BGE 121 I 177
121 I 177
25. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 21 juillet 1995
dans la cause R. et consorts contre Cour de droit public du Tribunal
cantonal du canton du Valais (recours de droit public) Regeste
Art. 4 BV; überspitzter Formalismus und Grundsatz von Treu und Glauben.
Die Behörde, welche einen Quartierplan nicht in vorgeschriebener Weise
bekanntgemacht und damit den Anspruch auf rechtliches Gehör der davon
betroffenen Grundeigentümer missachtet hat, und gegebenenfalls auch die
Rechtsmittelbehörden müssen dafür sorgen, dass der Mangel im weiteren
Verfahren behoben werden kann, beispielsweise durch Wiederherstellung
der Einsprachefrist (E. 2b/bb).
Die Weigerung, das von den betroffenen Grundeigentümern gestellte
Gesuch um Aussetzung des Plangenehmigungsverfahrens als Gesuch um
Wiederherstellung der Einsprachefrist entgegenzunehmen, verstösst unter
den vorliegenden Umständen gegen das Verbot des überspitzten Formalismus
und verletzt das Prinzip von Treu und Glauben (E. 2b/cc).
Sachverhalt
A.- La Commune de Salins est propriétaire de la parcelle no 328a
du cadastre communal, au lieu dit "La Toulaz". Par avis paru dans
le Bulletin officiel du 18 septembre 1992, elle a soumis à l'enquête
publique le "plan de quartier de Toulaz, sur la parcelle no 328a, folio
5". L'Assemblée primaire de Salins a adopté ce plan sans modification
et l'avis d'acceptation a paru dans le Bulletin officiel du 31 décembre
1992. La Commune de Salins a déposé le 28 avril 1993 auprès du Conseil
d'Etat du canton du Valais une requête tendant à l'homologation du plan
de quartier de "La Toulaz".
Ayant appris incidemment l'existence de la procédure d'homologation en
cours, R. et consorts sont intervenus le 15 mai 1993 auprès de la Commune
de Salins pour exiger la suspension de la procédure d'homologation du plan
de quartier de "La Toulaz" en raison des vices de forme qui entacheraient
son adoption. Ils évoquaient en particulier le fait que le plan de quartier
avait été établi sans leur accord écrit et qu'ils n'avaient pas été avisés
par lettre chargée de la mise à l'enquête de ce plan contrairement aux
exigences de l'art. 51 let. c et e du règlement communal des constructions
et des zones de Salins du 4 mai 1983 (RCC). Ils estimaient en outre
avoir été induits en erreur par les différents avis d'enquête parus au
Bulletin officiel relatifs à cet objet, qui ne mentionnaient pas leurs
parcelles alors même qu'elles étaient comprises dans le périmètre du plan
de quartier.
Considérant la lettre de R. et consorts du 15 mai 1993 comme un recours
contre la décision prise le 18 septembre 1992 par l'Assemblée primaire de
Salins d'accepter le plan de quartier de "La Toulaz", le Conseil d'Etat du
canton du Valais a admis la qualité pour agir des propriétaires concernés,
malgré l'absence d'opposition, compte tenu de la publication incomplète
de l'objet du plan de quartier; il a rejeté le recours au fond. Il a
aussi homologué le plan de quartier de "La Toulaz".
Contre ces décisions, R. et consorts ont déposé un recours de droit
administratif que la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté
par arrêt du 14 décembre 1994. Cette autorité a considéré en substance
que le Conseil d'Etat avait, à tort, reconnu la qualité pour agir des
trois propriétaires intervenants et rejeté leurs conclusions tendant à
l'annulation de la décision confirmant la décision d'adoption du plan
de quartier de "La Toulaz". Les conclusions prises contre la décision
d'homologation rendue le même jour ont aussi été écartées.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit public formé par
R. et consorts, dans la mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- b) Les recourants admettent ne pas avoir fait opposition au plan
de quartier de "La Toulaz" dans le délai prévu par l'art. 34 al. 3 de la
loi du 23 janvier 1987 concernant l'application de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LcAT). Ils reprochent à l'autorité intimée
d'avoir fait preuve d'un formalisme excessif en refusant de considérer
leur lettre du 15 mai 1993 comme une demande de restitution du délai
d'opposition et d'avoir commis un déni de justice en refusant d'entrer
en matière sur leur recours pour ce motif.
