BGE 121 II 8
121 II 8
3. Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 24. Februar 1995 i.S.
Bern-Neuenburg-Bahn gegen Einwohnergemeinde Mühleberg und Regierungsrat
des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Unterschutzstellung von Bahnbauten und Objekten auf Bahngrundstücken.
Zulässiges Rechtsmittel (E. 1).
Das eidgenössische Eisenbahngesetz schliesst nicht aus, dass Objekte
auf Bahngrundstücken oder Bahnbauten selbst durch kantonalrechtliche
Massnahmen unter Denkmal-, Altertums- oder Naturschutz gestellt
werden. Allerdings bedingen solche Massnahmen eine umfassende
Interessenabwägung und darf die Unterschutzstellung die Bahn in der
Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränken (E. 2-6).
Sachverhalt
A.- Die Gemeinde Mühleberg unterzog ihre aus dem Jahre 1982
stammende Ortsplanung Ende der achtziger Jahre einer Revision und
legte den überarbeiteten Zonenplan sowie das neue Baureglement vom
15. Februar bis 18. März 1991 öffentlich auf. Nach dem abgeänderten
Baureglement (BauR) und dem Zonenplan (Pläne 8 und 9) wird das Trassee
der Bern-Neuenburg-Bahn (BN) teilweise dem Landschaftsschutzgebiet
"Chrüzfeld/Flüelengraben" zugewiesen (Art. 34 BauR). In diesem sollen
insbesondere der Schnurremülibach, die beiden Hecken Schnurremüli
und Studweid sowie verschiedene Trockenstandorte einen besonderen,
objektbezogenen Schutz geniessen (Art. 36 Ziff. 2 und 3 BauR). Weiter soll
längs des Gäbelbaches ein archäologisches Schutzgebiet ausgeschieden
werden, das sich auch auf das Bahngebiet erstreckt. Schliesslich wird
der über die Saane führende Eisenbahnviadukt Gümmenen als Kulturobjekt
bezeichnet, das zusammen mit der dazugehörenden Umgebung ungeschmälert
erhalten werden soll (Art. 35bis BauR).
Gegen diese Einzonungen bzw. Unterschutzstellungen erhob die
Bern-Neuenburg-Bahn Einsprache und stellte folgende Anträge:
"- Die auf Bahngebiet befindlichen Schutzobjekte Schnurremülibach,
Hecke
Nr. 35 Schnurremüli, Nr. 36 Studweid sowie diverse Trockenstandorte
sind
aus den Zonenplänen zu entfernen.
- Das längs des Gäbelbaches verlaufende, archäologische Schutzgebiet
ist beim Bahnterrain zu unterbrechen.
- Der als Kulturobjekt Nr. 8.1 bezeichnete Saaneviadukt der BN ist im
Verzeichnis zu streichen."
Als Begründung wurde vorgebracht, dass das Bahnterrain grundsätzlich
der eidgenössischen Gesetzgebung unterstellt sei und nicht mit
Beschränkungen belegt werden dürfe. Es müsse jederzeit gewährleistet sein,
dass bei einer allfälligen Störung oder Beeinträchtigung des Bahnbetriebs
unverzüglich die erforderlichen Massnahmen ergriffen werden könnten,
ohne vorgängig gemeinderätliche Bewilligungen einholen zu müssen. Diese
Einsprache wurde, nachdem die Gemeindeversammlung der Ortsplanungsrevision
am 10. Juni 1991 zugestimmt hatte, der Baudirektion des Kantons Bern zur
Behandlung überwiesen.
Mit Beschluss vom 25. Juni 1992 genehmigte die bernische Baudirektion
die überarbeiteten Zonenpläne und das Baureglement unter Abweisung der
Einsprache der Bern-Neuenburg-Bahn. Die Baudirektion erwog, wohl unterstehe
Bahnterrain grundsätzlich der eidgenössischen Gesetzgebung, doch heisse
dies noch nicht, dass auf solchem Terrain nicht auch geschützte Objekte
vorhanden sein und geschützt werden könnten. Die Bahn bestreite denn auch
nicht, dass die umstrittenen Objekte schützenswert seien. Hingegen mache
die Einsprecherin zu Recht geltend, dass die Sicherheit des Bahnbetriebes
nicht beeinträchtigt werden dürfe, und könnten die hiefür notwendigen
Massnahmen denn auch trotz der Schutzbestimmungen weiterhin ergriffen
werden.
