BGE 121 II 417
121 II 417
55. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 28. September 1995 i.S. Gemeinde Meilen gegen Jürg Wille und
Mitbeteiligte, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 5 Abs. 2 RPG; materielle Enteignung; Nichteinzonung durch
Festsetzung eines Freihaltebereichs im weitgehend überbauten Gebiet im
Sinne der Art. 15 lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG.
Werden bei der erstmaligen Festsetzung der Nutzungsplanung nach
den Grundsätzen des RPG unüberbaute Grundstücke, die im weitgehend
überbauten Gebiet liegen, einer Zone zugewiesen, welche die Überbauung
der Parzellen ausschliesst, so ist die Frage der materiellen Enteignung
nach den Grundsätzen der Nichteinzonung zu beurteilen (E. 3e).
Bei der Prüfung, ob eine vor Inkrafttreten des RPG erlassene
Nutzungsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte, ist die
Nutzungsplanung als Ganzes zu beurteilen (E. 3d).
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets (E. 5). Nichteinzonung aus
Gründen des Denkmalschutzes (E. 6b).
Materielle Enteignung in bezug auf zwei Grundstücke bejaht (E. 7
und 8).
Sachverhalt
A.- Die Grundstücke Kat.Nrn. 2795, 2796, 8911 und 9449 an der General
Wille-Strasse in Feldmeilen wurden von ihren heutigen Eigentümern
im Jahre 1970 in einer Erbteilung übernommen. Bis dahin waren die
Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 vereint (alt Kat.Nr. 6315). Auf dem
6'221 m2 messenden Grundstück Kat.Nr. 8911 steht das Landgut Mariafeld
mit verschiedenen Gebäuden. Zu dessen weiteren Umgebung gehören im
Nordosten die unüberbaute Parzelle Kat.Nr. 9449 im Halte von 6'616 m2,
welche im Norden an die SBB-Linie grenzt, und im Südwesten die mit Reben
bestockte, 3'261 m2 haltende Parzelle Kat.Nr. 2795 sowie die mit einem
Gebäude überbaute, 1'529 m2 umfassende Parzelle Kat.Nr. 2796. Die beiden
zuletzt erwähnten Grundstücke liegen zwischen der General Wille-Strasse
und der Seestrasse.
Gemäss der Bauordnung der Gemeinde Meilen vom 7. April 1967 (BO)
lagen die Parzellen Kat.Nrn. 2795 und 2796 in der Wohnzone W2, die
Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 in der viergeschossigen Wohn- und
Gewerbezone WG. Die neue Bau- und Zonenordnung vom 9. März 1988 (BZO; vom
Regierungsrat genehmigt am 16. August 1989) wies alle vier Grundstücke der
Kernzone Feldmeilen KB 75% zu. Die im Kernzonenplan bezeichneten Gebäude
(rot) dürfen nur unter Beibehaltung des bisherigen Gebäudeprofils und des
herkömmlichen Erscheinungsbildes umgebaut oder wiederaufgebaut werden;
vorbehalten bleibt die Unterschutzstellung (Art. 3 Abs. 1 BZO). Neue
Gebäude (ausgenommen unbewohnte Kleinbauten im Sinne von §§ 273 und
288 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975;
PBG) und Gebäudeerweiterungen sind nur innerhalb der Baubereiche (gelb)
gestattet (Art. 4 BZO). Auf den unüberbauten Parzellen Kat.Nrn. 9449 und
2795 sind keine Baubereiche ausgeschieden. Die Gebäude auf den Parzellen
Kat.Nrn. 8911 und 2796 sind rot bezeichnet; andere Baubereiche gibt es
auf diesen beiden Parzellen nicht. Mit Verfügung vom 24. Januar 1991
stellte die Baudirektion des Kantons Zürich die Hauptgebäude Nrn. 101 und
104 auf der Parzelle Kat.Nr. 8911, die bereits seit dem 19. Dezember
1979 im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und kantonaler
Bedeutung aufgeführt waren, samt der näheren Umgebung (Einfahrt, Hof,
Garten, Bruchsteinstützmauer) unter Denkmalschutz ("Landgut Mariafeld").
