BGE 120 V 81
120 V 81
11. Sentenza del 28 febbraio 1994 nella causa O. contro Cassa svizzera
di compensazione e Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI
per le persone residenti all'estero Regeste
Art. 23 Abs. 2 AHVG: Anspruch der geschiedenen Frau auf eine
Witwenrente.
- Im Rahmen des Anspruchs auf eine Witwenrente wird die geschiedene
Frau beim Tode ihres geschiedenen Ehemannes der Witwe gleichgestellt, wenn
die Ehe mindestens zehn Jahre gedauert hat und der Ehemann zur Zahlung
von Unterhaltsleistungen verpflichtet worden war: eine gesetzliche
Verpflichtung zur Zahlung von Unterhaltsleistungen kann nicht bejaht
werden, wenn der Ehemann im Zeitpunkt der Scheidung invalid war und die
Ehefrau aus diesem Grunde auf Unterhaltsleistungen verzichtet hat.
- Die Weisungen des Bundesamtes für Sozialversicherung, die eine
abweichende Lösung vorsehen, sind gesetzwidrig.
Sachverhalt
A.- Renata O., nata nel 1935, contrasse matrimonio il 1o luglio 1974
con Angelo B., matrimonio dal quale nacque un figlio nel 1975. Il 21 marzo
1985 il Pretore di L. pronunciò il divorzio tra le parti; nella convenzione
sulle conseguenze accessorie era precisato che la moglie avrebbe rinunciato
a qualsiasi prestazione giusta gli art. 151 e 152 CC e che il marito
avrebbe versato al figlio, a titolo di alimenti, integralmente la rendita
dell'assicurazione per l'invalidità di sua spettanza.
In seguito al decesso di Angelo B., avvenuto il 4 dicembre 1990, Renata
O., domiciliata in Italia, ha presentato il 3 luglio 1991 al competente
Consolato generale di Svizzera una richiesta di rendita vedovile. La
domanda è stata disattesa dalla Cassa svizzera di compensazione mediante
decisione 30 luglio 1991, dal momento che secondo convenzione il marito
non doveva alla ex moglie nessuna pensione alimentare.
B.- Renata O. è insorta con gravame alla Commissione federale di
ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. Ha
argomentato che inizialmente, in una precedente convenzione accessoria,
le parti avevano pattuito l'assegnazione di una rendita alimentare, ma
che al momento del divorzio il marito, beneficiario della sola rendita
dell'assicurazione per l'invalidità, non sarebbe stato in grado di versare
alcunché alla moglie; si sarebbe in sostanza trattato di un impedimento
oggettivo.
Nella risposta al gravame, la Cassa ha rilevato che la cifra marginale
126 delle direttive sulle rendite edite dall'Ufficio federale delle
assicurazioni sociali (UFAS) prevedevano un'eccezione alla regola
secondo cui l'obbligo di mantenimento deve essere stabilito in un
giudizio di divorzio oppure in una convenzione omologata dal giudice,
più precisamente quando l'ex marito era invalido ai sensi della LAI e
non si poteva oggettivamente, per questo motivo, imporgli il pagamento
di una pensione alimentare: la legalità di tale direttiva non era però
mai stata confermata dal Tribunale federale delle assicurazioni.
Per giudizio 22 ottobre 1992 la Commissione federale di ricorso
ha respinto il gravame. Premesso che in virtù della convenzione l'ex
marito non era tenuto a versare gli alimenti, i primi giudici hanno
asserito che carente era una condizione di legge, legge che non tollerava
un'interpretazione estensiva. L'autorità giudiziaria di primo grado
ha poi osservato non poter essere applicabile la cifra marginale 126
delle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la quale esorbitava dal
contenuto della regola legale e non resisteva ad un controllo di legalità;
i primi giudici si sono riferiti al riguardo a giurisprudenza del Tribunale
federale delle assicurazioni in cui il tema era stato lasciato irrisolto.
C.- Renata O. produce ricorso di diritto amministrativo a questa Corte.