Gegen den Beschluss der Baudirektion reichte die Bern-Neuenburg-Bahn
beim Regierungsrat des Kantons Bern Beschwerde ein und erneuerte ihre im
Einspracheverfahren gestellten Begehren.
Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Entscheid vom 14. Oktober
1992 ab und bestätigte den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion
vom 25. Juni 1992 im Sinne der Erwägungen. Er führte hiezu aus,
dass unbestrittenermassen sämtliche von der Ortsplanung der Gemeinde
Mühleberg erfassten Eisenbahngrundstücke ausschliesslich dem Bahnbetrieb
dienten. Über die Nutzung dieses Bahnterrains sei daher nach Art. 18 Abs. 1
des Eisenbahngesetzes und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung allein im
bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu entscheiden. Die Festlegung
der Schutzobjekte durch die Gemeinde Mühleberg müsse daher insoweit als
bundesrechtswidrig angesehen werden. Indessen stelle sich die Frage, ob die
umstrittenen Bestimmungen der Gemeinde Mühleberg allenfalls subsidiär zur
Anwendung gelangen könnten. Dies wäre dann möglich, wenn eine Zweckänderung
der Bahnanlagen vorgesehen sei und Vorhaben im Sinne von Art. 18a des
Eisenbahngesetzes zur Diskussion stehen sollten. In einem solchen nach
kantonalem Recht durchzuführenden Plangenehmigungsverfahren wären die
Schutzbestimmungen der Gemeinde Mühleberg zweifellos anwendbar. Es sei
daher auch vernünftig, bereits heute Schutzbestimmungen aufzustellen,
damit sie im Falle einer Nutzungsänderung nicht erst erlassen werden
müssten. Der Genehmigung der angefochtenen Schutzbestimmungen stehe
demnach nichts entgegen, doch seien diese nur anwendbar, wenn es um die
Erstellung oder Änderung von nicht ausschliesslich oder überwiegend dem
Bahnbetrieb dienenden Bauten und Anlagen gehe.
Die Bern-Neuenburg-Bahn hat gegen den Entscheid des Berner
Regierungsrates vom 14. Oktober 1992 staatsrechtliche Beschwerde wegen
Verletzung von Art. 4 BV, Art. 22ter BV und Art. 2 ÜbBest. BV erhoben. Sie
macht im wesentlichen geltend, die von den Schutzbestimmungen betroffenen
Eisenbahngrundstücke und -anlagen dienten unbestrittenermassen
ausschliesslich dem Bahnbetrieb und eine andere Verwendung sei
nicht vorgesehen. Dass der Regierungsrat bei der Bestätigung des
Genehmigungsentscheides auf eine solche mögliche Zweckänderung abgestellt
habe, entbehre daher jeden Sinnes und sei willkürlich. Ausserdem bestehe
weder eine gesetzliche Grundlage für einen solchen Eingriff, noch liege
es im öffentlichen Interesse, einschränkende Massnahmen für einen Fall
zu treffen, der rein hypothetisch sei. Und schliesslich verstiessen
die Gemeindevorschriften, wie der Regierungsrat selbst einräume, gegen
Art. 18 des Eisenbahngesetzes und damit gegen den Grundsatz des Vorrangs
des Bundesrechts.
Die Einwohnergemeinde Mühleberg und der Regierungsrat des Kantons
Bern stellen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt
für Verkehr, das sich im Auftrage des Eidgenössischen Verkehrs- und
Energiewirtschaftsdepartements hat vernehmen lassen, ersucht um Gutheissung
der Beschwerde der Bahn.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- Die von der Beschwerdeführerin erhobene staatsrechtliche Beschwerde
richtet sich gegen einen Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern,
der im Verfahren nach Art. 61 des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985
(BauG) ergangen und mit dem die Genehmigung der neuen Nutzungsplanung
der Gemeinde Mühleberg bestätigt worden ist. Umstritten ist, ob die in
den Zonenplänen und im Baureglement vorgesehene Unterschutzstellung
gewisser Objekte sowie die Ausscheidung einer Schutzzone auf dem
Areal der Bern-Neuenburg-Bahn recht- und verfassungsmässig seien. Da
somit Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. des Bundesgesetzes über
die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) angefochten sind,
wäre nach der Sonderbestimmung von Art. 34 Abs. 3 RPG allein die
staatsrechtliche Beschwerde gegeben, geht es doch hier weder um eine