In Erwägung 7 dieses Beschlusses wird ausgeführt, bezüglich der Umgebung
genüge der Schutz der "für die äussere Wirkung des Mariafelds notwendigen
Ausstattungsstücke im Park und wichtigen Bäume"; weitere Schutzmassnahmen
seien nicht erforderlich, nachdem die Gemeinde Meilen das "Mariafeld"
der Kernzone zugeteilt habe und sich der nach dem Kernzonenplan mögliche
Baubereich auf die bestehenden Bauten beschränke, so dass Park und Rebberg
nicht mehr überbaut werden könnten.
Am 19. September 1989 meldeten die Eigentümer der erwähnten Grundstücke
Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung an. Nachdem die
Schätzungskommission II am 23. Juni 1992 festgestellt hatte, dass die
Zuweisung dieser Grundstücke zur Kernzone Feldmeilen keine materielle
Enteignung bewirkt habe, erkannte das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom
24. März 1994, dass der Verzicht auf die Ausscheidung eines Baubereichs
auf den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 eine entschädigungspflichtige
Eigentumsbeschränkung darstelle. Bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 8911
verneinte es eine materielle Enteignung. Die Parzelle Kat.Nr. 2796 lag
vor dem Verwaltungsgericht nicht mehr im Streit.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. März 1994 hat
die Gemeinde Meilen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt,
der angefochtene Entscheid sei in bezug auf die Grundstücke Kat.Nr. 9449
und 2795 aufzuheben, und es sei festzustellen, dass die Zuweisung der
genannten Grundstücke zur Kernzone und der damit verbundene Verzicht auf
die Ausscheidung eines Baubereichs keine materielle Enteignung bewirkt
habe; eventuell sei bezüglich der Parzelle Kat.Nr. 9449 eine materielle
Enteignung nur für den Bereich östlich der bestehenden Bestockung zu
bejahen. Im übrigen beantragt die Gemeinde die Beiladung des Kantons
Zürich zum Verfahren.
Eine Delegation des Bundesgerichts hat am 30. Juni 1995 in Anwesenheit
der Parteien und einer Vertretung des Kantons Zürich einen Augenschein
durchgeführt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab
Auszug aus den Erwägungen:
aus folgenden Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 9. März 1988
(BZO), mit welcher die hier interessierenden Grundstücke der Kernzone
Feldmeilen KB 75% zugewiesen und mit einem weitgehenden Bauverbot belegt
wurden, wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 16. August 1989
genehmigt und ist rechtskräftig. Das Datum der Genehmigung stellt den
massgebenden Stichtag für die Beurteilung der Frage dar, ob eine materielle
Enteignung vorliegt (vgl. BGE 119 Ib 229 E. 3a S. 233 f.).
b) Die Bestimmungen zur Kernzone KB 75% (Art. 3 BZO i.V.m. dem
Kernzonenplan Feldmeilen) schliessen auf den unüberbauten Parzellen
Kat.Nrn. 9449 und 2795 Neubauten (mit Ausnahme von unbewohnten Kleinbauten
gemäss den §§ 273 und 288 PBG) aus. Obwohl diese Parzellen formell zur
Bauzone im Sinne von Art. 15 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gehören, wendete das Verwaltungsgericht für die
Beurteilung der Entschädigungspflicht sinngemäss die gleichen Grundsätze
an, wie sie das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Zuweisung von Land
zu einer Nichtbauzone entwickelt hat (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2c S. 129),
weil die Parzellen nach den Zonenvorschriften mit einem weitgehenden
Bauverbot belegt sind. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen
Entscheid aus, die Bauordnung von 1967 habe noch nicht den Anforderungen
genügt, wie sie das Raumplanungsgesetz an eine Ortsplanung stelle (noch
keine klare Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet, zu grosse
Bauzonen); mit Bezug auf die Umschreibung des Baugebiets habe die alte
Bauordnung zudem ab 1. Januar 1988 ihre Gültigkeit verloren (Art. 35
Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 36 Abs. 3 RPG; BGE 119 Ib 124 E. 3c S. 132, 118
Ib 38 E. 4a S. 44). Die Vorinstanz hat die Zuweisung der im vorliegenden
Verfahren umstrittenen Grundstücke zur Kernzone bzw. den Verzicht auf die
Festlegung von Baubereichen innerhalb dieser Zone als Inhaltsbestimmung des
Eigentums bezeichnet und somit wie eine Nichteinzonung behandelt, die eine
Entschädigungspflicht nur dann auslöse, wenn besondere Umstände vorlägen,
die eine Einzonung geboten hätten (vgl. BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., 118
Ib 341 E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen). Ob die Grundstücke zum weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörten und demzufolge
ab 1. Januar 1988 als vorläufige Bauzone gegolten hätten, erachtete das
Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Abgrenzung zwischen Auszonung
und Nichteinzonung als nicht massgebend; selbst wenn die Voraussetzungen
von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt gewesen wären (was das Verwaltungsgericht
in der Folge bejahte), wäre nicht auf eine Auszonung zu schliessen.
