BGE 121 II 183
121 II 183
31. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 19. Juni 1995 i.S. X. gegen Schweizerische PTT-Betriebe
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 55bis und Art. 36 BV; Art. 55 RTVG, Art. 101 Abs. 1 lit. a und
lit. b RTVV; Zulässigkeit und Höhe der Radio- und Fernsehempfangsgebühren.
Die Radio- und Fernsehempfangsgebühren sind als Regalabgaben
unabhängig davon geschuldet, welche in- oder ausländischen Sender
empfangen werden (E. 2 u. 3). Die zurzeit erhobenen Gebühren verletzen
das Äquivalenzprinzip nicht (E. 4).
Sachverhalt
A.- Die Generaldirektion der Schweizerischen PTT-Betriebe wies
am 5. Dezember 1994 eine Beschwerde von X. im Zusammenhang mit von
ihm bestrittenen Radio- und Fernsehempfangsgebühren ab. Sie begründete
ihren Entscheid damit, dass der Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen
unabhängig davon, ob in- oder ausländische Programme empfangen würden,
bewilligungs- und gebührenpflichtig sei (Art. 55 des Bundesgesetzes vom
21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]). Gesetz und
Verordnung (Art. 101 der Radio- und Fernsehverordnung vom 16. März 1992
[RTVV; SR 784.401]) sähen einen einheitlichen Gebührentarif vor, weshalb
eine Abstufung je nach Anzahl und Qualität der empfangenen Programme
nicht in Frage komme. Selbst wenn X., wie er behaupte, die Programme der
Schweizerischen Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) nicht (störungsfrei)
empfangen könne, was nicht weiter abzuklären sei, oder sich für diese
nicht interessiere, bedürfe er einer Empfangsbewilligung und habe er die
entsprechenden Gebühren zu bezahlen.
X. hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, die das
Bundesgericht abweist.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Wer Radio- und Fernsehprogramme empfangen will, braucht eine
Bewilligung der PTT-Betriebe und muss eine Empfangsgebühr bezahlen (Art. 55
Abs. 1 RTVG). Der Bundesrat setzt deren Höhe fest; er berücksichtigt
dabei den voraussichtlichen Finanzbedarf der Schweizerischen Radio- und
Fernsehgesellschaft (SRG) und der regionalen und lokalen Veranstalter
für die Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben und ihre übrigen
Finanzierungsmöglichkeiten sowie den Aufwand der PTT-Betriebe für die
Verbreitung der Programme der SRG und für die Erhebung der Empfangsgebühren
(Art. 55 Abs. 3 lit. a-c RTVG).
b) Der Beschwerdeführer leitet aus dieser Regelung ab, dass das Recht
zur Gebührenerhebung von der Möglichkeit abhänge, die mit den Gebühren
finanzierten Programme überhaupt in zumutbarer Qualität zu empfangen. Weil
er mit seinem Fernsehgerät kein schweizerisches Programm empfange, schulde
er höchstens eine reduzierte Gebühr. Im übrigen bevorzuge er SAT 1 und RTL,
die vollumfänglich über Werbeeinnahmen finanziert würden; es sei nicht
einzusehen, warum er der SRG und den PTT in diesem Zusammenhang noch
eine Abgabe schulde. Bei der Festsetzung der Empfangsgebühren habe der
Bundesrat Kriterien zu berücksichtigen, die in mehr oder weniger direktem
Zusammenhang mit der Produktion und Verbreitung von schweizerischen
Fernsehprogrammen stünden. Eine Einheitsgebühr, die "gänzlich ausser acht"
lasse, ob ein Empfänger überhaupt von diesen Leistungen profitieren könne
und wolle, sei stossend und durch das Gesetz nicht gedeckt.
Erwägung 3
3.- a) Die Empfangsgebühren für Radio und Fernsehen stützen sich
auf Art. 36 BV und sind Regalabgaben; der Betreiber eines Radio- oder
Fernsehapparats nutzt ein Regalrecht des Bundes und bedarf hierfür
einer Konzession (LEO SCHÜRMANN/PETER NOBEL, Medienrecht, Bern 1993,
S. 175). Die entsprechenden Abgaben sind damit nicht für den Empfang
bestimmter Programme geschuldet, sondern für das Recht, eine an sich
monopolisierte, d.h. dem Bund vorbehaltene Tätigkeit auszuüben. Sie werden
unabhängig davon erhoben, ob und wie der Empfänger die Geräte benutzt
(terrestrischer Empfang, Kabelnetz oder Satellit) und welche Programme
er empfängt; sie knüpfen an die Inbetriebnahme eines Empfangsgeräts
(bzw. an die hierzu nötige Bewilligung) und an die damit verbundene
Inanspruchnahme des entsprechenden technischen Regals des Bundes an
(BGE 109 Ib 308 ff. zum Bundesgesetz vom 14. Oktober 1922 betreffend
den Telegrafen- und Telefonverkehr; GEORG MÜLLER, Gebühren für den Radio-
und Fernsehempfang, in: recht 1985, S. 130 ff., insbesondere S. 133).
