BGE 120 IB 287
120 Ib 287
41. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 25 mai 1994
dans la cause Chemins de fer fédéraux suisses contre Conseil d'Etat de
la République et canton de Genève (recours de droit administratif) Regeste
Art. 43 und 44 LSV; Art. 97 ff., insbesondere 99 lit. c OG;
Art. 34 Abs. 3 RPG; Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen, Rechtsweg ans
Bundesgericht.
Unterscheidung zwischen der Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen im
Rahmen der Nutzungsplanung und deren Bestimmung "von Fall zu Fall" (E. 2).
Die Zuordnung der Empfindlichkeitsstufen in einem Nutzungsplan kann
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht weitergezogen werden;
die Voraussetzungen der Ausschlussklauseln der Art. 34 Abs. 3 RPG und 99
lit. c OG sind nicht erfüllt (Präzisierung der Rechtsprechung - E. 3).
Sachverhalt
A.- La nouvelle ligne CFF Genève/Genève-Aéroport a été mise en
exploitation le 1er juin 1987. En juin 1992, le Département des travaux
publics du canton de Genève (ci-après: le département) a établi un projet
de plan "No DE 7.1, fixant les degrés de sensibilité au bruit à l'intérieur
des périmètres situés à proximité de la ligne CFF Cornavin-Cointrin
Aéroport, sur les territoires de la Ville de Genève, sections Cité et
Petit-Saconnex, et de la commune de Vernier". Ce plan délimite, de part et
d'autre de la voie CFF, plusieurs périmètres d'une largeur de 25 à 120 m
environ, attribuant à chacun d'eux un degré de sensibilité au bruit au sens
de l'art. 43 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41). Il prévoit en particulier un degré de sensibilité II (cf. art. 43
al. 1 let. b OPB) pour une bande de terrain comprise entre la voie de
chemin de fer et le chemin de l'Etang à Vernier; cette bande, large d'une
cinquantaine de mètres, est formée de vingt-six parcelles, sur lesquelles
se trouvent des maisons d'habitation et qui sont classées dans la 5e zone
à bâtir au sens de l'art. 19 al. 3 de la loi cantonale d'application de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT). Pour les terrains
situés, à cet endroit, de l'autre côté de la voie de chemin de fer,
le plan DE 7.1 du département délimite deux périmètres, d'une largeur
d'environ 50 m également; pour le premier de ces périmètres, classé dans
la 5e zone à bâtir, il prévoit l'attribution d'un degré de sensibilité
III (cf. art. 43 al. 1 let. c OPB), et pour le second, classé en zone
industrielle, l'attribution d'un degré de sensibilité IV (cf. art. 43 al. 1
let. d OPB). Le plan DE 7.1 a été mis à l'enquête publique; la direction
du Ier arrondissement des Chemins de fer fédéraux suisses (ci-après: les
CFF) a formé opposition, en demandant qu'un degré de sensibilité III soit
attribué à la bande de terrain comprise entre la voie de chemin de fer et
le chemin de l'Etang. Statuant le 14 octobre 1992, le Conseil d'Etat du
canton de Genève a rejeté l'opposition. Il a retenu en particulier que
le plan litigieux fixait le degré de sensibilité approprié à ce secteur
d'une zone à vocation résidentielle et qu'un "déclassement" consistant
à attribuer le degré de sensibilité III, conformément à l'art. 43 al. 2
OPB, ne se justifiait pas. Par arrêté du même jour, le Conseil d'Etat a
approuvé le plan litigieux.
Agissant par la voie du recours de droit public, les CFF ont demandé
au Tribunal fédéral d'annuler les deux arrêtés du Conseil d'Etat relatifs
au plan DE 7.1. Ils ont principalement fait valoir que l'art. 43 OPB
ainsi que la réglementation cantonale d'exécution avaient été appliqués
de manière arbitraire, le degré de sensibilité III devant selon eux être
attribué à la bande comprise entre la voie de chemin de fer et le chemin
de l'Etang. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours, traité comme recours
de droit administratif.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) En vertu de l'art. 43 OPB, des degrés de sensibilité au bruit
sont à appliquer dans les différentes zones des plans d'affectation, en
particulier le degré de sensibilité II dans les zones où aucune entreprise
gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que
dans celles réservées à des constructions et installations publiques
(art. 43 al. 1 let. b OPB), et le degré de sensibilité III dans les
zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment
dans les zones d'habitation et artisanales - zones mixtes - ainsi que
dans les zones agricoles (art. 43 al. 1 let. c OPB). C'est en fonction
du degré de sensibilité que les valeurs limites d'exposition au bruit
peuvent être déterminées (cf. art. 40 al. 1 OPB et les annexes à cette
ordonnance), les seuils à partir desquels les mesures d'assainissement
doivent, le cas échéant, être ordonnées pour assurer le respect de ces
valeurs n'étant ainsi pas les mêmes dans toutes les zones (cf. art. 16,
19 ss LPE (RS 814.01), art. 13 ss OPB).
