BGE 121 I 117
121 I 117
18. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 25. April 1995 i.S. Planungskonsortium "Rosenegg" gegen D. V. und
Mitbeteiligte, Gemeinde Rorschacherberg und Regierungsrat des Kantons
St. Gallen (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 22ter BV, Art. 28 BauG/SG; Inhalt und Detaillierung von
Gestaltungsplänen.
1. Voraussetzungen für Eigentumsbeschränkungen; Aufhebung eines
Gestaltungsplanes als schwerer Eigentumseingriff (E. 3b).
2. Die Elemente eines Gestaltungsplanes ergeben sich primär aus seiner
systematischen Stellung im Planungsgefüge; einzelne Planelemente. Bei
Gestaltungsplänen, mit welchen in erheblichem Masse von der zonengemässen
Nutzung abgewichen werden soll, dürfen höhere Anforderungen an die
Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden (E. 4).
3. Planmängel rechtfertigen für sich alleine keine Aufhebung eines
Gestaltungsplanes, wenn sie:
- eine Frage betreffen, die noch im Baubewilligungsverfahren
befriedigend gelöst werden kann;
- nur untergeordnete Bedeutung haben;
- ohne grösseren Aufwand klargestellt werden können (E. 5a).
4. Anforderungen an die Festlegung der Gebäudegrundrisse und der
Dachgestaltung bzw. der Dachformen (E. 5b und 5c).
5. Das Fehlen von verbindlichen Vorschriften über die Gebäudehöhe, die
Umgebungsgestaltung und die Erschliessung sind gravierende Planmängel, die
im Rechtsmittelverfahren grundsätzlich nicht behoben werden können (E. 6).
Sachverhalt
A.- Nahe dem Ortszentrum der Gemeinde Rorschacherberg liegt das
Gebiet "Bleiche/Steigrübli". Es befindet sich in Hanglage und fällt
nach Norden ab. Gemäss geltendem Zonenplan ist es teils der Wohnzone
für zweigeschossige und teils der Wohnzone für dreigeschossige Bauten
zugewiesen. Für einen Abschnitt besteht zudem ein Gestaltungsplan mit
"Besonderen Vorschriften" von 1974 sowie Änderungen von 1982 und 1983.
Dieser Plan sieht unter anderem den Bau von Hochhäusern und einer
durchgehenden Erschliessungsstrasse (Bleichistrasse) vor, welche die
Goldacher- mit der Rosengartenstrasse verbindet. Die im östlichen
Planabschnitt liegenden Parzellen sowie ein weiteres Grundstück wurden
zwischenzeitlich etappenweise mit Mehrfamilienhäusern überbaut. Diese
werden ab der Goldacherstrasse durch ein erstes Teilstück der
Bleichistrasse als Sackgasse erschlossen.
Im Laufe der achtziger Jahre schlossen sich die Eigentümer der noch
nicht überbauten Parzellen zum Planungskonsortium "Rosenegg" zusammen. Sie
beabsichtigten, den Gestaltungsplan den veränderten Verhältnissen und
Bedürfnissen anzupassen. Die Gemeinde wünschte einen Verzicht auf den
Bau der Hochhäuser und einer durchgehenden Quartierstrasse. Auf der
Basis eines Projektwettbewerbes wurde in der Folge der Gestaltungsplan
"Rosenegg" erarbeitet, bestehend aus dem Plan "Situation 1:500" und den
"Besonderen Vorschriften" (besV); die beiden weiteren dazugehörenden
Pläne "Schnitte/Ansichten 1:500" und "Perspektive Goldacherstrasse"
haben wegleitenden Charakter. Der Gestaltungsplan sieht im westlichen und
nördlichen Teil des Gebietes ein sechsgeschossiges (Haus A) sowie sieben
viergeschossige Gebäude (Häuser B-H) vor, wovon eines (Haus B) als über 100
m langer Wohnblock entlang der Goldacherstrasse (oben am Hang) erstellt
werden soll. Im nordöstlichen Teil des Gebietes, am Rande des bereits
überbauten Areales, soll zudem ein dreigeschossiges Mehrfamilienhaus
(Haus J) gebaut werden.
