BGE 121 II 224
121 II 224
38. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
21. Juni 1995 i.S. Verkehrsclub der Schweiz (VCS) gegen 3M (Schweiz)
AG, Baukommission Rüschlikon, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 55 USG, Art. 12 NHG, §§ 315 f. PBG/ZH; Beschwerderecht
der gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen und kantonales
Verfahrensrecht.
Beschwerdeberechtigte Organisationen, die kantonale Rechtsmittel
ergreifen wollen, haben grundsätzlich die kantonalen Verfahrensvorschriften
einzuhalten, soweit dadurch die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben
nicht verunmöglicht oder übermässig erschwert wird (E. 2).
Nach den §§ 315 f. PBG/ZH verwirkt ein Beschwerdeberechtigter,
der nicht innert zwanzig Tagen seit Veröffentlichung eines Baugesuchs
die Zustellung des baurechtlichen Entscheids verlangt, das
Rekursrecht (E. 3). Die Anwendung dieser kantonalen Vorschriften auf
gesamtschweizerische Umweltschutzorganisationen, die gegen UVP-pflichtige
Bauvorhaben in der Bauzone rekurrieren wollen, stellt keine übermässige
Behinderung des Beschwerderechts dieser Organisationen dar, wenn die
Bauvorhaben korrekt öffentlich ausgeschrieben und die baurechtlichen
Entscheide den beschwerdeberechtigten Organisationen kostenlos zugestellt
werden (E. 5).
Sachverhalt
A.- Die Firma 3M (Schweiz) AG beabsichtigt, ihr in Rüschlikon
an der Eggstrasse 93 auf dem Grundstück Kat.Nr. 5110 bestehendes
Verwaltungsgebäude zu erweitern und die Zahl der Auto-Parkplätze
von heute 215 auf neu 622 zu erhöhen. Das Grundstück liegt in
der Gewerbezone G1 und wird von einem privaten Gestaltungsplan
erfasst, der von der Gemeindeversammlung Rüschlikon am 23. Juni 1986
festgesetzt und vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 17. September
1986 genehmigt wurde. Bezüglich des Vorhabens der 3M (Schweiz) AG liegt
ein Umweltverträglichkeitsbericht vor, zu dem die Koordinationsstelle für
Umweltschutz des Kantons Zürich Stellung genommen hat. Das Bauvorhaben und
der Umweltverträglichkeitsbericht wurden am 7. Mai 1993 in den amtlichen
Publikationsorganen ausgeschrieben und während zwanzig Tagen öffentlich
aufgelegt. Die Projektausschreibung enthielt den folgenden Hinweis:
"Rechtsbehelfe: Begehren um die Zustellung von baurechtlichen
Entscheiden
sind innert zwanzig Tagen seit der Ausschreibung schriftlich an die
Baukommission zu richten. Wer das Begehren nicht innert dieser Frist
stellt, hat das Rekursrecht verwirkt. Die Rekursfrist läuft ab der
Zustellung des Entscheids (§§ 314-316 PBG). Baurechtsentscheide sind
kostenpflichtig."
Die Baukommission Rüschlikon bewilligte am 17. Mai 1993
unter zahlreichen Vorbehalten und Nebenbestimmungen den Neubau
des Verwaltungsgebäudes mit Unterniveaugarage als Erweiterung des
bestehenden 3M-Gebäudes. Dabei wurde die Zahl der zulässigen Parkplätze
auf 511 beschränkt. Gegen den Baukommissionsbeschluss vom 17. Mai 1993
erhob der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) Rekurs beim Regierungsrat des
Kantons Zürich und beantragte, die Baubewilligung sei zu verweigern. Der
Regierungsrat trat auf dieses Rechtsmittel mit Entscheid vom 1. Dezember
1993 nicht ein. Er begründete dies im wesentlichen damit, dass der
VCS innert Frist nicht um Zustellung des baurechtlichen Entscheids
gemäss § 315 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich
vom 7. September 1975 (PBG; Fassung vom 1. September 1991) ersucht
habe, obwohl das Bauvorhaben am 7. Mai 1993 mit Hinweis auf die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) amtlich publiziert worden sei. Er
habe somit nach § 316 Abs. 1 PBG sein Rekursrecht verwirkt.