Entschädigung für materielle Enteignung noch um eine Ausnahmebewilligung
gemäss Art. 24 RPG. Allerdings können nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichtes Nutzungspläne ausnahmsweise auch ganz oder teilweise
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden, was insoweit zur
Unzulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde führt (vgl. Art. 84
Abs. 2 OG). Dies ist vor allem dann der Fall, wenn solche Pläne derart
detaillierte, verbindliche und auf Bundesverwaltungsrecht beruhende
Anordnungen enthalten, dass diese als Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG betrachtet werden können, und wenn die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
nicht aus anderen gesetzlichen Gründen ausgeschlossen ist (BGE 119 Ia
285 E. 3c, 118 Ib 11 E. 2, 66 E. 1c, je mit Hinweisen; s.a. BGE 120 Ib
287 E. 3). Weiter ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Streit um die
Nutzung von Bahngrundstücken gegeben, wenn die Auseinandersetzung nicht
dem Inhalt der Pläne, sondern der Frage der Abgrenzung von kantonalen und
eidgenössischen Kompetenzen bzw. von kantonalem und Bundesrecht gilt (BGE
117 Ib 111 E. 1a, 116 Ib 241 E. 5 S. 249 in fine, 400 E. 3 S. 404, 111
Ib 38 nicht publ. E. 1). Dieses Rechtsmittel ist auch dort als zulässig
bezeichnet worden, wo nicht eine Plangenehmigung oder Baubewilligung
im Sinne von Art. 18 oder 18a des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember
1957 (EBG; SR 742.101), sondern der Einbezug von Eisenbahnareal in ein
kantonalrechtliches Quartierplanverfahren im Streite lag (BGE 115 Ib 166
E. 1, nicht publ. Entscheid vom 13. Februar 1989 i.S. Schweiz. Bundesbahnen
gegen Einwohnergemeinde Glattfelden E. 1).
Im vorliegenden Fall stützt der Regierungsrat seinen Entscheid
weitgehend auf die Art. 18 und 18a EBG in der Fassung vom 8. Oktober
1982. Die Beschwerdeführerin bringt in erster Linie vor, das kantonale und
kommunale Recht hätte überhaupt nicht zum Zuge kommen dürfen. Insofern
stellt sich die Frage der Abgrenzung von kantonalem und eidgenössischem
Recht, die nach bisheriger Rechtsprechung im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren zu beantworten ist. Die eingereichte Beschwerde wäre demnach
- müssen doch die der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbarkeit
unterstehenden Belange zunächst dem kantonalen Verwaltungsgericht
unterbreitet werden (BGE 118 Ib 11) - ans bernische Verwaltungsgericht zu
überweisen. Andererseits fragt sich, ob es sich bei der vorliegenden
Auseinandersetzung nicht um eine Streitigkeit im Sinne von
Art. 40 Abs. 1 lit. a EBG handle, die vor der eisenbahnrechtlichen
Aufsichtsbehörde auszutragen wäre. Auch in diesem Fall obläge jedoch
der letztinstanzliche Entscheid dem Bundesgericht (vgl. BGE 116 Ib 241
E. 5). Angesichts dessen kann - ähnlich wie in BGE 116 Ib 400 E. 3
(in fine) - aus prozessökonomischen Gründen, vor allem mit Blick auf
den Verfahrensausgang, davon abgesehen werden, die Parteien auf ein
sog. Anstandsverfahren vor dem Bundesamt für Verkehr oder ein Verfahren
vor dem kantonalem Verwaltungsgericht zu verweisen. Die staatsrechtliche
Beschwerde ist deshalb als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen
und zu behandeln.
Erwägung 2
2.- a) Die beschwerdeführende Bahn vertritt die Auffassung, kantonale
raumplanerische Vorschriften wie die angefochtenen Schutzbestimmungen
könnten auf Bahngrundstücke und -bauten überhaupt keine Anwendung finden,
da diese allein dem Eisenbahnrecht unterstünden. Der Regierungsrat räumt im
angefochtenen Entscheid ein, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
über die Nutzung eigentlicher Bahnbetriebsgrundstücke ausschliesslich
im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu entscheiden sei. Er
hält jedoch die angefochtenen Bestimmungen im Hinblick darauf, dass das
Bahngebiet eines Tages für betriebsfremde Zwecke verwendet werden könnte,
für "subsidiär" anwendbar und in diesem Sinne auch mit dem Bundesrecht
vereinbar.