Gegen diesen Gestaltungsplan gingen zahlreiche Einsprachen
vor allem von Eigentümern und Mietern der bereits überbauten
Liegenschaften im Plangebiet ein. Die Einsprachen wurden vom Gemeinderat
abgewiesen. Demgegenüber hiess der Regierungsrat die Rekurse in der
Hauptsache gut, soweit er darauf eintrat. Den Gestaltungsplan "Rosenegg"
hob er auf, da der Plan Mängel aufweise; es sei nicht möglich zu prüfen,
ob er eine "städtebaulich vorzügliche Gestaltung" im Sinne von Art. 28
des kantonalen Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht
vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG) erlaube.
Die gegen diesen Entscheid vom Planungskonsortium "Rosenegg" erhobene
staatsrechtliche Beschwerde weist das Bundesgericht ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- In der Sache berufen sich die Beschwerdeführer auf das
Willkürverbot (Art. 4 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 22ter BV),
die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) sowie
vorfrageweise auf die Gemeindeautonomie.
a) Die Beschwerdeführer legen nicht im einzelnen dar, weshalb
Art. 2 ÜbBest. BV verletzt sein sollte. Insoweit ist daher auf die
staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG). Es ist ohnehin nicht zu erkennen, inwiefern hier der Berufung auf
Art. 2 ÜbBest. BV gegenüber der Rüge, die Eigentumsgarantie werde verletzt,
eine eigenständige Bedeutung zukommen könnte.
b) Eigentumsbeschränkungen sind nur zulässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im überwiegenden öffentlichen Interesse
liegen und sich unter den gegebenen Umständen als verhältnismässig
erweisen.
aa) Dass Art. 28 BauG eine genügende gesetzliche Grundlage für den
Erlass von Gestaltungsplänen darstellt, steht ausser Frage. Ebenso
gehen alle Verfahrensbeteiligten dem Grundsatze nach davon aus, aus
dieser Vorschrift liessen sich die Anforderungen an den Planinhalt
ableiten. Umstritten ist hingegen, welche Einzelheiten im Plan wie konkret
geregelt sein müssen.
bb) Im vorliegenden Fall geht es um einen schweren
Eigentumseingriff. Der Regierungsrat hob den Gestaltungsplan "Rosenegg"
auf. Aufgrund des ersten Gestaltungsplanes können die Beschwerdeführer
eine Überbauung ebenfalls kaum mehr realisieren; die Gemeinde wünschte
eine Überarbeitung dieses Planes (wobei allerdings nicht klar ist,
ob sie eine Bausperre verhängte; vgl. Art. 32 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 105 BauG). Bleibt es bei der Aufhebung des Gestaltungsplanes
"Rosenegg", werden die Beschwerdeführer nicht ohne weiteres in der Lage
sein, für einen dritten Gestaltungsplan die notwendigen Zustimmungen der
Grundstückseigentümer beizubringen (Art. 28 Abs. 2 BauG; vgl. das Urteil
des Bundesgerichtes vom 25. Mai 1994 i.S. der Parteien), falls die
Gemeinde den Planperimeter nicht anders festsetzt. Die vor Erlass des
Gestaltungsplanes "Rosenegg" grundsätzlich noch mögliche Überbauung der
Liegenschaften aufgrund des Planes von 1974 weit über das zonengemässe Mass
hinaus ist bei dieser Sachlage wie gesagt kaum mehr möglich oder jedenfalls
stark erschwert (BGE 115 Ia 363 E. 2a). Liegt somit ein schwerer Eingriff
in die Eigentumsrechte vor, ist die Auslegung des kantonalen Rechts frei zu
prüfen (BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366; 116 Ia 181 E. 3c S. 185). Den Rügen,
der Regierungsrat habe das Baugesetz willkürlich gehandhabt, und er habe
die Gemeindeautonomie verletzt, kommt unter Vorbehalt der nachstehenden
Präzisierungen (E. 4c) keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE 120 Ia
203 E. 2a S. 204, wonach das Bundesgericht bei Autonomiebeschwerden die
Auslegung kantonaler Vorschriften auf Willkür hin prüft).