Der VCS focht den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses wies das Rechtsmittel
mit Urteil vom 22. September 1994 ab.
Gegen dieses Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. September 1994
erhebt der VCS Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht und
beantragt im wesentlichen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und
die Angelegenheit zur materiellen Behandlung an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Dem vorliegenden Verfahren liegt ein Bauvorhaben in der
Gewerbezone von Rüschlikon zugrunde, welches wegen der Anzahl der
vorgesehenen Parkplätze der UVP-Pflicht untersteht (Ziff. 11.4 des
Anhangs der
UVPV, SR 814.011). Der VCS darf somit gestützt auf Art. 55 Abs. 3 USG
(SR 814.01) grundsätzlich von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch
machen. Er hat dabei jedoch die Verfahrensvorschriften des kantonalen
Rechts - insbesondere hinsichtlich Form- und Fristwahrung - zu beachten,
soweit dadurch die Erfüllung der den Organisationen übertragenen Aufgaben
nicht verunmöglicht oder übermässig erschwert wird (BGE 118 Ib 296 E. 2c
S. 300, 116 Ib 418 E. 3g S. 433, 465 E. 2c S. 267).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung müssen sich die gemäss
Art. 55 Abs. 1 USG oder Art. 12 Abs. 1 des Natur- und Heimatschutzgesetzes
vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) beschwerdeberechtigten Organisationen
grundsätzlich bereits am kantonalen Verfahren als Partei beteiligen,
um Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht führen zu
können. Ein Verzicht auf das Ergreifen desjenigen Rechtsmittels,
das zum letztinstanzlichen kantonalen Entscheid führt, schliesst
die beschwerdeberechtigten Organisationen in der Regel von der
Beschwerdeführung im Bund aus (BGE 116 Ib 418 E. 3 S. 426 ff. = ZBl 92/1991
374 ff., 117 Ib 270 E. 1 S. 274 ff., s. auch BGE 119 Ib 254 E. 1d S. 264,
116 Ib 465 E. 2b S. 467, je mit Hinweisen). Eine Beteiligungspflicht
der gesamtschweizerischen ideellen Vereinigungen an einem allfälligen
Einsprache- oder Beschwerdeverfahren vor den unteren kantonalen
Instanzen als Voraussetzung für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im
Bund kann sich nur aus dem Bundesrecht ergeben. Das kantonale Recht
kann zwar trotzdem gewisse Beteiligungspflichten vorsehen; diese dürfen
jedoch nicht zum Ausschluss von Rechtsmittelmöglichkeiten führen,
welche gestützt auf Art. 12 NHG und Art. 55 USG bestehen. Gegen eine
freiwillige Beteiligung der gesamtschweizerischen Organisationen am
kantonalen Rechtsmittelverfahren ist hingegen nichts einzuwenden. Sie
sind dazu gemäss Art. 55 Abs. 3 USG sogar ausdrücklich berechtigt; dies
gilt wegen des engen Zusammenhangs zwischen Art. 55 USG und Art. 12 NHG
für den Anwendungsbereich beider Vorschriften. Dabei ist zu beachten,
dass das kantonale Recht den beschwerdeberechtigten Organisationen
dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht, was der
Einheit des Verfahrens entspricht und sich für den Anwendungsbereich
des Raumplanungsgesetzes des Bundes (RPG; SR 700) auch ausdrücklich aus
Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG ergibt (BGE 118 Ib 381 E. 3b S. 395 f., 117 Ib