Ribadisce di aver rinunciato alla percezione di alimenti in considerazione
della particolare situazione finanziaria del marito. Nega di aver
potuto prendere conoscenza della risposta della Cassa nel procedimento
ricorsuale. Del resto, nemmeno avrebbe ricevuto copia della sentenza del
Tribunale federale delle assicurazioni che esaminava il tema. Afferma
che l'ex marito, quando ancora era in vita, avrebbe in qualche modo
contribuito effettuando "piccoli lavoretti" e occupandosi dell'educazione
del figlio minorenne. Le direttive dell'UFAS del resto comprovano che
l'amministrazione si è resa conto della particolare situazione della moglie
il cui marito sia stato al beneficio di una rendita dell'assicurazione per
l'invalidità e non in condizione di versare alimenti. Decidere altrimenti,
ha concluso l'insorgente, sarebbe avvantaggiare divorziate il cui ex
marito morto fosse stato tenuto a versare una minima prestazione.
Mentre la Cassa svizzera di compensazione contrasta queste tesi e
propone la reiezione del ricorso, l'UFAS le fa proprie postulando al
contrario l'accoglimento del gravame.
Auszug aus den Erwägungen:
Diritto:
Erwägung 1
1.- (Potere cognitivo)
Erwägung 2
2.- a) La ricorrente lamenta di non aver potuto prendere conoscenza
dell'atto di risposta dell'amministrazione. Ora, correttamente, i
primi giudici avrebbero dovuto intimare l'allegato. Comunque lo stesso
è stato riprodotto nei suoi elementi essenziali nel giudizio in lite e
esattamente era posto in risalto che in quella sede l'amministrazione si
era astenuta dal formulare proposte. In queste condizioni, visto inoltre
che con il ricorso di diritto amministrativo la ricorrente ha comunque
potuto prendere cognizione del contenuto dell'atto e sullo stesso si
sarebbe potuta esprimere, è da ritenere sanata una eventuale violazione
del diritto di essere sentiti, quand'anche una simile riparazione debba
avvenire solo in via eccezionale (DTF 116 V 32 consid. 3 e 186 consid. 1b).
b) L'assicurata lamenta inoltre di non aver ricevuto copia della
sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni menzionata nel
querelato giudizio. Orbene, non emerge dall'inserto che il documento sia
stato richiamato. Ad ogni modo il Tribunale federale delle assicurazioni
aveva in quella sentenza allora lasciato aperto il tema della legittimità
della direttiva dell'UFAS in questione e la Commissione federale di
ricorso si è limitata ad indicare detta circostanza, per cui l'addebito
non è di rilievo.
Erwägung 3
3.- Giusta l'art. 23 cpv. 1 LAVS hanno diritto alla rendita le vedove
quando alla morte del coniuge siano adempiute determinate condizioni;
per il cpv. 2 della stessa norma la donna divorziata, in caso di morte
del marito dal quale è divorziata, viene parificata alla vedova se il
matrimonio è durato almeno dieci anni e se il marito era obbligato a
pagare una pensione alimentare.
Chiaramente questa normativa fa riferimento agli art. 151 e 152 CC. La
giurisprudenza in materia ha conosciuto un laborioso sviluppo.
Già nella sentenza in STFA 1959 pag. 195 cpv. 1 si era affermato
che l'obbligo di prestazione alimentare doveva figurare o nella sentenza
di divorzio o in una convenzione sugli effetti accessori omologata dal
giudice. In seguito si è detto che non importava se la pensione alimentare
fosse stata dovuta solo sino a un certo termine, anteriore o posteriore
alla morte dell'ex marito (DTF 100 V 88).
Più tardi si è precisato, a modifica della giurisprudenza, nel caso
di un divorzio pronunciato secondo il diritto straniero, che l'obbligo di
mantenimento, anche se non stabilito nella sentenza o in una convenzione
omologata, fosse comunque da riconoscere in presenza di un titolo
giuridico valido ed esecutivo secondo il diritto straniero (DTF 109 V
79 consid. 3). Parimenti si è riconosciuto diritto a rendita vedovile
alla donna divorziata la quale, secondo la convenzione, aveva rinunciato
agli alimenti, ma cui la pensione era stata assegnata ulteriormente ai
sensi dell'art. 152 CC in virtù di un giudizio di revisione passato in
giudicato e reso dopo la morte dell'ex marito (DTF 109 V 241).
Precisando e modificando la giurisprudenza, il Tribunale federale
delle assicurazioni ha poi asserito che le indennità uniche versate
dall'ex marito alla moglie sono da assimilare alle pensioni alimentari,
quando destinate a compensare la perdita di alimenti ai sensi degli
art. 151 e 152 CC. Inoltre, l'obbligo alimentare non deve necessariamente
e unicamente essere dedotto dal testo della sentenza o della convenzione,
ma può risultare da altri mezzi di prova quando possa essere stabilito che
altre prestazioni a carico del marito, in forza di giudizio o convenzione,
rappresentano un indennizzo per la perdita di pensione (DTF 110 V 242).