c) Die weitere Kritik betrifft primär die Frage, ob die Aufhebung des
Gestaltungsplanes verhältnismässig ist. Dies prüft das Bundesgericht frei
(BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366).
Erwägung 4
4.- a) Das st. gallische Planungsrecht kennt drei
eigentümerverbindliche Pläne. Der Zonenplan teilt den Gemeindebann
in Teilgebiete verschiedener Nutzungsart und Nutzungsintensität sowie
verschiedener Regelbauweise und Immissionstoleranz ein (Art. 9 Abs. 1
BauG). Als Rahmennutzungsplan stellt er eine allgemeine Grundordnung
für die Bodennutzung auf (WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-
und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, S. 56).
Einer ersten Gliederung des Baugebietes dient der Überbauungsplan. Er
ordnet für ein engeres, bestimmt umgrenztes Gebiet die Erschliessung und
die besondere Bauweise mit Hilfe von Strassen- und Baulinien, Höhenangaben
und Richtungspunkten. Es können besondere Vorschriften erlassen werden,
welche die besondere Bauweise vor allem hinsichtlich der Baumasse und der
Ausnützungsziffer regeln; dabei ist es in einem bestimmten Rahmen möglich,
von den allgemeinen Zonenvorschriften abzuweichen (Art. 23-27 BauG).
b) In einem noch detaillierteren Masse regelt der Gestaltungsplan
die Nutzung von Bauland (Art. 28 BauG). Mit seiner Hilfe soll eine
"städtebaulich vorzügliche Gestaltung" sichergestellt werden, wobei die
Überbauung "bis in Einzelheiten" zu regeln ist; als Beispiel dafür nennt
das Gesetz die Festlegung des Grundrisses (Art. 28 Abs. 1 Satz 1). Welche
weiteren Elemente in einem Gestaltungsplan festzulegen sind, ergibt sich
namentlich aus seiner systematischen Stellung im Planungsgefüge. Weil er
die Bodennutzung noch eingehender als der Überbauungsplan regelt, müssen
der Sache nach zumindest jene Punkte geregelt werden, welche Gegenstand
eines Überbauungsplanes sein können (dazu vorne E. 4a). Es sind dies in
Übereinstimmung mit dem Regierungsrat jedenfalls die Lage, das Mass, die
Höhe und die Gestaltung der Bauten, die Ausscheidung der Freiflächen sowie
die vorgesehene Erschliessung. Solches verlangen dem Grundsatze nach auch
andere Kantone (Näheres bei STEPHAN ESCHMANN, Der Gestaltungsplan nach
zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1984, S. 117 ff.; ROBERT IMHOLZ, Der
Gestaltungsplan - ein neues Instrument im kantonalzürcherischen Planungs-
und Baugesetz, ZBl. 78/1977 S. 488 ff., sowie KANT. AMT FÜR RAUMPLANUNG
[Hrsg.], Der Gestaltungsplan im Siedlungsgebiet nach solothurnischem Recht,
Solothurn 1989, mit Planbeispielen).
