BGE 120 IB 456
120 Ib 456
60. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
vom 14. Dezember 1994 i.S. K. und Mitb. gegen Einwohnergemeinde
Hägendorf, Bau-Departement und Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Art. 43 und 44 LSV; Erweiterung einer Schulanlage unter anderem mit
dem Bau einer grösseren Parkierungsanlage; einzelfallweise Bestimmung
der Empfindlichkeitsstufen.
Ein Entwurf für die allgemein verbindliche Zuordnung der
Empfindlichkeitsstufen kann grundsätzlich als Ausgangspunkt für die
einzelfallweise Bestimmung dienen (E. 3).
Prinzipien für die einzelfallweise Bestimmung; Verhältnis von Art. 43
Abs. 1 zu Art. 43 Abs. 2 LSV; Beurteilungsspielraum der Behörden (E. 4a-c).
Einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen kann die
Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet werden, wenn in dieser Zone nach
der massgebenden Bau- und Zonenordnung mässig störende Anlagen im Sinne
von Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV zugelassen sind (E. 4d).
Bei einer Lärmprognose ist davon auszugehen, dass eine
Parkierungsanlage als Ganzes benützt wird; Unzulässigkeit, eine solche
Anlage für die Beurteilung in einen bestehenden und einen neuen Anlageteil
aufzuspalten (E. 5a und 5b).
Im Rahmen des Vorsorgeprinzips müssen gegebenenfalls unabhängig
von einer Überschreitung der Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen
getroffen werden (Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV; E. 5d).
Notwendigkeit der gegenseitigen Abstimmung von Empfindlichkeitsstufen
am Zonenrand; Konsequenzen (E. 5e).
Sachverhalt
A.- Die Einwohnergemeinde Hägendorf beabsichtigt, die Schulanlage
Thalacker zu erweitern. Es sollen insbesondere zusätzliche Schulräume
geschaffen und die bestehende Turnhalle zu einer Doppelturnhalle
(Mehrzweckhalle) mit unterirdischer Anlieferungsrampe ausgebaut werden;
westlich des neuen Schultraktes sind insgesamt 39 oberirdische sowie
im genannten Anlieferungsbereich acht unterirdische Autoparkplätze
vorgesehen. Die Schulanlage Thalacker liegt gemäss Zonenplan vom 12. August
1986 in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (OeBA). Sie grenzt
im Nordosten an die Wohnzone W2a.
Gegen das am 16./19. April 1993 eingereichte Baugesuch der Gemeinde
wurde von Nachbarn Einsprache erhoben. Am 11. Mai 1993 erteilte indessen
die Bau- und Wasserkommission von Hägendorf unter verschiedenen Auflagen
und Bedingungen die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab. Dagegen
erhobene Beschwerden an das Bau-Departement und anschliessend an das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn blieben ohne Erfolg, worauf
eine Nachbarin Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die weiteren Einsprecher
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Dieses heisst
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit die Baubewilligung für die
39 oberirdischen Parkplätze erteilt wurde.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 3
3.- Nach Auffassung der Beschwerdeführerin können die primär für
die Besucher der neuen Mehrzweckhalle geplanten Parkplätze westlich des
Schulhauses aus Gründen des Lärmschutzes nicht bewilligt werden.
a) Gemäss Art. 44 Abs. 1 und 2 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1985 (LSV; SR 814.41) haben die Kantone bis spätestens am
1. April 1997 den Nutzungszonen nach Art. 14 ff. des Bundesgesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG;
SR 700) Empfindlichkeitsstufen (ES) zuzuordnen. Bis zur allgemein
verbindlichen Festsetzung in den Nutzungsplänen oder Baureglementen sind
die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall zu bestimmen (Art. 44 Abs. 3
LSV). Wird so vorgegangen, entfalten diese keine über das einzelne
Verfahren hinausgehende Rechtswirkungen (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95 f.;
