BGE 120 IB 496
120 Ib 496
63. Estratto della sentenza 6 dicembre 1994 della I Corte di diritto
pubblico nelle cause FFS c. F e Consorti e Consorzio di manutenzione delle
opere di arginatura esistenti e future del Basso Vedeggio e Commissione
federale di stima del 13o Circondario (ricorso di diritto amministrativo).
Regeste
Rückforderung von Grundstücken, die für eine zukünftige Erweiterung
des Werkes enteignet wurden; Voraussetzungen (Art. 102 EntG) und Verjährung
(Art. 105 EntG) des Rückforderungsrechtes.
Die Ausübung des Rückforderungsrechts ist schon dann ausgeschlossen,
wenn die enteigneten Rechte während einer gewissen Zeit für den Zweck
verwendet worden sind, für den die - ordentliche oder vorsorgliche
(Art. 102 Abs. 1 lit. a und b EntG) - Enteignung durchgeführt wurde. Die
Verwendung muss dauernden Charakter haben (E. 3b). Im vorliegenden
Fall vermag der Bau von Anschlussgeleisen und Nebenanlagen, die bloss
provisorischer Art sind und für welche das Enteignungsrecht nicht geltend
gemacht werden könnte, die Entstehung des Rückforderungsanspruches für
Rechte, die für die zukünftige Erweiterung eines Güterbahnhofes enteignet
wurden, nicht zu hindern (E. 3c und d).
Relative und absolute Verjährung (Art. 105 Abs. 2 EntG). Wird die
Anzeige unterlassen (Art. 104 Abs. 2 EntG), beginnt die einjährige oder
fünfjährige Frist erst bei Eintritt eines objektiven Tatbestandes, nämlich
der Veräusserung oder anderweitigen Verwendung des enteigneten Rechts,
zu laufen. Dabei ist den Besonderheiten der vorsorglichen Enteignung -
der dem Enteigner zur Zweckverwendung zur Verfügung stehenden Dauer von
25 Jahren und dem Fehlen eines Werkplanes - Rechnung zu tragen (E. 6).
Sachverhalt
A.- Le circostanze che hanno dato origine alla vertenza relativa
alle azioni di retrocessione/risarcimento danni per terreni espropriati
per l'ampliamento futuro della stazione merci di Lugano-Vedeggio sono
state riassunte nella sentenza parziale del 16 agosto 1994 del Tribunale
federale parzialmente pubblicata in DTF 120 Ib 276 segg. Ad essa si rinvia
per i particolari della fattispecie.
Nella causa del Consorzio di manutenzione delle opere di arginatura
del Basso Vedeggio, il Tribunale federale si è inoltre pronunciato con
giudizio parziale del 22 agosto 1994, pure parzialmente pubblicato in
DTF 120 Ib 215 segg., al quale parimenti va rinviato.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 3
3.- Le FFS riconoscono che un ampliamento della stazione merci secondo
i progetti inizialmente previsti non ha avuto luogo. Esse sostengono
però di aver eseguito sui terreni espropriati in via preventiva opere
che hanno adibito a scopo ferroviario tutti i fondi espropriati, e che
debbono quindi esser parificate a tale ampliamento. Tali opere - tra cui
primeggia il binario B7 - avrebbero definitivamente escluso che potesse
nascere un diritto a retrocessione. A tal riguardo, le Ferrovie rilevano
che la successiva - e peraltro solo parziale - soppressione del binario B7
è irrilevante: per impedire la nascita di un diritto alla retrocessione
occorre ma basta che - sia pure per un periodo di tempo limitato -
i diritti espropriati siano stati utilizzati allo scopo per il quale
l'espropriazione è stata concessa. La cessazione di tale utilizzazione ed
un susseguente diverso uso non sono atti a far rinascere il diritto alla
retrocessione. D'altronde, aggiungono le Ferrovie, al binario B7 sono stati
sostituiti i binari B17 e B18, che servono l'Oleificio S, e che adibiscono
ad uso ferroviario la corrispondente area espropriata in via preventiva.