b) aa) Aux termes de l'art. 44 al. 1 OPB, les cantons veillent à ce
que les degrés de sensibilité soient attribués aux zones d'affectation dans
les règlements de construction ou les plans d'affectation communaux. Cette
attribution s'opère, conformément à l'art. 44 al. 2 OPB, "lors de la
délimitation ou de la modification des zones d'affectation ou lors de la
modification des règlements de construction"; elle doit intervenir d'ici
au 1er avril 1997. L'art. 44 al. 3 OPB dispose qu'avant l'attribution
formelle, les degrés de sensibilité sont déterminés cas par cas par
les cantons.
Selon la jurisprudence, la détermination "cas par cas" d'un degré de
sensibilité ne peut intervenir que dans le cadre d'une procédure ouverte
pour l'examen d'un projet concret (de construction, de transformation,
d'assainissement, etc.). Une telle détermination n'a aucun effet
juridique hors de cette procédure; il ne s'agit donc pas d'une mesure
analogue à l'attribution proprement dite, selon l'art. 44 al. 1 et 2 OPB,
dont le caractère provisoire serait la seule particularité (ATF 119 Ib
179 consid. 2c). Par ailleurs, selon le Tribunal fédéral, lorsque les
immissions provenant d'une nouvelle installation fixe ou d'une installation
existante à assainir sont perceptibles dans un large périmètre, la simple
détermination des degrés de sensibilité selon l'art. 44 al. 3 OPB n'est
pas la solution adéquate; il se justifie en principe dans ces conditions
d'attribuer les degrés de sensibilité par une modification du plan
d'affectation régissant le territoire concerné - par exemple en ajoutant
une disposition à cet effet dans le règlement du plan d'affectation ou
en adoptant un plan d'affectation spécial -, conformément à l'art. 44
al. 1 et 2 OPB (cf. ATF 119 Ib 179 consid. 2d, 118 Ib 66 consid. 2b, 117
Ib 20 consid. 6); la voie de la détermination "cas par cas" devrait alors
n'entrer en considération qu'exceptionnellement (cf. ANNE-CHRISTINE FAVRE,
Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB, RDAF 1992 p. 316).
bb) En droit genevois, l'art. 19A du règlement cantonal d'application
transitoire de la loi fédérale sur la protection de l'environnement
(ci-après: le règlement cantonal) prévoit l'attribution des degrés de
sensibilité au bruit dans les plans d'affectation du sol au sens des
art. 12 et 13 LALAT, en particulier dans les plans de zone et les plans
localisés de quartier; cette disposition précise aussi que les degrés
de sensibilité attribués à un plan de zone peuvent être adaptés dans le
cadre d'un plan localisé de quartier.
L'art. 19B al. 1 du règlement cantonal énonce diverses règles
applicables "lorsque le degré de sensibilité d'une parcelle ou d'un
terrain n'a pas été fixé par un plan d'affectation du sol"; ainsi, il est
notamment prévu que "le degré de sensibilité II est attribué aux terrains
situés dans les 4e et 5e zones à bâtir au sens de l'article 19, alinéas
2 et 3 [LALAT]" (art. 19B al. 1 let. a du règlement cantonal), et que
"le degré de sensibilité III est attribué aux terrains situés dans les
1re, 2e et 3e zones à bâtir au sens de l'article 19, alinéa 1 [LALAT]"
(art. 19B al. 1 let. b du règlement cantonal). Quant au second alinéa de
cet art. 19B, il est ainsi libellé:
"Le Conseil d'Etat peut attribuer un degré de sensibilité différent de
ceux fixés à l'alinéa 1 pour un périmètre particulier lorsque les
circonstances le justifient. Le projet de plan de ce périmètre,
dressé par le département des travaux publics et comportant les
degrés de sensibilité proposés, est soumis à l'avis de la commune et,
simultanément, à une enquête publique et à une procédure d'opposition
de 30 jours, annoncées par voie de publication dans la Feuille d'avis
officielle et d'affichage dans les communes concernées. Les alinéas
3, 5, 7 et 8 de l'article 5 de la loi sur l'extension des voies de
communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars
1929, sont applicables par analogie."