119 Ib 179 E. 2c S. 187 f. und E. 3 S. 191).
b) Im vorliegenden Fall muss ein einzelfallweises Vorgehen
eingeschlagen werden, weil in Hägendorf die Empfindlichkeitsstufen noch
nicht allgemein verbindlich in der Ortsplanung festgesetzt wurden;
es besteht insoweit lediglich ein Entwurf. Er sieht für die Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen, welcher das Parkplatzareal zugewiesen
ist, die Empfindlichkeitsstufe III, und für die Wohnzone W2a, in welcher
die Parzellen der Beschwerdeführer liegen, die Empfindlichkeitsstufe
II vor. Das Verwaltungsgericht hielt sich an diese Vorgaben, was
grundsätzlich nicht zu beanstanden ist (BGE 120 Ib 89 E. 4c S. 95) und
von den Verfahrensbeteiligten auch nicht kritisiert wird. Mit Blick auf
die in Art. 43 Abs. 1 LSV vorgesehene allgemeine Regelung zwingt die vom
Verwaltungsgericht übernommene Einteilung aber zur Frage, ob die genannten
einzelfallweisen Zuordnungen sachgerecht sind.
Erwägung 4
4.- a) Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen zu den einzelnen
Nutzungszonen stellt einen Planungsakt dar, welcher eine bestimmte
Nutzungsordnung konkretisiert, präzisiert und in einem erheblichen Masse
auch materiell ergänzt. Der bundesrechtliche Teil der Nutzungsordnung
(Lärmschutz) muss auf den kantonalrechtlichen Teil abgestimmt, mit diesem
koordiniert und harmonisiert sein (HEINZ AEMISEGGER, Aktuelle Fragen des
Lärmschutzrechts in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, URP 1994 S. 445;
vgl. auch MARKUS NEFF, Die Auswirkungen der LSV auf die Nutzungsplanung,
Diss. Zürich 1994, S. 145). Dafür knüpft die Lärmschutz-Verordnung an die
im kantonalen Recht üblichen Kriterien über die Zulässigkeit störender
Betriebe in den einzelnen Zonen an, welche im wesentlichen auch den
§§ 29 ff. des Bau- und Zonenreglementes der Gemeinde Hägendorf (BZR)
zugrunde liegen. Art. 43 Abs. 1 LSV sieht in Zonen mit einem erhöhten
Lärmschutzbedürfnis die Empfindlichkeitsstufe I vor, bezeichnet die
Empfindlichkeitsstufe II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe
zugelassen sind, legt die Empfindlichkeitsstufe III für Zonen mit mässig
störenden Betrieben fest und ordnet die Empfindlichkeitsstufe IV für
Zonen an, in denen stark störende Betriebe zulässig sind, namentlich
für Industriezonen.
b) Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist im Regelfall nach
Art. 43 Abs. 1 LSV vorzugehen. Die in dieser Vorschrift enthaltenen Regeln
sind als generelles Zuordnungsprinzip zu verstehen (BGE 117 Ib 125 E. 4c
S. 129), an welches sich die Behörden grundsätzlich zu halten haben. Das
schliesst jedoch nicht aus, dass im Rahmen des Verordnungsvollzuges ein
weiter Ermessensspielraum besteht (BGE 120 Ib 287 E. 3c/bb S. 295; 119
Ib 179 E. 2a S. 186).
Gewisse Sachverhalte können gemäss Art. 43 Abs. 2 LSV beurteilt werden.
Danach darf vom generellen Vorgehen abgewichen und eine Zone statt der
Empfindlichkeitsstufe I oder II der jeweils nächsthöheren Stufe zugeordnet
werden, wenn die Nutzungszone mit Lärm vorbelastet ist ("Aufstufung"
oder "Höhereinstufung"). Diese Regelung hat primär alte Dorfkerne oder
städtische Verhältnisse im Auge. Wenn sich Gemeinden für die Erhaltung des
vorhandenen Wohnraumes und gegen die Entleerung ihrer Kerngebiete oder
Innenstädte einsetzen, soll dies durch die Lärmschutz-Verordnung nicht
verhindert werden (BGE 117 Ib 125 E. 4c S. 129; KURT GILGEN, Lärmschutz
und Raumplanung, Bern 1988, S. 94). Art. 43 Abs. 2 LSV kann auch bei
kleineren Wohngebieten inmitten gewachsener Gewerbezonen in Betracht
kommen (BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 64 f.). Von "Aufstufungen" ist nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtes zurückhaltend Gebrauch zu machen
(BGE 115 Ib 456 E. 4 S. 465).