Quest'opinione delle FFS non può esser condivisa.
b) È invero esatto, come pretendono le FFS, che - tanto
nell'espropriazione ordinaria di cui all'art. 102 cpv. 1 lett. a LEspr,
quanto in quella preventiva della lett. b - per escludere ogni diritto alla
retrocessione basta che i diritti espropriati siano stati utilizzati per
lo scopo, per il quale l'espropriazione ha avuto luogo, durante un certo
periodo: se, successivamente, tale utilizzazione cessa ed i diritti sono
alienati o adibiti a scopo diverso, queste circostanze sono irrilevanti
e non fanno nascere nuovamente un diritto alla retrocessione. In questo
senso si è espressa la giurisprudenza del Tribunale federale già sotto
l'impero della cessata legge di espropriazione del 1o maggio 1850 (art. 47
[RU 1, 1848/49, pag. 239]), statuendo che ogni pretesa di retrocessione è
esclusa "dès le moment où le fonds exproprié a été affecté d'une manière
certaine et sérieuse à la destination prévue" (cfr. DTF V [1879] 364
[367]; inoltre V 257 consid. 6, 41 I 345). In DTF 47 I 541, il Tribunale
federale ha poi precisato che l'utilizzazione intervenuta deve avere un
carattere "durevole" (dauernd). Nello stesso senso la dottrina (F. Hess,
Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 9 ad art. 102 LEspr; HESS/WEIBEL,
Das Enteignungsrecht des Bundes, n. 17 ad art. 102 LEspr con riferimenti).
c) Contrariamente all'assunto delle FFS, nelle opere eseguite dalle
esproprianti prima dell'inoltro delle domande di retrocessione non può
esser scorto un ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio del
tipo e della natura che l'estensione della domanda di espropriazione
preventiva presupponeva.
aa) Costruito secondo le dichiarazioni delle FFS medesime negli anni
1985/86, il binario B7 costituiva indubbiamente un binario di raccordo
("Verbindungsgeleise" o "Anschlussgeleise") ai sensi della LF sui rapporti
di diritto delle ferrovie di congiunzione tra la rete ferroviaria svizzera
e gli stabilimenti industriali del 19 dicembre 1874 (CS 7 23). Questa
legge è stata in vigore sino al 15 marzo 1992, data alla quale è stata
abrogata e sostituita dalla nuova LF sui binari di raccordo ferroviari
del 5 ottobre 1990 (RS 742.141.5). Secondo la LF del 1874 (art. 3), la
costruzione dei binari di raccordo, per quanto riguarda i rapporti con
i proprietari dei fondi necessari all'esecuzione dell'opera ed i vicini,
era retta dal diritto cantonale. Né la ferrovia, né i proprietari degli
stabilimenti interessati alla creazione del raccordo, potevano pertanto
avvalersi del diritto d'espropriazione federale ai sensi dell'art. 1 cpv. 1
LEspr, avendo il legislatore ritenuto che tali opere - per impiegare
la terminologia adottata dalla LEspr del 1930 (art. 1) - non tornavano
"d'utilità alla Confederazione o a una parte considerevole del paese",
ma rientravano principalmente nell'interesse di chi voleva ottenere
il collegamento con la rete ferroviaria (cfr. messaggio del Consiglio
federale del 29 settembre 1874, BBl 1874 137 segg.; DTF 10 505 consid. 2,
ove una procedura d'espropriazione avviata in applicazione della LF
sull'espropriazione è stata annullata dal Tribunale federale; DTF 93 I
496 consid. 6; F. HESS, op.cit., n. 4 ad art. 1 LEspr, pag. 5 e n. 6 ad
art. 12 Eisenbahngesetz 1872, pagg. 312/13; HESS/WEIBEL, op.cit., pag. 67
n. 19). A questa normativa legale si sono d'altronde attenute le ricorrenti
principali, che per la costruzione di detto binario hanno richiesto ed
ottenuto i permessi cantonale e comunale (cfr. autorizzazione cantonale
del 3 ottobre 1984, licenza comunale del 10 ottobre 1984).
La nuova legge federale del 5 ottobre 1990 - qui non applicabile -, ha
riconosciuto la pubblica utilità dell'allacciamento delle zone industriali
e artigianali alla rete ferroviaria, ed ha dato mandato ai Cantoni di
provvedervi, per quanto possibile ed adeguato, mediante provvedimenti di
pianificazione del territorio (art. 5 cpv. 1). Se un piano d'utilizzazione
esistente dev'esser completato a tal fine, il tracciato del binario di
raccordo è deciso dall'autorità cantonale competente a stabilire zone di
pianificazione (art. 5 cpv. 2 con rinvio all'art. 27 LPT). L'approvazione
del piano di utilizzazione (art. 5) conferisce il diritto d'espropriazione
ai sensi dell'art. 1 LEspr: questo diritto spetta però - coerentemente
con la natura pianificatoria della misura - all'ente pubblico competente
per la determinazione del piano di utilizzazione: questi può cederlo ad
un raccordato mediante dichiarazione scritta (art. 16, cpv. 1 e 2 della
LF del 5 ottobre 1990). Anche la nuova legge ha pertanto escluso che la
ferrovia stessa - e segnatamente le FFS - possano avvalersi del diritto
d'espropriazione federale per la costruzione di binari di raccordo.
