BGE 121 II 190
121 II 190
32. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 18 mai 1995
dans la cause Fondation WWF Suisse et consorts contre Losinger Sion SA et
consort, commune de Collombey-Muraz, Conseil d'Etat et Tribunal cantonal
du canton du Valais (recours de droit administratif) Regeste
Steinbruchzone; Umweltverträglichkeitsprüfung; Beschwerdelegitimation
einer gesamtschweizerischen Vereinigung; Art. 55 USG, Art. 5 und 12 NHG,
Art. 5 UVPV.
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen kantonalen Entscheid,
welcher eine Beschwerde als unzulässig erklärte (E. 3a).
Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen
gemäss Art. 55 USG (E. 3b/aa). Beschwerde gegen einen Entscheid, der einen
Nutzungsplan betrifft; das Nutzungsplanverfahren wird als massgebliches
Verfahren im Sinne von Art. 5 UVPV betrachtet (E. 3b/bb).
Beschwerderecht der gesamtschweizerischen Natur- und
Heimatschutzvereinigungen im Sinne von Art. 12 NHG; die Tragweite des
BLN-Inventars und der Begriff der Bundesaufgabe (E. 3c).
Sachverhalt
A.- La société anonyme Losinger Sion SA (ci-après: Losinger SA) a
exploité à partir de l'année 1983 une carrière au lieu-dit "La Barme",
à Collombey-Muraz, au bénéfice d'une autorisation dont l'échéance avait
été fixée au 31 décembre 1989. En 1990, les autorités de la commune de
Collombey-Muraz ont entrepris une procédure de révision du plan des zones,
qui était entré en vigueur en 1975; le projet mis à l'enquête publique
délimitait une "zone de carrières, gravières" au lieu-dit "La Barme";
ce périmètre avait été défini en fonction des projets de Losinger SA,
qui voulait extraire "un volume de 800'000 m3 ou 2'000'000 t, soit
une durée de 20 ans d'exploitation" (cf. rapport d'août 1989, intitulé
"Carrière de Collombey, Etude d'impact générale"). La Fondation WWF Suisse
(ci-après: le WWF) s'est opposée à la création de la zone de carrière de
"La Barme", en invoquant en particulier les intérêts de la protection
de la nature et du paysage et en se référant à ce propos à l'inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels (inventaire IFP;
cf. ordonnance du 10 août 1977 concernant cet inventaire [OIFP], RS
451.11). La partie sud de la zone de gravière empiétait en effet sur
le périmètre de l'objet 1709, "Blocs erratiques au-dessus de Monthey
et de Collombey". Le conseil municipal de Collombey-Muraz a écarté les
oppositions - en fixant cependant une durée d'exploitation de sept ans -
et l'assemblée primaire a adopté le nouveau plan des zones.
Le WWF a recouru auprès du Conseil d'Etat du canton du Valais, qui
est aussi l'autorité compétente pour approuver - "homologuer", selon la
terminologie du droit valaisan - les plans d'affectation des communes. Le
25 septembre 1991, le Conseil d'Etat a homologué le nouveau plan des
zones, à l'exception de la zone de carrière, pour laquelle il a réservé
sa décision. L'homologation de cette dernière zone est intervenue le 9
septembre 1992; à la même date, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable
le recours formé par le WWF. Cette organisation s'est pourvue devant la
Cour de droit public du Tribunal cantonal, qui a confirmé le prononcé
d'irrecevabilité, en considérant en substance que le WWF ne disposait
pas d'un droit de recours dans ce domaine, ni en vertu de l'art. 12 de
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS
451), ni sur la base de l'art. 55 de la loi fédérale sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01).
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le WWF a
demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par la Cour de droit
public, en faisant valoir que les autorités cantonales auraient dû lui
reconnaître la qualité pour recourir. Le Tribunal fédéral a admis le
recours et renvoyé l'affaire au Tribunal cantonal pour nouvelle décision.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 3
3.- Dans son recours de droit administratif, le WWF se plaint de ne
pas avoir été admis à participer à la procédure devant le Conseil d'Etat
et le Tribunal cantonal, selon lui en violation des art. 55 LPE et 12 LPN.
a) Une décision de refus d'entrer en matière prise par une autorité
cantonale statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ) -
ou une décision de cette autorité confirmant une décision antérieure
d'irrecevabilité - peut, même quand elle est fondée sur le droit cantonal
de procédure, faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le
fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 120 Ib 379
consid. 1b, 118 Ia 8 consid. 1a, 118 Ib 326 consid. 1b, 116 Ib 8 et les
arrêts cités).
