BGE 121 II 350
121 II 350
51. Extrait de la décision de la Ire Cour de droit public du 10
octobre 1995 dans les causes Looten et consorts contre Etat de Genève
et Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (recours de
droit administratif). Regeste
Enteignung von Nachbarrechten; Lärm-Immissionen eines Flughafens; dies
aestimandi und Verzinsung der Entschädigung - Art. 19, 19bis und 76 EntG.
Massgebender Zeitpunkt für die Bestimmung des Verkehrswerts des
enteigneten Rechts; Grundgedanken von Art. 19bis EntG und Übersicht über
die Rechtsprechung vor Einführung dieser Bestimmung (E. 5a-c). Anwendung
der gleichen Regeln auf die Minderwerts-Entschädigung (E. 5d).
Verzinsung der Enteignungsentschädigung bei vorzeitiger
Besitzeinweisung oder - wenn der Betrieb eines öffentlichen Werkes zu
übermässigen Einwirkungen für die Nachbarn führt - bei "vorzeitiger
Inbesitznahme" des Enteignungsobjekt bildenden Rechtes (E. 5e).
Besonderheiten des Verfahrens im vorliegenden Fall, die eine spezielle
Wahl des dies aestimandi und des Beginns des Zinsenlaufes rechtfertigen
(E. 6).
Enteignungsentschädigung in Form von Sachleistungen; massgebender
Zeitpunkt für die Bestimmung des Wertes der vorzunehmenden Arbeiten (E. 7).
Sachverhalt
A.- Le 12 juillet 1985, le Tribunal fédéral a rendu un arrêt par
lequel il a résolu des questions de principe qui lui étaient soumises dans
diverses causes connexes: cause Jeanneret, d'une part, qui a été liquidée
par cet arrêt; causes Looten et consorts, d'autre part, pour lesquelles
le Tribunal fédéral a dit que l'instruction devait se poursuivre (cf. ATF
121 II 317 ss). Dans ces dernières causes, le Tribunal fédéral a reconnu
le droit de certains des propriétaires touchés (les expropriés) d'obtenir
une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage. Après
avoir repris l'instruction, le Tribunal fédéral a décidé de résoudre
certaines questions de principe: le choix de la date déterminante pour
l'évaluation du montant dont est réduite la valeur vénale des immeubles
expropriés ("dies aestimandi"); le choix de la date déterminante pour le
calcul du coût des éventuelles mesures d'insonorisation qui pourraient
être ordonnées; le choix de la date à partir de laquelle les intérêts
sur les indemnités (prestations en argent) doivent courir.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 5
5.- a) L'indemnité d'expropriation est en principe payable en argent
(art. 17 LEx; RS 711). Pour la fixer, l'autorité d'estimation doit prendre
en considération tous les préjudices subis par l'exproprié du chef de
la suppression ou de la diminution de ses droits (art. 19, 1ère phrase
LEx); cette indemnité comprend en conséquence la pleine valeur vénale
du droit exproprié (art. 19 let. a LEx), le montant dont est réduite la
valeur vénale de la partie restante en cas d'expropriation partielle d'un
immeuble ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les uns des
autres (art. 19 let. b LEx), et le montant de tous autres préjudices subis
par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal
des choses, comme une conséquence de l'expropriation (art. 19 let. c LEx).
b) En adoptant le 20 juin 1930 la loi fédérale sur l'expropriation
(avec l'art. 19, non modifié depuis lors), le législateur avait renoncé à
déterminer la date à prendre en considération pour le calcul de la valeur
vénale. Dans son message relatif au projet de loi, le Conseil fédéral
avait évoqué la date du dépôt des plans, tout en retenant que ce choix
pourrait parfois se révéler injuste; c'est pourquoi il n'avait pas proposé
de règle générale (FF 1926 II 32). Lors des débats au Conseil national,
le rapporteur avait exposé qu'à défaut d'entente sur une des trois dates
envisagées - dépôt des plans, ouverture de la procédure de conciliation,
inspection locale par la commission d'estimation - il fallait s'en
remettre à la jurisprudence, qui déciderait en s'inspirant des besoins
de la pratique (cf. BOCN 1928 p. 599).
