BGE 121 I 1
121 I 1
1. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
6. März 1995 i.S. Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern gegen
Regierungsrat des Kantons Luzern (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Art. 85 lit. a OG; Frist für kantonale Stimmrechtsbeschwerde;
Gestaltung der Abstimmungsfrage.
Zur dreitägigen Beschwerdefrist gemäss § 160 Abs. 2 des
Stimmrechtsgesetzes des Kantons Luzern vom 25. Oktober 1988: Zulässigkeit
(E. 3) und Handhabung (E. 4).
Relevanz einer subsidiären materiell-rechtlichen Begründung in der
Vernehmlassung der Beschwerdeinstanz (E. 5a).
Zur drucktechnischen Gestaltung der Abstimmungsfrage (E. 5b).
Sachverhalt
A.- Mit Dekret vom 21. März 1994 bewilligte der Grosse Rat
einen Sonderkredit für die Einführung der delegierten Herzchirurgie
am Kantonsspital Luzern. Damit entschied er sich für ein Modell der
Zusammenarbeit mit bestehenden Herzkliniken und gegen die Errichtung einer
eigenständigen Herzklinik in Luzern oder die vollständige Auswärtsvergabe
an ein bestehendes Spital. Nachdem gegen dieses Dekret ein Referendum
zustande gekommen war, setzte der Regierungsrat des Kantons Luzern
die Abstimmung auf den 25. September 1994 an. Am 5. Juli 1994
beschloss der Regierungsrat einen Bericht zur Abstimmungsvorlage,
der den Stimmberechtigten drei Wochen vor dem Abstimmungstag, am
2. bzw. 3. September 1994, zugestellt wurde. Darin war ein Muster des
Stimmzettels für die kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994
abgedruckt.
Am 16. September 1994 erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons
Luzern Stimmrechtsbeschwerde an den Regierungsrat. Sie beantragte, die
kantonale Volksabstimmung vom 25. September 1994 über die Einführung
der delegierten Herzchirurgie sei abzusagen; eventualiter sei das
Abstimmungsergebnis aufzuheben.
Der Regierungsrat erachtete die Einsprache als verspätet und trat
darauf mit Entscheid vom 20. September 1994 (Protokoll-Nr. 2559) nicht ein.
Am 25. September 1994 fand die Abstimmung über die Einführung
der delegierten Herzchirurgie statt. Die Vorlage wurde bei einer
Stimmbeteiligung von 49,3% mit 53'970 Ja zu 51'819 Neinstimmen angenommen.
Gegen den ihr am 22. September 1994 zugestellten regierungsrätlichen
Entscheid erhob die Schweizerische Volkspartei des Kantons Luzern am
7. Oktober 1994 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und das Ergebnis der
Volksabstimmung vom 25. September 1994 sei für ungültig zu erklären;
eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an den Regierungsrat
zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 2
2.- Bei Stimmrechtsbeschwerden überprüft das Bundesgericht nicht
nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei,
sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den
Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem
Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst sich
das Bundesgericht der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen
Auffassung an, sofern es sich bei dieser Behörde um das Parlament oder
das Volk handelt (BGE 119 Ia 154 E. 2c S. 157; 118 Ia 422 E. 1e S. 424
mit Hinweis). Die Auslegung und Anwendung anderer kantonaler Normen
sowie die Feststellung des Sachverhalts durch die kantonalen Behörden
sind dagegen nur auf Willkür hin zu prüfen. Dies gilt grundsätzlich
auch für die Überprüfung der Anwendung von kantonalem Verfahrensrecht
(Bundesgerichtsentscheide vom 8. November 1993 i.S. S., ZBl 95/1994
S. 222 ff. E. 3b; vom 5. Oktober 1979, ZBl 81/1980 243 ff. E. 3 S. 246
[insoweit in BGE 105 Ia 368 nicht abgedruckt]; vom 13. Dezember 1967, ZBl.
69/1968 286 f. E. 3 S. 288 [insoweit in BGE 93 I 620 nicht abgedruckt];
vom 24. Juni 1965, ZBl 67/1966 E. 2 S. 36 mit Hinweisen), es sei denn,
die Verfahrensvorschriften stünden in einem engen Zusammenhang mit Normen,
die den Inhalt des Stimmrechts regeln (BGE 92 I 350 E. 3 S. 355; BGE 91
I 316 E. 3 S. 319).