Analoghe disposizioni sono contenute agli art. 29 cpv. 4 LAINF,
52 cpv. 4 LAM e 19 cpv. 3 LPP in relazione con l'art. 20 OPP2, con
inflessioni sul quantum e la durata delle prestazioni.
Nelle direttive sulle rendite edite dall'UFAS, la cifra marginale
126 precisa quanto segue:
"Se al momento del divorzio il marito era invalido ai sensi dell'AI e,
manifestamente, questa circostanza ha ostacolato il pagamento degli
alimenti, si può ammettere l'esistenza dell'obbligo legale in questione
anche se non è stato stabilito in una sentenza o in una convenzione
di divorzio."
Erwägung 4
4.- a) Per giustificare la determinazione contenuta nelle sue
direttive, l'UFAS nella risposta al gravame si prevale dell'art. 153
cpv. 2 CC, secondo il quale il coniuge obbligato a fornire una rendita
può essere liberato o pretenderne una riduzione quando il bisogno più
non esista o sia sensibilmente diminuito, come pure quando le condizioni
economiche del debitore più non corrispondono alla rendita. Richiama
giurisprudenza federale (DTF 108 II 32 e 96 II 302), nonché dottrina. In
particolare vengono citati BÜHLER/SPÜHLER, Berner Kommentar, art. 153
no. 70, in cui si afferma che in sostanza una soppressione o riduzione
della prestazione non debba essere operata se il debitore agisce con
abuso di diritto, nella misura comunque ove egli abbia la possibilità
di migliorare le sue condizioni economiche, il che sarebbe comunque
da escludere nel caso di lunga privazione della libertà personale o di
invalidità, nonché HINDERLING, Das Schweizerische Ehescheidungsrecht,
pag. 145, secondo il quale la modificazione sarebbe solo possibile nel
caso dell'art. 152 e non dell'art. 151, tesi questa comunque revocata
in dubbio dallo stesso autore a pag. 144 e sconfessata quando ricorrano
particolari circostanze, come si allude in DTF 110 II 114. Ricorda inoltre
quanto affermato da BÜHLER/SPÜHLER, op.cit., art. 151 no. 39 e art. 152
no. 16, nel senso che determinante sarebbe la capacità di prestare
del debitore. Conclude asserendo che se la sentenza o la convenzione di
divorzio prevedono l'assegnazione di prestazioni ed esse sono in seguito,
in virtù dell'art. 153 cpv. 2 CC, soppresse, ciò non pregiudica il diritto
dell'ex moglie all'assegnazione di una pensione vedovile, altrettanto
dovrebbe valere quando al momento del divorzio esiste un'invalidità del
marito che conduce alla rinuncia agli alimenti da parte della moglie;
si eviterebbe così un peggioramento a sfavore della donna divorziata:
secondo la prassi amministrativa è stata supposta eccezionalmente "de
lege ferenda l'esistenza di un obbligo di pensione alimentare in simili
casi". Del resto lo stesso legislatore avrebbe nell'ambito dell'ottava
revisione AVS abbandonato il principio della perdita di sostentamento.
b) Le direttive edite dall'UFAS, come le ordinanze amministrative,
non assumono che natura di interpretazione di una norma di legge; esse non
creano nuove disposizioni legali e sono liberamente esaminate dal giudice
delle assicurazioni sociali, il quale ne controlla la costituzionalità
e legalità nell'ambito del giudizio su un caso concreto (DTF 116 V 19
consid. 3c e sentenze ivi citate).
Questa Corte ha più volte considerato la direttiva in questione, in
un primo tempo contemplata alla cifra marginale 112, lasciando comunque
indeciso il tema della sua legittimità (sentenze inedite 19 agosto
1991 in re M., 10 ottobre 1990 in re M., 19 febbraio 1990 in re V., 30
agosto 1982 in re R., 5 maggio 1980 in re U., 29 settembre 1978 in re B.,
3 marzo 1977 in re D., e 18 febbraio 1976 in re S.).
Nell'evenienza concreta il tema non può ulteriormente rimanere
insoluto.