c) Der Regierungsrat darf allerdings keine so konkretisierte
Planung verlangen, dass für die Erarbeitung eines Bauprojektes kein
oder kein wesentlicher Spielraum mehr bestehen würde. Im allgemeinen
wird die Meinung vertreten, der Plan habe den Eigentümern noch einen
angemessenen Spielraum zu belassen bzw. Bauprojekte verschiedener
(Aus-)Gestaltung zuzulassen. Der Projektierungsspielraum müsse jedoch
nicht für jedes Planelement gegeben sein; es genüge, wenn der Plan
als Ganzes mehrere Detailvarianten ermögliche (ESCHMANN, aaO, S. 124
f.; IMHOLZ, aaO, S. 490). Wie es sich damit im einzelnen verhält, ist
nicht abschliessend zu entscheiden. Die Frage nach dem noch zulässigen
Spielraum für die Ausarbeitung eines Bauprojektes muss in aller Regel
von Fall zu Fall nach pflichtgemässem Ermessen primär durch die Gemeinde
beurteilt werden. Sie ist für die Ortsplanung verantwortlich (Art. 2 und
4 BauG) und - in Zusammenarbeit mit den Grundeigentümern - Trägerin der
Gestaltungsplanung (Art. 28 Abs. 1 BauG). Daher muss ihr der Regierungsrat
trotz der ihm zustehenden Rechts- und Ermessenskontrolle (Art. 3 Abs. 2
Satz 1 BauG) einen Beurteilungsspielraum belassen (Art. 2 Abs. 3 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [Raumplanungsgesetz,
RPG, SR 700], Art. 3 Abs. 2 Satz 2 BauG). Dieser hat sich freilich
am Gesetz zu orientieren. In diesem Zusammenhang ist Art. 28 Abs. 1
BauG zu beachten, der wie gesagt bestimmt, dass Gestaltungspläne die
Überbauung "projektmässig" bis in Einzelheiten "regeln". Mit Blick auf
diese Vorschrift darf bei Gestaltungsplänen, mit welchen wie hier in
erheblichem Masse von der zonengemässen Nutzung abgewichen werden soll,
höhere Anforderungen an die Bestimmtheit des Planinhaltes gestellt werden.
Erwägung 5
5.- Im Lichte der dargelegten Grundsätze ist im folgenden zu prüfen,
wie es sich mit den vom Regierungsrat festgestellten Planungsmängeln
verhält.
a) Der Regierungsrat beanstandete, die Auswirkungen der entlang der
Goldacher- und der Rosengartenstrasse geplanten Lärmschutzwand auf das
Erscheinungsbild der Überbauung könnten mangels Gestaltungsvorschriften
nicht beurteilt werden. Auch fehle ein allgemeiner Zweckartikel in den
"Besonderen Vorschriften", und die Unterteilung des Gestaltungsplanes in
die Teilgebiete A, B und C sei nicht nachvollziehbar.
aa) Dass Regelungen für die Gestaltung der Lärmschutzwand fehlen,
trifft zu, doch fällt dieser Mangel nicht schwer ins Gewicht. Die
Einordnung der Lärmschutzwand in die Umgebung kann in Übereinstimmung
mit der Auffassung der Beschwerdeführer noch im Rahmen des konkreten
Projektes befriedigend gelöst werden. Dies räumt das Baudepartement in
seiner Vernehmlassung denn auch grundsätzlich ein.
bb) Unbedeutend ist der Umstand, dass in den "Besonderen Vorschriften"
ein Zweckartikel fehlt. Der Zweck eines Gestaltungsplanes ergibt sich
aus dem Gesetz (Art. 28 Abs. 1 BauG).
cc) Zu folgen ist dem Regierungsrat darin, dass die Abgrenzung
der drei Teilplangebiete nicht ohne weiteres nachvollziehbar ist. Ohne
grösseren Aufwand hätte aber durch Abklärungen festgestellt und präzisiert
werden können, dass die Abgrenzung auf den Eigentumsverhältnissen im noch
unüberbauten Plangebiet beruht (Teilplangebiet A: Parzelle Nr. 1141, Firma
M. AG und D.; Teilplangebiet B: Parzelle Nr. 693, C.; Teilplangebiet C:
Parzellen Nr. 34, 1142, 1143, 144, 1145, 1151 und 1153: A. und B.).
