BGE 120 IB 317
120 Ib 317
45. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
November 1994 i.S. X. gegen Polizeidirektion des Kantons Bern und
Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) Regeste
Entzug eines Kollektiv-Fahrzeugausweises (Art. 23a Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 23 und Anhang 4 der Verkehrsversicherungsverordnung vom 20.
November 1959 in der Fassung vom 1. Juli 1992 (nVVV).
Zur Handhabung der Übergangsregelung (E. 2).
Voraussetzungen für die Erteilung und den Entzug von
Kollektiv-Fahrzeugausweisen (E. 3). Es ist willkürlich und rechtsungleich,
von einem auf die Revision und Reparatur von Motoren spezialisierten
Zylinderschleifwerk zu verlangen, dass es über sämtliche Einrichtungen
einer allgemeinen Reparaturwerkstätte verfüge, wenn vergleichbare
andere spezialisierte Betriebe lediglich im Besitz der für ihre
spezifische Funktion erforderlichen Einrichtungen sein müssen (E. 4
u. 5). Mögliche Wege zur Behebung der Verfassungswidrigkeit der geltenden
Verordnungsregelung (E. 6b).
Sachverhalt
A.- X. ist Inhaber eines Zylinderschleifwerks in Y. Der Betrieb ist
auf die Revision und Reparatur von Auto- und Motorradmotoren (Benzin-
und Dieselmotoren) spezialisiert.
Am 21. Januar 1991 entzog das Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamt des
Kantons Bern X. die Kollektiv-Fahrzeugausweise BE 0000-U sowie BE 111-U und
die dazugehörenden Händlerschilder für Motorwagen und Motorräder. Dieser
Entscheid wurde nach Einsprache am 5. August 1991 von der Abteilung Recht
des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes bestätigt.
Die Polizeidirektion des Kantons Bern hiess die hiergegen erhobene
Beschwerde am 15. Juli 1992 teilweise gut. Der Kollektiv-Fahrzeugausweis
BE 0000-U wurde dem Beschwerdeführer - auf Fahrten mit Dieselfahrzeugen
beschränkt - belassen; im übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen. Die
Polizeidirektion ging davon aus, dass X. die Voraussetzungen für die
Belassung des Kollektiv-Fahrzeugausweises als Dieselspezialist erfülle,
aber nicht über die zur Prüfung von Benzinmotoren und Motorrädern
zusätzlich erforderlichen Einrichtungen verfüge.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern bestätigte am 17. November
1992 auf Beschwerde hin diesen Entscheid, soweit es darauf eintrat.
X. führt am 18. Dezember 1992 beim Bundesgericht
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, welcher vom Abteilungspräsidenten
aufschiebende Wirkung zuerkannt wurde. Das Bundesgericht heisst die
Beschwerde gut und hebt die Entscheide des Verwaltungsgerichts, der
Polizeidirektion sowie des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 2
2.- a) Nach Art. 25 Abs. 2 lit. d des Bundesgesetzes vom 19. Dezember
1958 über den Strassenverkehr (SVG; SR 741.01) erlässt der Bundesrat
Vorschriften über Ausweise und Kontrollschilder, inbegriffen kurzfristig
gültige für geprüfte oder nichtgeprüfte Motorfahrzeuge und Anhänger sowie
für Unternehmen des Motorfahrzeuggewerbes. Gestützt unter anderem auf
diese Vorschrift hat der Bundesrat die Verkehrsversicherungsverordnung
vom 20. November 1959 (VVV; SR 741.31) erlassen. Diese regelt
in den Art. 22 - 26 die Abgabe von Kollektiv-Fahrzeugausweisen und
Händlerschildern. Die betreffenden Bestimmungen wurden durch die am 11. Mai
1978 erlassenen Richtlinien 4 der Vereinigung der Chefs der kantonalen
Motorfahrzeugkontrollen (im folgenden: Richtlinien 4) näher präzisiert. Am
1. Juli 1992 ist die Verkehrsversicherungsverordnung teilweise geändert
worden; die revidierte Verordnung (nVVV) ist am 1. August 1992 in
Kraft getreten. Ziel der Revision war unter anderem die Verschärfung
der persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die Erteilung von
Kollektiv-Fahrzeugausweisen mit Händlerschildern; diese ergeben sich
nicht mehr aus Richtlinien, sondern werden abschliessend in Anhang 4 nVVV
aufgezählt. Art. 23a Abs. 1 nVVV bestimmt, dass Kollektiv-Fahrzeugausweise
zu entziehen sind, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung nicht
mehr erfüllt sind. Absatz 1 der Übergangsbestimmungen der revidierten
Verkehrsversicherungsverordnung räumt jedoch Inhabern von nach bisherigem
Recht erteilten Kollektiv-Fahrzeugausweisen eine Frist von zwei Jahren nach
Inkrafttreten der Änderung ein, um die neuen Voraussetzungen zu erfüllen.