c) Vorliegend steht eine "Aufstufung" nicht zur Diskussion. Die
Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen erfolgt daher nach Art. 43
Abs. 1 LSV. Dabei haben die zuständigen Behörden in erster Linie zu
berücksichtigen, dass die Belastungsgrenzwerte, wie sie gemäss den Anhängen
3-7 zur LSV für die einzelnen Empfindlichkeitsstufen gelten, auf die
raumplanerischen Festlegungen abgestimmt sind und der unterschiedlichen
Lärmempfindlichkeit der verschiedenen Zonen Rechnung tragen (BGE 117 Ib
125 E. 4a S. 128).
Bei der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen ist weiter zu beachten,
dass es den Kantonen oder Gemeinden obliegt, aufgrund einer umfassenden
Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG; BGE 119 Ia 362 E. 5a S. 372) die
Nutzungspläne festzusetzen (Art. 25 Abs. 1 RPG) und innerhalb der Bauzonen
nach Nutzungsart und -mass zu differenzieren. Für die Beurteilung der
Lärmempfindlichkeit ist deshalb, wie das Bundesgericht bereits in BGE
114 Ib 214 E. 3b S. 221 festhielt, grundsätzlich vom planungsrechtlich
als zulässig bezeichneten Störungsmass auszugehen. Entsprechend
seiner Zielsetzung im Bereiche des Immissionsschutzes beschränkt das
Umweltschutzrecht des Bundes die Planungsfreiheit der Kantone und Gemeinden
nur insoweit, als es verlangt, dass die von ihm für den Lärmschutz
getroffenen Anforderungen erfüllt werden müssen (Urteil des Bundesgerichtes
vom 25. März 1992 i.S. Gemeinde Sils i.D., E. 4c, publiziert in URP 1992
S. 621 f.). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das in Art. 43
Abs. 1 LSV vorgesehene Zuordnungsschema auf Vereinfachungen beruht. Dem
Bundesrat war es nicht möglich, alle in den Baugesetzen und -ordnungen
bekannten Spezialzonen einzeln zu erfassen. Auch aus diesem Grunde muss
den Behörden ein Spielraum gewährt werden (KURT GILGEN, aaO, S. 93 f.).
d) Werden diese allgemeinen Grundsätze beachtet, so kann hier die
einzelfallweise Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe III für die Zone
für öffentliche Bauten und Anlagen nicht beanstandet werden. Zwar sieht
Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV für solche Zonen primär die Stufe II vor. Die
für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen geltenden Vorschriften
im kommunalen Bau- und Zonenreglement (§ 37 BZR) lassen jedoch in dieser
Zone nahezu alle denkbaren Nutzungen mit ganz unterschiedlichen Aus- und
Einwirkungen auf die Nachbarschaft zu. So ist in der fraglichen Zone neben
dem Bau von Schulanlagen oder eines Alters- und Pflegeheimes, was beides
dort bereits besteht, zum Beispiel auch die Erstellung eines Spitals,
eines Werkhofes, einer öffentlichen Parkplatz- oder einer anderen Anlage
mit viel Publikumsverkehr denkbar. Die Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen nach dem Recht der Gemeinde Hägendorf ist daher einer Mischzone
ähnlich, in welcher neben nicht störenden auch mässig störende Betriebe
zulässig sind. Für solche Fälle erlaubt Art. 43 Abs. 1 lit. c LSV die
Zuordnung der Empfindlichkeitsstufe III.
e) Ebenfalls zu keiner grundsätzlichen Kritik gibt die einzelfallweise
Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe II für die benachbarte Wohnzone
W2a Anlass. Gemäss § 29 Abs. 1 BZR sind in dieser Zone nur nichtstörende
Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe zugelassen; es gilt daher im Regelfall
die Empfindlichkeitsstufe II (Art. 43 Abs. 1 lit. b LSV), wovon auch das
Verwaltungsgericht und die Beschwerdeführerin ausgehen.
