BGE 121 II 39
121 II 39
7. Extrait de l'arrêt de la Ière Cour de droit public du 20 février
1995 dans la cause Association pour la sauvegarde de Corsier et environs
et consorts contre Service des eaux de Vevey-Montreux, Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports et Conseil d'Etat du
canton de Vaud (recours de droit administratif) Regeste
Plan betreffend Grundwasserschutzzonen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde,
Beschwerdelegitimation; Art. 99 lit. c, Art. 103 lit. a OG; Art. 20 GSchG,
Art. 13 ff. VWF.
Ein kantonaler Entscheid über einen Plan betreffend
Grundwasserschutzzonen kann Gegenstand einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans Bundesgericht sein (E. 2a-b).
Der Eigentümer eines an das öffentliche Trinkwasserversorgungsnetz
angeschlossenen Grundstückes oder ein einfacher Wasserbezüger ist
grundsätzlich nicht legitimiert, die Festlegung von Grundwasserschutzzonen
mittels Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (E. 2c).
Verbandsbeschwerderecht (E. 2d).
Sachverhalt
A.- Le Service des eaux de Vevey-Montreux (ci-après: le Service des
eaux) est une association intercommunale regroupant huit communes du
district de Vevey, parmi lesquelles la commune de Corsier-sur-Vevey. Cet
organisme assure la fourniture et la distribution de l'eau potable dans
ces communes; il exploite de nombreuses sources et il dispose de stations
de pompage dans le lac Léman. Le Service des eaux est en particulier
propriétaire de cinq sources au lieu-dit "Les Monts-de-Corsier", à
Corsier-sur-Vevey; il a mandaté des spécialistes pour qu'ils effectuent
une étude hydrogéologique de ces captages, en vue de la délimitation
de zones de protection des sources. Sur la base des propositions de
ces spécialistes, le Département cantonal des travaux publics, de
l'aménagement et des transports (ci-après: le département) a établi un
plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII pour les
cinq sources précitées, conformément aux exigences de l'art. 63 de la loi
cantonale sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP). Ce plan,
accompagné d'un règlement, a été mis à l'enquête publique du 22 novembre
au 21 décembre 1991.
L'Association pour la sauvegarde de Corsier et environs (ci-après:
l'Association), ainsi que certains de ses membres agissant à titre
personnel - soit M., R. et quatre autres particuliers (ci-après: M. et
consorts) -, ont formé opposition, en faisant valoir en substance que
pour certains captages, les zones de protection seraient inadaptées ou
insuffisantes pour prévenir efficacement les pollutions. L'Association,
régie par les art. 60 ss CC, a pour but statutaire "de sauvegarder
le patrimoine de la région corsiérane tel qu'il est constitué par ses
monuments et immeubles historiques, classés ou non, ses sites, ses zones de
verdure, ses biotopes, ses parcs et certains arbres, notamment". Quant aux
opposants M. et consorts, ils habitent le village de Corsier-sur-Vevey, qui
se trouve à plus de deux kilomètres des captages litigieux; M. et R. sont
par ailleurs propriétaires de bâtiments d'habitation dans cette localité.
Par avis motivé du 19 mai 1992, le département a proposé au
Conseil d'Etat du canton de Vaud d'écarter cette opposition. Agissant
conjointement, l'Association ainsi que M. et consorts ont adressé au
Conseil d'Etat une requête en réexamen de leur opposition; cette autorité
est en effet compétente pour adopter le plan des zones de protection
(cf. art. 63 al. 6 LVPEP, qui renvoie aux dispositions de la loi cantonale
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC] concernant les
plans d'affectation cantonaux). Le Conseil d'Etat a déclaré la requête
irrecevable par décision rendue le 3 décembre 1993. Il a considéré que
les particuliers, même propriétaires d'immeubles, ne pouvaient pas, en
tant que consommateurs d'eau potable, se prévaloir d'un intérêt digne
de protection à ce propos, car ils n'étaient pas touchés plus que la
généralité des administrés; le Conseil d'Etat n'est pas non plus entré
en matière sur les conclusions de l'Association.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association
ainsi que M. et consorts ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler la
décision prise par le Conseil d'Etat. Le recours a été rejeté, dans la
mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (ATF 120 Ia 101 consid. 1, 120 Ib 27
consid. 2, 70 consid. 1, 97 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours
de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à condition qu'elles
émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne
soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable
contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral,
dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement
applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 120 Ib 27 consid. 2a,
224 consid. 2a, 287 consid. 3a et les arrêts cités). Une décision de refus
d'entrer en matière prise, comme en l'espèce, par une autorité cantonale
statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ; en droit vaudois,
il n'y a pas de recours au Tribunal administratif cantonal contre les
décisions du Conseil d'Etat - cf. art. 4 al. 2 de la loi cantonale sur la
juridiction et la procédure administratives [LJPA]), et fondée sur le droit
cantonal de procédure - notamment sur les règles définissant la qualité
pour recourir -, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral (pour autant que cette voie de recours soit ouverte)
dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait
dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 118 Ia 8 consid. 1a,
118 Ib 326 consid. 1b, 116 Ib 8 et les arrêts cités).
b) aa) Les mesures "d'organisation du territoire" nécessaires à la
protection des eaux souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux
ont été placées par le législateur fédéral dans la compétence des cantons;
ces mesures sont régies par les art. 19 ss de la loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux, entrée en vigueur le 1er novembre 1992
(LEaux; RS 814.20). Auparavant, des dispositions analogues figuraient
aux art. 29 ss de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution (LPEP); la révision de la législation fédérale
n'a entraîné, à ce propos, aucune modification de la réglementation sur
le fond (cf. Message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire
"pour la sauvegarde de nos eaux" et la révision de la loi fédérale sur
la protection des eaux, FF 1987 II p. 1143). Le droit fédéral prévoit
en particulier la création de zones de protection des eaux souterraines
autour des captages; les cantons doivent délimiter ces zones et fixer les
restrictions nécessaires du droit de propriété (art. 20 al. 1 LEaux). Les
zones de protection sont définies plus précisément aux art. 13 ss de
l'ordonnance du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les
liquides pouvant les altérer (OPEL; RS 814.226.21). La zone S est définie
à l'art. 14 OPEL, qui a la teneur suivante:
"La zone S comprend:
a. Les zones de protection établies autour de captages d'eaux
souterraines et de captages de sources (art. 30 de la loi [actuellement:
art. 20 LEaux]), soit la zone de captage (zone S 1), la zone de
protection rapprochée (zone S 2) et la zone de protection éloignée
(zone S 3);
b. Les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 31 de
la loi
[actuellement: art. 21 LEaux])."
Le plan de délimitation des zones de protection SI, SII et SIII
pour les sources des Monts-de-Corsier a été établi en application des
art. 20 LEaux (ou 30 LPEP) et 14 let. a OPEL (les zones SI, SII et SIII
de l'art. 63 LVPEP correspondent manifestement aux zones S 1, S 2 et
S 3 du droit fédéral; cf. ATF 120 Ib 224 consid. 3). Le droit cantonal
vaudois prévoit que ces zones, qui entraînent des restrictions pour les
propriétaires des biens-fonds inclus dans leurs périmètres (interdictions
de construire, prescriptions relatives aux cultures, etc.; cf. ATF 120
Ib 224 consid. 4), sont adoptées sous la forme de plans d'affectation -
en l'occurrence de plans d'affectation cantonaux, selon les art. 73 ss
LATC (cf. aussi art. 47 let. n LATC). Ces zones de protection ne sont
toutefois pas, en soi ou matériellement, des mesures de planification
au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; elles sont
fondées directement sur la législation fédérale de la protection des
eaux ainsi que sur les dispositions cantonales d'exécution (cf. JAAC 49
n. 34 consid. 1). Il s'agit néanmoins, du point de vue formel, d'éléments
particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le
territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 120 Ib 287
consid. 3c/cc).