270 E. 1a,b S. 275 f. mit Hinweisen).
c) Das Bundesgericht hat in BGE 117 Ib 270 E. 1b S. 275 f. darauf
hingewiesen, dass der Bundesrat und das Parlament die bisherige Regelung
des Verbandsbeschwerderechts gemäss Art. 12 NHG und Art. 55 USG einer
Revision unterziehen. Die vom Bundesrat vorgeschlagene Änderung des
Beschwerderechts (BBl 1991 III 1121 ff.) war in den parlamentarischen
Beratungen sehr umstritten (Amtl.Bull. S 1994 862, 1995 287, 438,
Amtl.Bull. N 1994 2432, 1995 707, 1007). In bezug auf Art. 55 USG haben
die eidgenössischen Räte am 24. März 1995 folgender Regelung zugestimmt:
"Die Behörde eröffnet den Organisationen ihre Verfügung nach Absatz 1
durch schriftliche Mitteilung oder durch Veröffentlichung im
Bundesblatt oder im kantonalen Publikationsorgan. Organisationen, die
kein Rechtsmittel ergriffen haben, können sich am weiteren Verfahren
nur noch als Partei beteiligen, wenn die Verfügung zugunsten einer
anderen Partei geändert wird und sie dadurch beschwert werden.
Sieht das Bundesrecht oder das kantonale Recht vor, dass vor dem Erlass
der Verfügung ein Einspracheverfahren durchgeführt wird, so sind
Organisationen nur beschwerdebefugt, wenn sie sich an diesem
Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben. In diesem Fall ist das
Gesuch nach den Vorschriften von Abs. 4 zu veröffentlichen." (neue
Abs. 4
und 5 von Art. 55 USG, BBl 1995 II 380).
Mit dieser Formulierung bringt das Parlament zum Ausdruck, dass die
beschwerdeberechtigten Organisationen in Zukunft verpflichtet werden
sollen, am kantonalen Verfahren in der Regel von Anfang an teilzunehmen,
um zur eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen zu
werden. Die revidierte Fassung von Art. 55 USG steht noch nicht in Kraft
und ist auf die vorliegende Angelegenheit nicht anwendbar. Indessen kann
der Gesichtspunkt, dass der Gesetzgeber sich für eine möglichst frühzeitige
Verfahrensbeteiligung der Verbände ausgesprochen hat, bei der Auslegung
des heute geltenden Rechts, das zu dieser Frage keine Bestimmung enthält,
beigezogen werden.
Erwägung 3
3.- Angesichts der beschriebenen bundesrechtlichen Anforderungen
erscheint es angebracht, das im Kanton Zürich in bezug auf kommunale
Baubewilligungen anwendbare Verfahrensrecht kurz darzustellen:
a) Zur Prüfung der Frage, ob und allenfalls unter welchen Bedingungen
und Auflagen eine ordentliche baurechtliche Bewilligung im Sinne
von Art. 22 RPG erteilt werden kann, ist nach dem kantonalen Bau- und
Planungsrecht die örtliche Baubehörde zuständig (§ 318 PBG). Das kantonale
Recht bestimmt, dass die Baubehörde das Vorhaben nach einer Vorprüfung
des Baugesuchs öffentlich bekannt macht und die Gesuchsunterlagen während
zwanzig Tagen öffentlich auflegt (§§ 6 und 314 PBG). Wer Ansprüche aus
dem PBG wahrnehmen will, hat innert zwanzig Tagen seit der öffentlichen
Bekanntmachung bei der örtlichen Baubehörde schriftlich die Zustellung des
oder der baurechtlichen Entscheide zu verlangen (§ 315 Abs. 1 PBG). Wer den
baurechtlichen Entscheid nicht rechtzeitig verlangt, hat das Rekursrecht
verwirkt (§ 316 Abs. 1 PBG). Ein Rechtsmittel (§ 329 PBG) kann allerdings
erst nach dem Entscheid der örtlichen Baubehörde über das Baugesuch
ergriffen werden. Der Rekursentscheid ist grundsätzlich mit Beschwerde
beim kantonalen Verwaltungsgericht anfechtbar (§ 329 Abs. 2 und 3 PBG;
vgl. zum Ganzen: HALLER/KARLEN, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl.,