b) Mit der Einführung von Art. 55bis BV und mit dem Radio- und
Fernsehgesetz hat sich hieran nichts geändert (vgl. BBl 1987 III 748;
SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 175; EVELINE WIDMER-SCHLUMPF, Voraussetzungen
der Konzession bei Radio und Fernsehen, Basel/Frankfurt 1990, S. 68):
aa) Art. 55bis BV räumt dem Bund die Kompetenz ein, Radio und Fernsehen
sowie andere Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von
Darbietungen und Informationen umfassend zu regeln. Er bezieht sich in
erster Linie auf die programmrechtlichen und medienpolitischen Aspekte von
Radio und Fernsehen und nicht auf deren technische Grundlagen. Zwar wurden
im Radio- und Fernsehgesetz die programmrechtlichen, organisatorischen,
technischen und finanziellen Aspekte zusammengefasst (BBl 1988 I 1339),
verfassungsrechtlich stützt sich die Regelung der technischen Seite von
Radio und Fernsehen aber nach wie vor auf Art. 36 BV (vgl. den Ingress des
Radio- und Fernsehgesetzes; BEAT VONLANTHEN, Das Kommunikationsgrundrecht
"Radio- und Fernsehfreiheit", Freiburg 1987, S. 323). Radio und
Fernsehen fallen als Einrichtungen und als technische Vorgänge der
Massenkommunikation unter die Informationsübermittlung (BGE 105 Ib
389 ff.; vgl. zur Entwicklung auch KARIN SUTTER-SOMM, Das Monopol im
schweizerischen Verwaltungs- und Verfassungsrecht, Basel/Frankfurt a.M.
1989, S. 62 ff.) und damit unter das Fernmelderegal ("Telegrafenwesen")
des Bundes (MARTIN LENDI in Kommentar BV, Rz. 20 bzw. FN 13 zu Art. 36;
JÖRG PAUL MÜLLER in Kommentar BV, Rz. 2 zu Art. 55bis). Dass der einzelne
Zuhörer oder Zuschauer grundsätzlich einen Anspruch auf die Erteilung
der Bewilligung hat (vgl. TOMAS POLEDNA, Staatliche Bewilligungen und
Konzessionen, Bern 1994, Ziff. 24, S. 14), ändert an der Rechtsnatur
der Empfangsgebühr als Konzessionsabgabe ebensowenig (vgl. ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
Zürich 1993, Rz. 2013) wie die Tatsache, dass Art. 55bis Abs. 2 Satz 1
BV eine Verantwortung des Bundes für die Grundversorgung der Bevölkerung
mit Beiträgen vorsieht, die der Entfaltung des kulturellen Lebens und
der politischen Information und Meinungsbildung dienen (MÜLLER, aaO, Rz.
47 zu Art. 55bis BV). Jedermann ist zwar frei, die an die Allgemeinheit
gerichteten und im In- und Ausland ausgestrahlten Programme zu empfangen
(Art. 52 RTVG). Dies schliesst jedoch nicht aus, die technische Seite des
Empfangs bewilligungspflichtig zu erklären und in diesem Zusammenhang eine
Regalgebühr zu erheben (SCHÜRMANN/NOBEL, aaO, S. 175), zumindest solange
diese nicht prohibitiv wirkt. Der Leistungsauftrag nach Art. 55bis BV
richtet sich an das öffentliche elektronische Mediensystem als Ganzes
(vgl. MÜLLER, aaO, Rz. 47 zu Art. 55bis BV), der Einzelne kann daraus
grundsätzlich keinen Anspruch gegen den Bund auf terrestrischen Empfang
eines bestimmten Programms ableiten.