In sostanza l'UFAS argomenta che se basta in un qualsiasi momento
che l'ex marito sia tenuto a una prestazione, irrilevante il montante
della stessa, e che se la successiva soppressione dell'onere alimentare
ad opera del giudice civile non pregiudica il diritto dell'ex moglie,
altrettanto deve essere detto quando al momento del divorzio già sussistono
le condizioni per fare in modo che l'ex marito invalido non sia condannato
a prestazioni alimentari.
Lo stesso UFAS afferma di aver introdotto una supposizione eccezionale,
de lege ferenda. Orbene, de lege ferenda si possono proporre modificazioni,
ma le proposte in tal senso assumono valore solo in quanto adottate dal
legislatore, il che non è del caso.
Se è vero ora che, in virtù della giurisprudenza del Tribunale federale
delle assicurazioni, esiste un contrasto a seconda che l'obbligo alimentare
venga abolito dopo la pronunzia del divorzio, o che esso sia inizialmente
dichiarato inesistente, vuol comunque essere osservato che tale ipotesi non
si verifica solo nel caso del pensionato AI, le cui condizioni economiche
per questo fatto convincano il giudice civile o la moglie nella convenzione
a non imporre il pagamento degli alimenti, ma anche in altri casi, ad
esempio in quello del pensionato AVS, del condannato ad una pena privativa
della libertà di lunga durata, del disoccupato cronico, o infine di chi,
in generale, non sia oggettivamente in grado di pagare prestazioni. Con ciò
si crea un ingiustificato privilegio a favore dell'invalido riconosciuto
tale dall'assicurazione per l'invalidità. Per evitare pertanto una
evidente disparità di trattamento la presunzione dovrebbe essere estesa
a ogni caso di impossibilità oggettiva, il che comporterebbe un aggravio
amministrativo tale da imporre all'amministrazione indagini complesse,
magari quando il divorzio risale a un lontano passato e quando una parte,
l'ex marito, non è più in grado di documentare i fatti.
Inoltre la norma di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS nella sua
interpretazione letterale, sempre confermata da questa Corte, intende
assegnare all'ex moglie, quando il matrimonio sia durato almeno 10 anni,
diritto a rendita vedovile, quando l'ex marito fosse stato tenuto a
prestare una pensione alimentare. L'obbligo di pagamento, irrilevante
il montante, la forma e la durata, deve comunque sussistere e tale non
è un obbligo inesistente perché non ragionevolmente addossabile al marito.
Ne deve essere dedotto che la motivazione addotta dall'UFAS
a giustificazione delle proprie direttive da un lato contrasta con i
principi di parità di trattamento e, dall'altro lato, è contraria al
testo letterale della norma.
Erwägung 5
5.- Ci si può infine chiedere se il diritto agli alimenti della
donna divorziata non possa essere surrogato dagli art. 22bis LAVS e 34
cpv. 2 LAI.
Giusta l'art. 22bis cpv. 1 LAVS il marito ha diritto a una rendita
completiva per la moglie se gli spetta una rendita semplice di vecchiaia
e se essa ha compiuto i 55 anni. Tale diritto sussiste anche per una
moglie più giovane se il marito immediatamente prima che sia sorto il
diritto alla rendita semplice di vecchiaia abbia ricevuto una rendita
completiva dell'assicurazione per l'invalidità. La donna divorziata è
parificata alla moglie se provvede in modo preponderante ai figli che
le sono assegnati e non possa pretendere né una rendita di vecchiaia né
di invalidità. Questo disciplinamento è ripreso all'art. 34 cpv. 2 LAI,
nel senso che la donna divorziata è parificata alla donna sposata se
provvede in misura preponderante al sostentamento dei figli attribuitile
e non può pretendere una rendita di invalidità.
Ora le disposizioni citate si riferiscono, se del caso, al
sostentamento dei figli e non già a quello della moglie e la normativa
di legge di cui all'art. 23 cpv. 2 LAVS quando accenna ad alimenti
manifestamente si riferisce a quelli attribuiti alla divorziata.
Il diritto alle prestazioni richieste non può pertanto essere
riconosciuto nemmeno da questo profilo, ritenuto inoltre che, nella
fattispecie, non risulta dagli atti essere per la ex moglie stata versata
una rendita complementare.
Erwägung 6
6.- In queste condizioni, il giudizio commissionale impugnato non
può che essere tutelato.