S. 191 und 251).
b) Das Zürcher Bau- und Planungsrecht sieht im Unterschied zu
zahlreichen
anderen kantonalen Regelungen kein Einspracheverfahren vor, in welchem
Dritte, die sich gegen ein Bauvorhaben wenden wollen, bereits vor der
Erteilung der Baubewilligung ihre schriftlich begründeten Einwände erheben
müssen, um am nachfolgenden Rechtsmittelverfahren teilnehmen zu können
(zu den Einspracheverfahren allgemein s. SCHÜRMANN/HÄNNI, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., S. 262 f. und 411 f.). Nach
dem Zürcher Recht genügt es, wenn ein interessierter Dritter ohne weitere
Begründung innert Frist um Zustellung des Bauentscheids ersucht, damit er
nach dessen Zustellung Rekurs erheben kann. Dabei ist es ihm allerdings
freigestellt, bereits im Anschluss an die Veröffentlichung des Baugesuchs,
Einwendungen gegen das Vorhaben zu formulieren. In einem allfälligen
späteren Rechtsmittelverfahren ist er jedoch an seine Einwendungen nicht
gebunden (WOLF/KULL, Das revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons
Zürich, S. 273 f., HALLER/KARLEN, aaO, S. 192 f.).
Erwägung 4
4.- a) Im vorliegenden Fall hat der VCS zwar innert der 20tägigen
Frist Rekurs gegen die baurechtliche Bewilligung erhoben. Er hat
es jedoch unterlassen, vorgängig innert Frist die Zustellung des
baurechtlichen Entscheids zu verlangen. Damit hat er die Formvorschriften
des zürcherischen Verfahrensrechts in Baubewilligungssachen nicht
eingehalten, und das Verwaltungsgericht ist gestützt auf die §§ 315 Abs. 1
und 316 Abs. 1 PBG von der Verwirkung des Rekursrechts ausgegangen; das
Institut des Verbandsbeschwerderechts gemäss Art. 55 USG oder Art. 12
NHG steht nach Auffassung der Vorinstanz der Annahme der Verwirkung nicht
entgegen. Sie führt im angefochtenen Entscheid aus, das streitbetroffene
Vorhaben sei am 7. Mai 1993 sowohl im kantonalen Amtsblatt als auch in
einem kommunalen Organ veröffentlicht worden, und zwar unter Hinweis auf
den vorliegenden Umweltverträglichkeitsbericht. Neben der Lektüre der
amtlichen Ausschreibung brauche der Dritte nichts weiter vorzukehren,
als beim Bauamt der Standortgemeinde die Zustellung des baurechtlichen
Entscheids zu verlangen; der interessierte Dritte müsse weder seine
Rekurslegitimation dartun noch sonst irgendeine Begründung liefern.
b) Der VCS hingegen vertritt die Meinung, die in § 316
Abs. 1 PBG vorgesehene Verwirkung gelte für die nach Art. 55 USG
beschwerdeberechtigten Organisationen nicht, weil sonst ihr Beschwerderecht
beeinträchtigt und damit Bundesrecht vereitelt werde. Er beruft sich für
seinen Standpunkt u.a. auf die vorne (E. 2b) wiedergegebene Rechtsprechung
des Bundesgerichts.
Zudem hält der VCS die Zürcher Regelung, nur die Baugesuche
zu publizieren, nicht aber die baurechtlichen Entscheide, für
bundesrechtswidrig, soweit dadurch die Rechte der nach Art. 55 USG und
Art. 12 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen beschnitten würden. Diese
müssten, wenn sie von einem baurechtlichen Entscheid - auf irgendeinem
Weg - Kenntnis erhielten, noch zur Anfechtung zugelassen werden, selbst
wenn sie dessen Zustellung nicht verlangt hätten. Nach Auffassung
des Beschwerdeführers wäre es Sache der zuständigen Behörden, für eine
genügende Bekanntmachung der Entscheide zu sorgen, sei es durch Publikation
oder durch direkte Zustellung an die in der Verordnung vom 27. Juni 1990
über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen
(VBUO; SR 814.076) genannten Organisationen.
