BGE 120 IB 89
120 Ib 89
14. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
12. April 1994 i.S. Kanton Basel-Stadt gegen B. und Mitb., Gemeinden
Allschwil und Binningen sowie Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Vorsorgliche Betriebseinschränkungen bei einer Schiessanlage
(Lärmschutz).
Kann die in Anhang 7 Ziffer 3 LSV vorgesehene Berechnungsformel
für den Beurteilungspegel als nicht sachgerecht bezeichnet
werden? Ausgangslage für die Beurteilung, ob im vorliegenden Fall
vorsorgliche Betriebseinschränkungen getroffen werden können (E. 3).
Gestützt auf Art. 16 Abs. 4 sowie Art. 11 und 12 USG können in
dringenden Fällen Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss
der Sanierung getroffen werden (E. 4b).
Bei der Anordnung vorsorglicher Betriebseinschränkungen
dürfen die Behörden hinsichtlich der (provisorischen) Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese sachgerecht sind
(E. 4c).
Abgrenzung der Befugnisse der für den Vollzug des Umweltschutzrechtes
zuständigen Behörden von den militärrechtlichen Kompetenzen der kantonalen
Militärbehörde (E. 4d).
Sachverhalt
A.- Die Schiessanlage Allschwiler-Weiher, welche vom Kanton Basel-Stadt
betrieben wird, umfasst insgesamt über 75 Scheiben; davon verfügen heute
52 Scheiben über eine elektronische Trefferanzeigeanlage. Die Anwohner der
Gemeinden Allschwil und Binningen, unter ihnen B., versuchen seit Sommer
1977 mit verschiedenen Eingaben an die Behörden der Kantone Basel-Stadt und
Basel-Landschaft, der Gemeinde Binningen und des Bundes, eine Verbesserung
der Lärmsituation zu erreichen. Unter anderem am 24. August 1977 erhoben
B. und Konsorten eine Beschwerde an die Militärdirektion des Kantons
Basel- Landschaft wegen des übermässigen Schiesslärms. Weil damals nach
Auffassung der Behörden die gesetzlichen Grundlagen für die Beurteilung
des Schiesslärms fehlten und die Projektierung einer unterirdischen
Schiessanlage durch den Kanton Basel-Stadt nicht gefährdet werden sollte,
wurde die Beschwerde im Einverständnis mit B. und Konsorten jeweils um
ein Jahr sistiert.
Am 1. April 1987 trat die Lärmschutz-Verordnung (LSV; SR 814.41) in
Kraft und die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft
(die Baudirektion) übernahm die Federführung in der Angelegenheit. B. und
Mitbeteiligte widersetzten sich erneuten Sistierungen ihrer Beschwerde. In
einem am 1. September 1988 erstatteten Lärmgutachten kam die EMPA
zum Schluss, der Alarmwert werde bei insgesamt 45 Liegenschaften
mit 220 Bewohnern zum Teil wesentlich überschritten. Bei weiteren 145
Liegenschaften mit insgesamt 930 Bewohnern werde der Immissionsgrenzwert
zum Teil erheblich überschritten. In den Gemeinden Allschwil und Binningen
würden rund 1150 Personen von übermässigem Schiesslärm betroffen, wobei
die EMPA je nach Nutzung des lärmbelasteten Gebietes im Sinne einer
Annahme von den für die Empfindlichkeitsstufen II, III und IV geltenden
Belastungsgrenzwerten ausging.
Am 3. März 1991 lehnten die Stimmbürger des Kantons Basel-Stadt
einen Kredit für eine unterirdische Schiessanlage ab. Am 23. Oktober
1991 verlangten B. und Konsorten die Beurteilung ihrer 1979 eingereichten
Beschwerde. Bereits nach Bekanntwerden der Ergebnisse des EMPA-Gutachtens
reduzierte der Kanton Basel-Stadt die Schiesshalbtage von 153 im Jahre
1988 auf 82 im Jahre 1992. Aufgrund einer provisorischen Beurteilung der
Lärmsituation in den umliegenden Wohngebieten anhand der entsprechenden,
für die Empfindlichkeitsstufen II und III geltenden Belastungsgrenzwerte
und in Berücksichtigung der Resultate des EMPA-Gutachtens erliess die
Baudirektion am 6. April 1992 eine Verfügung, wonach (unter anderem) bis
zum Abschluss der noch nicht verfügten Sanierung auf der Schiessanlage
im Jahre 1993 an 67 und im Jahre 1994 sowie in den folgenden Jahren noch
an 52 Schiess-Halbtagen geschossen werden darf.