Im vorliegenden Fall geht es um die Frage, ob die Beschwerdeführerin
die Frist von § 160 Abs. 2 Stimmrechtsgesetz eingehalten hat. Diese
Bestimmung ist systematisch Teil des Stimmrechtsgesetzes, das Inhalt
und Umfang des Stimmrechts im Kanton Luzern regelt. Die Frist beträgt
nur drei Tage und ist damit deutlich kürzer als die im Kanton Luzern
üblichen Rechtsmittelfristen (vgl. §§ 119 Abs. 1, 130 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 [VRG]). Wie der Regierungsrat
dargelegt hat, bezweckt diese kurze Frist, Unregelmässigkeiten schon vor
der Abstimmung soweit möglich zu erkennen und zu beheben, um das Volk in
der gleichen Angelegenheit nicht zweimal an die Urne bemühen zu müssen. Sie
beruht damit auf den besonderen Verhältnissen der Stimmrechtsbeschwerde
und deckt sich ihrem Sinn und Zweck nach mit den Vorschriften anderer
Kantone, die eine Verwirkung des Beschwerderechts annehmen, wenn ein
Mangel nicht unverzüglich gerügt wird. Solche Verwirkungsvorschriften
hat das Bundesgericht im Rahmen der Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG
mit freier Kognition überprüft (Urteil des Bundesgerichts i.S. L. vom
25. Juli 1991, publiziert in ZBl 93/1992 S. 169 ff., E. 1c). Versäumt der
Stimmberechtigte die Dreitagesfrist, kann er sich nicht mehr - weder vor
kantonalen Instanzen noch vor Bundesgericht (vgl. Art. 86 Abs. 1 OG) -
auf die Verletzung seines Stimmrechts berufen. Besteht somit ein enger
Zusammenhang zwischen der Verfahrensbestimmung von § 160 Abs. 2 StRG
und dem Stimmrecht, rechtfertigt es sich, die Auslegung und Anwendung
dieser Norm im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde grundsätzlich mit freier
Kognition zu prüfen.
Erwägung 3
3.- a) Gemäss § 160 Abs. 1 lit. a StRG können Verfahrensmängel
und andere Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung
von Wahlen und Abstimmungen mit Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden;
Beschwerdeinstanz ist der Regierungsrat (§ 158 StRG). Gegen Massnahmen,
die der Regierungsrat bei Wahlen und Abstimmungen vor dem Abstimmungstag
zur Behebung von Verfahrensmängeln oder anderen Unregelmässigkeiten
gemäss § 149 StRG anordnet, ist die Einsprache an den Regierungsrat nach
§ 161 StRG zulässig. Im vorliegenden Fall nahm der Regierungsrat die
Stimmrechtsbeschwerde der Beschwerdeführerin als Einsprache entgegen. Die
Qualifikation der Beschwerde als Stimmrechtsbeschwerde nach § 160 StRG
oder als Einsprache gemäss § 161 StRG spielt für das vorliegende Verfahren
keine Rolle, sind doch die Vorschriften über die Stimmrechtsbeschwerde
nach § 161 Abs. 2 sinngemäss auch auf die Einsprache anwendbar.
Die Beschwerde- bzw. Einsprachefrist ist wie folgt geregelt:
"§ 160. Stimmrechtsbeschwerde bei Wahlen und Abstimmungen (...)
(2) Tritt der Beschwerdegrund vor dem Abstimmungstag ein, ist die
Stimmrechtsbeschwerde innert 3 Tagen seit der Entdeckung
einzureichen. Ist
diese Frist am Abstimmungstag noch nicht abgelaufen, wird sie bis
zum 10.
Tag nach dem Abstimmungstag verlängert.
(3) In allen übrigen Fällen beträgt die Beschwerdefrist 10 Tage
seit dem
Abstimmungstag.
(...)
§ 163. Beginn der Beschwerdefrist
(1) Die Beschwerdefrist für Stimmrechtsbeschwerde beginnt wie folgt zu
laufen:
a. für Empfänger von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung,
b. bei öffentlich bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen
in jedem
Fall mit der öffentlichen Bekanntmachung.
(2) Vorbehalten bleibt ferner § 160 Absatz 2."