c) Die Baukommission Rüschlikon betont, dass im vorliegenden Fall ein
Bauvorhaben innerhalb der ordentlichen Bauzonen und nicht ein solches
ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 24 RPG umstritten sei. Der
vom Beschwerdeführer in den Vordergrund gestellte Fall BGE 117 Ib 270
ff. sei in Anwendung von Art. 24 RPG ergangen. Gestützt auf diese Norm
erteilte Bewilligungen seien - anders als Bewilligungen nach USG - kraft
bundesrechtlicher Spezialvorschrift gesondert zu publizieren (Art. 25
Abs. 2 der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 [RPV,
SR 700.1], vgl. BGE 118 Ib 296 E. 2a S. 299 mit Hinweisen).
Ähnlich argumentiert die private Beschwerdegegnerin. Sie führt aus,
die vom Beschwerdeführer zitierte Rechtsprechung, aus welcher er ableiten
wolle, dass für ihn die kantonalrechtlichen Verfahrensvorschriften keine
oder nur beschränkte Geltung hätten, befasse sich nicht mit der Frage,
ob die ideellen Vereinigungen gehalten seien, die im kantonalen Rekurs-
und Beschwerdeverfahren vom kantonalen Recht statuierten Obliegenheiten
und Formvorschriften zu beachten. § 316 PBG auferlege den ideellen
Vereinigungen keine Pflicht zur Beteiligung am kantonalen Rekurs- und/oder
Beschwerdeverfahren. Es handle sich bloss um eine verfahrensrechtliche
Obliegenheit, die ideelle Vereinigungen wie alle anderen von einem
baurechtlichen Entscheid Betroffenen erfüllen müssten, wenn sie sich am
kantonalen Verfahren beteiligen wollten. Ob eine ideelle Vereinigung das
tun wolle, bleibe ihr auch nach der Gesuchstellung freigestellt. So könne
sie sich, um Beschwerde an das Bundesgericht zu erheben, erst bei der
letzten kantonalen Instanz einschalten; die Möglichkeit dazu werde ihr
durch die Zustellung des vorinstanzlichen Entscheids gemäss § 316 Abs. 2
PBG gesichert. Es stelle sich somit hier nur die allgemeine Grundsatzfrage,
ob die kantonale Verfahrensordnung den ideellen Vereinigungen die Wahrung
ihrer Aufgaben verunmögliche oder unverhältnismässig erschwere.
Erwägung 5
5.- a) Es ist unbestritten, dass der VCS gestützt auf Art. 55 Abs. 3
USG grundsätzlich von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch machen kann.
Umstritten ist indessen, ob § 316 Abs. 1 PBG auch auf die nach Art. 55 USG
beschwerdeberechtigten Organisationen angewendet werden darf. Dabei geht
es nicht um die Frage der Beteiligung des Beschwerdeführers als Partei an
einem Einsprache- oder Rekursverfahren als Voraussetzung für das Ergreifen
weiterer Rechtsmittel, insbesondere auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans Bundesgericht. Wie vorne (E. 3b) ausgeführt wurde, kennt das Zürcher
Bau- und Planungsrecht in bezug auf kommunale Baubewilligungen kein
eigentliches Einspracheverfahren.
b) Zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer, der nach Auffassung der
Vorinstanz gemäss der Verfahrensvorschrift von § 316 Abs. 1 PBG sein
Rekursrecht verwirkt haben soll, den weder von ihm formgerecht verlangten
noch von sonst jemandem angefochtenen baurechtlichen Entscheid trotz der
Missachtung der Verfahrensvorschrift von § 316 Abs. 1 PBG noch mit Rekurs
beim Regierungsrat anfechten kann. Die vom Beschwerdeführer angerufene
Rechtsprechung des Bundesgerichts befasst sich nicht mit der Frage, ob
das kantonale Recht eine Pflicht der ideellen Organisationen zur Anmeldung
am erstinstanzlichen baurechtlichen Verfahren vorschreiben dürfe mit der
Wirkung, dass eine Unterlassung der Anmeldung zum Ausschluss weiterer
kantonaler Rechtsmittel führt.