bb) Art. 55 RTVG sieht die Erhebung einer Empfangsgebühr in Absatz
1 vor und bestimmt in Absatz 3, welche Gesichtspunkte der Bundesrat bei
deren Festsetzung zu berücksichtigen hat. In seiner Botschaft zum Radio-
und Fernsehgesetz hielt der Bundesrat fest, dass die "Teilnahme am Rundfunk
als Zuhörer oder Zuschauer wie bis anhin" zu einer Gebührenpflicht führe
und sich am bisherigen Zustand wenig ändere. Die Empfangsgebühr sei dem
Bund geschuldet und nicht einem Veranstalter oder den PTT-Betrieben,
die lediglich das Inkasso besorgten (BBl 1987 III 748). Diese Auffassung
blieb in den parlamentarischen Beratungen unbestritten. Zwar ist es
grundsätzlich ein zentrales Anliegen des Radio- und Fernsehgesetzes,
möglichst alle Gebiete angemessen mit Radio- und Fernsehprogrammen zu
versorgen; der Gesetzgeber war sich aber bewusst, dass dies aus technischen
(Frequenzknappheit) und finanziellen Gründen nicht möglich sein wird
(BBl 1987 III 718). Die Berichterstatterin der vorberatenden Kommission im
Nationalrat hielt dementsprechend fest, es werde aufgrund der Topographie
nicht möglich sein, überall sämtliche Radio- und Fernsehprogramme der
SRG zu empfangen (Amtl.Bull. 1989 N. 1646/47). Wenn der Gesetzgeber unter
diesen Umständen dennoch davon abgesehen hat, die Gebühren nach der Zahl
der empfangenen Programme oder deren Empfangsqualität abzustufen, kann
dies, wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, nur so verstanden werden,
dass es im Rahmen von Art. 55 RTVG darauf nicht ankommen soll. Soweit
Art. 55 Abs. 3 RTVG die Kriterien nennt, die der Bundesrat bei der
Festsetzung der Empfangsgebühr zu berücksichtigen hat, beziehen sich
diese zwar im öffentlichen Interesse auf die Produktion und die Verteilung
einheimischer Radio- und Fernsehprogramme; es handelt sich dabei jedoch
nur um Vorgaben an den Bundesrat zur Bestimmung der Höhe der generell
für den Empfang irgendeines Radio- und Fernsehprogramms geschuldeten
Abgabe. Die Empfangsgebühr ist dem Bund als solchem geschuldet und fällt
in die Bundeskasse; die gesetzlichen Vorgaben, wie der Bundesrat diese
Abgabe im Hinblick auf die finanziellen Verpflichtungen, die dem Bund aus
dem Radio- und Fernsehgesetz entstehen, festsetzen soll, lassen die Gebühr
nicht zu einer leistungsabhängigen Kausalabgabe werden. Trotz Art. 55
Abs. 3 RTVG besteht nach dem Willen des Gesetzgebers weder zwischen dem
Radio- oder Fernsehkonsumenten und den PTT-Betrieben noch zwischen jenen
und einzelnen Veranstaltern ein (synallagmatisches) Austauschverhältnis
von Leistungen (vgl. BGE 109 Ib 308 E. 5a S. 314). Dies bestätigt
Art. 55 Abs. 3 lit. b RTVG, der vorsieht, dass der Bundesrat bei der
Festsetzung der Empfangsgebühren teilweise auch den Finanzbedarf von
regionalen und lokalen Veranstaltern zu berücksichtigen hat (vgl. dazu
EVELINE WIDMER-SCHLUMPF, aaO, S. 69): Das Programm eines lokalen oder
regionalen Veranstalters kann naturgemäss gerade nicht von jedermann
empfangen werden; die Pflicht, den entsprechenden Finanzbedarf dennoch
zu berücksichtigen, belegt, dass die Erhebung der Gebühr nicht von der
Empfangsmöglichkeit oder einem Austauschverhältnis von konkreten Leistungen
abhängt. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum (kantonalen)
Abgaberecht muss das formelle Gesetz - auch bei Regalabgaben - den Kreis
der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und insbesondere deren
Bemessung in den Grundzügen festlegen (BGE 109 Ib 308 E. 6a S. 315);
Art. 55 Abs. 3 RTVG dient allein diesem letzten Erfordernis.
Erwägung 4
4.- a) Auf Gebühren, die für die Einräumung eines Regalrechts oder
einer Konzession erhoben werden und denen keine konkrete staatliche
Leistung gegenübersteht, findet das Kostendeckungsprinzip nicht
Anwendung. Sie können auch zu fiskalischen Zwecken erhoben werden
und dürfen einen Gewinn abwerfen (BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130; RENÉ
A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 110, B., IX.). Sie unterliegen indessen -
soweit sie, wie hier, für ein Recht erhoben werden, das von seinem Zweck
her jedermann zugänglich sein soll (vgl. BGE 119 Ia 123 E. 3c S. 130)
- dem Äquivalenzprinzip als gebührenrechtlicher Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes. Danach darf eine Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen
und muss sich in vernünftigen Grenzen halten (BGE 109 Ib 308 E. 5b S. 314).