bb) L'art. 99 let. c OJ dispose que le recours de droit administratif
au Tribunal fédéral n'est pas recevable contre "des décisions relatives à
des plans, en tant qu'il ne s'agit pas de décisions sur opposition contre
des expropriations ou des remembrements". Cette clause d'exclusion du
recours de droit administratif a été appliquée, ces dernières années,
aux décisions cantonales relatives aux plans des zones de protection des
eaux souterraines et le Conseil fédéral était l'autorité fédérale de
recours en cette matière (cf. art. 73 al. 1 let. c PA; cf. prononcés
du Conseil fédéral publiés in JAAC 38 n. 104, 38 n. 105, 44 n. 66, 45
n. 44, 47 n. 36, 49 n. 34); la réglementation spéciale de l'art. 34 al. 3
LAT ne s'applique pas dans ce domaine (cf. art. 67 LEaux). Le Tribunal
fédéral considère désormais - en accord avec le Conseil fédéral, avec
qui il a procédé à un échange de vues - que la voie du recours de droit
administratif est ouverte lorsqu'un tel plan est contesté (ATF 120 Ib
225 consid. 1; cf. aussi ATF 120 Ib 136 consid. 1). La décision attaquée
peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif (cf. supra,
consid. 2a in fine).
c) aa) Aux termes de l'art. 103 let. a OJ, a qualité pour recourir
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence,
le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus
grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est
pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être
un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation,
dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération;
il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage,
de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier
formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable
(cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119
Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. 1b et les arrêts cités).
bb) Le Tribunal fédéral a déjà admis la qualité pour recourir du
propriétaire foncier qui conteste un plan incluant son terrain dans le
périmètre d'une zone de protection S 1, S 2 ou S 3; cet administré est
en effet soumis à de nouvelles restrictions dans l'exercice de son droit
de propriété et l'annulation de la mesure contestée lui permettrait
d'utiliser son bien-fonds de manière différente (cf. ATF 120 Ib 224;
arrêt non publié du 28 octobre 1994 en la cause I c. commune de W.).
Le particulier ou la collectivité qui est propriétaire de la source
ou qui exploite le captage a aussi en principe qualité pour recourir,
au sens de l'art. 103 let. a OJ, contre une décision de l'autorité
cantonale relative à la délimitation des zones de protection des eaux
souterraines. Dans le canton de Vaud, ce sont les communes qui sont tenues
de fournir l'eau potable sur leur territoire (art. 1er de la loi cantonale
sur la distribution de l'eau); elles peuvent constituer à cet effet une
organisation intercommunale (art. 4 de la loi). Les communes doivent
veiller à la bonne qualité de l'eau potable fournie sur leur territoire
(art. 2 de la loi); elles utilisent l'eau de leurs propres sources, des
eaux publiques dont l'utilisation leur a été concédée, ou des eaux dont
elles ont acquis le droit d'utilisation par la voie de l'expropriation ou
selon une convention (art. 3 de la loi). L'eau est fournie au propriétaire
de l'immeuble raccordé au réseau (lié au fournisseur par un "abonnement";
cf. art. 16 de la loi), et non pas directement au consommateur. La
décision de l'autorité cantonale délimitant les zones de protection atteint
la commune - ou l'association intercommunale - qui utilise la source, et
cette collectivité, chargée de distribuer de l'eau potable de bonne qualité
à ses abonnés, peut invoquer à ce propos un intérêt digne de protection
(cf. ATF 118 Ib 614 consid. 1b, 117 Ib 406 consid. 1a). En effet, dans le
cas où ces zones ne seraient pas suffisamment étendues et négligeraient de
prendre en compte toutes les caractéristiques hydrogéologiques du terrain,
les risques de pollution de la source seraient plus difficiles à prévenir
et l'exploitation du captage serait mise en cause; dans l'autre hypothèse,
à savoir lorsque l'autorité cantonale délimite trop largement les zones
de protection, le détenteur du captage pourrait être amené à indemniser
des propriétaires pour des restrictions en définitive non justifiées
(cf. art. 20 al. 2 let. c LEaux) et il aurait également un intérêt digne
de protection à contester le plan.
cc) La situation du propriétaire abonné - ou raccordé - au réseau
de distribution d'eau potable est manifestement différente de celle
du propriétaire dont le fonds est inclus dans une zone de protection,
ainsi que de celle de l'organe chargé de fournir l'eau. Dans un arrêt
récent, le Tribunal fédéral a considéré que le particulier raccordé
aux conduites d'eau n'avait pas un intérêt digne de protection à obtenir
l'annulation d'une décision relative à la construction d'une voie de chemin
de fer lorsqu'il invoquait simplement, à l'encontre de cette nouvelle
installation, les risques qu'elle présenterait pour l'alimentation en eau
dans la région; ce particulier, qui ne se trouve pas dans une relation
suffisamment étroite avec l'objet de la contestation, n'a donc pas qualité
pour recourir (consid. 1 non publié de l'ATF 120 Ia 270). Il en va de même,
en principe, lorsque ce particulier conteste le périmètre des zones de
protection autour d'un captage.