L'arrêt du Tribunal cantonal est fondé sur les art. 44 et 80 al. 1
let. a LPJA, qui définissent la qualité pour recourir devant les autorités
cantonales. Il est cependant aussi fondé sur des règles formelles du droit
fédéral, à savoir les art. 55 LPE et 12 LPN. En outre, si la Cour de droit
public était entrée en matière, elle aurait dû notamment se prononcer
sur l'application de l'art. 9 LPE et des dispositions de l'ordonnance
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011),
puisque le WWF se plaignait de la violation de ces prescriptions. La
voie du recours de droit administratif est donc ouverte dans cette mesure
(cf. ATF 120 Ib 70 consid. 1b/bb et les arrêts cités). Le WWF a qualité
pour recourir (art. 103 let. a OJ) et les autres conditions de recevabilité
sont remplies.
b) aa) Aux termes de l'art. 55 al. 1 LPE, les organisations nationales
dont le but est la protection de l'environnement - c'est le cas du WWF
(cf. ch. 3 de l'annexe de l'ordonnance relative à la désignation des
organisations de protection de l'environnement habilitées à recourir
[ODOP; RS 814.076], en relation avec l'art. 55 al. 2 LPE) - ont le
droit de recourir dans la mesure où le recours administratif au Conseil
fédéral ou le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est admis
contre des décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à
la planification, à la construction ou à la modification d'installations
fixes soumises à l'étude de l'impact sur l'environnement selon l'art. 9
LPE; l'art. 55 al. 3 LPE précise que ces organisations sont également
habilitées à user des moyens de recours prévus par le droit cantonal.
Selon l'arrêt attaqué, l'organisation recourante ne saurait se
prévaloir de l'art. 55 LPE car la voie du recours de droit administratif
au Tribunal fédéral (celle du recours administratif au Conseil fédéral
n'entre de toute manière pas en considération dans le cas particulier)
ne serait pas ouverte lorsque le contenu d'un plan d'affectation communal
général est contesté. Or la jurisprudence admet précisément que, dans
certaines hypothèses, les décisions cantonales sur les plans d'affectation
au sens de l'art. 14 LAT, indépendamment de leur qualification selon
le droit cantonal (plan d'affectation général, spécial, etc.), fassent
l'objet d'un recours de droit administratif. Le motif retenu par la cour
cantonale ne suffit donc pas à exclure l'application de l'art. 55 LPE. Il
y a donc lieu d'examiner si les décisions d'adoption et d'homologation de
la zone de carrière doivent être considérées comme des décisions relatives
à la planification d'une installation soumise à l'étude de l'impact sur
l'environnement.
bb) Les "installations pouvant affecter sensiblement l'environnement"
mentionnées dans l'annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement, sont soumises à cette procédure spéciale (art. 9 al. 1
LPE, art. 1er et 2 OEIE). Il en va en particulier ainsi des "gravières,
sablières, carrières et autres exploitations d'extraction de matériaux
non utilisés à des fins de production d'énergie, d'un volume global
d'exploitation supérieur à 300'000 m3" (ch. 80.3 annexe OEIE).
Aux termes de l'art. 5 al. 1 OEIE, l'étude d'impact est effectuée
par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure d'autorisation
ou d'approbation, est compétente pour décider de la réalisation de
l'installation; pour une carrière répondant aux conditions précitées, il
appartient au canton de déterminer la "procédure décisive" dans laquelle
doit s'effectuer cette étude (art. 5 al. 2 et 3 OEIE, ch. 80.3 annexe
OEIE). L'art. 5 al. 3 in fine OEIE dispose que "dans tous les cas où les
cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial, c'est
cette procédure qui est considérée comme procédure décisive, à condition
qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive".
Le Conseil d'Etat du canton du Valais a édicté un règlement
d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact
sur l'environnement (ci-après: RAEIE); pour les carrières et autres
exploitations visées au ch. 80.3 annexe OEIE, ce règlement prévoit
que la procédure d'autorisation de construire est en principe la
"procédure décisive" (art. 4 al. 2 RAEIE, qui renvoie à l'annexe à ce
règlement). L'art. 5 RAEIE (note marginale: plans d'affectation spéciaux)
dispose cependant ce qui suit:
"En dérogation à l'article 4, alinéa 2, et dans tous les cas où
l'installation nécessite l'élaboration d'un plan d'affectation spécial
au sens des articles 5, alinéa 3, OEIE et 12 de la loi cantonale du
23 janvier
1987 sur l'aménagement du territoire (LCAT) et que les dispositions
comportent des mesures détaillées applicables à un projet dont
il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur
l'environnement, la procédure d'élaboration du plan d'affectation
spécial est considérée comme procédure décisive."