c) Die Beschwerdeführerin pflichtet der Vorinstanz bei, dass im
vorliegenden Fall gleich zu entscheiden sei, wie wenn die Grundstücke
einer Freihaltezone zugewiesen worden wären, und dass die gleichen
Grundsätze gälten wie bei einer Nichteinzonung. Anderer Meinung sind
die Beschwerdegegner: Sie halten dafür, dass von einer Auszonung
auszugehen sei und nicht von einer Nichteinzonung, da das Land der
Beschwerdegegner grob erschlossen und baureif sei sowie im Bereich
eines gewässerschutzrechtskonformen GKP liege; eine Reduktion der
überdimensionierten Bauzone und damit auch des GKP habe den Gemeindeteil
Feldmeilen nur am nordöstlichen Rand betroffen, ohne die Grundstücke der
Beschwerdegegner zu erfassen. Ferner habe bereits die alte Bauordnung der
Gemeinde Meilen von 1967 für den Schutz des Dorfbilds gesorgt. Wo aber
in bestimmten Bereichen die bestehende Ordnung den Grundsätzen des RPG
gerecht geworden sei, könne nicht von einer erstmaligen RPG-konformen
Regelung gesprochen werden.
d) Dieser sektoriellen Betrachtungsweise der Beschwerdegegner kann
nicht gefolgt werden. Ob eine altrechtliche, vor Inkrafttreten des
RPG erlassene Ortsplanung bereits den Anforderungen des RPG genügte,
beurteilt sich nicht parzellen- oder quartierweise. Die Nutzungsplanung
einer Gemeinde muss als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen, und die
Zweckmässigkeit einer Zonenplanänderung für einen Teil des Gemeindegebiets
kann nicht ohne Berücksichtigung des planerischen Gesamtkonzepts für
die ganze Gemeinde und nicht ohne Überprüfung des planerischen Schicksals
vergleichbarer Gebiete beurteilt werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom
4. Juni 1993 in ZBl 95/1994, S. 140, E. 7b). Entsprach die Nutzungsordnung
der Gemeinde Meilen aus dem Jahre 1967 als Ganzes nicht den Anforderungen
des RPG, was von keiner Seite bestritten wird, so handelt es sich bei
der Bau- und Zonenordnung von 1988/89 um die erste raumplanerische
Grundordnung im Sinne von Art. 22quater BV und des RPG, auch wenn sich
damit für einzelne Grundstücke oder einzelne Gebiete nichts geändert
hat. Dass das Verwaltungsgericht bei dieser Sachlage die Belegung der
Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 mit einem weitgehenden Bauverbot nach
den gleichen Grundsätzen beurteilt hat wie eine Nichteinzonung, ist nicht
zu beanstanden, verhält es sich hier doch ähnlich wie bei der Zuweisung
eines Grundstücks zu einer Grünzone, zu einer Freihaltezone oder zu einer
Zone für öffentliche Nutzungen, in der private Bauten nicht gestattet sind
(vgl. BGE 117 Ib 4 E. 3c S. 9 mit Hinweisen).