bb) Si deve pertanto constatare che le FFS, per la costruzione
del binario di raccordo B7, hanno fatto capo al diritto cantonale,
che esse non avrebbero potuto avvalersi del diritto d'espropriazione
federale per quest'opera, e che l'hanno potuta attuare unicamente grazie
al fatto d'esser divenute proprietarie dei terreni necessari in virtù
dell'espropriazione preventiva loro accordata per il futuro ingrandimento
della stazione merci di Lugano-Vedeggio. Ciò che vale per il binario B7
vale anche per i binari B17 e B18, costruiti nel 1989, dopo la soppressione
di questo, per raccordare l'Oleificio S con la rete ferroviaria. Si rilevi
per inciso che l'affermazione delle FFS, per cui tale edificio industriale,
eretto in virtù di uno dei diritti di superficie costituiti a favore di
terzi, sorgerebbe su "terreni a destinazione ferroviaria" è sprovvista
di ogni fondamento.
Se ne deve concludere che le FFS, costruendo i predetti binari di
raccordo, hanno agito alla stregua di un proprietario privato di terreni
industriali che intenda realizzare per essi un raccordo con la rete
ferroviaria, e non come ente pubblico che procede all'ampliamento di
una stazione merci. Ciò trova del resto un'esplicita conferma nel testo
delle note inserzioni pubblicitarie, dove sono offerti terreni provvisti
di raccordo ferroviario.
Ammettere nelle concrete circostanze che l'ente al beneficio
dell'espropriazione preventiva per il futuro ampliamento possa invocare,
per frapporre definitivo ostacolo alla nascita del diritto alla
retrocessione, l'esecuzione di lavori per i quali in un'espropriazione
ordinaria egli non avrebbe potuto avvalersi del diritto di espropriazione,
significherebbe snaturare l'istituto dell'espropriazione preventiva,
estendendolo al di là degli scopi che hanno indotto il legislatore ad
introdurlo (v. DTF 120 Ib 278 consid. 7), e privare l'espropriato di
ogni protezione.
Non è quindi possibile considerare quei binari come una forma di
ampliamento della stazione merci di Lugano-Vedeggio, atta ad impedire
definitivamente la nascita di un diritto a retrocessione.
cc) Ciò ritenuto per la principale delle opere invocate dalle FFS,
non v'è motivo di attardarsi sugli altri lavori da loro eseguiti. Essi
infatti o costituiscono opere collaterali al detto binario, o rappresentano
investimenti effettuati dalle ferrovie, di cui eventualmente dovrà
tenersi conto nel quadro dell'art. 106 cpv. 2 LEspr, o, infine,
sono provvedimenti d'utilità per l'attuale stazione merci, ma non ne
costituiscono ampliamento.
d) D'altronde, anche se si volesse ignorare che il binario B7 era un
binario di raccordo, ed ammettere che tale opera costituisse un ampliamento
della rete ferroviaria, la conclusione non muterebbe. Come a ragione ha
rilevato la CFS, tale opera, tenuto conto della normale durata di simili
impianti, ha avuto un'esistenza effimera e provvisoria. Ad essa andrebbe
quindi negato quel carattere di durevolezza che la giurisprudenza esige
per l'utilizzazione del diritto espropriato (supra, consid. 3b).
Erwägung 5
5.- (A sostegno dell'eccezione di prescrizione, le ferrovie invocano
contratti relativi ai fondi espropriati da loro stipulati con terzi a
partire dalla fine degli anni settanta. Le FFS pretendono in sostanza
che gli espropriati avrebbero dovuto avvertire sin da quel momento che
i fondi venivano in realtà adibiti ad usi estranei a quello per il quale
l'espropriazione era stata effettuata. Le ricorrenti ne deducono che le
domande di retrocessione del 1989 sono state inoltrate quando già erano
intervenute la prescrizione relativa di un anno dalla notizia e quella
assoluta di 5 anni dall'evento previste dall'art. 105 cpv. 2 LEspr).
Erwägung 6
6.- Queste adduzioni inducono alle considerazioni seguenti:
b) Allorquando, come nella specie, l'avviso previsto dall'art. 104
cpv. 1 LEspr è stato omesso, la data in cui il diritto espropriato è stato
alienato o adibito ad uno scopo diverso segna l'inizio della decorrenza
del termine della prescrizione assoluta di cinque anni; affinché cominci
a decorrere anche il termine di un anno della prescrizione relativa
occorre, in più, che l'avente diritto abbia avuto notizia del fatto
determinante (art. 105 cpv. 2). Da codesto assetto legislativo deriva
che la prescrizione assoluta può intervenire anche se il termine della
prescrizione relativa non è ancora trascorso oppure nemmeno ha cominciato
a decorrere; emerge però anche che il termine della prescrizione relativa
non può iniziare a correre prima che abbia cominciato a correre quello
della prescrizione assoluta.