Dagegen erhoben der Kanton Basel-Stadt sowie B. und Konsorten
Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Ausgehend von
der (provisorischen) Annahme, im umliegenden Wohngebiet komme entweder die
Empfindlichkeitsstufe II oder III in Frage, bestätigte der Regierungsrat
im wesentlichen die Verfügung der Baudirektion. Allerdings ordnete er an,
dass im Jahre 1994 und in den folgenden Jahren auf der Anlage nur noch
an 38 Schiess-Halbtagen geschossen werden dürfe. Gegen diesen Entscheid
führte der Kanton Basel-Stadt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht. Dieses weist die Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten
werden konnte.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- a) Nach Auffassung des Beschwerdeführers besteht seit
Erlass der Lärmschutz-Verordnung keine Rechtsgrundlage mehr, um
vorsorgliche Betriebseinschränkungen unmittelbar gestützt auf Art. 11
und 12 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
(Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) zu erlassen. Die Frage, ob, wann
und in welchem Ausmass der Betrieb einer Anlage beschränkt werden dürfe,
richte sich (heute) ausschliesslich nach der Lärmschutz-Verordnung. Als
Emissionsbegrenzung für ortsfeste Anlagen diene die Sanierung (Art. 2
Abs. 4 LSV [SR 814.41]). Im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3
der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1)
sehe die Lärmschutz-Verordnung die Möglichkeit, für die Dauer der Sanierung
Betriebseinschränkungen zu verfügen, nicht vor.
Solche Betriebseinschänkungen dürften auch nicht ohne
Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen angeordnet werden. Nur wenn die
Empfindlichkeitsstufen den einzelnen Nutzungszonen zugeordnet worden seien,
könne das noch zulässige Mass an Emissionen und Immissionen bestimmt
werden. Zwischen 1988 und 1992 seien die Schiesshalbtage um rund die
Hälfte reduziert worden. Es sei daher nicht einzusehen, weshalb dies nur
zu einer Pegelkorrektur von -6,8 dB(A) führe, wie dies der Regierungsrat
im angefochtenen Entscheid darlege. Sollte diese Berechnung zutreffen,
so erweise sich die im Anhang 7 LSV festgelegte Berechnungsformel für den
Beurteilungspegel als untauglich. Diese berücksichtige nicht, dass während
fünf bis sechs Monaten im Jahr überhaupt nicht geschossen werde. Auch
trage die Berechnungsformel der Tatsache nicht Rechnung, dass die Anzahl
Schiesshalbtage wesentlich geringer geworden sei. Beide Umstände würden
sich spürbar auf die aktuelle Lärmbelastung und das subjektive Empfinden
der Betroffenen auswirken.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die vom Regierungsrat
angeordnete Betriebsbeschränkung sei unverhältnismässig. Die
ordnungsgemässe Durchführung der Bundesübungen sei nicht mehr
gewährleistet. Auch müsse beachtet werden, dass die Schützenvereine
jedes Interesse an der Durchführung der Bundesübungen verlieren würden,
wenn ihnen nicht zugestanden werde, auf der Schiessanlage gewisse private
Wettkampfschiessen durchzuführen.