e) Den Beschwerdegegnern kann auch darin nicht gefolgt werden,
dass von einer Auszonung zu sprechen sei, wenn sich das betroffene Land
im massgebenden Zeitpunkt im weitgehend überbauten Gebiet befand und zu
einer vorläufigen Bauzone im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG gehörte. Diese
Frage wurde vom Bundesgericht zwar bisher noch nicht ausdrücklich
beantwortet (vgl. BGE 118 Ib 38 E. 4a S. 45), doch ergibt sich bereits
aus der bisherigen Rechtsprechung, dass seit dem Inkrafttreten des
RPG nur noch das nach den Grundsätzen dieses Gesetzes rechtskräftig
in Bauzonen eingezonte Land als (definitives) Bauland zu betrachten
ist (BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383). Provisorische Baugebiete können,
selbst wenn sie materiell den Anforderungen des RPG entsprechen, nicht
als Bauzonen im Sinne des Bundesrechts gelten, weil sie nicht in einem
den demokratischen Anforderungen genügenden Verfahren (Art. 4 Abs. 2
RPG) und von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Planungsträger
beschlossen worden sind (vgl. BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383 in fine,
114 Ib 305 E. 5c/ff. S. 311 f.). Auch wenn sich Land im weitgehend
überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG und damit in einer
vorläufigen Bauzone befindet, bedeutet dies noch nicht, dass es zwingend
einer definitiven Bauzone zugeschlagen werden müsste. Besondere Gründe,
wie etwa eine besondere Lage, die Topographie, die Beschaffenheit des
Bodens oder die Schutzwürdigkeit des Orts- oder Landschaftsbildes sowie
andere öffentliche Interessen (Art. 1, 3, 15 ff. RPG) können es als
geboten erscheinen lassen oder es zumindest rechtfertigen, dass bei der
definitiven, demokratisch abgestützten Nutzungsplanung von der Zuweisung
zu einer Zone für private Bauten abgesehen wird. Ist dies der Fall, so
ist die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung geltenden
Grundsätzen zu beurteilen, weil erstmals im Verfahren der demokratischen
Willensbildung von dem für die Nutzungsplanung zuständigen Organ nach den
Grundsätzen des RPG über die Zuweisung des Grundstücks zu einer Bauzone
entschieden wurde (anderer Meinung KARL SPÜHLER, Aktuelle Rechtsfragen
zum zürcherischen Bau- und Planungsrecht, ZBl 94/1993 S. 110). Es ist
somit von den Grundsätzen auszugehen, wie sie in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung für Nichteinzonungen entwickelt worden sind.
Erwägung 4
4.- a) Eine auf eine Nutzungsplanung zurückzuführende
Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2
RPG gleich, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer
künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark
eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende
wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann
ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen,
falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass
ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hiefür keine Entschädigung
geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen
besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden
Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit
in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks
ist in der Regel eine in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gegebene
Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 119 Ib 124 E. 2b S. 128
mit Hinweisen).
b) Die Nichteinzonung in eine Bauzone bei der erstmaligen Schaffung
einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen
und gesetzlichen Anforderungen entspricht, löst grundsätzlich keine
Entschädigungspflicht aus. Sie trifft nur ausnahmsweise den Eigentümer
enteignungsähnlich, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes
Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtskonformen GKP erfasst
wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes
schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen
in der Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere
besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein,
dass ein Grundstück unter Umständen hätte eingezont werden müssen. Ein
Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche
Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG)
befindet. Solche Umstände hätten möglicherweise eine Einzonung gebieten
können, so dass der Eigentümer am massgebenden Stichtag mit hoher
Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren Überbauung
seines Landes rechnen durfte (BGE 119 Ib 124 E. 2d S. 129 f., 118 Ib 341
E. 4 S. 343 f., je mit Hinweisen).
Erwägung 5
5.- Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid davon aus,
dass es sich bei den Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2725 im massgeblichen
Zeitpunkt um weitgehend überbautes Gebiet im Sinne von Art. 15 lit. a
und Art. 36 Abs. 3 RPG gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin bestreitet
dies. Was unter "weitgehend überbautem Gebiet" im Sinne der zitierten
Bestimmungen zu verstehen ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht
frei überprüft.
a) Der Begriff des weitgehend überbauten Landes nach Art. 15 lit. a RPG
umfasst im wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche
Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Gleich verhält es sich mit dem
weitgehend überbauten Gebiet im Sinne von Art. 36 Abs. 3 RPG (BGE 119 Ib
124 E. 4b S. 136, 119 Ib 138 E. 5b S. 147, je mit Hinweisen). Baulücken
sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute
Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ
geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von
der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also
zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität
teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein,
dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt.