b) Wie der Regierungsrat in seinem Entscheid erwähnt,
hat das Bundesgericht in BGE 115 Ib 166 festgestellt, dass die
Eisenbahnbetriebs-Grundstücke dem kantonalen und kommunalen Bau-
und Planungsrecht grundsätzlich nicht unterstehen. Der Einbezug von
Bahngebiet in ein Quartierplanverfahren nach kantonalem Recht, das
der Baulandumlegung und der Schaffung von Erschliessungsanlagen dient,
ist daher als unzulässig bezeichnet worden. Weiter wurde in BGE 116 Ib
400 ausgeführt, selbst beim Bau oder Umbau von Gebäudeteilen, die nicht
der Bahn zuzurechnen seien, könne das kantonale Baurecht nur im Rahmen
von Art. 18 Abs. 3 EBG Berücksichtigung finden, sofern diese Teile zu
einem Gesamtbauwerk gehörten, das überwiegend dem Bahnbetrieb dient. Die
kantonalen Baubehörden seien daher zur Erteilung einer Bewilligung für
Läden im Untergeschoss eines Bahnhofes unzuständig.
Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um Normen, die dazu
dienen, die räumliche Entwicklung zu bestimmen oder die bauliche
Nutzung im einzelnen zu regeln. Angefochten sind vielmehr Rechtssätze
und Allgemeinverfügungen, die den Natur-, Denkmal- und Altertumsschutz
betreffen, und zwar in erster Linie Anordnungen, durch welche konkret
bezeichnete Objekte, die sich entweder auf den Grundstücken der Bahn
befinden oder - im Falle des Gümmenen-Viaduktes - aus den Bahnanlagen
selbst bestehen, unter Schutz gestellt werden sollen. Solcher Objektschutz
ist in früherer Zeit durch entsprechende spezialgesetzliche Regelungen
angestrebt worden. Er wird indessen heute, wie das vorliegende Beispiel
zeigt, zunehmend mit den Mitteln des Raumplanungsrechts verfolgt.
Selbst wenn aber solche Schutznormen und -verfügungen im Rahmen der
Nutzungsplanung erlassen werden, bewahren sie im Hinblick auf ihren
speziellen objektbezogenen Zweck gegenüber den allgemeinen Bau-
und Zonenvorschriften ihren besonderen Charakter und eigenen Gehalt
(vgl. RICCARDO L. JAGMETTI, Denkmalpflege und Raumplanung, in: Rechtsfragen
der Denkmalpflege, St. Gallen 1981, S. 115 ff., 119 ff.; LORENZ MEYER,
Denkmalpflege und Raumplanung, Baurecht 1989 S. 4 ff.). Aus dem Umstand,
dass hier die umstrittenen Vorschriften im Rahmen der Ortsplanung erlassen
worden sind, kann daher nicht von vornherein auf ihre Unverträglichkeit
mit dem eidgenössischen Eisenbahnrecht geschlossen werden. Eine solche
Folgerung erlaubt auch die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung
zum geltenden Art. 18 EBG nicht, die sich allein auf kantonales Bau-
und Quartierplanrecht sowie auf die Zuweisung von Eisenbahnareal zu einer
Bauzone bezog (vgl. die zitierten Urteile).
Es bleibt daher im vorliegenden Fall zu untersuchen, ob die
angefochtenen Bestimmungen von der Materie und von ihrer Rangfolge her im
Gesamtgefüge von eidgenössischen und kantonalem Recht einen Platz neben
den eisenbahnrechtlichen Normen beanspruchen dürfen.
DENKMALSCHUTZ
Erwägung 3
3.- Gemäss Art. 35bis BauR unterstehen die im Zonenplan eingezeichneten
Kulturobjekte dem Schutz der Gemeinde und sind inklusiv der dazugehörigen
intakten Umgebung ungeschmälert zu erhalten. Zu diesen Kulturobjekten
zählt gemäss lit. c der Bestimmung auch der im Zonenplan mit der Nummer
8.1 bezeichnete Eisenbahnviadukt BN Gümmenen.
Wie bereits dargelegt, können nach Auffassung der Beschwerdeführerin
Eisenbahnbauten überhaupt nicht unter kantonalrechtlichen Denkmalschutz
gestellt werden und gilt dies nach Meinung des Regierungsrates jedenfalls
solange, als die Bahnbauten und -anlagen noch in Betrieb stehen. Beides
trifft jedoch nicht zu.
a) Nach Art. 24sexies Abs. 1 BV ist der Natur- und Heimatschutz Sache
der Kantone. Der Bund hat seinerseits bei Erfüllung seiner Aufgaben das
heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur-
und Kulturdenkmäler zu schonen und, wo das allgemeine Interesse überwiegt,
ungeschmälert zu erhalten (Art. 24sexies Abs. 2 BV). Weiter kann der Bund
Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes durch Beiträge unterstützen und
unter anderem Kulturdenkmäler von nationaler Bedeutung vertraglich oder auf
dem Wege der Enteignung erwerben oder sichern (Art. 24sexies Abs. 3 BV).