b) Die Rechtmässigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes
ist grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu
beurteilen. Eine Ausnahme ist dann zu machen, wenn zwingende Gründe dafür
bestehen, dass das neue Recht sogleich anzuwenden ist (BGE 112 Ib 39 E. 1c
S. 42). Das Verwaltungsgericht hat aus Absatz 1 der bereits genannten
Übergangsbestimmung geschlossen, dass den revidierten Vorschriften
keine hohe Dringlichkeit im Sinne dieser Rechtsprechung zukomme und
der Beschwerdeführer wie alle anderen Betroffenen in den Genuss der
zweijährigen Übergangsfrist kommen müsse, so dass die Beschwerde nach
altem Recht zu beurteilen sei. Hiervon ist auch das Bundesgericht
in einem nicht veröffentlichten Entscheid vom 21. März 1994 i.S.
L. ausgegangen. Inzwischen ist allerdings die zweijährige Übergangsfrist
abgelaufen. Diese ist dem Beschwerdeführer vollständig zugute gekommen,
da er seine nach altem Recht erteilten Kollektiv-Fahrzeugausweise dank
der aufschiebenden Wirkung seiner Verwaltungsgerichtsbeschwerde bis heute
behalten und benutzen durfte. Ab dem 1. August 1994 sind altrechtliche
Kollektiv-Fahrzeugausweise gemäss Art. 23a Abs. 1 nVVV zu entziehen, wenn
die nach neuem Recht erforderlichen Voraussetzungen für die Erteilung nicht
mehr vorliegen. Dies rechtfertigt es im vorliegenden Fall, die Beschwerde
nach neuem, revidiertem Recht zu beurteilen. Würde das Bundesgericht
die vorliegende Beschwerde auch jetzt noch nach altem Recht beurteilen,
könnte dem Beschwerdeführer sofort nach Ergehen des bundesgerichtlichen
Entscheids der Kollektiv-Fahrzeugausweis in Anwendung des neuen Rechts
entzogen werden, so dass der Rechtsstreit von neuem aufzurollen wäre.
Erwägung 3
3.- a) Art. 23a Abs. 1 nVVV bestimmt:
"Kollektiv-Fahrzeugausweise sind zu entziehen, wenn die Voraussetzungen
für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind."
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (vgl. BGE 106 Ib 252
E. 2b S. 255) begründet der Kollektiv-Fahrzeugausweis keine subjektiven
Rechte. Auch dem Umstand, dass von der Bewilligung bereits Gebrauch
gemacht worden ist, kommt keine entscheidende Bedeutung zu, weil mit
dieser Bewilligung eine dauernde Tätigkeit gestattet wird. Dem öffentlichen
Interesse an der gleichmässigen Anwendung und rechtsgleichen Durchsetzung
des objektiven Rechts kommt der Vorrang vor dem Interesse der bisherigen
Inhaber an der Weiterbelassung des Kollektiv-Fahrzeugausweises zu.