Dans un arrêt rendu en 1963 (cause Zumbrunnen c. CFF, ATF 89 I 343),
le Tribunal fédéral a pris acte de certaines variations sur ce point
dans la jurisprudence et il a résolu la question dans ce sens que la date
déterminante (dies aestimandi) était celle de la décision de la commission
d'estimation. Il s'est fondé à ce propos sur les art. 16 et 19 let. a
LEx, qui garantissent à l'exproprié une "indemnité pleine et entière"
de même que "la pleine valeur du droit exproprié" (cf. aussi la garantie
constitutionnelle, non écrite jusqu'à l'adoption en 1969 de l'art. 22ter
al. 3 Cst., d'une "juste indemnité" en cas d'expropriation): il faut, au
moins en théorie, que le montant alloué lui permette d'acquérir un bien
équivalent à celui dont il est privé contre son gré et, en conséquence,
il est nécessaire que le dies aestimandi soit le moins éloigné possible
du jour du versement de l'indemnité (ATF 89 I 343 consid. 5). Cette
jurisprudence n'a pas été remise en question jusqu'à l'entrée en vigueur
de l'art. 19bis LEx, le 1er août 1972 (cf. notamment ATF 92 I 246).
c) En 1970, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale
de réviser la loi sur l'expropriation en introduisant de nouvelles
dispositions sur le plan de l'organisation et dans le domaine de
la procédure; selon le message, la révision n'avait pas pour but de
modifier les règles de fond (FF 1970 I 1022). L'Assemblée fédérale a
cependant introduit dans la loi à cette occasion une nouvelle norme de
droit matériel: l'art. 19bis LEx, adopté le 18 mars 1971, dispose en
effet qu'est "déterminante la valeur vénale (art. 19, let. a) au jour
de l'audience de conciliation" (art. 19bis al. 1 LEx). Le législateur a
toutefois prévu l'obligation pour la commission d'estimation, à la demande
de l'exproprié et s'il n'y a plus d'oppositions ou de demandes au sens
des art. 7 à 10 LEx qui soient encore pendantes, de fixer immédiatement
"un paiement s'élevant au montant probable de l'indemnité pour la valeur
vénale"; la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte contre
ce prononcé (art. 19bis al. 2 LEx). Aux termes de l'art. 19bis al. 3 LEx,
les art. 88 à 101 LEx sont applicables par analogie au paiement du montant
ainsi fixé et la renonciation à l'expropriation n'est plus possible une
fois le délai légal de paiement expiré (il s'agit du délai de vingt
jours prévu à l'art. 88 al. 1 LEx). Enfin, si l'indemnité définitive
dépasse le montant déjà versé, la différence portera intérêt au taux
usuel dès l'acquisition de la propriété (recte: du droit exproprié -
cf. art. 91 al. 1 LEx; cf. ATF 100 Ib 418 consid. 1b) jusqu'au moment
du paiement; par ailleurs un montant perçu en trop devra être remboursé
(art. 19bis al. 4 LEx). Le paiement d'un acompte avant la décision finale
de la commission permet - au moins en théorie - à l'exproprié d'acquérir
immédiatement un bien équivalent. Dans cette mesure, la réglementation des
al. 2 à 4 de l'art. 19bis LEx tend à garantir l'octroi d'une indemnité
pleine et entière, quand bien même le dies aestimandi a été avancé au
début de la procédure d'expropriation (cf. ATF 116 Ia 106 consid. 3a,
115 Ib 13 consid. 7b; cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht
des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 7 ad art. 19bis LEx).
d) Selon la jurisprudence, le paiement du "montant probable
de l'indemnité", au sens de l'art. 19bis al. 2 LEx, peut entrer en
considération non seulement lorsque la propriété fait l'objet d'une
expropriation, mais aussi lorsqu'il s'agit de grever un immeuble
d'une servitude en faveur de l'expropriant. Cette interprétation
résulte du texte de l'art. 91 al. 1, 1ère phrase LEx, aux termes duquel
l'expropriant acquiert "la propriété de l'immeuble exproprié ou le droit
que l'expropriation constitue en sa faveur sur l'immeuble" par l'effet
du paiement "de l'indemnité ou du montant fixé selon l'art. 19bis al. 2
LEx"; l'application de cette dernière disposition ne dépend donc pas de
l'objet de l'expropriation, au sens de l'art. 5 al. 1 LEx (ATF 115 Ib
13 consid. 7). Au demeurant, l'imposition forcée d'une servitude sur un
fonds - telle qu'une interdiction de bâtir - diminue sa valeur vénale
(cf. ATF 115 Ib 13 consid. 7b, 114 Ib 321 consid. 3; pour calculer
l'indemnité selon l'art. 19 let. b LEx, on applique la méthode dite de
la différence). Il en découle que l'art. 19bis al. 1 LEx est également
applicable, à tout le moins en principe, au choix du dies aestimandi pour
la détermination de cette valeur vénale et le calcul de la moins-value.