Demnach beschränkt sich, wie die Artikel 15 und 16 des Natur-
und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) wiederholen,
die denkmalpflegerische Kompetenz des Bundes neben der finanziellen
Unterstützung der Kantone darauf, Objekte von nationaler Bedeutung auf dem
Vertrags- oder Enteignungswege oder durch vorübergehende andere Massnahmen
unter Schutz zu stellen. Auch in Art. 1 des noch vor Einführung von
Art. 24sexies BV erlassenen Bundesbeschlusses betreffend die Förderung der
Denkmalpflege vom 14. März 1958 (SR 445.1) und Art. 16 der dazugehörigen
Verordnung vom 26. August 1958 (SR 445.11) wird bestimmt, dass der Bund
die Denkmalpflege in erster Linie durch Beiträge unterstützt und nur
ausnahmsweise Denkmäler selbst erwirbt, wenn der angestrebte Zweck sonst
nicht erreicht werden kann.
Die Denkmalpflege obliegt mithin nach der eidgenössischen
Spezialgesetzgebung in weitem Masse, hinsichtlich der Baudenkmäler
regionaler und lokaler Bedeutung sogar ausschliesslich den Kantonen. Diese
haben die für die Erhaltung solcher schutzwürdiger Objekte notwendigen
Rechtsgrundlagen zu schaffen und über die Unterschutzstellung im Einzelfall
zu befinden. Daran haben auch die Einführung von Art. 22quater BV im
Jahre 1969 und der Erlass des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 nichts geändert. Wohl setzt sich die Raumplanung auch den
Schutz bedeutender Ortsbilder, geschichtlicher Stätten sowie der Natur-
und Kulturdenkmäler zum Ziel (Art. 17 RPG) und hat sich der Bund auf
diesem Gebiet die Grundsatzgesetzgebung vorbehalten. Der Begriff des
Kulturdenkmals wird jedoch auch im eidgenössischen Raumplanungsrecht nicht
näher umschrieben. Zudem sind die Kantone frei, die Schutzvorkehren im
einzelnen festzulegen und den Schutz auf weitere Gegenstände auszudehnen
(Art. 17 Abs. 2 RPG, Erläuterungen zum RPG, hrsg. vom EJPD, Bundesamt
für Raumplanung, Bern 1981, N. 11 zu Art. 17). Insofern ist es Sache der
Kantone, den Denkmalbegriff zu bestimmen (vgl. LORENZ MEYER, aaO S. 6).
b) Während früher ein Objekt, um als Denkmal anerkannt zu werden,
sich hinsichtlich Schönheit, kunsthistorischem Wert und geschichtlicher
Bedeutung auszeichnen musste, ist nach heutiger Auffassung ausschlaggebend,
ob die Baute oder Anlage als wichtiger, besonders charakteristischer
Zeuge einer bestimmten, auch jüngeren Epoche und deren kulturellen,
gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, baulichen oder technischen
Gegebenheiten gelten könne. Gemäss Lehre und Rechtsprechung können daher
auch Industriegebäude, Fabrik- und andere technische Anlagen - so auch
Bahnhofbauten und Bahnanlagen - Baudenkmäler sein (vgl. BGE 118 Ia 384
E. 5a, Urteil des Bundesgerichtes vom 2. Juli 1986 E. 3c, publ. in ZBl
88/1987 S. 541 f., BGE 120 Ia 270 E. 4; s.a. LORENZ MEYER, aaO S. 8,
mit Fussnoten). In Erfüllung der im öffentlichen Interesse liegenden
Aufgabe der Denkmalpflege müssen deshalb auch Eisenbahnanlagen unter
Schutz gestellt werden können, und zwar selbst dann oder sogar gerade dann,
wenn sie noch betrieben werden. Da dieser Schutz wie dargelegt weitgehend
nur durch kantonalrechtliche Massnahmen gewährleistet werden kann, muss
insoweit das kantonale Recht zum Zuge kommen. Wie das Bundesgericht im
zitierten Entscheid BGE 120 Ia 270 vorausgesetzt hat, steht denn auch die
Eisenbahngesetzgebung, insbesondere Art. 18 EBG, der Unterschutzstellung
einer in Betrieb stehenden Eisenbahnbaute an sich nicht entgegen:
Wohl sind gemäss Art. 18 Abs. 1 EBG die Pläne für die Erstellung
und Änderung von Bauten, Anlagen und Fahrzeugen, die ganz oder
überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, vor ihrer Ausführung allein von
der eisenbahnrechtlichen Aufsichtsbehörde zu genehmigen. Nach Abs. 2
