art. 12
USG hinsichtlich der zu wählenden Erlassform ohnehin nichts vorzuschreiben.
b) Indessen gilt es zu beachten, dass verkehrsbeschränkende
Massnahmen gemäss Art. 3 Abs. 6 SVG durch Verfügungen der Polizei
zu treffen sind und dass den Kantonen keine Kompetenz zusteht, einen
unbestimmten Gesetzesbegriff des Bundesrechts wie jenen der besonderen
Fälle im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels generell-abstrakter Normen
zu konkretisieren. Den Kantonen steht ebensowenig zu, das in derselben
Bestimmung umschriebene Handlungsermessen ("die erforderlichen Massnahmen
treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten")
auf dem Gesetzgebungsweg zu konkretisieren. Unter diesem Gesichtspunkt ist
übrigens auch die luzernische Smog-Verordnung problematisch, handelt es
sich doch dabei nicht nur um verwaltungsinterne Richtlinien. Damit erweist
sich aber die Initiative, soweit sie die Voraussetzungen des Einschreitens,
aber auch das Instrumentarium (funktionelle Verkehrsbeschränkungen) im
Geltungsbereich von Art. 3 Abs. 6 SVG durch Erlass generell-abstrakter
Normen festsetzen will, als bundesrechtswidrig (Art. 2 ÜbBest. BV).
Erwägung 11
11.- Sinngemäss stellt der Grosse Rat auch die Verhältnismässigkeit
der Gegenstand der Initiative bildenden Massnahmen in Frage. Der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit verlangt, dass durch Rechtssatz vorgesehene oder
durch Verfügung angeordnete Massnahmen überhaupt dienlich, zwecktauglich
sind. Unverhältnismässig ist eine Massnahme aber auch dann, wenn sie dem
Zweck unangemessen ist, weil etwa die einzusetzenden Mittel (einschneidende
Massnahmen) in keinem vernünftigen Verhältnis zur damit erzielbaren Wirkung
stehen (IMBODEN/RHINOW und RHINOW/KRÄHENMANN, aaO, je Nr. 58 B. IV, mit
Hinweisen auf die Praxis). Es fragt sich demnach, ob die Massnahmen im
Verhältnis zur Schwere der damit verbundenen Eingriffe Substantielles
zur Verbesserung des Luftzustandes zu erbringen vermögen.
a) Während der Bundesrat 1988 in seinen Empfehlungen für das
Vorgehen bei Wintersmog kurzfristige Massnahmen empfohlen hat (BBl 1988
I 207 ff., insbesondere S. 212 ff.), qualifizierte er im Rahmen eines
am 16. September 1992 gefällten Beschwerdeentscheides kurzfristige
Massnahmen (konkret ging es um ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge ohne
Katalysator) in bezug auf den Sommersmog als kaum wirksam und daher
unverhältnismässig. Um die übermässigen Ozonimmissionen grossräumig
auf das Niveau des Immissionsgrenzwertes der LRV, der als eigentlicher
Zielwert und nicht als Alarmwert zu verstehen ist, zu senken, wäre eine
grosse Emissionsverminderung notwendig. Dazu brauche es eine Vielzahl
dauerhaft wirksamer Massnahmen, wogegen kurzfristige Sofortmassnahmen ein
ungeeignetes Mittel zur Bekämpfung des Sommersmogs seien. Während eine
drastische Emissionsverminderung der Stickoxide innerhalb kurzer Zeit
mit Verboten (z.B. generelle oder partielle Fahrverbote) theoretisch zu
erreichen wäre, sei eine kurzfristige drastische Emissionsverminderung
bei den flüchtigen organischen Verbindungen, welche zusammen mit den
Stickoxiden für die episodenhafte Ozonbildung hauptverantwortlich
sind, nicht einmal theoretisch sichergestellt (VPB 57/1993 Nr. 44;
siehe auch BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR, aaO, S. 111). Gemäss der von
den Beschwerdeführern zitierten Fachliteratur lässt die "sehr inhomogene
regionale Verteilung der Ozonkonzentration" lediglich "vermuten, dass auch
regionale Massnahmen (in der Grössenordnung von Grossagglomerationen)
eine Wirkung vor allem auf die Ozonspitzenkonzentration haben können"
(T. KÜNZLE/U. NEU, Experimentelle Studien zur räumlichen Struktur und
Dynamik des Sommersmogs über dem Schweizer Mittelland, Geographisches
Institut der Universität Bern 1994, S. 170 f.).