Dans leur commentaire de la loi fédérale sur l'expropriation, HESS et
WEIBEL soutiennent néanmoins que l'art. 19bis LEx ne s'appliquerait que
dans l'hypothèse visée à l'art. 19 let. a LEx (HESS/WEIBEL, op.cit., n. 1
ad art. 19bis LEx); cette opinion ne saurait être suivie. L'indemnité
d'expropriation forme une unité dont les divers éléments sont
interdépendants (cf. ATF 105 Ib 327; cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 13 ss et
47 ss ad art. 19 LEx). Si l'on prenait en considération plusieurs dates
d'estimation, selon que l'on applique l'art. 19 let. a LEx, d'une part,
ou l'art. 19 let. b ou c LEx, d'autre part, on pourrait être confronté à de
nombreux problèmes de ce point de vue; les auteurs précités n'ignorent du
reste pas ces difficultés (cf. HESS/WEIBEL, op.cit., n. 48 ad art. 19 LEx).
e) La loi prévoit le paiement d'intérêts au taux usuel non seulement
lorsque l'indemnité définitive dépasse le montant déjà versé en application
de l'art. 19bis al. 2 LEx (cf. art. 19bis al. 4, 1ère phrase LEx -
lorsque l'indemnité définitive est moins élevée: cf. ATF 108 Ib 502),
mais aussi dans le cas où l'expropriant est autorisé à prendre possession
du droit ou à exercer celui-ci avant le paiement de l'indemnité (envoi
en possession anticipé, art. 76 LEx). L'art. 76 al. 5 Lex dispose que
"l'indemnité définitive portera intérêt au taux usuel dès le jour de
la prise de possession"; en outre, si les intérêts ne suffisent pas à
réparer le préjudice, l'exproprié doit être indemnisé "de tout autre
dommage résultant pour lui de la prise de possession anticipée".
Lorsque les immissions de bruit provenant de l'exploitation d'une
entreprise d'intérêt public ont pour effet de paralyser les droits
de défense des voisins (cf. art. 684 CC), la situation qui en résulte
équivaut, pour le propriétaire touché, à la constitution d'une servitude
foncière ayant pour contenu l'obligation de tolérer les immissions
excessives (ATF 121 II 317, consid. 4a et les arrêts cités). Ce droit ne
peut être constitué en faveur de l'expropriant qu'au moment du paiement
de l'indemnité d'expropriation (art. 91 al. 1 LEx). On conçoit mal
que ce droit puisse auparavant faire l'objet d'une décision d'envoi en
possession anticipé (une telle décision peut être rendue au plus tôt
à l'audience de conciliation, conformément à l'art. 76 al. 2 LEx). En
effet, à l'ouverture de la procédure d'expropriation destinée à statuer
sur les prétentions d'un propriétaire voisin, ces immissions sont déjà
actuelles, en règle générale (cf. par exemple ATF 119 Ib 348 consid. 2,
110 Ib 43 consid. 1). Cette "prise de possession" du droit objet de
l'expropriation intervient ainsi indépendamment de toute décision; elle
correspond néanmoins, selon la jurisprudence, à l'autorisation d'envoi en
possession fondée sur l'art. 76 LEx et les intérêts courent en principe
à partir de ce moment-là (ATF 111 Ib 15 consid. 8, 106 Ib 241 consid. 3).