und 3 dieses Artikels sind jedoch die beteiligten Kantone und Gemeinden
vor der Plangenehmigung anzuhören und sollen die auf kantonales Recht
gestützten Anträge soweit berücksichtigt werden, als die Bahnunternehmung
in der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig eingeschränkt
wird. Solche auf kantonales Recht gestützte Anträge können sich
auch auf den Denkmalschutz beziehen. Begehren auf diesem Gebiet sind
aber zweifellos gewichtiger, wenn die Schutzwürdigkeit eines Objektes
bereits abgeklärt und dieses als Denkmal bezeichnet ist. Ein generelles
Zuwarten mit Unterschutzstellungen von Bahnbauten bis zur Einleitung
eines Plangenehmigungsverfahrens für einen Umbau oder Abbruch hätte
deshalb wenig Sinn: Einerseits bestünde für die Denkmalpflege die -
erfahrungsgemäss nicht bloss theoretische - Gefahr, dass schützenswerte,
aber noch nicht unter Schutz gestellte Bauten "gleichsam lautlos und über
Nacht" verschwinden (vgl. ALBERT KNOEPFLI, Aus den Katechismusblättern
der heutigen Denkmalpflege, in: Rechtsfragen der Denkmalpflege, St. Gallen
1981, S. 27), andererseits wäre auch der bauwilligen Bahnunternehmung
nicht gedient, wenn die Frage der Schutzwürdigkeit einer abzubrechenden
oder abzuändernden Baute stets erst noch im Plangenehmigungsverfahren zu
prüfen wäre.
Dass die Möglichkeit bestehen muss, auch in Betrieb stehende
Bahnanlagen unter Schutz zu stellen, ergibt sich weiter aus Art. 3
NHG. Danach sind die eidgenössischen Behörden und Amtsstellen, zu
denen nicht nur die eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsbehörden,
sondern auch die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) zählen (vgl. Art. 1
des Bundesgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 23. Juni
1944 [SR 742.31] in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 lit. c VwVG), von
Bundesrechts wegen verpflichtet, geschichtliche Stätten sowie Natur-
und Kulturdenkmäler zu schonen oder ungeschmälert zu erhalten. Dieser
Pflicht ist unter anderem dadurch nachzukommen, dass die eigenen Bauten
und Anlagen nicht nur entsprechend gestaltet, sondern auch unterhalten
werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Objekte nationaler,
regionaler oder lokaler Bedeutung handle (Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 3
NHG). Trägt somit die eidgenössische Gesetzgebung den SBB ausdrücklich
auf, beim Unterhalt ihrer Werke den - im kantonalen Recht festzulegenden -
Anliegen des Denkmalschutzes Rechnung zu tragen, so kann auch eine Bindung
der konzessionierten Bahnunternehmungen an kantonale denkmalpflegerische
Anordnungen nicht "per se" bundesrechtswidrig sein.
Allerdings dürfen, wie sich aus Art. 18 EBG ergibt und im
bereits erwähnten BGE 120 Ia 270 E. 3, 6a unterstrichen worden ist,
die denkmalschützerischen Massnahmen die Bahnunternehmung in der
Erfüllung ihrer Aufgaben nicht unverhältnismässig einschränken. Die
Unterschutzstellung setzt daher einerseits eine eingehende, auf
wissenschaftliche Kriterien gestützte Beurteilung der Schutzwürdigkeit
der fraglichen Eisenbahnbaute voraus. Andererseits darf eine
Unterschutzstellung nur so weit gehen, als das denkmalpflegerische
Interesse das Interesse der Bahn an einer uneingeschränkten Nutzung
ihrer Anlagen überwiegt. Ferner steht ausser Frage, dass die Sicherheit
des Bahnbetriebes stets den Vorrang hat. Die Unterschutzstellung einer
noch in Betrieb stehenden Bahnanlage bedingt deshalb eine sorgfältige
Abklärung des Sachverhaltes und die Erfassung aller auf dem Spiele
stehenden Interessen. Eine sachgerechte, allen Anliegen Rechnung tragende
Lösung wird letztlich am ehesten gefunden werden können, wenn die
Unterschutzstellung in Absprache mit der Bahnunternehmung und allenfalls
auch der eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsbehörde erfolgt.