Allerdings fragt es sich, wie sich diese Empfindlichkeitsstufe
mit derjenigen für das benachbarte, der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen zugeteilte Gebiet verträgt. Wie erwähnt sind manchen Nutzungen in
einer solchen Zone Auswirkungen eigen, die sich möglicherweise mit der
Empfindlichkeitsstufe II im unmittelbar benachbarten Wohngebiet nicht
vertragen. Aus diesem Grunde verlangt die Rechtsprechung, dass bei der
einzelfallweisen Bestimmung der Empfindlichkeitsstufen die lärmmässige
Belastung der Umgebung mitzuberücksichtigen ist (BGE 115 Ib 347 E. 2e
S. 357). Dies bedingt eine sachgerechte Beurteilung der Lärmsituation
(Art. 40 LSV). Wie es sich mit diesen Fragen verhält, ist im folgenden
zu prüfen.
Erwägung 5
5.- a) Dem angefochtenen Urteil liegt eine gutachtlich erarbeitete
Lärmprognose anhand von Berechnungen nach dem Anhang 6 zur LSV
zugrunde. Dieser Anhang gilt unter anderem für die Beurteilung des Lärms
grösserer Parkplätze ausserhalb von Strassen (Ziffer 1 Abs. 1 lit. d
des Anhanges). Die Gutachter gehen davon aus, dass bezogen auf acht
bestehende und 32 neue Parkplätze (das Bauvorhaben sieht freilich nur 31
"neue" Parkplätze vor) "ein Total" der nach unterschiedlichen Kriterien
prognostizierten Lärmwerte des bestehenden und des neuen "Anlageteils"
massgebend sei.
Nach dem Bauprojekt sollen westlich des neuen Schultrakts insgesamt
39 oberirdische Parkplätze eingerichtet werden. Selbst wenn man mit dem
Verwaltungsgericht annimmt (Art. 105 Abs. 2 OG), es habe die acht als
"bestehend" bezeichneten Parkplätze wirklich gegeben, so erscheint es
dennoch als unzulässig, die Parkierungsanlage im Rahmen einer Lärmprognose
in einen bestehenden und einen neuen Anlagenteil aufzuspalten. In
tatsächlicher Hinsicht ist für die Beurteilung davon auszugehen, dass
die Parkierungsanlage als ganzes benützt werden wird.
b) Unklarheit besteht auch hinsichtlich der Belegungsdichte der
Anlage. Das Verwaltungsgericht behaftet die Gemeinde in Ziffer 2 des
Dispositivs darauf, "dass die Parkplätze an höchstens 60 Abenden pro Jahr
für Veranstaltungen voll belegt werden". Diese Nutzungsbeschränkung soll
offenbar als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 f. des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz, USG;
SR 814.01) wirken. Sie ist indessen namentlich unter Rückbezug auf das
dem Urteil zugrunde liegende Gutachten unpräzis. Angenommen, neben den
acht "vorbestehenden" Parkplätzen würden zusätzlich ständig dreissig der
insgesamt 31 "neuen" Parkplätze benützt, so wäre damit die im Dispositiv
formulierte Nutzungsbeschränkung dem Wortlaut nach zwar eingehalten,
aber gleichzeitig die gutachtlich ermittelte Belastungssituation
in Frage gestellt. Die vom Gutachten angenommene Belegungsdichte
der Parkplatzanlage weicht damit erheblich von jener ab, die nach
Ziffer 2 des Urteilsdispositivs zulässig ist. Emissionsbegrenzungen,
welche mit derartigen Unsicherheitsfaktoren verbunden sind, finden
im Umweltschutzrecht keine Stütze. Im Rahmen einer Lärmprognose und
-beurteilung wird man zweckmässigerweise zunächst davon ausgehen, die
gesamte Parkplatzanlage stehe uneingeschränkt zur Benutzung offen.
c) Diese Feststellungen führen zur Gutheissung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das angefochtene Urteil ist insoweit
aufzuheben, als der Bau der 39 Parkplätze bewilligt und die
Beschwerdeführerin mit Kosten belastet wurde. Gestützt auf Art. 114
Abs. 2 OG ist die Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Entscheidung
zurückzuweisen. Soweit mit dem angefochtenen Urteil im übrigen die
seinerzeitige Baubewilligung der Gemeinde Hägendorf bestätigt wurde,
bleibt es vom vorliegenden Entscheid unberührt.