b) Als erstes ist zur Kritik an der Berechnungsformel des
Beurteilungspegels gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV sowie zur Frage der Höhe
der aktuellen Lärmbelastung Stellung zu nehmen. Der Einwendung, die
Belastung mit Schiesslärm daure nicht das ganze Jahr über an, weshalb
nicht von einem durchschnittlichen Dauerschallpegel ausgegangen werden
dürfe, ist entgegenzuhalten, dass die Lärmschutz-Verordnung gerade aus
diesem Grunde für den Schiesslärm keinen solchen Pegel vorsieht. Ein
durchschnittlicher Dauerschallpegel gilt für den Industrie- und Gewerbelärm
oder den Lärm von Verkehrswegen (Anhänge 3-6 LSV). Beim Schiesslärm
wird mit dem Einzelschusspegel operiert (BUNDESAMT FÜR UMWELT, WALD UND
LANDSCHAFT [BUWAL], Erläuterungen zur Lärmschutzverordnung, Bern 1992,
S. 9). Zum Einzelschusspegel kommt eine Pegelkorrektur hinzu, welche
auf die Anzahl der Schiesshalbtage im Durchschnitt von drei Jahren
abstellt. Es kann also nicht gesagt werden, die Zahl der lärmfreien
Tage komme in der Berechnungsformel nicht zum Ausdruck. Dass die
Lärmbelastung bei einer Reduktion der Schiesshalbtage nicht linear
abnimmt, wie dies der Beschwerdeführer für richtig hält, liegt an der
Verwendung eines logarithmischen Massstabes aus Gründen der Praktikabilität
(dazu im einzelnen BUNDESAMT FÜR UMWELTSCHUTZ, Berechnungsverfahren für
Schiesslärm von 300 m - Anlagen, Bern 1985, S. 5). Abwegig ist die Kritik,
es müsse berücksichtigt werden, dass im lärmbelasteten Gebiet ein steter
Mieterwechsel stattfinde. Einem neuen Mieter dürfe der "frühere" Lärm
nicht "angerechnet" werden, wie dies mit der umstrittenen Formel erfolge
(Abstellen auf einen Durchschnitt von drei Jahren). Wäre dieser Auffassung
zu folgen, könnte eine vernünftige Berechnung des Beurteilungspegels
überhaupt nicht angestellt werden.
c) Wie es sich letztlich mit der Frage verhält, ob die
Berechnungsformel gemäss Anhang 7 Ziffer 3 LSV zu sachgerechten Ergebnissen
führt, kann jedoch offenbleiben. Dem Antrag auf eine entsprechende
Expertise ist daher nicht stattzugeben. Nachdem es im vorliegenden Fall um
Anordnungen vorsorglicher Natur geht, kann von einer weiteren Abklärung
des Beurteilungspegels abgesehen werden. Der Beschwerdeführer anerkennt
die Sanierungspflicht, womit er ebenfalls einräumt, dass der Betrieb zu
schädlichen oder lästigen Immissionen führt (Art. 16 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 11 Abs. 3 USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Die Schiessanlage liegt
unmittelbar beim Siedlungsgebiet; ihr Standort ist aus heutiger Sicht als
ungünstig zu bezeichnen (Art. 3 Abs. 4 lit. c des Bundesgesetzes über die
Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]). Der Beschwerdeführer
weiss, dass die Lärmbelastung durch die sehr grosse Schiessanlage
auch nach der freiwilligen Reduktion der Schiesshalbtage noch ein Mass
erreicht, welches ein rasches Handeln notwendig macht. Die anerkannt hohe
Lärmbelastung wie auch die erhebliche Anzahl der vom Lärm betroffenen
Personen lassen die Sanierung als sehr dringlich erscheinen; es kann
nicht bis zum Ablauf der gesetzlichen Sanierungsfrist zugewartet werden
(Art. 17 Abs. 2 LSV). Aus diesen Gründen hatte der Kanton Basel-Stadt
auch bereits einmal ein Sanierungsprojekt erarbeitet, mit welchem eine
Verbesserung der Situation erreicht werden sollte. Diese Feststellungen
sind der folgenden Beurteilung zugrunde zu legen.