b) Nach Auffassung des Regierungsrates ist das Verhältnis
zwischen den Grundrissen (rote Flächen, umrandet von feinen schwarzen
Gestaltungsbaulinien) und den roten Baubegrenzungslinien (bzw. dem Baufeld
für das Haus J) nicht klar. Nicht geregelt sei, ob die Baubegrenzungslinien
lediglich die maximale Fassadenlänge auf zwei Gebäudeseiten bezeichnen
würden (bzw. die maximale Gebäudefläche des Hauses J), ohne die
Grundrissform (nach Plan mit Ausnahme des Hauses A und J rechteckig)
festzulegen, oder ob die eingezeichneten Grundrissformen verbindlich
seien und die Baubegrenzungslinien eine an der Grundrissform orientierte
(proportionale) Vergrösserung des Grundrisses zulassen würden.
aa) Auf den ersten Blick ist die Regelung der Grundrissgestaltung -
einerseits festgelegte Gebäudefläche, anderseits Gestaltungsspielraum
mit Hilfe von Baubegrenzungslinien (Häuser A, B, D-F sowie H) -
widersprüchlich. Das gegenseitige Verhältnis dieser Festlegungen lässt
sich jedoch durch Auslegung des Planes bestimmen. Gemäss "Situation 1:500"
gehören sowohl die Grundrissformen als auch die Baubegrenzungslinien
zum verbindlichen Planinhalt (Planlegende: "Festlegungen"). Die
eingetragenen Gebäudegrundrisse sind daher grundsätzlich massgebend
(von den Beschwerdeführern als "Normtypus" bezeichnet). Die jeweils an
eine Längs- und eine Seitenfassade gelegten Baubegrenzungslinien lassen
jedoch eine gewisse Veränderung bzw. Vergrösserung der Grundrisse zu. Dabei
verlangt Ziffer 5.4 Satz 2 besV, dass je eine Längs- und eine Seitenfassade
an die entsprechende Baubegrenzungslinie zu stellen ist. Auch muss im
Falle einer Vergrösserung grundsätzlich der Normtypus des Grundrisses
gewahrt bleiben. Dies folgt aus der Verbindlichkeit der mit der Signatur
"Gebäude" bezeichneten Grundrissform. Für das Haus J ergibt sich dies
auch aus Ziffer 7.7 Satz 1 besV. Danach kann der Grundriss innerhalb des
Baufeldes verändert (vergrössert) werden, doch muss die Gestaltung des
Gebäudes (was die Form des Grundrisses einschliesst) im wesentlichen den
bestehenden Bauten der ersten Bauetappe angepasst werden; es muss also -
wie im Plan vorgesehen - deren Grundrissform übernommen werden.
bb) Diese Ordnung ist nicht derart unbestimmt, dass der Plan
insoweit nicht auf seine städtebauliche Gestaltung hin überprüft werden
könnte. Dass die Grundrissformen in einem gewissen Masse variabel
sind, trifft zu und muss erlaubt sein (ESCHMANN, aaO, S. 120 f.). Die
Gestaltungsfreiheit für die Ausarbeitung eines Projektes ist keineswegs so
gross, dass der Plan seine Steuerungsfunktion für die Überbauung verlieren
würde. Selbst wenn die Kritik des Regierungsrates begründet wäre, hätte
der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geboten, durch eine Streichung
der Gestaltungsbaulinien Klarheit zu schaffen, anstatt den Plan in bezug
auf die Festlegung der Grundrisse gesamthaft als ungenügend zu bezeichnen
(Grundsatz der Erforderlichkeit einer freiheitsbeschränkenden Massnahme
in sachlicher Hinsicht; BGE 94 I 492 E. 4 S. 495 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER, Grundriss des Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, S. 113).
c) Nach Auffassung des Regierungsrates sind die Dachformen und die
Dachgestaltung nicht hinreichend deutlich und verbindlich geregelt.