Dazu zählen auch Baulücken von untergeordneter Bedeutung. Der Begriff der
weitgehenden Überbauung ist somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen,
Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf
einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang
mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der
Siedlungscharakter ist vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser
sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (vgl. Urteil vom 4. Juni
1993 in ZBl 95/1994 S. 135 f. E. 4b; BGE 117 Ia 434 E. 3e S. 437 f., 116
Ia 197 E. 2b S. 201, 115 Ia 333 E. 4 S. 338, 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451
f.). Dagegen sind peripher gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine
gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im
Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt,
nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten. Grössere Baulücken
in besiedeltem Gebiet dienen der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der
Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b
und Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) sowie der Schaffung von Freizeitbereichen
(Art. 3 Abs. 4 lit. b RPG). Sie werden nicht von der sie umgebenden
Überbauung geprägt, sondern haben eine eigenständige Funktion.
b) Die hier umstrittenen Grundstücke befinden sich im Zentrum von
Feldmeilen inmitten von zumeist mehrgeschossigen nichtlandwirtschaftlichen
Bauten und gehören eindeutig zum geschlossenen Siedlungsbereich. Die
Infrastruktur ist bis an die Grenzen der Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795
vollständig vorhanden, so dass bei einer Überbauung grundsätzlich nur noch
die Hausanschlüsse nötig gewesen wären. Die Beschwerdeführerin bringt vor,
die Grundstücke gehörten dennoch nicht zum weitgehend überbauten Gebiet,
weil sie als unüberbaute Fläche von rund 13'000 m2 (den unüberbauten
Teil der Parzelle Kat.Nr. 8911 im Umfang von rund 3'000 m2 mitgerechnet)
eine Oase bildeten, die seit jeher als unantastbar gegolten habe und
planerisch anders zu behandeln sei als die Gebiete oberhalb der Bahnlinie
und seeseits der Seestrasse.
c) Am Augenschein konnte festgestellt werden, dass die nicht überbaute
Fläche auf den Parzellen Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 kein homogenes
Ganzes bildet, sondern in drei Teile zerfällt: den parkähnlichen Umschwung
von rund 3'000 m2 zu den unter Denkmalschutz stehenden Gebäulichkeiten
des Mariafelds auf Parzelle Kat.Nr. 8911, das davon durch Gebäude,
Bäume und Sträucher auch optisch abgetrennte, zum Teil mit Sträuchern
bewachsene Wies- und Gartenland auf Parzelle Kat.Nr. 9449 (6'616
m2) und den jenseits einer hohen Mauer und der General Wille-Strasse
beträchtlich tiefer liegenden Rebberg auf Parzelle Kat.Nr. 2795 (3'361
m2). Als zusammenhängende "Oase" erscheinen diese Flächen höchstens aus der
Vogelperspektive bzw. auf einem Ortsplan, nicht aber für einen Betrachter,
der sich auf einer dieser drei Parzellen, auf einer der umgebenden
Strassen oder auf dem See befindet. Eine eigenständige landschaftliche
Qualität kommt diesen Flächen nicht zu. Unter diesem Gesichtspunkt könnte
jedes Grundstück bzw. jeder Grundstückteil planerisch ohne weiteres sein
eigenes Schicksal haben. Die hier vorliegende Situation ist deshalb weder
vergleichbar mit dem "Schipfgut" in Herrliberg (BGE 118 Ib 341 ff.), noch
mit dem Land der Allmendkorporation Horgen (Urteil vom 11. November 1992
in ZBl 94/1993 S. 251 ff.), dem "Weyergut" in Köniz (Urteil vom 4. Juni
1993 in ZBl 95/1994 S. 133 ff.), dem "Joggenrain" in Männedorf (nicht
veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 18. September 1992), dem
"Turmgut" in Erlenbach (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts
vom 7. Dezember 1990) oder dem Gebiet im Bereich der beiden Burgweiher
in St. Gallen (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 19.
November 1992). Mit dem vorliegenden Fall vergleichbar ist der unüberbaute
Streifen von rund 10'000 m2 Land auf der sonst vollständig überbauten
Halbinsel Giessen in der Gemeinde Wädenswil, bei welchem das Bundesgericht
die Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet bejaht hat (BGE 115
Ia 333 E. 4 S. 339).
Die hier interessierenden unüberbauten Flächen auf den Parzellen
Kat.Nrn. 8911, 9449 und 2795 haben keine siedlungstrennende
oder -auflockernde Funktion und auch nicht die Bedeutung eines
Freizeitbereichs. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, die
unüberbauten Flächen der drei Parzellen hätten seit jeher als unantastbar
gegolten, überzeugt ebenfalls nicht, hatte doch der Zonenplan von 1967
die Parzellen Kat.Nrn. 8911 und 9449 bereits der viergeschossigen Wohn-
und Gewerbezone und die Parzelle Kat.Nr. 2795 der zweigeschossigen Wohnzone
zugewiesen. Daraus ergibt sich, dass die Gemeinde selbst eine Überbauung
dieser Flächen zumindest damals und während der folgenden 20 Jahre nicht
ausschliessen wollte.
d) Nach diesen Ausführungen ist deshalb davon auszugehen, dass die
Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 zum weitgehend überbauten Gebiet von
Feldmeilen gehören.