b) Die Voraussetzungen der Erteilung, auf die Art. 23a Abs. 1 nVVV
Bezug nimmt, ergeben sich aus Art. 23 nVVV. Dieser lautet:
"Kollektiv-Fahrzeugausweise werden abgegeben an Betriebe, welche die im
Anhang 4 aufgeführten Voraussetzungen erfüllen, und:
a. über die für die Art des Betriebes erforderlichen Bewilligungen
verfügen;
b. Gewähr für eine einwandfreie Verwendung des
Kollektiv-Fahrzeugausweises bieten und
c. soweit es sich um Unternehmen des Motorfahrzeuggewerbes handelt, die
in Artikel 71 Abs. 2 SVG vorgeschriebene Versicherung abgeschlossen
haben."
Anhang 4 der Verordnung zählt jeweils für 20 verschiedene
Betriebsarten die Mindestanforderungen an Fachkenntnisse und Erfahrungen
des Gesuchstellers oder einer anderen im Betrieb verantwortlichen Person,
Umfang des Betriebes, Räumlichkeiten und Betriebseinrichtungen auf. Art. 22
bis 26 nVVV in Verbindung mit Anhang 4 werden ergänzt durch Weisungen und
Erläuterungen, die das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement am
2. Juli 1993 aufgrund von Art. 76a nVVV erlassen hat.
Erwägung 4
4.- a) Anhang 4 nVVV enthält keine Rubrik für Zylinderschleifwerke,
sondern nennt nur Reparaturwerkstätten für leichte Motorwagen (Ziff. 4),
für schwere Motorwagen (Ziff. 5), für Motorräder/Kleinmotorräder (Ziff. 6)
und für landwirtschaftliche Motorfahrzeuge (Ziff. 7). Der Beschwerdeführer
behauptet selbst nicht, im Besitz aller nach diesen Ziffern für die
Reparatur von Wagen mit Benzinmotoren erforderlichen Betriebseinrichtungen
zu sein. Bezüglich der Motorradreparatur wäre der Beschwerdeführer bereit,
eine Lichteinstellwand zu errichten und ein Lichtprüfgerät anzuschaffen,
falls die Erteilung des Kollektiv-Fahrzeugausweises für Motorräder
lediglich davon abhänge. Im Entscheid könne eine entsprechende Auflage
aufgenommen werden.
b) In erster Linie macht der Beschwerdeführer geltend, ihm sei der
Kollektiv-Fahrzeugausweis als Zylinderschleifwerkstätte zu erteilen: Er sei
auf die Revision und Reparatur von Motoren spezialisiert und besitze alle
hierfür erforderlichen Räumlichkeiten und Betriebseinrichtungen. Seine
Werkstätte sei damit ein Hilfsbetrieb des Motorfahrzeuggewerbes,
vergleichbar einer Karosseriewerkstatt, einer Autospenglerei, einem
Autospritzwerk oder einer Autosattlerei (vgl. Ziff. 9 - 12 Anhang 4
nVVV). Es sei realitätsfremd zu verlangen, dass er auch über Maschinen zur
Montage von Pneus, über ein Radauswuchtgerät, ein Lenkgeometrie-Prüfgerät
und ähnliche Geräte verfügen müsse, obwohl er keine allgemeine
Reparaturwerkstätte betreibe, sondern ausschliesslich Motoren repariere.
Erwägung 5
5.- a) Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen,
Zylinderschleifwerke seien nicht als Hilfsbetriebe des
Motorfahrzeuggewerbes in den Richtlinien bzw. Anhang 4 nVVV anerkannt. Dies
habe zur Folge, dass dem Beschwerdeführer ein Kollektiv-Fahrzeugausweis
für Fahrzeuge mit Benzinmotoren nur erteilt werden könne, wenn er die
Voraussetzungen der allgemeinen Reparaturwerkstätte für Motorwagen
erfülle. Solange der Beschwerdeführer jene Einrichtungen nicht besitze,
die für die Kontrolle der Betriebssicherheit der Fahrzeuge erforderlich
seien, bestehe während der Probefahrten bzw. der Überführung der Fahrzeuge
zum Garagier keine Gewähr dafür, dass die Fahrzeuge den Vorschriften der
Strassenverkehrsgesetzgebung entsprächen.
