BGE 121 II 248
121 II 248
42. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 1er novembre
1995 dans la cause dame S. contre Office fédéral de la police (recours
de droit administratif) Regeste
Art. 100 lit. a und Art. 96 OG.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nicht zulässig, wenn sie auf
eine Intervention der Schweiz bei einem ausländischen Staat wegen einer
behaupteten Verletzung des Spezialitätsprinzips in Auslieferungssachen
abzielt (E. 1a und b).
Überweisung der Beschwerde ans Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement, in dessen Zuständigkeitsbereich diese fallen könnte,
ohne dass das Bundesgericht sich über das offenstehende Rechtsmittel oder
zur Sache äussert (E. 1c).
Sachverhalt
A.- Par décision du 23 mars 1992, l'Office fédéral de la police a
accordé l'extradition aux Etats-Unis d'Amérique de dame S., ressortissante
américaine, sur la base d'un acte d'accusation dressé le 19 novembre 1991
par un Grand Jury du Tribunal de district de Rhode Island, retenant à
son encontre les chefs d'accusation suivants:
no 1: "activités criminelles organisées", pour s'être livrée entre 1988
et 1991, au blanchiment d'argent provenant du trafic de stupéfiants,
en association avec d'autres personnes;
no 62: "omission de la déclaration obligatoire à l'International
Revenue
Service" pour toute opération portant sur plus de 10'000 US$
(infraction
"CTR");
no 69 à 129: "blanchissage d'argent";
no 130 à 142: "encouragement à une activité illicite".
L'extradition était accordée sous réserve des actes mentionnés au
chef d'accusation no 62 dans la mesure où ils seraient réprimés uniquement
pour des raisons d'évasion fiscale.
Par arrêt du 11 juin 1992, le Tribunal fédéral a admis partiellement un
recours de droit administratif formé par dame S., refusant l'extradition
pour le chef d'accusation no 62, le droit suisse ne connaissant pas de
dispositions analogues au droit américain sur le contrôle des transactions
financières. L'extradition était accordée pour le surplus.
Le 18 décembre 1992, le Jury de la Cour des Etats-Unis du district de
Rhode Island a déclaré dame S. coupable de complot, de blanchiment d'argent
et d'exportation de fonds de provenance illicite. S. a été condamnée,
le 21 mai 1993, à 14 ans de prison et à une amende de 18'500'500 US$.
Le 3 mai 1993, le conseil à Genève de dame S. a adressé une lettre
à l'OFP, dénonçant une violation du principe de la spécialité par les
autorités américaines. Il reprochait en substance au juge américain
d'avoir tenu compte, avant et pendant le procès de dame S., d'infractions
"CTR" - omission de la déclaration obligatoire -, en les combinant, comme
"infractions de base" (predicate offenses) avec les délits de complot et
de recyclage d'argent; en outre, l'existence de ces infractions aurait
servi de preuve durant le procès pour fonder les autres accusations.
Le 11 juin 1993, le Département américain de la justice a rejeté ces
critiques, que lui avait transmises l'OFP.
Par lettre du 14 octobre 1993, l'avocat de dame S. sollicita une
intervention par la voie diplomatique afin d'obtenir que sa cliente
soit jugée sans aucune référence à la violation de la réglementation
monétaire. Le 28 décembre 1993, il réitéra sa demande, précisant qu'un
défaut de réponse serait assimilé à un refus contre lequel il serait
recouru. L'OFP n'a pas répondu à cet envoi.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, dame S. demande
au Tribunal fédéral d'inviter l'OFP à émettre une protestation auprès
des Etats-Unis d'Amérique en raison de la violation du principe de la
spécialité.
Un échange de vues a été ouvert le 15 juin 1995 avec le Conseil
fédéral, afin de savoir si le recours de droit administratif, supposé
irrecevable en vertu de l'art. 100 let. a OJ, pourrait être traité comme
recours administratif auprès du Département fédéral de justice et police
(ci-après: DFJP).
Chargé de prendre position, le Département fédéral des finances a fait
parvenir sa réponse le 13 septembre 1995, accompagnée d'une détermination
du DFJP, à laquelle il se rallie. Selon cette dernière autorité,
l'OFP ne saurait, en vertu notamment du principe de la souveraineté
des Etats, étendre son pouvoir de surveillance aux décisions prises
par l'Etat requérant après l'octroi de l'extradition; ni le TEXUS, ni
l'EIMP n'instituent de voie de droit permettant à l'extradé d'obtenir un
tel contrôle. Les droits et obligations découlant du traité ne sauraient
toucher directement les particuliers; dans la mesure où il en résulte des
obligations pour ces derniers, le contrôle des décisions prises à ce sujet
ne saurait leur conférer la faculté de soumettre les décisions rendues
par la justice de leur pays à l'appréciation d'autorités étrangères;
aussi la démarche de dame S. auprès de l'OFP relevait-elle de la "plainte
informelle" ou de la "pétition", pour laquelle l'intéressée n'avait pas
droit à une décision au sens de l'art. 5 PA. La mesure prise à l'issue
d'une telle procédure n'étant pas sujette à recours, le recours de droit
administratif ne pourrait être accueilli comme un recours administratif,
mais tout au plus comme une dénonciation au sens de l'art. 71 PA, de la
compétence éventuelle du DFJP en sa qualité d'autorité de surveillance
de l'OFP.