Die Beschwerdeführerin rügt, die Dreitagesfrist gemäss § 160 Abs. 2
StRG genüge den Anforderungen des Bundesrechts an eine geordnete Ausübung
der politischen Rechte einschliesslich der entsprechenden Beschwerderechte
nicht und verstosse gegen die verfassungsrechtlich geschützten politischen
Rechte.
b) Eine Frist von drei Tagen seit Entdeckung des Mangels ist sehr
kurz (vgl. BGE 112 Ib 576 E. 7a und b S. 587 ff. zu einer fünftägigen
Beschwerdefrist). Sie lässt dem Stimmberechtigten wenig Zeit, die Sach-
und Rechtslage abzuklären und eventuell anwaltlichen Rat einzuholen,
um die Erfolgsaussichten seiner Beschwerde abzuwägen; er muss vielmehr
sofort handeln, will er nicht seine Rügemöglichkeit verlieren. Es kann
nicht ausgeschlossen werden, dass sich Stimmberechtigte hierdurch von einer
Stimmrechtsbeschwerde abhalten lassen bzw. die Beschwerdefrist nicht mehr
einhalten können, nachdem sie sich zur Beschwerdeerhebung entschlossen
haben. Allerdings ist zu bedenken, dass sich die Dreitagesfrist auf
Beschwerden und Einsprachen betreffend Unregelmässigkeiten bei der
Vorbereitung und Durchführung von Abstimmungen beschränkt, die noch vor
dem Abstimmungstag entdeckt werden (ansonsten sich die Beschwerdefrist
gemäss § 160 Abs. 3 StRG auf 10 Tage verlängert). In diesen Fällen
besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, den Mangel
wenn möglich noch vor dem Abstimmungstag beheben zu können, um eine
unverfälschte Willensäusserung aller Stimmberechtigten zu ermöglichen und
eine nachträgliche Wiederholung der Abstimmung zu verhindern (vgl. BGE
118 Ia 415 E. 2a S. 417 f.; 110 Ia 176 E. 2a S. 178 ff.). Hierzu ist in
aller Regel sofortiges Handeln geboten, um der zuständigen Behörde noch
genügend Zeit zur Instruktion der Beschwerde, zur Entscheidfindung sowie
zur Behebung des Mangels zu lassen. Aus diesem Grund sehen sowohl Art. 77
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen
Rechte (BPR, SR 161.1) als auch etliche kantonale Gesetze bei derartigen
Beschwerden Fristen von nur drei Tagen vor (vgl. Art. 89 Abs. 2 des Berner
Gesetzes über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980; § 75 Abs. 2 der
Weisungen des Kantons Nidwalden über die Urnenabstimmung in den Gemeinden
vom 15. Februar 1982; Art. 115 Abs. 1 Satz 1 des Glarner Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986; Art. 82bis Abs. 2 des Gesetzes
des Kantons Schaffhausen über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen
und Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte vom 15. März 1904;
Art. 62 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Appenzell-Ausserrhoden über die
politischen Rechte vom 24. April 1988; Art. 46 Abs. 2 Satz 1 des St. Galler
Gesetzes über die Urnenabstimmungen vom 4. Juli 1971; § 45 Abs. 2 Satz 1
des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte im Kanton Graubünden
vom 7. Oktober 1962; Art. 105 Abs. 1 des Tessiner Legge sull'esercizio
del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni vom 23. Februar
1954; Übersicht über die Fristen anderer Kantone bei CHRISTOPH HILLER,
Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 70-73). Diese gewichtigen
öffentlichen Interessen rechtfertigen im Fall der Stimmrechtsbeschwerde im
Vorfeld eines Urnenganges die sehr kurze Beschwerdefrist von drei Tagen
(so auch HILLER, aaO, S. 28; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum
populaires, Lausanne 1987, S. 107 zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Allerdings
muss die kurze Beschwerdefrist sinnvoll gehandhabt werden, um dem
Stimmbürger eine Beschwerdeerhebung nicht praktisch unmöglich zu machen;
so dürfen etwa keine zu geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit von
Verfahrensmängeln oder Unregelmässigkeiten (vgl. unten, E. 4a und 4b) bzw.
keine überzogenen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (vgl. unten, E.
4a/dd) gestellt werden.