Gemäss dem Initiativtext sollen die Massnahmen - mit Ausnahme
der während der kalten Jahreszeit vorgesehenen Plafonierung der
höchstzulässigen Raumtemperaturen - zum Zuge kommen, wenn immer die
massgebenden IGW überschritten sind, demnach auch bei Sommersmog. Da
kurzfristige Sofortmassnahmen nach dem aktuellem Wissensstand zumindest
fragwürdig sind, um übermässige Ozonimmissionen wirksam zu bekämpfen,
ist die Initiative unter diesem Gesichtspunkt unverhältnismässig und
damit zu Recht als ungültig betrachtet worden.
b) aa) Gemäss ihrer gesetzlichen Konzeption sind die IGW aufgrund
sorgfältiger Prüfung des Standes der Wissenschaft und der Erfahrung
Massstab für die Beurteilung der Schädlichkeit oder Lästigkeit von
Einwirkungen (vorn E. 4a). Insoweit sind Belastungen der Umwelt,
welche die IGW erreichen bzw. überschreiten, "per definitionem"
schädlich oder lästig; bei Überschreitung der IGW besteht mit zunehmender
Schadstoffbelastung ein zunehmend erhöhtes Risiko schädlicher Auswirkungen
auf Gesundheit und Umwelt. Wenn auch der Umkehrschluss nicht vorbehaltlos
zulässig ist, ist aus Gründen der Praktikabilität davon auszugehen,
dass Immissionen unter den für sie gültigen IGW nicht als schädlich
oder lästig gelten (SCHRADE, aaO, N 10 zu Art. 14). Indessen wäre es
fragwürdig, bereits bei schlichter Überschreitung der IGW, die sich
allein schon aufgrund von Messungenauigkeiten ergeben kann, oder bei
deren unbedeutender Überschreitung relativ einschneidende Massnahmen
vorzusehen, während solche bei erheblicher Überschreitung der IGW
bzw. bei hohen Interventionsgrenzwerten entsprechend eher gerechtfertigt
sind. Auf welcher Höhe Interventionsgrenzwerte festgesetzt werden, ist
letztlich nicht aufgrund medizinisch-naturwissenschaftlicher Kriterien zu
beurteilen, sondern ist ein politischer Ermessensentscheid, bei welchem
die Behörden, gegebenenfalls die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen,
die nicht unbedeutenden Auswirkungen von Massnahmen mit den Gefahren
für gesundheitlich empfindlichere Mitmenschen und die Umwelt abwägen
müssen. Davon wird aber auch die Frage der Verhältnismässigkeit berührt,
wenn die Überschreitung der IGW - wie nach dem Konzept der Initiative -
teilweise einschneidende Rechtsfolgen zeitigen soll.
bb) Auch einschneidende Massnahmen können nicht erst dann als
verhältnismässig gelten, wenn kritische Belastungen erreicht werden,
bei welchen insbesondere Risikogruppen mit ernsthaften Auswirkungen
rechnen müssen; verhältnismässig sind sie vielmehr bereits dann,
wenn die 24-h-IGW der LRV erheblich überschritten sind und ein
weiteres Ansteigen der Belastung aufgrund meteorologischer Prognosen
nicht auszuschliessen ist. Nach dem Bericht und den Vorschlägen der
Eidgenössischen Kommission für Lufthygiene (EKL) vom Sommer 1987 ist
dies dann der Fall, wenn als Folge einer austauscharmen Wetterlage die
Luftbelastung bei Schwefeldioxid das Doppelte des 24-h-IGW, nämlich
200 Mikrogramm/m3, und bei Stickstoffdioxid aufgrund der steileren
Dosis-Wirkung-Beziehung das Eineinhalbfache des entsprechenden IGW,
nämlich 120 Mikrogramm/m3, erreicht wird (SCHRADE, aaO, N 48 zu Art. 16;
Bericht der EKL, S. 11 f.). Gemäss den Angaben in der Fachliteratur ist
bei solchen Belastungen, insbesondere wenn sie länger andauern, kein
genügender Sicherheitsabstand zu den bekannten Wirkungen mehr vorhanden,
und es ist mit der Verschlechterung des Zustandes von Personen mit erhöhter
Empfindlichkeit (z.B. Kinder, Kranke) zu rechnen (Bericht der EKL, aaO,
mit Hinweisen). Nach den Vorgaben des USG (Art. 13 Abs. 2) ist diesen
Risikogruppen besondere Aufmerksamkeit zu schenken.