La recourante a pris position. Elle estime disposer d'un droit
subjectif au respect du principe de la spécialité; l'intervention
requise serait dans les compétences de l'OFP en tant qu'autorité de
surveillance. Par ailleurs, la disposition restrictive de l'art. 100 let. a
OJ ne devrait pas s'appliquer car l'intervention qu'elle requiert, ne
portant préjudice ni à la sécurité intérieure ni aux relations extérieures
de la Confédération, n'aurait pas un caractère politique exclusif. En
cas d'irrecevabilité de son recours de droit administratif, elle demande
qu'il soit traité comme recours administratif.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité
du recours de droit administratif (ATF 121 II 41 consid. 2 et les arrêts
cités).
a) Aux termes de l'art. 100 let. a OJ, le recours de droit
administratif n'est pas recevable contre les décisions concernant la
sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection
diplomatique, la coopération au développement et l'aide humanitaire ainsi
que les autres affaires intéressant les relations extérieures. Comme le
relève la recourante, cette clause d'exclusion doit en principe recevoir
une interprétation restrictive; l'art. 100 let. a OJ vise ainsi en
premier lieu les mesures touchant à la sécurité intérieure et extérieure
de la Suisse, en particulier les "actes de gouvernement" (ATF 118 Ib 280
consid. 2b, 104 Ib 130 consid. 1 et les exemples cités). Le législateur
a considéré que, dans ce domaine, le gouvernement doit demeurer seul
responsable des décisions prises puisque les mesures tendant à protéger
l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger
font partie de ses tâches essentielles; en outre, les décisions à prendre
dans ce domaine sont d'ordinaire une question d'appréciation. Les décisions
relatives à la protection diplomatique sont aussi considérées comme des
mesures discrétionnaires soustraites au contrôle judiciaire (FF 1965 p.
1349).
b) En l'espèce, la démarche de la recourante appelait non seulement
un contrôle du respect du principe de la spécialité, tel qu'il découle
notamment du Traité d'extradition conclu avec les Etats-Unis d'Amérique,
mais aussi, le cas échéant, une intervention - protestation - auprès de
cet Etat aux fins de dénoncer cette violation et d'obtenir les assurances
nécessaires quant à sa réparation. Point n'est besoin de rechercher à
ce stade si l'intéressée dispose d'un véritable droit subjectif à une
telle intervention, en se fondant sur la règle de la spécialité. Dans
tous les cas, une intervention de la Suisse, en tant qu'Etat requis,
relèverait essentiellement des relations interétatiques auxquelles la
personne extradée n'est pas en soi partie. L'opportunité d'une telle
intervention et, le cas échéant, ses modalités, sont des questions qui
revêtent un caractère politique marqué et concernent au premier chef
les relations extérieures, au sens de l'art. 100 let. a in fine OJ. Le
recours de droit administratif est donc exclu.
c) Lorsqu'un recours est formé en temps utile devant le Tribunal
fédéral, mais ressortit au Conseil fédéral ou à une autre autorité fédérale
spécialement chargée de la juridiction administrative, le recours est
transmis à l'autorité compétente, le délai étant considéré comme observé
(art. 96 OJ).
En l'espèce, tant la recourante que le DFJP s'accordent à reconnaître
qu'en cas d'irrecevabilité du recours de droit administratif, la cause
serait de la compétence du DFJP. Il y a en revanche divergence quant
au moyen de droit utile. Dans sa détermination, le DFJP considère qu'en
l'absence d'un droit d'obtenir une intervention auprès de l'Etat requérant,
la démarche de la recourante s'apparenterait à une "plainte informelle"
ou à une "pétition", au sujet de laquelle elle n'aurait pas droit à une
décision au sens de l'art. 5 PA; son recours ne pourrait être traité comme
recours administratif, mais uniquement comme une dénonciation au sens de
l'art. 71 PA. La recourante relève que sa démarche auprès de l'OFP tendait
en tout cas à la constatation d'un droit au sens de l'art. 5 al. 1 let. b
PA; elle insiste sur l'existence d'un droit relatif au respect du principe
de la spécialité.
Cette question n'a toutefois pas à être élucidée dans le cadre du
présent arrêt. Dès lors qu'elle a constaté son incompétence pour connaître
de la cause, la cour de céans doit se borner à transmettre le dossier
à l'autorité compétente, sans avoir à émettre d'observations ni sur le
moyen de droit par lequel cette dernière serait saisie, ni sur le fond.