Erwägung 4
4.- Die Beschwerdeführerin rügt überdies die Handhabung der
Dreitagesfrist durch den Regierungsrat, die auf eine formelle
Rechtsverweigerung und eine Verletzung ihrer politischen Rechte
hinauslaufe. Die Fristberechnung ist im folgenden für die beiden von
der Beschwerdeführerin geltend gemachten materiellen Rügen gesondert
zu überprüfen.
a) Die Beschwerdeführerin machte vor dem Regierungsrat zum einen
geltend, die Abstimmungsbotschaft vom 5. Juli 1994 sei in verschiedener
Hinsicht unrichtig. Sie beanstandet die Botschaft auch im Zusammenhang mit
der Abstimmungskampagne der Befürworter, ohne jedoch deren Zulässigkeit
und Wirkung zu erörtern, so dass die Rüge diesbezüglich nicht genügend
begründet ist (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
aa) Der Regierungsrat folgerte aus § 160 Abs. 2 i.V.m. § 163 Abs. 1
lit. a StRG, dass die Beschwerdefrist mit Entdeckung des Beschwerdegrundes,
spätestens aber mit dem Zeitpunkt, an dem die Kenntnisnahme möglich sei,
beginne; dies sei der Zeitpunkt der Zustellung der Abstimmungsbotschaft. Im
vorliegenden Fall hätten die Stimmberechtigten den Bericht des
Regierungsrates am 2./3. September erhalten und die gerügten Mängel zu
diesem Zeitpunkt entdecken können.
bb) Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die
Beschwerdefrist beginne erst mit der tatsächlichen Kenntnisnahme des
Beschwerdegrundes; die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft könne nicht
schon im Zeitpunkt ihrer Zustellung, sondern erst dann beurteilt werden,
wenn der Stimmberechtigte auch Kenntnis von den tatsächlichen Verhältnissen
habe. Praxisgemäss erfolge die Zustellung der Abstimmungsunterlagen an
einem Freitag oder Samstag; es sei unrealistisch, vom Stimmberechtigten
zu erwarten, dass er sich über das Wochenende sämtliche relevante Fakten
zur Beurteilung von zum Teil komplexen Vorlagen besorgen könne.
cc) Gemäss § 160 Abs. 2 StRG ist die Stimmrechtsbeschwerde bzw. die
Einsprache "innert drei Tagen seit der Entdeckung" einzureichen; damit
beginnt der Fristenlauf grundsätzlich, wie auch der Regierungsrat
angenommen hat, individuell mit der tatsächlichen Kenntnisnahme vom
Beschwerdegrund (vgl. Bundesratsentscheid vom 12. September 1984, ZBl
87/1986 272 ff. E. 2 S. 277 f. zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Da sich jedoch der
Zeitpunkt der individuellen Kenntnisnahme kaum feststellen und nachweisen
lässt, entspricht es einer allgemeinen Praxis, bei amtlichen Mitteilungen,
die öffentlich bekanntgemacht bzw. individuell zugestellt werden, auf
den Zeitpunkt abzustellen, an dem die Kenntnisnahme möglich gewesen wäre,
d.h. auf den Zeitpunkt der amtlichen Publikation bzw. des Eintreffens der
Mitteilung beim Stimmbürger (vgl. Regierungsrat Aargau, Präsidialverfügung
vom 8. Oktober 1987, ZBl 89/1988, E. 1a, S. 233; HILLER, aaO S. 27 f.;
WALTER STUTZ, Rechtspflege, in: Das Bundesgesetz über die politischen
Rechte, St. Gallen 1978, S. 126, jeweils zu Art. 77 Abs. 2 BPR). Dieser
Grundsatz findet seine Ausprägung in § 163 Abs. 1 StRG, ist aber auch
darüber hinaus auf Amtshandlungen anwendbar, so dass die Frage, ob es sich
bei der Abstimmungsbotschaft um einen "Entscheid" oder eine "Anordnung"
im Sinne dieser Bestimmung handelt, offenbleiben kann.
dd) Allerdings bezieht sich diese Vermutung nur auf den Zeitpunkt der
Kenntnisnahme vom Inhalt der Abstimmungsbotschaft, der nicht zwangsläufig
mit dem Zeitpunkt der Entdeckung des Mangels zusammenfallen muss. Wie
es sich hiermit verhält, und zu welchem Zeitpunkt die Beschwerdeführerin
(d.h. eines ihrer Organe oder Organmitglieder; vgl. BGE 101 Ib 422 E. 5b
S. 437, 56 II 183 E. 4 S. 188; HENRI DESCHENAUX, Der Einleitungstitel,
Schweizerisches Privatrecht Band II, Basel 1967, S. 225) erstmals
die Unrichtigkeit der Abstimmungsbotschaft erkennen konnte, braucht
jedoch im vorliegenden Fall nicht näher untersucht zu werden. Mit dem
Regierungsrat ist nämlich davon auszugehen, dass der Fristenlauf spätestens
am 7. September 1994 anlässlich der Delegiertenversammlung der SVP begann.