aa) Dieser Vorwurf ist in bezug auf das Haus J nicht berechtigt. Dieses
soll nach dem Plan "Situation 1:500" ein Giebeldach erhalten, was mittels
einer längs durch die Mitte des Grundrisses gezogenen schwarzen Linie
angezeigt wird. In Ziffer 7.7 besV ist überdies von der Firsthöhe des
Hauses die Rede und es wird vorgeschrieben, dass es sich in der Gestaltung
im wesentlichen - wesentlich ist unter anderem die Dachgestaltung - den
bestehenden Bauten im bereits überbauten Teil des Quartierplangebietes
anzupassen habe; diese Bauten verfügen über Giebeldächer.
bb) Hinsichtlich der Häuser A-H muss aufgrund der Einzeichnungen im
(verbindlichen) Plan "Situation 1:500" davon ausgegangen werden, dass die
Bauten grundsätzlich Flachdächer erhalten sollen, wobei die Grundrisse der
Dachgeschosse die Fassadenfluchten der Normalgeschosse zu übernehmen haben
(Ziffer 5.5 Satz 2 besV). Die Dachgeschosse sind gemäss Ziffer 5.5 Satz 1
besV durch Terrassen zu gliedern. Im Plan wird dies durch feine schwarze
Linien sowie diagonale Strichmuster dargestellt, welche den Schattenwurf
symbolisieren. Die den Schattenwurf darstellende Signatur ist in der
Planlegende allerdings nicht unter den "Festlegungen" aufgeführt.
Der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist weiter zu entnehmen,
dass für die Häuser B-H kleinere Dachaufbauten vorgesehen sind, welche
durch mehrere senkrecht verlaufende, nebeneinander liegende feine schwarze
Linien bezeichnet werden. Nach dem im Plan dargestellten Schattenwurf
sollen diese Dachaufbauten Pultdächer erhalten, doch fehlen insoweit
ebenfalls "Festlegungen" in der Planlegende. Das Haus A schliesslich soll
ebenfalls ein Flachdach erhalten. Es ist vorgesehen, das Dach an der Süd-
und Nordseite durch zwei bzw. eine Dachterrasse zu gliedern. Aufgrund
der Darstellung im Plan "Situation 1:500" ist sodann anzunehmen, dass
ungefähr in der Mitte des Flachdaches eine rechteckige Dachaufbaute
mit Giebeldach und daran auf der nördlichen Seite anschliessend eine
quergestellte Dachaufbaute mit Flachdach errichtet werden soll, was im
Plan mit einem Schattenwurf angedeutet wird.
cc) Gemessen an den Grundsätzen für die Ausarbeitung von
Gestaltungsplänen (vorne E. 4b und c) ergeben sich aus den erwähnten
zeichnerischen Darstellungen die Dachformen und die Dachgestaltung an
sich mit genügender Deutlichkeit. Dies gilt jedenfalls dann, wenn man
von Ziffer 5.4 Satz 1 besV ausgeht, welche Vorschrift besagt, dass die
Dachform dem Gestaltungsplan zu entsprechen hat, und weiter folgert, die
erwähnten zeichnerischen Darstellungen seien von dieser Vorschrift erfasst
und damit für das Bauprojekt verbindlich. Dennoch fragt sich, weshalb
die Einzelheiten der Dachgestaltung in der Planlegende nicht unter den
(verbindlichen) "Festlegungen" aufgeführt ist, wenn sie gemäss Ziffer 5.4
besV bindend sein sollen. Dieser Widerspruch wird durch die Einzeichnungen
im Schnittplan verstärkt. Die darin dargestellte Dachgestaltung entspricht
im wesentlichen den Einzeichnungen im Plan "Situation 1:500", doch haben
die Schnittpläne nur wegleitenden Charakter (Ziffer 8 besV) und sind daher
für die Projektausarbeitung nicht bindend. Unter diesen Umständen ist es
verständlich, dass der Regierungsrat zur Auffassung gelangte, die Regelung
der Dachformen und Dachgestaltung sei nicht restlos klar und verständlich.