Erwägung 4
4.- Nach dem Gesagten verstösst die Bestimmung von Art. 35bis lit. c
BauR weder von vornherein gegen Bundesrecht, noch kommt ihr lediglich
die ihr vom Regierungsrat beigelegte beschränkte Bedeutung zu. Sie
entfaltet vielmehr mit dem Inkrafttreten des Baureglementes volle
Wirkung. Das heisst indessen noch nicht, dass die Unterschutzstellung
auf einem die übrigen Interessen überwiegenden Interesse beruhe und
dass sie den bahnbetrieblichen Erfordernissen gebührend Rechnung trage,
mit anderen Worten verhältnismässig sei. Diese Fragen sind, soweit aus
den Akten ersichtlich, im kantonalen Verfahren nie einer ernsthaften
Prüfung unterzogen worden. Insbesondere liegt keinerlei Beurteilung der
Schutzwürdigkeit des Gümmenen-Viaduktes vor und wird nirgends dargelegt,
welche Folgen sich aus dem Schutz des Werkes für dessen Unterhalt
und Betrieb ergeben könnten. Fraglich ist im übrigen auch, ob das
eingeschlagene Verfahren den Rechtsschutzanforderungen genüge (vgl. BGE
119 Ia 88, mit Hinweisen). Es kann aber nicht Sache des Bundesgerichtes
sein, diese Fragen im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
gleichsam erstinstanzlich zu untersuchen. Der angefochtene Entscheid
ist daher insoweit, als er das durch Art. 35bis lit. c BauR bezeichnete
und im Zonenplan unter Nr. 8.1 ausgeschiedene Kulturobjekt betrifft,
aufzuheben. Die Unterschutzstellung des Gümmenen-Viaduktes wird im Sinne
dieser Erwägungen durch die kantonalen Behörden neu zu prüfen sein.
SCHUTZ VON ARCHÄOLOGISCHEN FUNDEN
Erwägung 5
5.- Gemäss Art. 33bis Ziff. 2 des Baureglementes der Gemeinde Mühleberg
ist bei der Prüfung von Bauvorhaben innerhalb eines archäologischen
Schutzgebietes der Archäologische Dienst beizuziehen (zu orientieren). Als
solches Schutzgebiet gilt unter anderem das im Zonenplan unter der Nummer
9.4 ausgeschiedene Gebiet längs des Gäbelbaches, das im Baureglement als
"altbernische Fischteichdämme Rosshäusern" bezeichnet wird. Das Trassee
der Bern-Neuenburg-Bahn durchquert dieses Schutzgebiet auf einer Länge
von etwa 160 m.
Was die grundsätzliche Vereinbarkeit des Einbezugs von Bahnareal
in archäologisches Schutzgebiet mit dem Bundesrecht, insbesondere
mit dem Eisenbahnrecht, betrifft, kann auf die bereits angestellten
Erwägungen verwiesen werden. Ein solcher Einbezug ist weder grundsätzlich
ausgeschlossen, noch vermag er allein im Falle einer Zweckänderung des
Bahnareals Wirkung zu entfalten.
Im weiteren beschränkt sich hier das kommunale Reglement darauf,
die kantonalrechtliche Vorschrift über den Schutz von archäologischen
Funden zu wiederholen: Von den Grundeigentümern wird lediglich verlangt,
dass Bauvorhaben, die Bodenveränderungen bewirken, dem kantonalen
Archäologischen Dienst zur Kenntnis gebracht werden (vgl. Art. 14 Abs. 2
der bernischen Bauverordnung vom 6. März 1985). Diese Meldepflicht stellt
einen derart geringen Eingriff in die Eigentümerbefugnisse allgemein und
auch in die Nutzungsrechte einer Bahnunternehmung dar, dass kaum anzunehmen
ist, irgendwelche öffentlichen oder privaten Interessen könnten diesem
entgegenstehen. Da die Aspekte des Denkmalschutzes jedoch ohnehin erneut zu
prüfen sein werden, kann der Bahn in diesem Rahmen auch Gelegenheit gegeben
werden, ihre Einwände gegen die Informationspflicht zu konkretisieren.