Die zurzeit erhobenen Fernseh- und Radiogebühren tun dies: Der Wert,
den der Empfänger dadurch erhält, dass er einen Radio- oder Fernsehapparat
betreiben darf, besteht im Recht, zu seiner Information, Unterhaltung
oder Weiterbildung in- und ausländische Fernseh- oder Radioprogramme
zu empfangen. Der Beschwerdeführer verfügt unbestrittenermassen über
neun verschiedene Fernsehprogramme. Dieser kulturelle Wert lässt
sich finanziell zwar schwer fassen. Das Bundesgericht bezeichnete
jedoch im Jahre 1983 monatliche Empfangsgebühren von Fr. 5.75
bzw. Fr. 7.25 (Radioempfangskonzession I) und Fr. 11.50 bzw. Fr. 14.50
(Fernsehempfangskonzession I) als bescheiden (BGE 109 Ib 308 E. 5b
S. 315). In der Doktrin wurde in der Folge darauf hingewiesen, dass
auch das Doppelte oder Dreifache dieser Beträge vermutlich noch als
verhältnismässig bezeichnet werden müsste, gleichzeitig aber gefordert,
die Höhe der Gebühr sei mit Blick auf die Schwierigkeit, den Wert des
Radio- und Fernsehempfangs objektiv zu bestimmen, durch den demokratisch
legitimierten Gesetzgeber festzulegen (GEORG MÜLLER, aaO, S. 135). Der
Gesetzgeber hat in Art. 55 Abs. 3 RTVG hiervon zwar abgesehen, jedoch
die bei der Festlegung der Empfangsgebühren durch den Bundesrat zu
berücksichtigenden Gesichtspunkte genannt. Dass diese vorliegend nicht
beachtet worden wären, wird nicht behauptet; es bestehen hierfür auch
keinerlei Anhaltspunkte. Die zurzeit geltenden Empfangsgebühren von
Fr. 9.90 (Art. 101 Abs. 1 lit. a RTVV; Radio-Empfangsbewilligung
I) und von Fr. 19.30 pro Monat (Art. 101 Abs. 1 lit. b RTVV;
Fernseh-Empfangsbewilligung I) sind (geldwertmässig) kaum höher als die
1983 beurteilten Ansätze; sie sind weder gesetzes- noch verfassungswidrig.
b) aa) Der Beschwerdeführer kritisiert als rechtsungleich (Art. 4 BV),
dass keine nach Empfangsmöglichkeit und -qualität abgestuften Gebühren
erhoben würden. Soweit er damit eine Verfassungswidrigkeit des Radio-
und Fernsehgesetzes geltend machen will, ist auf seine Kritik mit
Blick auf Art. 114bis Abs. 3 BV nicht weiter einzugehen. Da sich die
Einheitsgebühr nach dem Gesagten bereits aus dem Gesetz selber ergibt,
gilt dies auch für die entsprechende bundesrätliche Regelung in der
Radio- und Fernsehverordnung, da das Bundesgericht auf jeden Fall an
die vom Gesetzgeber gewählte Lösung gebunden ist (vgl. BGE 118 Ib 367
E. 4 S. 372). Die Erhebung einer einheitlichen Empfangsgebühr hielte im
übrigen so oder so vor Art. 4 BV stand: Sie knüpft - wie bereits dargelegt
- an das Recht an, das Telegrafenregal des Bundes zu nutzen; dieses Recht
wird allen gleichermassen eingeräumt. Welchen Vorteil der Einzelne daraus
zieht, d.h. welche und wieviele Programme er empfängt, ist, soweit die
Verhältnisse eine Wahl zulassen, ihm überlassen, ebenso die Frage, ob
und wie oft er von der - von ihm beantragten - Bewilligung überhaupt
Gebrauch machen will. Eine Gebührenabstufung nach den individuellen
Empfangsverhältnissen wäre mit einem unverhältnismässigen Vollzugsaufwand
verbunden, weshalb sich eine gewisse Schematisierung auch insofern als
unvermeidbar erweist.
bb) Soweit neben der Empfangsgebühr am Rande auch die einmalige
Bearbeitungsgebühr von Fr. 15.-- (Art. 102 RTVV) Gegenstand
des angefochtenen Entscheids bildet, erübrigen sich zusätzliche
Ausführungen. Der Beschwerdeführer beanstandet diese Verwaltungsgebühr
nicht weiter; es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern deren Erhebung
Bundesrecht verletzt.
cc) Kommt es für die Empfangsgebühr - wie dargelegt - schliesslich
nicht darauf an, ob und in welcher Qualität der Beschwerdeführer
SRG-Programme empfangen kann, geht seine Rüge, die Vorinstanz habe den
rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig festgestellt, von vornherein
fehl.