Les recourants propriétaires de bâtiments raccordés au réseau
du Service des eaux font néanmoins valoir qu'ils pourraient être
intoxiqués s'il leur était fourni de l'eau non potable, et qu'un risque
d'intoxication des habitants diminue la valeur de leurs immeubles. En
vertu de la législation vaudoise, comme cela a été exposé (supra,
consid. 2c/bb), la collectivité est tenue de fournir aux abonnés de l'eau
de bonne qualité (cf. art. 2 de la loi cantonale sur la distribution de
l'eau); il est notoire que tant les moyens de traitement - chloration,
etc. - que l'organisation des réseaux de distribution - en l'espèce,
l'eau fournie par le Service des eaux provient de nombreux captages
ou stations de pompage, répartis sur un vaste périmètre (en 1992,
cet organisme a vendu plus de 8 millions de m3 d'eau, dont une faible
proportion, soit environ 100'000 m3, était captée aux Monts-de-Corsier) -
permettent en règle générale aux communes de satisfaire à cette obligation
légale. L'hypothèse d'une pollution accidentelle d'une source du réseau ne
saurait être exclue, notamment si les mesures de protection se révélaient
inadéquates; dans une telle éventualité toutefois, la collectivité
responsable devrait renoncer à l'exploitation du captage en cause,
pour autant que la qualité de l'eau distribuée soit affectée par cette
pollution, et il est peu probable que l'abonné subisse effectivement
un préjudice. En outre, même une délimitation très large des zones de
protection ne supprimerait pas de façon absolue les risques de pollution
des sources. Dans le cas particulier, cependant, la contestation ne porte
pas sur les obligations de la collectivité chargée de fournir l'eau aux
abonnés, mais uniquement sur les mesures de planification prises par
le canton en vue de la protection de certaines sources; or les intérêts
invoqués par les recourants propriétaires d'immeubles ne sont pas liés de
façon spéciale et suffisamment étroite à cet objet. Ces recourants n'ont
donc pas, à défaut d'intérêt digne de protection, qualité pour former un
recours de droit administratif contre une décision cantonale relative à
l'adoption d'un plan établi conformément à l'art. 20 LEaux.
A fortiori, les simples consommateurs d'eau potable - locataires
d'appartements domiciliés sur le territoire de la commune ou
consommateurs occasionnels -, qui sont approvisionnés par l'intermédiaire
de propriétaires abonnés, n'ont pas non plus qualité pour recourir au sens
de l'art. 103 let. a OJ. Le recours de M. et consorts est donc irrecevable
de ce point de vue. Cela étant, ces recourants ne font pas valoir que
les règles cantonales définissant la qualité pour former une requête en
réexamen d'une opposition par le Conseil d'Etat - règles sur lesquelles
la décision cantonale d'irrecevabilité est fondée (cf. art. 60 al. 2 LATC,
dans sa teneur à la date du prononcé attaqué, par renvoi des art. 63 al. 6
LVPEP et 73 LATC) -, poseraient des exigences plus strictes ou différentes
de celles qui découlent de l'art. 103 let. a OJ et qui doivent de toute
manière être appliquées par l'autorité cantonale lorsque la voie du recours
de droit administratif est ouverte (cf. ATF 118 Ib 442 consid. 2b).
d) aa) En application de l'art. 103 let. a OJ, une association peut
être admise à agir par la voie du recours de droit administratif, sans
être elle-même touchée par la décision entreprise, pour autant qu'elle ait
pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses
membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un
grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour
s'en prévaloir à titre individuel (ATF 120 Ib 59 consid. 1a et les arrêts
cités). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce:
l'Association recourante n'a pas pour but la défense des intérêts de
ses membres; de toute manière, ceux-ci n'ont pas, à titre individuel,
la qualité pour recourir dans ce domaine (cf. supra, consid. 2c). En
outre, la recourante a d'emblée admis qu'elle ne pouvait se prévaloir
des règles spéciales des art. 12 LPN (RS 451) ou 55 LPE (RS 814.01), en
relation avec l'art. 103 let. c OJ, applicables aux seules organisations
d'importance nationale.