aa) Il y a formalisme excessif constitutif d'un déni de justice formel
prohibé par l'art. 4 Cst. lorsque la stricte application des règles de
procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient
une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du
droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux
(ATF 120 II 425 consid. 2a, 119 Ia 4 consid. 2a, 119 III 28 consid. 3b,
118 Ia 14 consid. 2a, 241 consid. 4 et les arrêts cités; ARTHUR HAEFLIGER,
Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne 1985, p. 122; GEORG
MÜLLER, Commentaire de la Constitution, n. 96 ad art. 4). L'excès de
formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au
justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est
attachée. Le Tribunal fédéral examine librement ce grief (ATF 119 Ia 4
consid. 2a et les arrêts cités). En tant qu'il sanctionne un comportement
répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable,
l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe
de la bonne foi déduit de l'art. 4 Cst. (JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection
de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et
Juridiction administrative, Recueil de travaux publiés sous l'égide
de la Ie Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse, Zurich 1992,
pp. 225 ss, 226). Le devoir des autorités de se comporter avec bonne foi
à l'égard des administrés et de les protéger, à certaines conditions,
contre les conséquences dommageables pour eux que son attitude a pu
provoquer vaut aussi dans la procédure d'adoption des plans (ATF 116 Ib
185 consid. 3c). Cette obligation suppose toutefois que l'administré est
lui-même de bonne foi (ATF 119 Ib 64 consid. 3 et les arrêts cités).
bb) Dans le cas particulier, la Commune de Salins n'a pas recueilli
l'accord écrit des propriétaires compris dans le périmètre du plan de
quartier de "La Toulaz" préalablement à son établissement, ni avisé
personnellement ces derniers de la mise à l'enquête publique du plan
contrairement aux exigences de l'art. 51 let. c et e RCC. De même,
les avis d'enquête parus au Bulletin officiel concernant cet objet ne
mentionnaient que la parcelle communale no 328a à l'exclusion des autres
parcelles comprises dans le périmètre du plan, dont celles des recourants
en particulier. A ce stade, la commune n'a donc pas respecté le droit
d'être entendu des propriétaires fonciers touchés par le plan de quartier
en omettant de procéder à sa publication dans les formes exigées. Il lui
appartenait - à elle et aux autorités de recours - de prendre les mesures
nécessaires pour que cette omission soit réparée de manière adéquate,
sans que les administrés aient à pâtir des conséquences de l'informalité
commise. Si elle ne voulait pas reprendre la procédure au stade où elle
fut viciée, elle se devait à tout le moins de permettre aux propriétaires
concernés de se faire entendre sans formalités excessives dans la suite de
la procédure. Cette attitude s'imposait d'autant plus qu'on ne pouvait
reprocher aux recourants d'avoir omis de faire opposition, ces derniers
pouvant, de bonne foi, déduire des termes de la publication que le plan
de quartier de "La Toulaz" ne les concernait pas.
cc) Par la suite, les recourants ont réagi avec la diligence requise
par les règles de la bonne foi en demandant des explications détaillées à
l'autorité municipale, respectivement en sollicitant la suspension de la
procédure d'homologation du plan de quartier de "La Toulaz", sitôt après
avoir pris connaissance des vices ayant entaché la procédure d'adoption
du plan (ATF 116 Ia 215 consid. 2c). Ils n'étaient alors pas non plus
représentés par un homme de loi. Aussi, appartenait-il à l'autorité, à ce
stade-là, d'accorder aux recourants un droit de s'exprimer équivalant à
celui dont ils auraient disposé si la procédure d'adoption du plan avait
été régulière. A cette fin, l'autorité n'aurait pu, sans arbitraire,
considérer que, faute d'opposition, les propriétaires étaient déchus du
droit de recourir contre la décision de l'Assemblée primaire en application
de l'art. 37 al. 2 LcAT, que si elle leur reconnaissait un droit suffisant
d'obtenir la restitution du délai d'opposition, selon l'art. 12 al. 3
de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), en
raison des vices de procédure ayant entaché l'adoption du plan de quartier.
La lettre du 15 mai 1993 que les recourants ont adressée à
l'administration communale de Salins, avec copie au Conseil d'Etat
valaisan, n'est, certes, pas présentée formellement comme une demande de
restitution de délai. Cette erreur ne saurait porter à conséquence. Si
l'autorité intimée pouvait, à la rigueur, attendre d'un homme de loi
qu'il choisisse cette voie de droit plutôt que celle du recours au Conseil
d'Etat, il n'en allait pas de même pour les recourants qui ne disposent
pas d'une formation juridique particulière. Les règles de la bonne foi
faisaient un devoir à l'autorité (communale) de permettre aux recourants
de réparer les conséquences des propres omissions de la commune, par
exemple en leur restituant le délai d'opposition, voire en considérant
comme une telle demande de restitution de délai leur requête de suspension
de la procédure d'homologation. La décision du Conseil d'Etat valaisan,
qui va dans ce sens, en entrant en matière sur le recours, échappe à la
critique. En revanche, en refusant de considérer en l'occurrence la lettre
du 15 mai 1993 comme une demande de restitution de délai et en refusant
pour ce motif d'entrer en matière sur le fond du recours, l'arrêt attaqué
fait supporter aux recourants les conséquences des erreurs successives
commises par la commune de Salins en les privant de tout moyen de faire
examiner le bien-fondé d'un plan de quartier qui les touche directement
dans leur droit de propriété. Ce faisant, l'autorité cantonale a fait
preuve d'un formalisme excessif prohibé par l'art. 4 Cst. et qui heurte
de surcroît les règles de la bonne foi. La décision attaquée doit dès
lors être annulée pour ce motif.