L'art. 5 al. 3 OEIE, en employant la notion de "plan d'affectation
spécial", ne se réfère pas à un instrument particulier du droit cantonal
de l'aménagement du territoire; cette disposition s'applique lorsque,
dans une procédure de planification au sens des art. 14 ss LAT (adoption
ou révision d'un plan général d'affectation, établissement d'un plan
d'affectation pour une portion limitée du territoire communal, etc.),
les caractéristiques d'un projet soumis à étude d'impact sont déterminées
avec une précision suffisante, de telle sorte que l'autorité compétente
est en mesure d'examiner si ce projet répond aux prescriptions fédérales
sur la protection de l'environnement (cf. Robert Wolf, Zum Verhältnis
von UVP und Nutzungsplanung, URP/DEP 1992 p. 147/148; cf. ATF 116 Ib 50
consid. 4c). Cela étant, en droit cantonal valaisan, le "plan d'aménagement
détaillé" défini à l'art. 12 al. 1 et 2 LCAT - auquel renvoie l'art. 5
RAEIE - est un plan d'affectation qui "précise pour certaines parties
du territoire communal des mesures particulières d'aménagement et règle
dans le détail l'affectation du sol"; il est soumis, en principe, à la
même procédure d'adoption et d'homologation que le "plan d'affectation
des zones" (art. 12 al. 4, art. 33 ss LCAT). Comme le droit cantonal
prévoit la délimitation de zones spéciales réservées à l'extraction de
matériaux (art. 11 al. 2 LCAT), les communes étant alors chargées de fixer
"des conditions limitant l'atteinte au paysage et à l'environnement et
garantissant leur remise en état" (art. 26 al. 2 LCAT), l'adoption d'une
zone de carrière dans le cadre de la révision d'un plan d'affectation des
zones est en principe liée à un projet concret d'exploitation et elle peut,
selon les cas, être assimilée à l'adoption d'un plan d'aménagement détaillé
indépendant d'une procédure générale d'adaptation. Dans le cas particulier,
la zone de carrière a été délimitée par les autorités communales en
fonction d'un projet concret et précis présenté par l'intimée Losinger
SA (conditions d'exploitation, durée, volume, types d'installations,
etc.) et elle a fait l'objet d'une décision d'homologation distincte;
l'étude d'impact, pour autant que la carrière litigieuse fût soumise à
cette exigence, aurait donc dû être effectuée à ce stade-là, en vertu de
l'art. 5 al. 3 OEIE et de l'art. 5 RAEIE.
cc) Dans leur réponse au recours, les intimés Losinger SA et consort
soutiennent qu'une étude d'impact a été effectuée - à tout le moins en
première étape - car les autorités communales disposaient du rapport
intitulé "Carrière de Collombey, Etude d'impact générale", qu'ils avaient
établi en 1989. Or tel n'est manifestement pas le cas: même si ce document
était assimilé à un rapport d'impact au sens des art. 7 ss OEIE, il est
constant que ni le service cantonal spécialisé, ni l'autorité compétente
n'ont procédé à l'examen prévu aux art. 12 ss OEIE, et que les autres
prescriptions formelles du droit fédéral (consultation du rapport et de
la décision, etc.) n'ont pas été observées.
Cela étant, ni le Conseil d'Etat, ni le Tribunal cantonal ne se
sont prononcés au sujet du volume global d'exploitation de la carrière
litigieuse, sur la base du plan initialement homologué ou après la
réduction du périmètre; les décisions cantonales ne fixent aucune
limite à ce propos (le conseil municipal s'est borné à imposer une durée
d'exploitation de sept ans). Or cette question est déterminante quant à
la nécessité d'une étude d'impact, dès lors que le ch. 80.3. annexe OEIE
prévoit à cet égard une valeur de seuil de 300'000 m3. Dans leur réponse
au recours, les intimés affirment que le volume annuel d'exploitation
ne devrait pas dépasser 40'000 m3 et qu'en conséquence, le volume global
serait au maximum de 280'000 m3 (quantité près de trois fois inférieure
à celle prévue dans le projet présenté en 1989 par les intimés); si tel
était le cas, une étude de l'impact sur l'environnement ne serait pas
exigée. Cette question aurait dû être examinée par le Tribunal cantonal,
à tout le moins pour déterminer si les conditions de l'art. 55 LPE
étaient réunies et si l'organisation recourante pouvait participer à la
procédure cantonale. En refusant de se prononcer sur ce point, le Tribunal
cantonal a violé le droit fédéral et le recours de droit administratif
doit être admis.