Die Sache ist in bezug auf die Parkplätze noch nicht spruchreif. Als
erstes wird im Sinne der vorstehenden Erwägungen eine neue Lärmprognose
vorzunehmen sein. Anschliessend ist die Lärmsituation aufgrund der
massgebenden Belastungsgrenzwerte zu beurteilen. Dabei wird zu entscheiden
sein, ob es um eine neue (Art. 25 Abs. 1 USG, Art. 7 LSV) oder um eine
(wesentlich) geänderte ortsfeste Anlage (Art. 8 LSV) geht. Je nach dem ist
der Planungs- oder der Immissionsgrenzwert einzuhalten. Wie es sich damit
verhält (vgl. dazu auch Art. 2 Abs. 2 LSV sowie BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb
S. 442 ff.), kann hier nicht entschieden werden, weil die Antwort auch
von den noch zu erarbeitenden neuen Lärmerhebungen abhängt (BGE 115 Ib
456 E. 5a S. 466).
d) Im Rahmen der Neubeurteilung werden die kantonalen Behörden auch zu
beachten haben, dass die Lärmimmissionen so weit begrenzt werden müssen,
als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar
ist (Vorsorgeprinzip; Art. 11 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV,
Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 118 Ib 590 E. 3b S. 595 f.; 115 Ib 456 E. 5b
S. 466). Gegebenenfalls müssen daher unabhängig von einer allfälligen
Überschreitung der massgebenden Belastungsgrenzwerte Emissionsbegrenzungen
getroffen werden. Neben örtlich angepassten baulichen oder anderen
Vorkehren fallen dazu auch Belegungsbeschränkungen der Parkfelder in
Betracht. Dies allerdings nur, wenn sie eindeutig definiert und in der
Praxis kontrollier- und durchsetzbar sind.
e) Sollten sich trotz aller Anstrengungen keine Lösungen finden,
welche sowohl dem Vorsorgeprinzip Rechnung tragen als auch die Einhaltung
der Belastungsgrenzwerte erlauben, so müssen die zuständigen kantonalen
Behörden eine Neubeurteilung der Empfindlichkeitsstufen-Bestimmung in der
benachbarten Wohnzone vornehmen. Dass in der Zone für öffentliche Bauten
und Anlagen eine Mehrzweckhalle mit Parkierungsanlage zonenkonform ist,
wurde bereits erwähnt (vorstehende E. 4d). Wird an dieser Zonierung mit
Einschluss der Empfindlichkeitsstufe III festgehalten, so kann es nicht
angehen, in der unmittelbaren Nachbarschaft generell oder einzelfallweise
Empfindlichkeitsstufen zuzuordnen, welche eine beabsichtigte zonenkonforme
Nutzung ungebührlich erschweren oder gar verunmöglichen.
Am Zonenrand sind daher die Empfindlichkeitsstufen in Beachtung
und Würdigung der planerischen Ausgangslage zweckmässig aufeinander
abzustimmen. Dies mag dort nicht notwendig sein, wo genügend
Platz ist, um zonenintern eine Pufferfläche einzuhalten, was hier
nicht zutrifft. Vorliegend könnte deshalb für die Beurteilung des
Parkplatzprojektes für die Wohnzone W2a im Umfange einer Bautiefe
ebenfalls die Empfindlichkeitsstufe III angenommen werden. Der Umstand,
dass bereits heute im Thalacker eine öffentliche Anlage besteht, die
eine gewisse Lärmbelastung für die unmittelbare Umgebung mit sich bringt,
würde ein solches Vorgehen ebenfalls rechtfertigen.