b) Das Bundesgericht hat mehrfach zum Begriff der "erforderlichen
Betriebseinrichtungen" nach Art. 23 Abs. 1 lit. b VVV a.F. Stellung
genommen. Es hat diesen unbestimmten Rechtsbegriff unter Rückgriff auf
Art. 29 SVG ausgelegt, wonach Strassenfahrzeuge nur in betriebssicherem
und vorschriftsmässigem Zustand verkehren dürfen. Dass das Fahrzeug
tatsächlich den Vorschriften entspreche und betriebssicher sei, werde in
der Regel durch die amtliche Prüfung nach Art. 13 SVG sichergestellt. Ein
Kollektiv-Fahrzeugausweis gebe seinem Inhaber das Recht, auch Fahrzeuge im
Verkehr zu verwenden, welche nicht amtlich geprüft seien (Art. 25 Abs. 2
lit. d SVG; Art. 22 Abs. 3 VVV; vgl. jetzt Art. 24 nVVV). Der Dispens von
der Prüfpflicht bedeute aber nicht, dass auch die generelle gesetzliche
Verpflichtung, die einschlägigen Bau- und Ausrüstungsvorschriften
einzuhalten, entfalle. Dies komme in der geltenden Regelung dadurch
zum Ausdruck, dass der Kollektiv-Fahrzeugausweis nur an Personen und
Unternehmungen abgegeben werde, welche die erforderlichen Fachkenntnisse
und Einrichtungen besitzen, um selbst beurteilen zu können, ob das
Fahrzeug den Vorschriften entspreche und betriebssicher sei (BGE
115 IV 144 E. 2b S. 146; vgl. jetzt Art. 24 Abs. 2 nVVV). Wer einen
Kollektiv-Fahrzeugausweis benütze, müsse deshalb selbst oder durch
eine im Betrieb tätige Person beurteilen können, ob das Fahrzeug den
Vorschriften entspreche und betriebssicher sei. Das setze voraus, dass
er auch die dazu notwendigen Werkzeuge und Geräte besitze (vgl. nicht
veröffentlichte Urteile in Sachen H. vom 15. März 1991 E. 3a und b, in
Sachen B. vom 25. November 1988, E. 2b und c; in Sachen G. vom 16. August
1982, E. 2a mit Hinweisen).
c) Anhang 4 nVVV differenziert zwischen allgemeinen und spezialisierten
Reparaturwerkstätten. Während erstere sämtliche für die Beurteilung der
Betriebssicherheit eines Fahrzeugs erforderlichen Geräte selbst besitzen
müssen, genügt es für letztere, dass sie über die für ihren Betrieb
erforderlichen Einrichtungen verfügen. So werden beispielsweise bei
einem Autospritzwerk lediglich Einrichtungen und Werkzeugsortiment für
Autospritzwerke, Spritzkabine und Farbmischanlage verlangt (Ziff. 11.4);
der Autosattler muss nur über Einrichtungen für Autosattlerei und ein
vollständiges Sortiment von Sattlerwerkzeugen verfügen (Ziff. 12.4
Anhang 4 nVVV). Auch von den anderen spezialisierten Betrieben, deren
Tätigkeit einen grösseren Einfluss auf die Betriebssicherheit des
Fahrzeugs hat (z.B. Lenkgeometrie-Werkstätte, Diesel-Spezialwerkstätte,
Bremsen-Spezialwerkstätte), werden nur die für ihre spezifische
Funktion erforderlichen Einrichtungen verlangt (vgl. Ziff. 14 bis 17
Anhang 4 nVVV). Besonders aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang der
Vergleich mit den Anforderungen an einen Dieselspezialisten nach Ziff. 16
Anhang 4 nVVV: Dieser muss über Einrichtungen und Werkzeugsortiment für
Dieselpumpenreparaturen, über einen Pumpen- und Düsenprüfstand sowie über
ein anerkanntes Abgasmessgerät verfügen, nicht aber über die für allgemeine