Einerseits erhellt daraus, dass es unverhältnismässig wäre, bereits bei
schlichtem oder unerheblichem Überschreiten der IGW der Primärschadstoffe
mit einschneidenden Massnahmen zu intervenieren. Anderseits ist es
aufgrund der Erkenntnisse der EKL auch unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit gerechtfertigt, die Interventionsschwelle für
Schwefeldioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr als das Doppelte (
Faktor 2) und für Stickstoffdioxid bei Überschreiten des 24-h-IGW um mehr
als das Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) anzusetzen. Jedenfalls können bei
erheblicher Überschreitung der IGW der Primärschadstoffe, insbesondere
beim Stickstoffdioxid um mehr als den Faktor 1,5, auch einschneidende
Massnahmen nicht von vornherein als unverhältnismässig beurteilt werden.
cc) Aufgrund des Gesagten wäre es unverhältnismässig, würden
Motorfahrzeuge ohne Katalysator bereits bei schlichtem Überschreiten der
IGW der Primärschadstoffe aus dem Verkehr gezogen, wie es die Initiative
vorsieht. Angesichts dessen, dass die Stickstoffkonzentration die
IGW häufig überschreitet, handelte es sich bei diesem Verbot sodann
nicht um eine kurzfristige Massnahme; vielmehr liefe sie auf eine
Dauermassnahme hinaus und wäre als solche mit den Übergangsbestimmungen
der eidgenössischen Abgasgesetzgebung (SR 741.434; 741.435.1; 741.435.2
und 741.435.3) schwerlich vereinbar, dürfen doch Motorfahrzeuge,
die im Zeitpunkt ihrer ersten Inverkehrsetzung den damals geltenden
Abgasvorschriften entsprachen, im Verkehr bleiben, auch wenn sie den
geltenden Vorschriften nicht mehr entsprechen. Unverhältnismässig
wäre aufgrund des Gesagten aber auch, wenn bei einer relativ geringen
Überschreitung der IGW in der Grössenordnung von mehr als dem Faktor 1,3
(aber unter Faktor 1,5) die Raumtemperaturen plafoniert und der Verkehr
(und zwar auch der der US-Abgasnorm 83 entsprechende) halbiert würde. In
diesen Zusammenhang gehört auch die Problematik, den Transitverkehr auf
Autobahnen zu beschränken. In Ermangelung eines entsprechenden Vorbehaltes
der Initiative - dies im Gegensatz zur Smog-Verordnung (§ 8 Abs. 1 Ziff. 3
lit. b) - kämen die Massnahmen auch auf den Autobahnen zum Tragen, was
aufgrund von Art. 3 Abs. 6 SVG an sich nicht ausgeschlossen ist (vorn E. 6a
bb). Zu bedenken wären dabei die weiträumigen, unter Umständen bis ins
benachbarte Ausland reichenden Auswirkungen von Verkehrsbeschränkungen,
beispielsweise als Folge eines Fahrverbotes auf der N2. Bereits bei
Überschreitung der relevanten IGW um mehr als den Faktor 1,3 dürfte gemäss
Initiative die Hälfte, und zwar auch des mit Katalysatoren ausgerüsteten
Verkehrs, nicht mehr auf der Autobahn zirkulieren.