L'inizio della decorrenza di ambedue i termini presuppone
infatti il verificarsi di una fattispecie obiettiva: l'alienazione
o la diversa destinazione, da cui dipende la nascita della pretesa di
retrocessione. Quanto al mutamento di destinazione, la giurisprudenza del
Tribunale federale ha precisato che non è indispensabile che la diversa
destinazione sia già stata concretamente determinata o addirittura abbia
avuto inizio: basta che risulti chiaramente che lo scopo iniziale, per
il quale l'espropriazione è stata concessa, è stato abbandonato in via
definitiva (DTF 82 I 63).
c) Nello stabilire se, obiettivamente, si è in presenza di tale
abbandono definitivo, vanno tenute presenti due particolarità che
caratterizzano l'istituto dell'espropriazione preventiva: il lungo
periodo di un quarto di secolo, di cui l'espropriante fruisce per attuare
l'ampliamento, da un lato (aa), e, dall'altro, il fatto che l'espropriante
non soggiace all'obbligo di presentare, come nell'espropriazione ordinaria,
il piano dell'opera (bb - art. 27 cpv. 3 LEspr; DTF 120 Ib 278 consid. 7).
aa) Dalla prima di codeste circostanze deriva che l'espropriante ha la
facoltà (e, quale ente pubblico, anche il dovere) di adottare disposizioni
concernenti l'utilizzazione dei fondi di cui è divenuto proprietario
le quali, nell'attesa dell'ampliamento, gli assicurino un'adeguata
redditività dei capitali investiti nell'acquisto. Nel novero di tali
disposizioni rientrano anche la costituzione di diritti di superficie
a favore di terzi di durata limitata o la stipulazione di contratti
d'affitto che implicano una trasformazione dei fondi, vuoi l'erezione
sugli stessi di determinati impianti o costruzioni. Tale possibilità è
d'altronde stata presa espressamente in considerazione dal legislatore
nell'art. 106 LEspr. Sancito il principio che, in caso di restituzione,
il diritto espropriato dev'essere restituito nello stato in cui si trova al
momento nel quale la domanda di retrocessione è formulata (art. 106 cpv. 1
LEspr), il legislatore ha precisato nel capoverso secondo di tale norma
che, se l'espropriante ha introdotto delle modificazioni e se lo stato
anteriore non può più essere ristabilito o lo può essere solo con spese
sproporzionate, chi pretende la retrocessione deve rifondere equamente
il maggior valore; inoltre, l'espropriante può togliere gli impianti
fatti da lui in quanto ciò sia possibile senza pregiudizio del diritto
da retrocedere.
bb) Quanto alla liberazione dall'obbligo di presentare il piano
dell'opera del futuro ampliamento, va osservato che se l'espropriante
tuttavia produce spontaneamente - come nella specie - un simile piano,
esso ha un valore puramente illustrativo. Segnatamente, da simile
progetto indicativo non derivano all'espropriante vincoli di sorta quanto
all'assetto che, per finire, assumerà l'ampliamento. Non a caso, nella
specie, l'Ufficio federale dei trasporti, approvando il 25 maggio 1973 i
piani per la costruzione della stazione merci sui quali era riprodotto
anche il futuro preveduto ampliamento, ha avuto cura di precisare
esplicitamente che formavano oggetto del suo esame e dell'approvazione
esclusivamente gli impianti della stazione vera e propria, figuranti in
arancione sul piano.
Deriva dal carattere non vincolante e puramente illustrativo di tale
piano del futuro ampliamento che, allorquando si tratta di accertare se
obiettivamente è intervenuto un abbandono definitivo dell'intendimento
iniziale, non è lecito attribuire importanza decisiva ad ogni disposizione
presa dall'espropriante, che - prima facie - appaia in contrasto con detto
piano, a meno che tale disposizione non faccia apparire chiaramente come
escluso definitivamente l'ampliamento. Codesto rigore non è eccessivo,
atteso che la legge, facendo obbligo all'espropriante di notificare
preventivamente all'avente diritto la sua intenzione di alienare il
diritto espropriato o di adibirlo ad un nuovo scopo, gli consente con
ciò anche di dissipare facilmente ogni equivoco. Non sarebbe equo far
sopportare all'avente diritto le conseguenze di incertezze o ambiguità
che hanno la loro origine nel fatto o nell'omissione dell'espropriante.
Erwägung 7
7.- (L'applicazione al caso di specie dei principi elencati sopra
permette di concludere che non sono assodate circostanze che abbiano
per principio posto fine alla possibilità di nascita di un diritto alla
retrocessione, e che in nessuna delle cause è intervenuta prescrizione
delle pretese).