Reparaturwerkstätten vorgeschriebenen Einrichtungen wie Lift oder
Grube, Reifenmontiermaschine, Auswuchtmaschine, Lenkgeometrie-Prüfgerät,
optisches Lichteinstellgerät usw. Dann aber ist nicht einzusehen, warum der
Beschwerdeführer, der als Dieselspezialist anerkannt worden ist, über die
gesamte Einrichtung einer Reparaturwerkstätte verfügen muss, wenn er nicht
Diesel-, sondern Benzin- und Motorradmotoren revidiert bzw. repariert. Die
Gefahr, dass die Fahrzeuge, mit denen er Probefahrten unternimmt, aus
anderen als den Motor betreffenden Gründen betriebsunsicher sind, ist
bei Benzinfahrzeugen nicht grösser als bei dieselgetriebenen. Anerkennt
somit Anhang 4 nVVV eine gewisse Arbeitsteilung zwischen allgemeinen
Reparaturwerkstätten und spezialisierten Betrieben in dem Sinne,
dass letztere die Betriebsfähigkeit nur für ihren speziellen Bereich
garantieren, dann muss dies für die gesamte Tätigkeit des Beschwerdeführers
gelten, und nicht nur für die Dieselreparatur.
d) Allerdings war der Verordnungsgeber nicht verpflichtet, sämtliche
Betriebe, die auch nur entfernt mit dem Motorfahrzeuggewerbe verbunden
sind, als Spezialbetriebe im Sinne der Verordnung anzuerkennen. Nach dem
System des Strassenverkehrsgesetzes und der Verkehrsversicherungsverordnung
beziehen sich der Fahrzeugausweis und das entsprechende Kontrollschild
grundsätzlich auf ein bestimmtes, amtlich geprüftes und zugelassenes
Fahrzeug. Durch die Abgabe von Kollektiv-Fahrzeugausweisen und
Händlerschildern wird dieser Grundsatz durchbrochen, indem ausnahmsweise
auf die individuelle Immatrikulation des betreffenden Fahrzeuges
verzichtet wird. Dies ermöglicht bestimmten Personen und Unternehmungen
unter gewissen Voraussetzungen, auch ungeprüfte Fahrzeuge im öffentlichen
Verkehr zu benützen. Um die allgemeine Betriebsgefahr, die mit solchen
Fahrzeugen entstehen kann, nicht unnötig ansteigen zu lassen, dürfen
Händlerschilder nur für die in Art. 24 VVV abschliessend aufgezählten
Zwecke verwendet werden. Die Erteilung des Kollektiv-Fahrzeugausweises
und die Aushändigung der entsprechenden Kontrollschilder hat in diesem
Sinn zurückhaltend zu erfolgen. Art. 25 Abs. 2 lit. d SVG beschreibt
den Kreis der berechtigten Betriebe allgemein als "Unternehmen des
Motorfahrzeuggewerbes"; nach Art. 23 Abs. 1 lit. a VVV in der alten Fassung
musste es sich um Personen handeln, deren berufliche Tätigkeit den Handel,
die Herstellung, den Umbau oder eine Reparatur der Motorfahrzeuge oder
allenfalls der entsprechenden Anhänger bezweckte.
aa) In Anwendung dieser Grundsätze entschied das Bundesgericht, dass
eine Person oder eine Unternehmung, die Fahrzeuge lediglich mit einem
Zubehörgerät ausstatte, das für das Fahrzeug als solches ohne weiteres
entbehrlich sei und nur den Komfort des Fahrers erhöhe (Einbau von Radio-
und Kassettengeräten), nicht notwendigerweise auf Fahrten mit ungeprüften
Fahrzeugen angewiesen sei (unveröffentlichter Entscheid i.S. G. vom 8. Mai
1984, E. 3). Der Beschwerdeführer arbeitet dagegen am Motor und damit an
einem wesentlichen Fahrzeugteil, das Betriebsbereitschaft und -sicherheit
der Fahrzeuge tangiert.