Hingegen kann die von der Initiative für den Fall der Überschreitung
des IGW der Primärschadstoffe (namentlich des Stickstoffdioxids) um das
Eineinhalbfache ( Faktor 1,5) vorgesehene Plafonierung der Raumtemperatur
in Haushaltungen und öffentlichen Gebäuden nicht als unverhältnismässig
qualifiziert werden; ebensowenig das Verbot, in Anlagen mit einer
Feuerungsleistung von mindestens 1 MW Heizöl "schwer", "mittel" oder
Kohle zu verfeuern, aber auch die andern Massnahmen, soweit sie ansonsten
zulässig sind.
dd) Ähnliche Probleme ergeben sich zudem aus der Anwendung
von Art. 3 Abs. 6 SVG. Es stellt sich die Frage, ob für die
Anordnung verkehrsbeschränkender Massnahmen bereits unbedeutende oder
jedenfalls nicht markante Überschreitungen der IGW genügen. Dies ist zu
verneinen. Art. 3 Abs. 6 SVG bietet nämlich nur "in besonderen Fällen"
eine Grundlage für vorübergehende Verkehrsbeschränkungen, so - im hier
interessierenden Zusammenhang - bei Smog (BARONI/BRUNNER/KNOEPFEL/MOOR,
aaO, S. 111 f. und 194 ff.; MEIER, aaO, S. 41), d.h. bei Notfällen
(JAAG, aaO, S. 113), wenn auch die bloss vorübergehende Gefährdung
des Menschen und seiner Umwelt nicht mehr auszuschliessen ist. Eine
solche Krisensituation liegt aber nur bei einer deutlichen, erheblichen
Überschreitung der IGW vor, so etwa wenn bereits aufgrund kurzfristiger
Smogepisoden Gesundheitsschädigungen nicht auszuschliessen sind. Wie
sich dies hinsichtlich der von der Initiative für den Fall, dass das
Stickstoffdioxid das Eineinhalbfache des IGW überschreiten sollte,
vorgesehenen praktisch völligen Unterbindung des Privatverkehrs verhält,
kann hier indessen offenbleiben, da gesetzgeberisches Tätigwerden, wie es
die Initiative verlangt, den Kantonen in diesem Bereiche aus andern Gründen
verwehrt ist (vorn E. 10a). Die Problematik tiefer Interventionsgrenzwerte
stellt sich aber noch unter einem weiteren Gesichtspunkt (hinten E. 12b).
Erwägung 12
12.- Die Initiative operiert mit Interventionsgrenzwerten, die über
den IGW liegen. Diese dienen jenen als Referenzwerte. In der Vernehmlassung
des Grossen Rates wird die Auffassung vertreten, mit den in der Initiative
vorgesehenen Interventionsgrenzwerten würden neue und damit unzulässige
IGW festgelegt.
a) Art. 65 Abs. 2 USG verbietet den Kantonen, neue IGW und Alarmwerte
festzulegen. Das beschneidet die Kompetenz der Kantone nur insoweit, als
der Bund Grenzwerte kennt, die der Bundesrat anordnen kann. Das trifft
für Luftschadstoffe nicht zu. Deshalb verstösst die Festsetzung solcher
Interventionsgrenzwerte durch die Kantone nicht gegen Art. 65 Abs. 2 USG.
Zudem geht es im vorliegenden Zusammenhang um Werte, die einen ganz
anderen Sinn haben als etwa die Alarmwerte für den Lärm in Art. 19 USG
und in der LSV. Diese dienen als Grundlage für Sanierungs- und passive
Schallschutzmassnahmen, die der Alarmwertüberschreitung dauernd Rechnung
tragen. Ebenso müssen die IGW über die kurzfristigen Bedrohungen hinaus
auch die möglichen Langzeitschäden und -gefahren berücksichtigen (SCHRADE,
aaO, N 48 zu Art. 16).