An dieser Versammlung befasste sich die SVP mit der bevorstehenden
Abstimmung und beschloss die Neinparole, weil sie - entgegen der
Abstimmungsbotschaft des Regierungsrates - eine volle Herzchirurgie
im Kanton Luzern, eventuell an der Klinik St. Anna, für vorteilhafter
hielt. Dabei wurde - wie aus dem Bericht der Luzerner Neuesten Nachrichten
vom 9. September 1994 hervorgeht und auch von der Beschwerdeführerin
nicht bestritten wird - von einem Parteimitglied gerügt, die Darstellung
in der Abstimmungsbotschaft, wonach eine volle Herzchirurgie an der
Klinik St. Anna teurer zu stehen käme als die delegierte Herzchirurgie
am Kantonsspital, sei falsch. Diesen Vorwurf nahm die Partei immerhin
hinreichend ernst, um ein Mitglied der Parteileitung mit weiteren
Abklärungen zu beauftragen. Spätestens in diesem Zeitpunkt muss ein
"Entdecken" des Mangels im Sinne von § 160 Abs. 2 StRG angenommen werden,
auch wenn die Beschwerdeführerin erst am 14. September 1994, nach der
Zusammenkunft mit dem Chef der Klinik St. Anna, über detaillierte
Informationen und Zahlenmaterial verfügt haben sollte, um ihren Vorwurf
substantiiert darlegen und beweisen zu können.
Es würde dem Zweck der kurzen Beschwerdefrist widersprechen,
für die "Entdeckung" des Mangels eine umfassende, fundierte,
womöglich dokumentierte Kenntnis der tatsächlichen Verhältnisse,
etwa sämtlicher Kostenfaktoren einer Vorlage und ihrer Alternativen,
vorauszusetzen. Vielmehr muss der Stimmbürger sich beschweren, wenn er die
Überzeugung gewinnt, die Abstimmungsbotschaft sei falsch bzw. irreführend,
auch ohne diese Ansicht bereits im einzelnen belegen zu können. Wie bereits
dargelegt wurde, erfordert das öffentliche Interesse an einer möglichst
schnellen Behebung eventueller Mängel im Vorfeld einer Urnenabstimmung
rasches Handeln; für die Stimmrechtsbeschwerde genügt daher eine auch nur
rudimentäre Beschwerdebegründung, die vom Beschwerdeführer wenn nötig
nachträglich, noch während des Verfahrens ergänzt werden kann; es ist
dann grundsätzlich Aufgabe der Entscheidinstanz, die Vorwürfe von Amtes
wegen abzuklären (vgl. § 166 StRG i.V.m. § 139 Abs. 1 VRG).
Damit begann die Beschwerdefrist spätestens am 8. September zu laufen
(§ 166 Abs. 1 StRG i.V.m § 31 Abs. 2 VRG), so dass die Beschwerde
vom 16. September 1994 hinsichtlich der Rüge der Unrichtigkeit der
Abstimmungsbotschaft verspätet war. Die Stimmrechtsbeschwerde erweist
sich insoweit als unbegründet.
b) Darüber hinaus rügte die Beschwerdeführerin die Gestaltung
des Stimmzettels und dessen Nichtübereinstimmung mit dem in der
Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster.
aa) Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, hinsichtlich dieser
Rüge habe der Fristenlauf am 5. September 1994 begonnen: Zwar sei der
Stimmzettel damals nicht zusammen mit den Abstimmungsunterlagen an die
Stimmberechtigten verschickt worden (wie dies seit dem 1. Oktober 1994
nach dem neuen Stimmrechtsgesetz nunmehr vorgesehen ist); gemäss § 61
Abs. 2 StRG a.F. sei die briefliche Stimmabgabe jedoch ab dem drittletzten
Montag vor der Abstimmung zulässig gewesen; ab diesem Zeitpunkt sei es
möglich gewesen, allfällige Mängel des Stimmzettels zu erkennen.
bb) Die Beschwerdeführerin meint dagegen, es komme auf das Datum der
tatsächlichen Kenntnisnahme an. Die Vermutung, der Stimmzettel stimme
mit dem Muster in der Abstimmungsbotschaft nicht überein, sei erstmals
anlässlich des Treffens mit dem Chef der Klinik St. Anna vom 14. September
1994 geäussert worden. Das Stimmaterial habe erst am 16. September,
am Tag der Einreichung der Beschwerde, besorgt werden können.