bb) Nicht zum eigentlichen Motorfahrzeuggewerbe gehören ferner
Unternehmen, die nur gelegentlich Arbeiten an Fahrzeugen vornehmen, deren
eigentlicher Tätigkeitsschwerpunkt jedoch auf anderem Bereich liegt. Das
ist beim Beschwerdeführer jedoch nicht der Fall: Dieser betreibt ein
Zylinderschleifwerk, das, wie von allen kantonalen Vorinstanzen anerkannt
wurde, auf Fahrzeugmotoren spezialisiert ist. Im Protokoll des Augenscheins
des Strassenverkehrs- und Schiffahrtsamtes des Kantons Bern im Betrieb
des Beschwerdeführers vom 11. Juni 1991 heisst es hierzu:
"Die Arbeiten der Zylinderschleifwerke haben sich im Gegensatz
zu früher
sehr verändert. Es fand eine Spezialisierung der Unternehmungen auf
Reparaturen, Bau und Verkauf von Motoren statt. Teile für andere
Maschinen
werden heute nur noch sehr selten hergestellt. Die Arbeiten haben nicht
mehr viel mit denjenigen der herkömmlichen Zylinderschleifwerke zu tun."
Führt der Betrieb des Beschwerdeführers somit fast ausschliesslich
Reparaturen an Fahrzeugmotoren aus, so muss auch er als Spezialbetrieb
betrachtet werden. Werden aber an solche Betriebe nach dem Konzept von
Anhang 4 nVVV Kollektiv-Fahrzeugausweise schon dann erteilt, wenn diese
über die für ihren Betrieb erforderlichen Einrichtungen verfügen, ist es
willkürlich und rechtsungleich, vom Beschwerdeführer zu verlangen, dass er
über sämtliche Einrichtungen einer allgemeinen Reparaturwerkstätte verfüge.
Erwägung 6
6.- a) Nach dem Gesagten erweist sich der Entzug der
Kollektiv-Fahrzeugausweise für Benzin- und Motorradmotoren mit der
Begründung, der Beschwerdeführer erfülle nicht die Anforderungen an
eine allgemeine Reparaturwerkstätte, als rechtswidrig. Der Entscheid
lässt sich auch nicht unter Hinweis auf den unzureichenden Umsatz des
Beschwerdeführers im Motorradbereich teilweise aufrechterhalten, hat doch
das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Beschwerdeführer allein
für die Monate April bis Juli 1992 einen entsprechenden Umsatz von über
13'000 Franken nachgewiesen habe.
b) Es wird Aufgabe des Verordnungsgebers sein, entweder eine neue
Ziffer speziell für Zylinderschleifwerke in Anhang 4 nVVV aufzunehmen
oder eine Generalklausel einzuführen, wonach ausnahmsweise auch
anderen Gewerben ein Kollektiv-Fahrzeugausweis erteilt werden kann,
die den genannten Spezialbetrieben vergleichbare Arbeiten am Fahrzeug
verrichten und über die für ihre Branche erforderlichen Fachkenntnisse und
Erfahrungen, Räumlichkeiten und Betriebseinrichtungen verfügen und einen
gewissen Mindestumfang aufweisen. Dabei verfügt der Verordnungsgeber,
was die Anforderungen im einzelnen angeht, über einen gewissen
Ermessensspielraum. Bis zur Änderung der Verordnung steht deshalb noch
nicht endgültig fest, dass der Beschwerdeführer die Anforderungen für den
Erwerb der Kollektiv-Fahrzeugausweise erfüllt und diese auch in Zukunft
behalten kann.