Da sich beschwerdeberechtigte Organisationen, die kantonale
Rechtsmittel ergreifen wollen, an die Verfahrensvorschriften des kantonalen
Rechts - insbesondere hinsichtlich Form- und Fristwahrung - grundsätzlich
zu halten haben, kann eine vom kantonalen Verfahrensrecht abweichende
Behandlung nur in Frage kommen, soweit die Einhaltung der kantonalen
Verfahrensvorschriften die Erfüllung der den Organisationen übertragenen
Aufgaben verunmöglicht oder übermässig erschwert (BGE 118 Ib 296 E. 2c
S. 300, 116 Ib 418 E. 3g S. 433, 465 E. 2c S. 267).
Diesbezüglich ist zunächst zu beachten, dass es sich beim hier
umstrittenen Bauprojekt um ein Vorhaben innerhalb der Bauzone handelt, das
korrekt - insbesondere mit Hinweis auf den Umweltverträglichkeitsbericht -
öffentlich bekannt gemacht wurde. Es kann nicht gesagt werden, dass es für
die Organisationen generell einen unverhältnismässigen Aufwand bedeuten
würde, sich form- und fristgerecht um die Zustellung des baurechtlichen
Entscheids gemäss § 315 Abs. 1 PBG zu bemühen, wenn wie hier eine korrekte,
aussagekräftige Publikation des Baugesuchs erfolgte. Wie im Lichte von
Art. 25 Abs. 2 RPV bei einem Verfahren über eine Ausnahmebewilligung im
Sinne von Art. 24 RPG zu entscheiden wäre, ist im vorliegenden Verfahren
nicht Streitgegenstand und daher hier nicht zu prüfen.
c) Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass das Begehren
um Zustellung des baurechtlichen Entscheids gemäss § 315 Abs. 1 PBG
eine fristgebundene Vorbereitungshandlung darstellt, die jeder Dritte
vorzunehmen hat, wenn er die Baubewilligung mit Rekurs anzufechten
gedenkt. Weder aus dem kantonalen Recht noch aus dem Bundesrecht
ergibt sich, dass die Umweltschutzorganisationen von der Einhaltung der
kantonalen Verfahrensvorschrift befreit wären. Auch besteht in bezug auf
das hier umstrittene Vorhaben keine dem Art. 25 Abs. 2 RPV vergleichbare
Bestimmung, welche die Publikation der baurechtlichen Bewilligung für
Vorhaben innerhalb der Bauzone vorschreiben würde (vgl. BGE 118 Ib 296
E. 2a S. 299 mit Hinweisen). Nach Art. 20 Abs. 2 UVPV muss die zuständige
Behörde lediglich bekannt geben, wo der Umweltverträglichkeitsbericht
und der Entscheid über die UVP eingesehen werden können.
Eine vom zürcherischen Verfahrensrecht abweichende erweiterte
Anfechtungsmöglichkeit kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
somit nicht aus dem Bundesrecht abgeleitet werden. Die Pflicht, die
Zustellung des baurechtlichen Entscheids nach der Ausschreibung des
Baugesuchs zu verlangen, hat u.a. den Zweck, den Kreis der an einem
bestimmten Baubewilligungsverfahren Interessierten möglichst frühzeitig
zu bestimmen, was der Verfahrensökonomie und der Rechtssicherheit
dient. Zudem können die Interessierten ihre Einwände gegen ein Vorhaben
bereits zuhanden der erstinstanzlich zuständigen Behörde formulieren und
damit ihr allfälliges Fachwissen in das Verfahren einbringen oder auf
problematische Aspekte des Vorhabens hinweisen, ohne dass sie bereits
eine schriftlich begründete Einsprache erheben müssten.