Erwägung 6
6.- Noch kritischer verhält es sich mit anderen Punkten.
a) Ein gravierender Mangel ist, dass ausser für das Haus J (Ziffer
7.7. besV) Vorschriften über die Gebäudehöhe fehlen. Die Festsetzung
der Höhe der Bauten ist ein zentraler Punkt der Gestaltungsplanung
(vgl. ESCHMANN, aaO, S. 120 f.; IMHOLZ, aaO, S. 488). Im Kanton St. Gallen
stellt die Gebäudehöhe gemäss Art. 60 BauG der senkrechte Abstand zwischen
dem Niveaupunkt und dem ausgemittelten Schnittpunkt der Fassade mit der
Dachoberkante in der Fassadenmitte dar. Als Niveaupunkt gilt dabei der
Schwerpunkt des Gebäudegrundrisses auf dem gewachsenen Boden. Im Lichte
dieser gesetzlichen Definition genügt es nicht, im Plan lediglich die
Anzahl der vorgesehenen Geschosse und die Höhenkote des Erdgeschosses
festzulegen. Nach kantonalem Recht ist vielmehr eine verbindliche
(Maximal-)Angabe in Metern notwendig, wie dies Art. 11 des kommunalen
Baureglementes (BR) für die Regelbauweise vorzeigt.
Diese Lücke kann nicht durch eine Verbindlicherklärung des Planes
"Schnitte/Ansichten 1:500" geschlossen werden, wie die Beschwerdeführer
vorschlagen. Bereits der Regierungsrat stellte fest, dass dieser Plan
nicht genügend präzise vermasst ist. Auch die Beteuerung, sie würden
aus Kostengründen keine ungewöhnlich hohen Bauten erstellen, hilft den
Beschwerdeführern nicht. Die Gebäudehöhe gehört zu jenen "Einzelheiten",
welche zwingend einer Regelung im Gestaltungsplan bedürfen. Die
dahingehende Auffassung des Regierungsrates ist nicht verfassungswidrig
(vorne E. 4b).
b) Mit Recht bemängelte der Regierungsrat die weitgehend fehlende
Festsetzung der Umgebungsgestaltung.
aa) Zu grundsätzlicher Kritik gibt der Umstand Anlass, dass gemäss Plan
"Situation 1:500" die Umgebungsgestaltung lediglich hinweisenden Charakter
hat und dementsprechend unverbindlich ist. Die Integrierung der Bauten in
die Umgebung zur Erreichung einer städtebaulich vorzüglichen Überbauung
bildet ein wesentliches Planelement, hängt doch die Gesamtwirkung der
Überbauung entscheidend (auch) von den Freiräumen ab. Jedenfalls die
Kernelemente der Umgebungsgestaltung wie die Bezeichnung von Grünflächen,
Garten- und Parkanlagen, die Bepflanzung von Zwischenräumen oder die
Terraingestaltung sind daher in den Grundzügen verbindlich zu regeln
(ESCHMANN, aaO, S. 131 f.; IMHOLZ, aaO, S. 493).
Diesen Anforderungen genügt der Plan nicht. Ziff. 6.1 besV enthält
lediglich Gestaltungsvorschriften, welche sich auf den nördlichen Teil
der Parzelle Nr. 1141 und den westlichen Teil des Grundstücks Nr. 693
beziehen. Überdies werden nur Einzelfragen (Erhaltung des bestehenden
Reliefs bzw. des Parkwaldes an den betreffenden Orten) geregelt; ein
verbindliches planerisches Gesamtkonzept für die Gestaltung der gesamten
Umgebung fehlt. Die weitere Bestimmung, dass die offenen Abstellplätze
mit hochstämmigen Bäumen zu beschatten sind (Ziffer 6.2 besV), krankt am
Umstand, dass die Erstellung offener Abstellplätze nicht verbindlich
vorgeschrieben oder sonstwie geregelt wird (dazu die nachstehende
E. 6c). Ebenfalls unverbindlich ist die im Plan angezeigte Gliederung
der Umgebung mit öffentlichen und privaten Grünflächen einerseits und
Spielstrassen anderseits.