Demgegenüber sind Interventionsgrenzwerte Massstäbe zur Beurteilung,
ob bzw. wann bestimmte Massnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu
treffen sind. Dass solche Werte höher als die vom Bundesrat festgesetzten
IGW für Luftverunreinigung liegen und dass die für letztere massgeblichen
Kriterien in Art. 13 und 14 USG nicht unbesehen als Massstab für
kurzfristige Kriseninterventionen dienen können, versteht sich von
selbst. Interventionsgrenzwerte liegen - nicht anders als Alarmwerte
- in einem alarmierend hohen Belastungsbereich, in welchem bereits
mit erheblichen akuten Schädigungen zu rechnen ist. Daraus erhellt,
dass IGW und Interventionsgrenzwerte grundsätzlich unterschiedliche
Fragen beantworten, unterschiedliche Funktionen haben. Das Verbot,
neue IGW festzulegen, beschlägt daher nicht auch die Festsetzung
von Interventionsgrenzwerten (ansonsten hätte wohl auch der Bundesrat
dieses Vorgehen nicht empfehlen dürfen; BBl 1988 I 207 ff.), ausser das
Bundesumweltrecht selber definiere solche Werte, was aber für das Gebiet
der Luftreinhaltung nicht zutrifft. Lediglich bei Lärmimmissionen hat der
Bundesrat zur Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungen (Art. 16 Abs. 2
und Art. 20) Alarmwerte festgelegt; diese finden sich in den Anhängen 3
ff. zur Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41).
b) Fraglich ist indessen, ob das bundesrechtliche Verbot, neue
IGW festzulegen, nicht unterlaufen wird, wenn Interventionsgrenzwerte
nur unbedeutend über den IGW festgelegt werden, wie es die Initiative
wenigstens teilweise vorsieht, so dass die entsprechenden Massnahmen
nicht mehr als Instrumentarium zur Bewältigung von Krisensituationen
gelten können. Dagegen könnte man einwenden, dass sich einschneidende
Massnahmen heute deshalb bereits bei geringfügiger Überschreitung der
IGW rechtfertigten, weil das Ziel der Einhaltung der IGW inzwischen
hätte erreicht werden sollen, aber nicht erreicht wurde (vorn E. 4b am
Ende). Indessen widerspräche es dem USG und LRV zugrundeliegenden Konzept
einer nachhaltigen Sanierung der Luft, langfristig konzipierte Massnahmen,
die sich als ungenügend erwiesen haben, durch kurzfristige zu ersetzen,
anstatt durch wirksamere, wiederum langfristig konzipierte Massnahmen.
Vor diesem Hintergrund ist es unzulässig, die das erste
Massnahmenbündel auslösende Interventionsschwelle beim schlichten
Überschreiten der IGW anzusetzen, wie dies die Initiative vorsieht. Auf
diese Weise würde der langfristige Massnahmenplan faktisch durch wiederholt
anzuordnende Sofortmassnahmen ersetzt. Die Sofortmassnahmen würden damit
zumindest zeitweilig faktisch zu Dauermassnahmen, was aber der Konzeption
nachhaltiger Massnahmen widerspräche. Dasselbe gilt aber auch für die
Definition des Interventionsgrenzwertes mit Überschreitung der IGW um
mehr als den Faktor 1,3, nicht aber bei Überschreitung der IGW um mehr als
den Faktor 1,5. Bei letzteren Situationen rechtfertigt es sich vielmehr,
mit kurzfristigen Sofortmassnahmen zu intervenieren (vorn E. 11b bb),
ohne dass deswegen das Verbot, neue IGW festzusetzen, unterlaufen wird.
Erwägung 13
13.- (Vereinbarkeit der Initiative mit dem kantonalen Staatsrecht.)
Erwägung 14
14.- a) Zusammenfassend ergibt sich folgendes: Das Bundesumweltrecht
hindert die Kantone nicht daran, für Kriseninterventionen Massnahmenpakete
auf dem Wege generell-abstrakter Erlasse vorzusehen und zwar in der
Weise, dass die Ergreifung von Massnahmen von Interventionsgrenzwerten
abhängig gemacht wird. Indessen sind, abgesehen von den ohne weiteres
zulässigen Aufrufen an die Bevölkerung zum sparsamen Umgang mit fossilen
Brennstoffen und umweltgefährdenden Stoffen (Ziffer 3), wegen der niedrigen
Interventionsschwelle die in der ersten Stufe (bei schlichtem Überschreiten
der IGW), aber auch die in der zweiten Stufe (Überschreiten der IGW um mehr
als den Faktor 1,3) vorgesehenen Massnahmen sowohl unverhältnismässig als
auch mit dem Verbot der Festsetzung neuer IGW unvereinbar. Grundsätzlich
befugt ist der Kanton dagegen, im Rahmen seiner Kompetenz und unter dem
Vorbehalt des Verhältnismässigkeitsprinzips, bei einer Überschreitung
der IGW um mehr als den Faktor 1,5 kurzfristige Massnahmen zur Bekämpfung
von Smog-Spitzen zu erlassen.