Erwägung 6
6.- a) Weitgehend überbaute Gebiete sind nach Art. 15 lit. a RPG
grundsätzlich der Bauzone zuzuweisen. Die Eigentümer solchen Landes
haben daher die berechtigte Erwartung, dieses werde auch inskünftig
überbaubar bleiben. Dies gilt umso mehr, wenn, wie im vorliegenden Fall,
die Parzellen während einiger Zeit zur vorläufigen Bauzone nach Art. 36
Abs. 3 RPG gehört haben. Anders verhält es sich lediglich dann, wenn eine
Einzonung wegen der besonderen Lage oder Beschaffenheit des Grundstücks mit
Blick auf die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1, 3, 15 ff. RPG)
offensichtlich nicht in Frage kommt und der Grundeigentümer dies erkennen
konnte, so dass er mit einer Nichteinzonung rechnen musste und diese kein
berechtigtes Vertrauen in das Vorhandensein von Bauland zerstörte. In einem
solchen Fall ist das Vorliegen einer materiellen Enteignung zu verneinen.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, eine Einzonung der
Parzellen Kat.Nrn. 9449 und 2795 sei wegen ihrer Zugehörigkeit zum
näheren Umgebungsschutzbereich des Landguts Mariafeld auf Parzelle
Kat.Nr. 8911 nicht in Frage gekommen. Sie verweist insbesondere auf
den Unterschutzstellungsbeschluss der kantonalen Baudirektion vom
24. Januar 1991. Darin wird unter anderem ausgeführt, der Rebberg als
ertragreiches, herrschaftliches Weingut gehöre zur gepflegten Reminiszenz
des traditionellen Landsitzes. Da Park und Rebberg nach ihrer Zuweisung zur
Kernzone (mit Bauverbot) durch die BZO 1988 nicht weiter überbaut werden
könnten, erübrigten sich weitere Schutzmassnahmen. Die Beschwerdeführerin
verweist ferner auf das dem Unterschutzstellungsbeschluss von 1991 zugrunde
liegende Detailinventar, worin der Schutzzweck des Landguts Mariafeld wie
folgt umschrieben wird: "Erhaltung des ganzen Gebäudekomplexes mitsamt
allen Nebengebäuden im reich gestalteten Park sowie des seeseitigen
Rebberges und der Altbauten der Umgebung."
Erwägung 7
7.- a) In bezug auf die Parzelle Kat.Nr. 9449 ist festzustellen,
dass diese im Inventar von 1987/1991 nicht zum Umgebungsschutzbereich der
Liegenschaft Mariafeld auf Parzelle Kat.Nr. 8911 gezählt wird. Wie der
Augenschein gezeigt hat zu Recht. Die unter Denkmalschutz gestellten
Hauptgebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind gegenüber der Parzelle
Kat.Nr. 9449 durch nicht geschützte Nebengebäude sowie durch eine
grosszügige Parkanlage, die durch teils geschützte Bäume und Sträucher
eingerahmt wird (im Unterschutzstellungsbeschluss der Baudirektion als
"Sichtbarrieren" bezeichnet), abgegrenzt. Die Parzelle Kat.Nr. 9449
ist somit vom Landsitz aus zum grössten Teil nicht einsehbar, und
umgekehrt. Sowohl visuell als auch funktionell und nutzungsmässig
ist zwischen dieser Parzelle und dem Landgut kaum ein Zusammenhang
auszumachen. Auch die Ansicht der Gemeinde gemäss ihrem Eventualstandpunkt,
dass sich die Parkanlage weit in das Grundstück Kat.Nr. 9449 hineinziehe,
weshalb zumindest die alte Bestockung im Süd/Südost- und im Südwestbereich
dieser Parzelle zwingend als zum Umgebungsschutz gehörend zu betrachten
sei, kann nicht geteilt werden. Wohl kann ein über die Grenze der Parzelle
Kat.Nr. 8911 hinausgehendes Bauverbot und damit ein möglichst weites
Fernhalten fremder Bauten aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes als
wünschbar erscheinen; dass aber ein Bauverbot auf der Parzelle Kat.Nr. 9449
zum Schutz der Liegenschaft Mariafeld zwingend erforderlich wäre, kann
nicht gesagt werden. Auch ein Teilbauverbot bis und mit der erwähnten
Bestockung erscheint nicht als unabdingbar, zumal weder die Pappelreihe
entlang der nordöstlichen Parzellengrenze der Grundstücke Kat.Nrn. 8911
und 9449 noch die Bäume und Sträucher im Südostbereich der Parzelle
Kat.Nr. 9449 unter Schutz gestellt sind. Es musste somit nicht mit einer
Nichteinzonung des zum weitgehend überbauten Gebiet gehörenden Grundstücks
Kat.Nr. 9449 gerechnet werden; dies um so weniger, als die Parzelle auch
unter dem Gesichtspunkt der Erschliessung als baureif zu betrachten ist.