cc) Gemäss § 163 Abs. 1 StRG beginnt die Beschwerdefrist für Empfänger
von Entscheiden oder Anordnungen mit der Zustellung, und bei öffentlich
bekanntgemachten Entscheiden oder Anordnungen mit der öffentlichen
Bekanntmachung zu laufen. Nach der im September 1994 geltenden Fassung
des Stimmrechtsgesetzes wurden die Stimmzettel nicht bereits mit der
Abstimmungsvorlage und dem erläuternden Bericht des Regierungsrates den
Stimmberechtigten zugestellt, sondern grundsätzlich erst im Urnenlokal
ausgehändigt (§ 57 StRG a.F.). Wer brieflich abstimmen wollte, musste
gemäss § 62 StRG a.F. beim Stimmregisterführer seines politischen
Wohnsitzes schriftlich, spätestens 10 Tage vor dem Abstimmungstag, das
Abstimmungsmaterial anfordern. Erst aufgrund dieses Gesuchs schickte
der Stimmregisterführer dem Stimmberechtigten den Stimmzettel mit
dem Stimmkuvert (§ 63 StRG a.F.). Dieses Verfahren kann nicht mit der
öffentlichen Bekanntmachung oder der individuellen Zustellung i.S.v. §
163 Abs. 1 StRG verglichen werden, bei der jedermann, ohne besonderes
Gesuch und ohne Zwischenschaltung des Stimmregisterführers, von Inhalt und
Gestaltung eines Textes Kenntnis nehmen kann. Da die Beschwerdeführerin
geltend macht, der effektive Stimmzettel habe nicht mit dem in der
Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster übereingestimmt, kann auch nicht
auf das Datum der Zustellung dieses Musters abgestellt werden.
dd) Somit bleibt es bei der Regel des § 160 Abs. 2 StRG, wonach
die Frist mit der Entdeckung des Mangels beginnt. Da die briefliche
Stimmabgabe nach altem Stimmrechtsgesetz eine Ausnahme darstellte, die
besonders beantragt werden musste, konnte nicht davon ausgegangen werden,
die Stimmberechtigten hätten schon mit dem drittletzten Montag vor der
Abstimmung die Möglichkeit, die Gestaltung des Stimmzettels zu erkennen. Es
konnte von ihnen auch nicht verlangt werden, die Briefwahl vorsorglich
zu beantragen, nur um eine eventuelle Abweichung des Stimmzettels von
dem in der Botschaft abgedruckten Muster frühzeitig zu erkennen, zumal
mit einer solchen Abweichung nicht gerechnet werden musste. Massgeblich
ist somit der Zeitpunkt, in dem die Beschwerdeführerin erstmals von der
vom Muster abweichenden Gestaltung des Wahlzettels Kenntnis erlangte.
ee) Die Beschwerdeführerin behauptet, erstmals am 14. September 1994
von einer möglichen Abweichung zwischen Muster und Wahlzettel gehört
zu haben. Demnach hätte die Beschwerdefrist erst am 15. September
1994 begonnen, so dass die Stimmrechtsbeschwerde am 16. September 1994
fristgerecht eingereicht worden wäre. Da der Regierungsrat hierzu keine
Abklärungen getroffen hat, lässt sich aufgrund der bestehenden Aktenlage
nicht abschliessend entscheiden, ob die Beschwerde hinsichtlich der
gerügten Gestaltung des Stimmzettels rechtzeitig erhoben wurde. Jedenfalls
aber ist der Nichteintretensentscheid des Regierungsrates mit der dort
gegebenen Begründung unhaltbar und wäre daher an sich (vorbehaltlich
E. 5) aufzuheben.
Erwägung 5
5.- a) Die Beschwerdeführerin beantragt nicht nur die Aufhebung des
Nichteintretensentscheids, sondern darüber hinaus die Ungültigerklärung der
Abstimmung vom 25. September 1994 und damit die materielle Beurteilung
ihrer Stimmrechtsbeschwerde durch das Bundesgericht. Nach dem oben
(E. 4a) Gesagten könnte sich eine materielle Prüfung nur noch auf die
Rüge der Gestaltung des Stimmzettels beziehen, und nicht mehr auf die
verspätete Rüge der Unrichtigkeit der Abstimmungserläuterung.