Unter diesen Umständen verstösst es nicht gegen Bundesrecht, wenn die
Vorinstanz auf der Einhaltung der Verfahrensvorschrift des § 315 Abs. 1
PBG auch gegenüber einer gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisation
beharrt, zumal der Baupublikation klar zu entnehmen war, dass es sich um
ein UVP-pflichtiges Vorhaben handelt. Auch mit Blick auf die bisherige
Rechtsprechung und den neuen noch nicht in Kraft stehenden Art. 55 Abs. 4
und 5 USG (s. vorne E. 2c) kann der Kritik des Beschwerdeführers an der
kantonalen Verfahrensordnung nicht gefolgt werden. Der Bundesgesetzgeber
erachtet es heute ebenfalls als unabdingbar, dass der Kreis der an
einem baurechtlichen Verfahren Beteiligten möglichst frühzeitig bestimmt
wird. Die Zürcher Verfahrensregelung sieht mit dem in § 315 Abs. 1 PBG
enthaltenen Erfordernis, fristgerecht die Zustellung des baurechtlichen
Entscheids zu verlangen, nicht die Pflicht zur Beteiligung an einem
formellen Einspracheverfahren vor. Dies wäre nach der Rechtsprechung
zum geltenden Art. 55 USG auch unzulässig (s. vorne E. 2b). Dem BUWAL
kann somit nicht zugestimmt werden, wenn es ausführt, die Anwendung
der Zürcher Verfahrensregelung führe im vorliegenden Fall zu einem
unzulässigen Ausschluss der Rechtsmittelmöglichkeiten nach Art. 55
USG. Die Befolgung der Pflicht gemäss § 315 Abs. 1 PBG, innert zwanzig
Tagen seit der öffentlichen Bekanntmachung bei der örtlichen Baubehörde
schriftlich die Zustellung des baurechtlichen Entscheids zu verlangen,
stellt wie erwähnt keine Pflicht zur Einspracheerhebung dar und es
kommt ihr bei Nichteinhaltung auch nicht die identische Folge, nämlich
der Verlust der Teilnahmemöglichkeit an allen nachfolgenden Verfahren,
zu. Die Verwirkung des Rekursrechts gemäss § 316 Abs. 1 PBG bezieht sich
nur auf die direkte Anfechtung des baurechtlichen Entscheids mit Rekurs (§
329 Abs. 1 PBG). Im vorliegenden Fall wurde die baurechtliche Bewilligung
jedoch ausser vom VCS von keiner Seite beanstandet, was bewirkte, dass
gar keine weiteren Rechtsmittelverfahren durchzuführen waren. In einer
solchen Situation hat es der VCS selbst zu verantworten, dass er sich
nicht an die kantonale Verfahrensvorschrift gehalten hat.
d) Eine andere Frage ist, ob der Beschwerdeführer einen auf Initiative
eines anderen Rekurrenten ergangenen Rekursentscheid mit Rechtsmitteln
letztinstanzlich bis zum Bundesgericht weiterziehen könnte. Ein solches
Vorgehen würde der heutigen Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 12
NHG i.V.m. Art. 24 RPG entsprechen (BGE 117 Ib 270 E. 1c S. 276) und
wäre nach der vom eidgenössischen Parlament verabschiedeten Änderung von
Art. 55 USG jedenfalls dann möglich, wenn in einem solchen Rekursentscheid
die baurechtliche Verfügung zugunsten der Bauherrschaft geändert und eine
beschwerdeberechtigte Organisation dadurch beschwert würde. Diese Fragen
sind hier aber nicht umstritten und somit nicht weiter zu prüfen.
e) Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer, dass
für die Zustellung des baurechtlichen Entscheids auch von den
beschwerdeberechtigten ideellen Organisationen in Anwendung von § 315
Abs. 1 PBG eine Gebühr von 10 bis 50 Franken erhoben wird. Er führt aus,
eine Beteiligungspflicht im Sinne der vom Verwaltungsgericht befürworteten
Zürcher Lösung würde die beschwerdeberechtigten gesamtschweizerischen
Organisationen überfordern. So müssten sie bei dieser Lösung standardmässig
auf eine riesige Anzahl von Gesuchen reagieren. Pro Jahr gebe es in
der Schweiz etwa 12'500 Baugesuche mit Beschwerdeberechtigung der
Verbände. Multipliziere man diese Zahl mit der vom Verwaltungsgericht
genannten Verwaltungsgebühr von in der Regel zwischen 10 und 50 Franken
für die Zustellung des Bauentscheids, so würde dies das mit öffentlichen
Spendegeldern geäufnete Budget der Organisationen allein schon mit jährlich
Fr. 125'000.-- bis Fr. 625'000.-- belasten. Zumindest der höhere Betrag
sei mehr, als einige Organisationen zusammen jährlich für Beschwerdefälle
überhaupt ausgeben könnten, und auch die untere Zahl sprenge das Budget
vor allem kleinerer Organisationen bei weitem.
Für die Ausübung des den ideellen Organisationen in den Art. 12 NHG und
Art. 55 USG zuerkannten Beschwerderechts ist die Kenntnis der allenfalls
anzufechtenden Entscheide unabdingbar (vgl. BGE 118 Ib 296 E. 2a S. 299,
116 Ib 119 E. 2c S. 123, 465 E. 2b S. 467). Die Umweltschutzorganisationen
nehmen im Rahmen des ihnen bundesrechtlich zugestandenen Beschwerderechts
wichtige öffentliche Interessen wahr (vgl. RIVA, Die Beschwerdebefugnis
der Natur- und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht,
Bern 1980, S. 15 ff., 177 ff.). Es liegt somit auch im öffentlichen
Interesse, dass die Tätigkeit dieser Organisationen nicht unnötig erschwert
bzw. behindert wird. Das Bundesrecht geht mit der Einräumung des ideellen
Beschwerderechts davon aus, dass die beschwerdebefugten Organisationen
die durch sie anfechtbaren Entscheide grundsätzlich ungehindert und
kostenlos erhalten, damit sie daraufhin überprüft werden können, ob sie
aus ideellen Gründen angefochten werden sollen. Eine Gebührenpflicht für
die Zustellung baurechtlicher Entscheide an die ideellen Vereinigungen
ist mit diesen Grundsätzen nicht vereinbar. Im vorliegenden Fall wurde
zwar gar keine Gebühr erhoben, weil der Beschwerdeführer es unterlassen
hatte, die Zustellung des baurechtlichen Entscheids fristgerecht zu
verlangen; insoweit geht auch die Rüge der Verletzung des rechtlichen
Gehörs, die zu einer unrichtigen Sachverhaltsfeststellung geführt habe,
fehl. Doch ist die vom Verwaltungsgericht als zumutbar bezeichnete Gebühr
von in der Regel zwischen 10 und 50 Franken pro zugestelltem Entscheid
als unzulässig zu bezeichnen, weil sie wie erwähnt zum bundesrechtlich
garantierten Beschwerderecht der ideellen Vereinigungen gemäss Art. 55
USG und Art. 12 NHG im Widerspruch steht. Daran ändert auch die Revision
von Art. 12 NHG und Art. 55 USG vom 24. März 1995 nichts.
Die fristgerecht nach der korrekten Baugesuchspublikation
verlangten baurechtlichen Entscheide sind den ideellen Organisationen
somit regelmässig gebührenfrei abzugeben. Die Situation der
Umweltschutzorganisationen ist diesbezüglich nicht mit derjenigen eines
Nachbarn vergleichbar, weil dieser grundsätzlich keine öffentlichen
Interessen wahrnimmt und zudem nur in einer kleinen Zahl von Fällen zur
Beschwerdeführung befugt ist.