Erwägung 4
4.- a) Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, sind
frühzeitig an der Quelle zu begrenzen (Art. 1 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1
USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen
im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und
betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2
USG). Das Bundesgericht hat verschiedentlich darauf hingewiesen, dass
Lärmschutzmassnahmen nicht erst zu ergreifen sind, wenn die Umweltbelastung
schädlich oder lästig wird. Es sollen auch die bloss unnötigen Emissionen
vermieden werden. Dazu können direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und
Art. 12 Abs. 2 USG Betriebs- oder andere Beschränkungen angeordnet werden
(BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f.; 113 Ib 393
E. 3 S. 400).
Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 2 USG werden verschärft,
wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen)
unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Diese Vorschrift gilt - wie
Art. 11 USG allgemein - nicht nur für neue, sondern auch für bestehende
Anlagen. Art. 11 Abs. 3 USG lässt verschärfte Emissionsbegrenzungen zu,
wenn nur eine einzige Anlage schädliche oder lästige Einwirkungen gleicher
Emission verursacht. In diesem Falle ist die Anlage zu sanieren (Art. 16
Abs. 1 USG, Art. 13 Abs. 1 LSV). Sanierungen sind, wie Art. 2 Abs. 4 LSV
festhält, Emissionsbegrenzungen für bestehende ortsfeste Anlagen BGE 119
Ib Nr. 51 E. 5a; 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f. mit zahlreichen weiteren
Hinweisen; ANDRÉ SCHRADE, Kommentar USG, N. 15 und N. 40 zu Art. 11;
BUWAL, aaO, S. 17).
b) Die Luftreinhalte-Verordnung ermöglicht den Behörden, notfalls
bereits für die Dauer der Sanierung Betriebseinschränkungen oder gar die
Stillegung der Anlage anzuordnen (Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 3 LRV). Die
Lärmschutz-Verordnung sieht dies nicht vor (vgl. Art. 13 ff. LSV). Es ist
jedoch zu beachten, dass die Vorschriften der Luftreinhalte-Verordnung im
wesentlichen nichts bestimmen, was nicht bereits durch Art. 16 Abs. 4
USG geboten wäre. Danach können die Behörden in dringenden Fällen
die Sanierung vorsorglich, das heisst ohne vorherige Anhörung des
Anlageinhabers (Art. 16 Abs. 3 USG), anordnen; notfalls können sie die
Stillegung der Anlage verfügen. Diese Bestimmung beansprucht allgemeine,
über die Luftreinhaltung hinausgehende Geltung.
Nach seinem Sinn und Zweck dient Art. 16 Abs. 4 USG auch als
Rechtsgrundlage für Anordnungen vorsorglichen Charakters bis zum Abschluss
der Sanierung. Die Vorschrift will sicherstellen, dass bei Bedarf das
Notwendige vorgekehrt wird, bevor die endgültige Sanierungsverfügung
wirksam geworden und vollzogen ist. Wenn eine Behörde in dringenden
Fällen die sofortige Sanierung oder notfalls gar die Stillegung einer
Anlage anordnen kann, so muss sie in Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit und in Anwendung der in Art. 12 USG vorgesehenen
Mittel grundsätzlich auch weniger weit gehende Massnahmen verfügen können,
um eine vorläufige Verbesserung der Situation zu erreichen (zum ganzen
CHRISTOPH SCHAUB, Der vorläufige Rechtsschutz im Anwendungsbereich des
Umweltschutzgesetzes, Diss. Zürich 1990, S. 25 f. und S. 71; SCHRADE,
aaO, N. 49 zu Art. 16). Eine solche Ausnahmesituation, die nicht bei
allen sanierungspflichtigen Anlagen bejaht werden kann, ist aufgrund
der bereits dargestellten besonderen Verhältnisse bei der Schiessanlage
Allschwiler-Weiher gegeben; es wird auf die vorstehenden Erwägungen
verwiesen. Der Regierungsrat durfte daher ohne Bundesrechtsverletzung
unmittelbar auf das Umweltschutzgesetz gestützte vorsorgliche
Betriebsbeschränkungen erlassen.