bb) Die Beschwerdeführer wenden ein, der Regierungsrat hätte
die im Plan vorgezeichnete Umgebungsgestaltung verbindlich erklären
können und müssen, um eine unverhältnismässige Eigentumsbeschränkung zu
verhindern. Dem ist nicht zuzustimmen. Zwar ist es nicht grundsätzlich
ausgeschlossen, noch im Rechtsmittelverfahren am Gestaltungsplan gewisse
Korrekturen anzubringen. Es muss sich dabei aber um nebensächliche Punkte
(vgl. die vorstehende E. 5a/cc) oder um Fragen handeln, die aufgrund des
verbindlichen Planinhaltes ohne weitere Schwierigkeiten präzisiert werden
können (vgl. die vorstehende E. 5b/bb). Für die Umgebungsgestaltung
trifft hier beides nicht zu.
c) Auch die Erschliessung, ein weiterer für die Planung zentraler
Punkt (ESCHMANN, aaO, S. 128 ff.; IMHOLZ, aaO, S. 492 f.), wird
weitgehend nur mit Hinweisen geregelt. Lediglich die Anschlüsse an
das öffentliche Strassennetz sind verbindlich festgelegt (Anschluss
Bleichistrasse/Goldacherstrasse, Einfahrt in Goldacherstrasse beim
westlichen Ende des Hauses B, zwei Einfahrten in die Rosengartenstrasse
im nordwestlichen Teil des Plangebietes). Demgegenüber haben die im
Plan eingetragenen Einfahrten in die Sammelgaragen bloss hinweisenden
Charakter. Überhaupt nicht geregelt ist die genaue Lage der einzelnen
Sammelgaragen, wie viele erstellt werden und welchen Bauten sie zugehören
sollen. Kein klares Konzept besteht sodann namentlich für die Zufahrten
in die Sammelgaragen ab der Rosengartenstrasse. Sie sind nach Plan an
gewissen Stellen bloss rund drei Meter breit, was als Zufahrt für eine
Quartierüberbauung in der geplanten Grösse kaum genügen dürfte. Einer
dieser relativ schmalen Zufahrtswege soll zudem, obwohl er als
Hauszufahrt für zwei grössere Mehrfamilienhäuser dient, rollstuhlgängig
ausgebaut werden, was nicht ohne weiteres miteinander zu vereinbaren
sein dürfte. Schliesslich wird auch die Erstellung der oberirdischen
Parkierungsanlagen und der Spielstrassen nicht verbindlich geregelt. Eine
Heilung dieser Mängel durch Verbindlicherklärung des genannten, lediglich
hinweisenden Charakter aufweisenden Planinhaltes durfte der Regierungsrat
aus den vorstehend dargelegten Gründen ablehnen (E. 6b/bb).
d) Es fragt sich, welche Konsequenzen sich aus diesen Feststellungen
für das weitere Schicksal des Gestaltungsplanes "Rosenegg" ergeben. Die
Beschwerdeführer verlangen eine Rückweisung des Planes an die Gemeinde
zur Verbesserung und eine Wiedereinsetzung des Verfahrens in den Stand
nach erfolgter Einspracheerhebung (Wahrung des Zustimmungsquorums). Dies
ist indes mit dem Regierungsrat abzulehnen. Ein solches Vorgehen hätte
zur Verhinderung unverhältnismässiger Eigentumsbeschränkungen nur in
Betracht gezogen werden müssen, wenn die Mängel untergeordneter Natur
wären, was hier nicht zutrifft; der Plan ist vielmehr in bedeutenden
Punkten neu zu überarbeiten (Gebäudehöhe, Dach- und Umgebungsgestaltung,
gesamte innere Quartiererschliessung).