Erwägung 6
6.- a) L'application des principes exposés au considérant précédent ne
soulève pas de difficultés particulières lorsqu'une procédure ordinaire
d'expropriation est ouverte en vue de l'acquisition du terrain ou des
droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation d'un ouvrage. Les
plans établis par l'expropriant (art. 27 LEx) sont publiés (art. 30 LEx) et
les prétentions de tous les propriétaires touchés doivent en principe être
produites dans le même délai (art. 36 LEx). La procédure de conciliation
commence sitôt après l'expiration du délai de production (art. 45 al. 1
LEx) et, à défaut d'entente sur les indemnités, la procédure d'estimation
doit être ouverte (art. 57 LEx). L'envoi en possession anticipé des
droits nécessaires peut être autorisé dès l'audience de conciliation
(art. 76 al. 2 LEx). En règle générale, la durée maximale de la procédure
d'expropriation, jusqu'à la décision finale sur l'estimation, ne dépasse
pas quelques années.
La "prise de possession anticipée" des droits des propriétaires voisins
de se défendre contre les immissions excessives (cf. supra, consid. 5e)
intervient, en fait, alors que toutes les opérations liées à l'acquisition
du terrain sont achevées, au moment de la mise en service de l'ouvrage ou
après une certaine période d'exploitation. Un nouveau délai de production
des demandes d'indemnité est alors ouvert (art. 41 LEx) et la procédure
est reprise (avec, le cas échéant, une nouvelle audience de conciliation -
cf. ATF 116 Ib 11 consid. 2b/dd).
b) Dans les causes actuellement pendantes, le déroulement des
procédures est particulier à de nombreux égards. En effet, l'Etat de Genève
n'a pas demandé l'ouverture de procédures ordinaires d'expropriation
pour l'acquisition des droits nécessaires à la construction et à
l'agrandissement de l'aéroport de Genève.
Saisi d'une demande d'indemnité présentée en 1979 par un propriétaire
voisin - Louis Jeanneret (cf. cause E.40/1989, déjà liquidée) -,
en raison du bruit provoqué par le trafic aérien, l'Etat de Genève
avait alors renoncé à requérir du Département fédéral des transports,
des communications et de l'énergie (ci-après: le Département fédéral)
l'octroi du droit d'expropriation. Le Département fédéral, interpellé
directement par ce propriétaire en 1980, avait refusé de conférer ce droit
à l'exploitant de l'aéroport (cf. ATF 110 Ib 368 ss). Dans son premier
arrêt Jeanneret, rendu le 3 octobre 1984, le Tribunal fédéral a prononcé
qu'il incombait au Département fédéral d'inviter le canton de Genève à
faire ouvrir, par le président de la commission fédérale d'estimation,
"une procédure d'expropriation destinée uniquement à statuer sur les
prétentions à indemnité présentées par le recourant" (ATF 110 Ib 368
consid. 3c). Ce jugement n'excluait pas l'ouverture d'une procédure
ordinaire, avec avis publics, de telle sorte que tous les propriétaires se
trouvant dans une situation analogue à celle de Jeanneret eussent d'emblée
pu faire valoir leurs prétentions (cf. art. 30 LEx); si tel avait été
le cas, les audiences de conciliation dans les diverses causes auraient
normalement eu lieu à des dates assez rapprochées les unes des autres.
En l'occurrence, le Département fédéral a conféré à l'Etat de Genève,
le 19 mars 1985, le droit d'expropriation dans l'affaire Jeanneret;
l'audience de conciliation a eu lieu le 16 octobre 1985. Dans les autres
causes, l'Etat de Genève a demandé le droit d'expropriation au fur et à
mesure que les propriétaires concernés lui annonçaient qu'ils feraient
valoir des prétentions; le Département fédéral a rendu, à chaque fois, une
décision spéciale. Les autorités ont ainsi choisi de suivre les règles
de la procédure sommaire, selon les art. 33 ss LEx. En conséquence,
les audiences de conciliation, dans les causes actuellement pendantes,
ont eu lieu successivement entre le 9 avril 1987 et le 7 juillet 1993. En
dépit de ces différences formelles, les cas dans lesquels le Tribunal
fédéral a déjà reconnu, dans son principe, le droit des propriétaires
d'obtenir une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage,
sont très semblables: il s'agit de parcelles déjà construites depuis de
nombreuses années, où se trouvent des maisons d'habitation familiales
(villas, chalets).