NATURSCHUTZ
Erwägung 6
6.- Die Gemeinde Mühleberg hat im Gebiet Chrüzfeld/Flüelengraben,
durch welches die Bern-Neuenburg-Bahn führt, ein Landschaftsschutzgebiet
ausgeschieden, in dem allgemein Bäume, Baumgruppen, Hecken, Feldgehölze,
Waldränder, Weiher, Wasserläufe, Feuchtgebiete und Trockenstandorte in
ihrem Bestand zu erhalten und Neubauten, Neuanlagen und Veränderungen
grundsätzlich untersagt sind (Art. 34 Ziff. 3 und 4 BauR). Zusätzlich
werden auch in diesem Gebiet Naturobjekte einzeln bezeichnet und unter
Schutz gestellt. Hiezu zählen unter anderem zwei Hecken in Schnurremüli
und in der Studweid, die grösstenteils auf Bahnboden stehen. Solche Hecken
dürfen nach Art. 36 Ziff. 2 BauR nicht gefährdet werden; müssen sie gerodet
oder gefällt werden, ist eine Bewilligung einzuholen und in unmittelbarer
Nähe eine Ersatzhecke von mindestens gleicher Ausdehnung anzupflanzen
(Art. 36 Ziff. 2 BauR). Ferner sind gemäss Art. 36 Ziff. 3 BauR offene
Bachläufe ebenfalls geschützt und dürfen nicht zugeschüttet oder eingedolt
werden; Sanierungen sind naturnah auszuführen. Von dieser Bestimmung wird
die Beschwerdeführerin insofern betroffen, als der Schnurremülibach als
geschütztes Objekt teilweise über Bahnareal führt.
Die Beschwerdeführerin scheint sich im kantonalen Verfahren der
Ausscheidung des Landschaftsschutzgebietes nicht ernsthaft widersetzt
zu haben. Es ist nach dem Gesagten auch klar, dass das Bahngebiet
nicht unter das generelle Bau- und Veränderungsverbot fällt und die
allgemeinen Schutznormen nur im Rahmen eines eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahrens gemäss Art. 18 Abs. 3 EBG Berücksichtigung
finden können. Dagegen beanstandet die Bahn, dass auch auf ihren
Grundstücken einzelne bestimmte Naturobjekte als geschützt bezeichnet
worden sind.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Bund in
Erfüllung der ihm durch Art. 24sexies Abs. 4 BV übertragenen Aufgabe
selbst Schutzbestimmungen erlassen hat, die zum Ziele haben, durch
Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete
Massnahmen dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten
entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind unter anderem Hecken,
Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende
Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen
für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Lässt sich
eine Beeinträchtigung solcher Lebensräume durch technische Eingriffe unter
Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für
besondere Massnahmen zu derem bestmöglichen Schutz, für Wiederherstellung
oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter
NHG). Während der Bundesrat die Biotope von nationaler Bedeutung selbst
bezeichnet (Art. 18a Abs. 1 NHG), beauftragt Art. 18b NHG die Kantone,
für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler
Bedeutung zu sorgen. Ausserdem haben die Kantone in intensiv genutzten
Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen für ökologischen Ausgleich
mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockung oder mit anderer naturnaher
und standortgemässer Vegetation zu sorgen (Art. 18b Abs. 2 NHG). Soweit
daher die von der Gemeinde Mühleberg erlassenen Naturschutzanordnungen
als reine Ausführungs- und Vollzugsbestimmungen zum Bundesrecht,
insbesondere zu Art. 18b NHG, zu betrachten sind, ist der Vorwurf des
Verstosses gegen Bundesrecht von vornherein unbegründet. Selbst wenn
aber diese Anordnungen nicht auf Art. 18b NHG abgestützt werden könnten,
wäre damit noch nicht gesagt, dass es ausgeschlossen sei, in Erfüllung des
Verfassungsauftrages von Art. 24sexies Abs. 1 BV auch einzelnen Bahngebiet
beanspruchenden, besonders wertvollen Naturobjekten kantonalrechtlichen
Schutz angedeihen zu lassen. Im einen wie im anderen Fall bedingt aber
eine solche Unterschutzstellung und deren Umschreibung ein umsichtiges
Abwägen der naturschützerischen, der eisenbahnbetrieblichen und der übrigen
öffentlichen Interessen (vgl. BGE 118 Ib 485 E. 3c, mit Hinweisen). Solche
Abklärungen und die notwendige Würdigung der verschiedenen Anliegen sind
jedoch auch auf diesem Sachgebiet unterblieben. Der angefochtene Entscheid
ist daher vollständig aufzuheben. Demzufolge werden die kantonalen Behörden
- nötigenfalls in Zusammenarbeit mit den kantonalen und eidgenössischen
Fachstellen - die das Bahnareal belastenden kommunalen Schutzbestimmungen
noch einer eingehenden materiellen Prüfung zu unterziehen haben.