b) Es ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht kein Bundesrecht
verletzt hat, wenn es für die Parzelle Kat.Nr. 9449 das Vorliegen einer
materiellen Enteignung bejaht hat. Über die Höhe der Entschädigung hat es
sich noch nicht ausgesprochen, so dass sich das Bundesgericht dazu nicht zu
äussern hat. Immerhin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass
eine andere Nutzungsordnung auf Parzelle Kat.Nr. 9449 selbstverständlich
auf die schützenswerte Liegenschaft Mariafeld hätte Rücksicht nehmen
müssen, was bedeutet, dass wohl nur eine sehr zurückhaltende, das Mariafeld
nicht bedrängende Überbauung in Frage gekommen wäre. Weder die heute
geltende Zonenordnung (Kernzone 75%) noch jene von 1967 (viergeschossige
Wohn- und Gewerbezone) werden somit Ausgangspunkt für die Bemessung der
Entschädigung wegen materieller Enteignung sein können.
Erwägung 8
8.- a) Das Rebgrundstück Kat.Nr. 2795 wurde mit der BZO 1988 nicht
wegen seiner besonderen Lage am Zürichsee oder wegen seiner Bedeutung für
die Weinproduktion freigehalten, sondern wie die Parzelle Kat.Nr. 9449
als Umgebungsschutz für den Landsitz Mariafeld. Dass Gemeinde und Kanton
die Freihaltung auch des Rebgrundstücks vor allem aus kulturhistorischen
Gründen anstrebten, ist verständlich und nachvollziehbar, bildete doch der
Rebberg zusammen mit dem Landsitz Mariafeld einst ein Ganzes. Heute gehört
der Rebberg jedoch nicht mehr dem Eigentümer des Landguts Mariafeld, und
es besteht somit keine wirtschaftliche Einheit mit dem Landsitz. Aus den in
den Akten liegenden Planausschnitten von 1934-1969 ergibt sich zudem, dass
der ursprünglich "im Christoffel" genannte Rebberg offenbar während Jahren
nicht als solcher genutzt wurde; Reben wurden erst in neuerer Zeit wieder
angepflanzt. Optisch ist der Rebberg heute für den unbefangenen Betrachter
kein Teil des Landguts mehr. Die Gebäude auf Parzelle Kat.Nr. 8911 sind im
Gegensatz zum Rebberg von Seestrasse und See aus nur beschränkt einsehbar;
der Park kann wegen einer hohen Mauer und den Bäumen überhaupt nicht
eingesehen werden. Zudem ist der Rebberg vom Landgut durch die ca. 4,5
m breite General Wille-Strasse getrennt und erscheint mit einer Fläche
von 3'261 m2 als grössere Baulücke. Das Landgut Mariafeld besteht sodann
nicht aus Bauten, die - wie z.B. historische Kirchen, Schlösser und
Burgen - möglichst von weither sichtbar bleiben sollten. Die Bedeutung
des Mariafelds liegt vielmehr in seinem kulturhistorischen Wert, und
dessen Qualitäten werden erst aus der Nähe, insbesondere im Park sowie
zwischen und in den Gebäuden richtig erlebbar.