bb) L'Association recourante soutient néanmoins que le Conseil d'Etat
aurait dû entrer en matière sur sa requête car, selon elle, la qualité
pour recourir serait généralement reconnue, en droit cantonal vaudois,
aux associations de protection de la nature. Elle fait valoir qu'un plan
de délimitation des zones de protection des eaux souterraines tend non
seulement à assurer l'approvisionnement en eau potable des habitants,
mais aussi à garantir l'alimentation en eau des biotopes humides; elle
relève à cet égard que ses statuts la chargent précisément d'intervenir
pour la sauvegarde des biotopes de la région corsiérane. L'Association
recourante se plaint d'un déni de justice formel et d'une application
arbitraire du droit cantonal.
Il ne se justifie pas d'examiner plus précisément si la voie du recours
de droit administratif est ouverte à cet égard ou si, au contraire, seule
la voie, subsidiaire (art. 84 al. 2 OJ), du recours de droit public entre
en considération. De toute manière, l'Association a demandé que son recours
soit, le cas échéant, traité comme un recours de droit public; ce recours
est recevable en tant que l'on se plaint d'une application arbitraire
du droit cantonal autonome et son auteur doit avoir, pour ce seul grief,
la qualité requise au sens de l'art. 88 OJ. Il n'y a pas non plus lieu de
vérifier si l'Association recourante, partie à la procédure cantonale,
a qualité pour se plaindre d'une violation des garanties formelles dont
elle se prévaut (cf. ATF 119 Ia 4 consid. 1, 119 Ib 305 consid. 3 et les
arrêts cités); d'ailleurs, le recours de droit administratif, lorsqu'il
est recevable, peut être formé pour violation du droit public fédéral
(art. 104 let. a OJ) et cette notion inclut, dans les domaines relevant
de la juridiction administrative fédérale, les droits constitutionnels des
citoyens (ATF 120 Ib 287 consid. 3d, 118 Ib 13 consid. 1a, 51 consid. 1b,
417 consid. 2a et les arrêts cités). Quoi qu'il en soit, les griefs de
la recourante sont manifestement mal fondés.
cc) L'Association recourante soutient qu'il serait loisible
aux autorités cantonales de conférer aux associations se vouant à la
protection de la nature un droit de recours en matière de sauvegarde des
ressources en eau, mais elle n'indique pas précisément par quelle norme
le législateur cantonal aurait conféré ce droit aux associations, dans
la mesure qu'elle décrit, ni sur quelle base sa requête aurait dû être
déclarée recevable. Elle se réfère à l'art. 71 LVPEP, qui, selon elle,
définirait la qualité pour recourir dans ce domaine selon des critères
différents de ceux du droit fédéral. Or cette disposition a été abrogée par
la loi cantonale du 18 décembre 1989 modifiant la loi sur la protection des
eaux contre la pollution (en relation avec l'adoption de la loi cantonale
sur la juridiction et la procédure administratives); ni l'art. 37 LJPA,
qui définit de façon générale la qualité pour recourir en procédure
administrative vaudoise, ni l'art. 60 al. 2 LATC (dans sa teneur à la date
de la décision attaquée) ne prévoient un régime spécial pour le recours
des associations. L'Association recourante mentionne encore l'art. 90 de
la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (LPNMS); selon cette disposition, "les associations d'importance
cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de
la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre
les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles
de recours". Or la décision attaquée n'a manifestement pas été prise en
application de la législation cantonale sur la protection de la nature et
l'Association recourante ne saurait se prévaloir de cette règle spéciale;
au surplus, il ne serait pas arbitraire de retenir que cette organisation
n'a, en vertu de ses statuts, qu'une importance régionale ou locale,
et non pas cantonale. Le Conseil d'Etat était donc fondé à déclarer la
requête irrecevable au motif que l'Association n'avait pas d'intérêt
digne de protection à la modification du plan des zones de protection
des sources des Monts-de-Corsier.