En outre, dans toutes ces causes, il n'est pas possible de déterminer
précisément le moment à partir duquel les immissions provoquées par
l'exploitation de l'aéroport sont devenues excessives (au cours des
années 1960, voire au début des années 1970?), et partant de connaître la
date de la "prise de possession" effective des droits faisant l'objet de
l'expropriation. Il n'y a néanmoins pas lieu de faire des distinctions,
sur ce point, entre les différents immeubles concernés.
c) L'application pure et simple de la règle de l'art. 19bis al. 1 LEx
(cf. supra, consid. 5a-d) et de la jurisprudence relative à la prise de
possession (cf. supra, consid. 5e) conduirait, dans les présentes causes,
à des résultats tout à fait insatisfaisants.
En effet, pour l'évaluation de la valeur vénale des différentes
propriétés (dont dépend le calcul de la moins-value selon l'art. 19
let. b LEx), on devrait se fonder sur le niveau des prix des terrains
et des coûts de construction à des périodes assez éloignées les unes
des autres. Plusieurs années se sont écoulées entre les audiences
de conciliation dans ces diverses causes connexes; or les prix ont
sensiblement varié dans l'intervalle. Si le dies aestimandi était fixé à
la date de la "prise de possession" (comme dans l'hypothèse où l'envoi en
possession anticipé est autorisé à l'audience de conciliation - cf. art. 76
al. 2 LEx), l'indemnité de moins-value portant intérêt serait sensiblement
plus faible. L'espacement exceptionnel, dans le temps, des diverses dates
déterminantes (en raison de l'absence de procédure d'expropriation dans
un premier temps, puis de l'ouverture successive de plusieurs procédures
sommaires) et la nature particulière des causes justifient, à cet égard,
d'adopter des solutions spéciales.
d) Il convient en l'occurrence de fixer le dies aestimandi à une
date unique pour toutes les causes (cette date peut néanmoins, en l'état,
être fixée approximativement). Cette date doit être antérieure à celles
des différentes audiences de conciliation, mais elle ne saurait être
fixée avant celle de l'arrêt du Tribunal fédéral obligeant le canton de
Genève à demander l'ouverture de procédures d'expropriation permettant
aux propriétaires touchés de faire valoir leurs prétentions (arrêt du 3
octobre 1984, ATF 110 Ib 368; cf. supra, consid. 6b). Les procédures de
conciliation auraient pu être ouvertes, dans toutes les causes, au cours
de l'année 1985, quelques mois après le prononcé de ce jugement; il en
aurait d'ailleurs effectivement été ainsi, comme cela a été exposé, si
l'Etat de Genève avait choisi la procédure ordinaire avec avis publics. Il
se justifie dès lors de retenir, pour le calcul de la moins-value, la
valeur vénale en automne 1985.
L'application de cette règle a certes pour conséquence d'opposer
aux expropriés un dies aestimandi antérieur à la date à laquelle
ils ont été invités à présenter leurs prétentions au juge de
l'expropriation. Toutefois, les indemnités allouées, le cas échéant,
porteront intérêt à partir d'une date antérieure à l'ouverture effective de
la procédure de conciliation (ce qui peut représenter, dans une certaine
mesure, une compensation). Il se justifie en effet, dans ces conditions,
de fixer le point de départ des intérêts au début de l'année du dies
aestimandi, soit au 1er janvier 1985.
e) Au cas où l'indemnité globale ainsi calculée (moins-value et
intérêts) ne couvrirait pas tous les préjudices subis par l'exproprié,
une indemnité complémentaire pourrait être allouée sur la base de l'art. 19
let. c LEx.
Cela étant, dans la procédure du recours de droit administratif, le
Tribunal fédéral ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties;
il ne peut pas allouer à l'exproprié une indemnité totale supérieure à
celle qu'il a demandée (ATF 119 Ib 348 consid. 1b).
Erwägung 7
7.- Conformément à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral,
la prestation en argent peut à certaines conditions être remplacée, en
tout ou en partie, par des prestations en nature, sous forme de mesures
d'insonorisation ou d'isolation acoustique (pose de fenêtres antibruit,
etc.), dont l'exécution peut être imposée à l'expropriant (ATF 119 Ib
348 consid. 6).
Les prix actuels sont déterminants pour estimer, le cas échéant, le
coût des travaux d'insonorisation (en fonction des procédés nouveaux et des
matériaux disponibles sur le marché). En outre, si de telles mesures sont
ordonnées, il est évident qu'il doit être tenu compte des améliorations
ainsi apportées dans le calcul de la dévaluation de la partie restante
de l'immeuble (art. 19 let. b LEx).