b) Nicht in der kantonalen Kompetenz liegt es, den Anwendungsbereich
verkehrslenkender Massnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 6 SVG mittels
generell-abstrakter Normen zu konkretisieren. Insoweit verstossen alle von
der Initiative ins Auge gefassten funktionellen Verkehrsbeschränkungen -
das Fahrverbot für private Motorfahrzeuge ohne Katalysator (Ziffer 3), die
Reduktion des Strassenverkehrs um 50% (Ziffer 4) und das Totalfahrverbot
(Ziffer 5) -, da sie sich als Sofortmassnahmen nur auf Art. 3 Abs. 6 SVG
zu stützen vermöchten, gegen das Strassenverkehrsrecht des Bundes. Nur
teilweise zulässig sind die von der Initiative (Ziffer 6) verlangten,
allerdings nicht näher umschriebenen Massnahmen zum Schutz der arbeitenden
Bevölkerung; da das ArG den Arbeitnehmerschutz in seinem Geltungsbereich
abschliessend regelt, kommen solche Massnahmen nur für Betriebe in
Betracht, die ihm nicht unterstellt sind.
Nicht zu beanstanden sind somit im Ergebnis die programmatischen
Ziffern 1 und 2 der Initiative und der in Ziffer 3 bei schlichtem
Überschreiten des IGW vorgesehene Aufruf an die Bevölkerung. Beim
Überschreiten der IGW um mehr als den Faktor 1,5 sind ausserdem folgende,
in den Ziffern 4-6 vorgesehene Massnahmen zulässig: die Senkung der
Raumtemperaturen auf 20o bzw. 18oC, die Verpflichtung von Industrie und
Gewerbe auf einen minimalen Schadstoffausstoss, die Verpflichtung der
Gasversorgungs-Unternehmen zur Lieferung von Gas an die Abnehmer mit
Zweistoffanlagen, das Verbot, in Anlagen von mindestens 1 MW Leistung
Heizöl "schwer", "mittel" oder Kohle zu verfeuern sowie die Massnahmen
zum Schutz von Teilen der arbeitenden Bevölkerung.
c) Ist somit ein Teil der Initiative sowohl mit der Staatsverfassung
als auch mit dem Bundes(umwelt)recht vereinbar, ist anhand der vom
Bundesgericht aufgestellten Kriterien (vorn E. 2a) zu prüfen, ob der
Grosse Rat die ganze Initiative für ungültig erklären durfte.
Alle von der Initiative vorgesehenen Massnahmen sind darauf
ausgerichtet, beim Auftreten von saisonal bedingten Smog-Spitzen
den Schadstoffausstoss kurzfristig zu senken. Wohl hätten die
verkehrsbeschränkenden Massnahmen, die zwar nicht inhaltlich
rechtswidrig sind, aber die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und
Kantonen verletzen, einen nicht unerheblichen Teil zur Verminderung
des gesamten Schadstoffausstosses beitragen sollen. Indessen setzt
die Initiative nicht einseitig auf sie; die verbleibenden Massnahmen,
insbesondere die Senkung der Raumtemperatur in Haushalten und öffentlichen
Gebäuden, die Verpflichtung von Gewerbe und Industrie auf einen minimalen
Schadstoffausstoss und die Feuerungsvorschriften für Anlagen über 1 MW,
sind auch für sich allein geeignet, den Schadstoffausstoss kurzfristig
beträchtlich zu senken. Der gültige Teil der Initiative vermag somit einen
wesentlichen Beitrag an die mit der Initiative angestrebte Brechung von
Smog-Spitzen zu leisten. Es kann daher vernünftigerweise angenommen werden,
auch der verbleibende Teil der Initiative wäre von einer genügenden Anzahl
von Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen unterschrieben worden. Unter diesen
Umständen ist die Initiative als teilweise gültig zu betrachten. Der
Grosse Rat hätte sie in diesem Umfang zur Abstimmung bringen müssen.