c) Bei der Anordnung der umstrittenen vorsorglichen Massnahmen sind die
kantonalen Behörden - und zwar beschränkt für das vorliegende Verfahren -
im Sinne einer Annahme von den im wesentlichen für Wohngebiete bzw. für
Mischzonen geltenden Belastungsgrenzwerten der Empfindlichkeitsstufen
II und III ausgegangen. Dieses Vorgehen ist entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nicht zu beanstanden. Bei der Anordnung vorsorglicher
Massnahmen dürfen die kantonalen Behörden hinsichtlich der (provisorischen)
Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen mit Annahmen arbeiten, sofern diese
sachgerecht sind, was vorliegend zu bejahen ist. Diese Annahmen stehen
unter dem Vorbehalt späterer Änderung, sei es durch eine einzelfallweise
Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen im Rahmen einer Sanierungsverfügung,
sei es durch Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen in den Zonenplänen
oder Baureglementen der Gemeinden (Urteil des Bundesgerichtes vom
10. November 1993 i.S. Gemeinde Seewen, E. 7b und c, publiziert in
URP 1994 S. 18 f.). Die Festlegung des Sanierungszieles, nämlich die
grundsätzliche Einhaltung der Immissionsgrenzwerte (Art. 17 Abs. 2
USG, Art. 13 LSV, Anhang 7 Ziffer 2 LSV), erfordert in jedem Fall die
zeitgerechte Festsetzung der Empfindlichkeitsstufen unter Sicherstellung
des Rechtsschutzes. Nur so kann der Anlageinhaber in Kenntnis der
Rahmenbedingungen zielgerichtet ein Sanierungsprojekt ausarbeiten. Auch
wenn die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in den Nutzungsplänen
oder Baureglementen der Gemeinden grundsätzlich zu bevorzugen ist,
steht einem einzelfallweisen Vorgehen nichts im Wege, auch nicht die
neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 119 Ib 179, Gemeinde
Bannwil). Im Falle der Gemeinde Bannwil stand eine einzelfallweise
Festsetzung zur Diskussion, ohne dass diese im weiteren Zusammenhang
mit der Sanierung einer Anlage erfolgte (BGE 119 Ib 179 E. 2c und 3
S. 187 ff.). Im vorliegenden Fall verhält es sich anders, ist doch in
nächster Zeit mit einem Sanierungsentscheid zu rechnen, nachdem die ersten
Vorarbeiten bereits getroffen wurden. Die einzelfallweise Festsetzung der
Empfindlichkeitsstufen kann in einem der eigentlichen Sanierungsverfügung
vorausgehenden Teilentscheid erfolgen, sofern dies durch das kantonale
Recht nicht ausgeschlossen ist (Urteil des Bundesgerichtes vom 28. März
1994 i.S. "Deponie Chrüzlen"/Gemeinden Egg und Oetwil, E. 6b).
d) Anders als der Beschwerdeführer meint, stehen die militärrechtlichen
Kompetenzen der kantonalen Militärbehörde der Anordnung vorsorglicher
Betriebsbeschränkungen durch die Baudirektion bzw. den Regierungsrat nicht
entgegen. Es trifft zwar zu, dass die kantonale Militärdirektion gestützt
auf Art. 22 Abs. 1 und Art. 5 der Verordnung über die Schiessanlagen
für das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. März 1991 (Schiessanlagen-
Verordnung, SchAV; SR 510.512) sowie in Anwendung von Art. 28 lit. e
der Verordnung über das Schiesswesen ausser Dienst vom 27. Februar 1991
(Schiessordnung, SchO; SR 512.31) die Betriebsbewilligung für eine
Schiessanlage ganz oder teilweise auch aus umweltrechtlichen Gründen
entziehen kann (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. Juni 1992 i.S. Gemeinde
Reinach, E. 3 f., auszugsweise publiziert in URP 1992 S. 631). Eine
solche militärrechtliche Anordnung steht jedoch im vorliegenden Fall in
Übereinstimmung mit der Auffassung des EMD nicht zur Diskussion.