Der Regierungsrat hat in Vernehmlassung und Duplik ausführlich zu
den materiellen Rügen der Beschwerdeführerin Stellung genommen und sich
einer Überprüfung der Abstimmung durch das Bundesgericht nicht widersetzt.
aa) Stellt das Bundesgericht fest, die letzte kantonale Instanz
sei zu Unrecht auf eine Stimmrechtsbeschwerde nicht eingetreten, hebt
es in aller Regel den angefochtenen Nichteintretensentscheid auf, ohne
auf die materiellen Rügen des Beschwerdeführers einzugehen, zu denen
die kantonalen Behörden sich noch gar nicht geäussert haben und sich,
in Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerde nicht zugelassen wurde,
auch nicht äussern mussten (Bundesgerichtsentscheid i.S. L. vom 25. Juli
1991, ZBl 93/1992 169 ff., E. 1d und i.S. S. vom 8. November 1993, ZBl
95/1994 222 ff., E. 3b; vgl. auch BGE 113 Ia 146 E. 3e S. 155 f.).
bb) Allerdings kann nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung
(vgl. BGE 118 Ib 26 E. 2b S. 28, 105 Ia 115 E. 2 S. 118, je mit
Hinweisen) von der Aufhebung eines Entscheids abgesehen werden, wenn
die zuständige Behörde zwar zu Unrecht nicht auf ein Rechtsmittel
eingetreten ist, dieses jedoch gleichzeitig im Eventualstandpunkt
materiell geprüft und mit haltbaren Erwägungen als unbegründet bezeichnet
hat. Der Beschwerdeführer ist sogar verpflichtet, sich mit derartigen
Hilfsbegründungen auseinanderzusetzen, soll seine Beschwerde nicht an
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG scheitern (vgl. BGE 113 Ia 94 E. 1a/bb S. 95
f. mit Hinweisen).
In aller Regel handelt es sich dabei um eine Eventualbegründung im
angefochtenen Entscheid selbst; das Bundesgericht liess es jedoch auch
genügen, dass die kantonale Behörde die Eingabe des Beschwerdeführers im
Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde materiell geprüft und für unbegründet
befunden hatte (vgl. Entscheid i.S. P.O. vom 7. Juni 1985, ZBl 87/1986,
S. 450 ff. E. 3b), da es dem Kanton bei Gutheissung der Beschwerde und
Aufhebung des Nichteintretensentscheids unbenommen bliebe, die Beschwerde
mit der gleichen Begründung wie die Aufsichtsbeschwerde abzuweisen. Die
Gutheissung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung würde
deshalb nur zu einer unnützen Verlängerung des Verfahrens führen. Aus
ähnlichen prozessökonomischen Erwägungen heraus lässt das Bundesgericht die
staatsrechtliche Beschwerde in gewissen Fällen ohne vorherige Ausschöpfung
des kantonalen Instanzenzuges zu, wenn das Durchlaufen der kantonalen
Instanzen eine leere, zwecklose Formalität wäre (vgl. z.B. BGE 118
Ia 415 E. 3 S. 419 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall hat sich der
Regierungsrat in seinen Schriftsätzen ausführlich zu den materiellen
Rügen der Beschwerdeführerin geäussert und zu erkennen gegeben, dass er
diese für unbegründet hält (zur Möglichkeit der Ergänzung der Begründung
der kantonalen Instanzen in der Vernehmlassung vgl. BGE 107 Ia 1 E.
1 S. 2 ff.; Entscheid i.S. Gemeinde Oberwil vom 10. Dezember 1987,
ZBl 90/1989 363 ff. E. 4d). Steht somit schon heute fest, dass der
Regierungsrat die Beschwerde nach Aufhebung des Nichteintretensentscheids
als unbegründet abweisen würde, wäre es aus Gründen der Prozessökonomie
auch im vorliegenden Fall sinnvoll, in der Sache selbst zu entscheiden.