b) Im denkmalpflegerischen Detailinventar, das erst nach dem für die
Frage der materiellen Enteignung massgebenden Zeitpunkt rechtsgültig
abgeschlossen worden ist, wird der Rebberg im Zusammenhang mit dem
Mariafeld als erhaltenswert eingestuft. Dies lässt den Schluss zu,
dass ein öffentliches Interesse an seiner Freihaltung besteht und dass
das von der Gemeinde verfügte Bauverbot im Nutzungsplanverfahren einer
verfassungsrechtlichen Überprüfung standgehalten hätte. Aber auch wenn ein
öffentliches Interesse an der Freihaltung des Rebbergs besteht, bedeutet
dies noch nicht, dass eine Einzonung des Rebbergs offensichtlich nicht
in Frage gekommen wäre und der Grundeigentümer dies auch hätte erkennen
müssen. Es ergibt sich vorliegend vielmehr, dass der Schutz des Landguts
Mariafeld die Freihaltung des Rebbergs nicht zwingend erforderte und die
Grundeigentümer der Parzelle Kat.Nr. 2795 solches auch nicht annehmen
mussten; dies um so weniger, als die Bauordnung von 1967 das Grundstück
zur Überbauung freigegeben hatte und auch in dem vom Regierungsrat am
19. Dezember 1979 beschlossenen Inventar der kunst- und kulturhistorischen
Schutzobjekte nur von "Mariafeld mit Nebengebäuden, Garten etc." gesprochen
wurde und der Rebberg, der schon damals nicht mehr zum "Garten" gehörte,
nicht genannt wurde.
c) Die Beschwerdeführerin führt aus, eine Überbauung der Parzelle
Kat.Nr. 2795 in naher Zukunft wäre jedenfalls an der ungenügenden
Zufahrt gescheitert. Dieser Einwand überzeugt nicht. Am Augenschein des
Bundesgerichts konnte festgestellt werden, dass die General Wille-Strasse
als Zufahrt zu einer massvollen Überbauung - der letzten in diesem Gebiet
- durchaus genügt hätte. Die Strasse ist schon heute ca. 4,5 m breit,
und das bestehende schmale Trottoir liesse sich zu Lasten der Parzellen
Kat.Nrn. 2795 und 2796, welche den Beschwerdegegnern gehören, ohne weiteres
verbreitern. Das Haus Nr. 87 auf der anschliessenden Drittparzelle bildet
kein Hindernis. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen
werden, die Gemeinde Meilen hätte die Parzelle Kat.Nr. 2795 aus Gründen
der Erschliessung nicht eingezont; vielmehr ist die Existenz des Landguts
Mariafeld der Grund für die Nichteinzonung. Dass eine Einzonung des
Grundstücks allenfalls aus Lärmschutzgründen wegen der stark befahrenen
Seestrasse nicht in Frage gekommen wäre, macht die Beschwerdeführerin
nicht geltend.
Anlässlich des Augenscheins des Bundesgerichts wies der Vertreter
der Gemeinde schliesslich darauf hin, dass eine allfällige Überbauung
des (tieferliegenden) Rebbergs die schöne Aussicht vom Landgut über
den See beeinträchtigt hätte. Dieser Umstand bildet keinen genügenden
Grund, um den Rebberg mit einem umfassenden Bauverbot zu belegen. Beim
Landgut Mariafeld handelt es sich nicht um einen Aussichtspunkt, der im
öffentlichen Interesse zu schützen wäre.
d) Zusammenfassend ergibt sich, dass auch die Grundeigentümer der
Parzelle Kat.Nr. 2795 mit einer Einzonung in die Bauzone rechnen durften
und somit mit dem bestehenden Bauverbot eine materielle Enteignung
vorliegt. Der angefochtene Entscheid hält auch in diesem Punkt der
Überprüfung stand. Wie bei der Parzelle Kat.Nr. 9449 ist jedoch auch
hier darauf hinzuweisen, dass im Falle einer Einzonung der Parzelle
Kat.Nr. 2795 der besonderen Lage des Grundstücks im Nahbereich des Landguts
Mariafeld hätte Rechnung getragen werden müssen und eine intensive,
mehrgeschossige Überbauung kaum in Frage gekommen wäre. Eine Entschädigung
wegen materieller Enteignung ist aber nur insoweit geschuldet, als
durch das Bauverbot die Nutzung der Parzelle als Bauland für eine der
besonderen Lage gerecht werdende Überbauung ausgeschlossen wurde. Diesem
Gesichtspunkt wird bei der Festsetzung der Höhe der Entschädigung Rechnung
zu tragen sein. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass das Gebiet
mit erheblichem Verkehrslärm belastet ist, was den Wert des Grundstücks
ebenfalls vermindert haben dürfte.