c) L'organisation recourante fait valoir que, même si l'art. 55
LPE n'était pas applicable en l'espèce, son droit de recours devant les
autorités cantonales résultait de l'art. 12 LPN.
aa) L'art. 12 al. 1 LPN confère aux associations de protection de
la nature et du paysage d'importance nationale le droit de recourir au
Tribunal fédéral lorsque des arrêtés ou ordonnances des cantons (dans le
texte allemand: "Erlasse oder Verfügungen") peuvent faire l'objet d'un
recours de droit administratif; la jurisprudence a déjà reconnu au WWF
le droit de se prévaloir de cette disposition (cf. notamment ATF 119 Ib
254 consid. 1c, 397). Comme il est en principe exigé de l'organisation
qui entend exercer son droit de recours au Tribunal fédéral qu'elle ait
participé (au moins) à la procédure de dernière instance cantonale, la
qualité pour recourir doit aussi lui être reconnue à ce stade (cf. ATF 118
Ib 296 consid. 2a et les arrêts cités). Les décisions cantonales visées
par l'art. 12 al. 1 LPN ne sont cependant que les décisions prises lors de
l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de l'art. 24sexies
al. 2 Cst. et de l'art. 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c et les arrêts
cités). En soi, l'adoption de plans d'affectation n'est pas une tâche de
la Confédération au sens de ces dispositions (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc).
bb) L'organisation recourante soutient néanmoins que les "décisions
autour de l'objet IFP no 1709 représentent l'accomplissement d'une tâche
de la Confédération".
L'inventaire IFP est un inventaire fédéral d'objets d'importance
nationale au sens de l'art. 5 LPN (cf. art. 1er al. 1 OIFP). Aux termes de
l'art. 6 LPN, l'inscription d'un objet dans un tel inventaire montre que
cet objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être
ménagé le plus possible (al. 1); lorsqu'il s'agit de l'accomplissement
d'une tâche de la Confédération, cette règle ne souffre d'exception que si
des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également,
s'opposent à cette conservation (al. 2). La loi fédérale sur la protection
de la nature et du paysage n'impose pas directement aux cantons de protéger
les sites naturels, même s'ils sont reconnus d'importance nationale;
les règles pertinentes relèvent du droit cantonal (cf. art. 24sexies
al. 1 Cst.) et les cantons ne reçoivent du législateur fédéral aucun
mandat à cet égard (cf. ATF 120 Ib 27 consid. 2c/dd). Dès lors, même
si les prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer à des
terrains compris dans le périmètre d'un objet figurant à l'inventaire
IFP, les autorités cantonales qui adoptent les mesures de planification
n'accomplissent pas pour autant une tâche de la Confédération.
cc) L'organisation recourante fait encore valoir qu'une autorisation
de défricher aurait dû être délivrée par l'autorité cantonale au moment
de l'adoption de la zone de carrière, car son périmètre comprend des
terrains en nature forestière; elle se réfère à cet égard à l'art. 12 de
la nouvelle loi fédérale sur les forêts, entré en vigueur le 1er janvier
1993 (LFo; RO 1992 p. 2521).
L'autorité forestière cantonale qui statue sur une demande
d'autorisation de défricher (cf. art. 5 LFo) accomplit une tâche de la
Confédération (art. 2 let. b in fine LPN); une organisation d'importance
nationale dispose donc, à cet égard, du droit de recours prévu à l'art. 12
LPN (cf. aussi art. 46 al. 3 LFo). Dans le cas particulier, comme
l'organisation recourante faisait valoir que "le secteur d'extraction
se trouv[ait] en forêt", le Tribunal cantonal aurait dû examiner si une
autorisation de défricher entrait en ligne de compte - l'art. 12 LFo
dispose en effet que l'insertion de forêts dans une zone d'affectation
est subordonnée à une autorisation de défricher -; sur ce point précis,
il aurait dû reconnaître la qualité pour recourir au WWF. Le recours de
droit administratif doit donc également être admis pour ce motif.