Die materiellen Rügen der Beschwerdeführerin betreffen die
Verletzung ihres Stimmrechts und sind vom Bundesgericht im Verfahren
nach Art. 85 lit. a OG mit voller Kognition zu prüfen; es besteht somit
keinerlei Ermessens- oder Beurteilungsspielraum des Kantons, den das
Bundesgericht respektieren müsste und der es an einem Sachentscheid hindern
könnte. Zudem erfordert die im vorliegenden Fall einzig verbleibende Rüge
der Gestaltung des Stimmzettels keine weiteren Sachverhaltsfeststellungen:
Die Beschwerdeführerin beanstandet (mit rechtsgenügender Begründung)
ausschliesslich den amtlichen Stimmzettel als solchen, nicht hingegen die
Abstimmungskampagne des befürwortenden Komitees. Hierüber kann schon
heute aufgrund der Aktenlage, ohne weitere Abklärungen, entschieden
werden. Dadurch geht der Beschwerdeführerin zwar eine Beschwerdeinstanz
verloren; auf diese zusätzliche Instanz hat sie jedoch selbst durch ihren
Beschwerdeantrag verzichtet.
b) Die Beschwerdeführerin rügt, auf den offiziellen Stimmzetteln
sei das Wort "Herzchirurgie", anders als noch in dem in der
Abstimmungsbotschaft abgedruckten Muster, mit Fettdruck hervorgehoben
worden. Diese Hervorhebung sei geeignet gewesen, einen Irrtum über den
Charakter der Abstimmungsfrage hervorzurufen.
aa) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm-
und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein,
dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den
freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Der Wille der Stimmbürger kann namentlich durch eine
unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verfälscht werden. Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trifft die Behörden daher bei
der Formulierung der Abstimmungsfrage eine erhöhte Sorgfaltspflicht,
welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erläuterungen
aufgestellten Anforderungen übersteigt. Die Frage muss klar und objektiv
abgefasst werden, darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken und
muss allfälligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts genügen
(BGE 106 Ia 20 E. 1 S. 22 f.). Stellt das Bundesgericht einen Mangel fest,
so hebt es die Abstimmung auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten (BGE 119 Ia
271 E. 3b S. 273 f. mit Hinweisen).
bb) Die Fragestellung auf dem Stimmzettel für die kantonale
Volksabstimmung vom 25. September 1994 lautete:
"Wollen Sie dem vom Grossen Rat am 12. März 1994 bewilligten Kredit
(675'000 Franken Investitionskosten, 2,8 Millionen Franken jährliche
Betriebskosten auf die Dauer von 6 Jahren) für die Einführung der
delegierten Herzchirurgie am Kantonsspital Luzern zustimmen?"
[Im Original ist das Wort Herzchirurgie durch Fettdruck, nicht durch
Kursivschrift hervorgehoben.]
Sicher wäre es vorteilhaft gewesen, wenn nicht nur das Wort
"Herzchirurgie", sondern auch der Zusatz "delegierten" durch Fettdruck
hervorgehoben worden wäre, war doch die Notwendigkeit, die herzchirurgische
Versorgung im Kanton Luzern zu verbessern, als solche anerkannt, und
nur der hierfür einzuschlagende Weg (delegierte Herzchirurgie oder
vollständige Herzchirurgie am Kantonsspital bzw. an einer Luzerner
Privatklinik) streitig. Bei genauer Lektüre der Fragestellung war
jedoch klar, dass der Kredit einen Entscheid zugunsten der delegierten
Herzchirurgie traf und nur dies zur Abstimmung stand. Im Entscheid BGE
99 Ia 216 E. 2b S. 221 ging das Bundesgericht davon aus, bei komplexen
Fragestellungen werde vom Stimmberechtigten erwartet, dass er nicht
nur den Stimmzettel lese, sondern auch die ihm zugestellten Unterlagen,
da die Abstimmungsfrage in den meisten Fällen keine genügende, mögliche
Irrtümer ausschliessende Information darstelle. Im vorliegenden Fall
war für den Stimmbürger allein schon aufgrund sorgfältiger Lektüre der
Abstimmungsfrage klar, dass der Kredit für die Einführung der delegierten
Herzchirurgie bewilligt worden war; konnte er sich hierunter nichts
vorstellen, war ihm zuzumuten, sich anhand der Abstimmungsbotschaft
genauer über die Tragweite der Vorlage zu informieren. Damit war die
von der Beschwerdeführerin beanstandete Hervorhebung nicht geeignet,
die unverfälschte Willensbildung und -bekundung der Stimmbürger zu
beeinflussen. Zwar mag in der Abweichung zwischen dem Stimmzettel und dem
in der Abstimmungserläuterung abgedruckten Muster ein Verstoss gegen §
37 Abs. 1 lit. b StRG a.F. liegen; dieser Verstoss war jedoch nach dem
Gesagten nicht geeignet, das Abstimmungsergebnis in rechtlich relevanter
Weise zu beeinflussen.