L'art. 5 de cette loi cantonale du 9 mars 1929 (LEXT) règle la
procédure d'adoption des plans localisés de quartier, qui est en principe
de la compétence du Conseil d'Etat.
c) Conformément aux dispositions précitées, le plan litigieux a été
soumis à la procédure prévue en droit genevois pour une catégorie de
plans d'affectation, les plans localisés de quartier, qui font partie
des "autres plans d'affectation" ou plans d'affectation spéciaux du
droit cantonal (cf. art. 13 LALAT); cette procédure se distingue de
celle applicable à la modification des limites ou du régime de "zones
ordinaires", laquelle exige une décision du Grand Conseil (cf. art. 15
ss LALAT). Quelles que soient les formes suivies en l'espèce, seul le
contenu matériel du plan DE 7.1 est déterminant. L'objet de ce plan
est limité, en vertu du droit cantonal, et il est lié aux démarches
entreprises par les CFF, avec les autorités cantonales, pour assurer
le cas échéant l'assainissement de l'installation fixe que constitue
la ligne de chemin de fer Genève/Genève-Aéroport (cf. art. 7 al. 7 et
16 ss LPE). Cette circonstance ne saurait amener à considérer le plan
DE 7.1 comme une décision de détermination des degrés de sensibilité
"cas par cas" pour le secteur compris entre le pont de l'Ecu et le
chemin Jacques-Philibert-de-Sauvage à Vernier (cf. art. 44 al. 3 OPB);
aucune procédure n'est en effet ouverte, en l'état, pour la réalisation
de mesures d'assainissement concrètes sur ce tronçon. De façon générale,
compte tenu de son contenu, de sa portée et de la surface couverte par
ses divers sous-périmètres, l'acte adopté par le Conseil d'Etat doit
être qualifié de plan d'affectation au sens de l'art. 44 al. 1 OPB,
notion qui englobe les plans d'affectation spéciaux du droit cantonal.
Erwägung 3
3.- a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021),
la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions
fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -,
à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ
et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ
ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit
administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le
droit cantonal ou communal, et sur le droit fédéral, dans la mesure où la
violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en
jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 119 Ib 99 consid. 1a, 179 consid. 1a, 118
Ib 11 consid. 1a, 234 consid. 1a, 381 consid. 2a et les arrêts cités). La
voie du recours de droit public n'est ouverte, le cas échéant, que si les
conditions de recevabilité du recours de droit administratif ne sont pas
réunies (art. 84 al. 2 OJ).
Le recours est dirigé contre un acte cantonal adopté sous la forme
d'un plan d'affectation (les deux arrêtés attaqués se rapportent l'un et
l'autre au plan DE 7.1). En vertu du principe énoncé à l'art. 34 al. 3
LAT (RS 700) - lex specialis par rapport aux art. 97 ss OJ -, seule la
voie du recours de droit public est ouverte contre les décisions sur
les plans d'affectation prises par les autorités cantonales de dernière
instance. Toutefois, selon la jurisprudence, lorsque certaines dispositions
d'un plan d'affectation - en règle générale, dans les causes qui ont
fait l'objet de jugements du Tribunal fédéral: d'un plan d'affectation
spécial ou de détail - équivalent à des décisions fondées sur le droit
fédéral de la protection de l'environnement, la voie du recours de droit
administratif est exceptionnellement ouverte à cet égard (ATF 119 Ia 285
consid. 3c, 118 Ib 11 consid. 2c, 66 consid. 1c et les arrêts cités).
b) La jurisprudence a déjà examiné la question de la voie de droit
par laquelle celui qui conteste l'attribution ou la détermination d'un
degré de sensibilité au bruit doit agir. Dans un arrêt rendu en 1988,
au sujet d'un plan partiel d'affectation adopté, selon le droit vaudois,
en vue de la réalisation d'une installation artisanale, le Tribunal
fédéral a retenu qu'un degré de sensibilité aurait dû être attribué,
conformément à l'art. 44 OPB, dans le cadre de cette modification du plan
général d'affectation de la commune; il a dès lors admis le recours de
droit public d'un opposant au projet, en laissant néanmoins expressément
indécise la question de la recevabilité du recours de droit administratif
(ATF 114 Ia 385 consid. 2). Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral
a considéré que la détermination "cas par cas" des degrés de sensibilité
(art. 44 al. 3 OPB) pouvait être entreprise par la voie du recours de
droit administratif, alors que leur attribution dans le cadre d'un plan
d'affectation (art. 44 al. 1 OPB) devait être examinée dans la procédure
du recours de droit public, pour autant que le plan attaqué ne soit pas,
en raison de son caractère détaillé, équivalent à une décision au sens
de l'art. 5 PA; dans cette affaire cependant, c'est la détermination
d'un degré de sensibilité dans un cas particulier, conformément à
l'art. 44 al. 3 OPB, qui était en cause (ATF 115 Ib 347 consid. 1b). Le
Tribunal fédéral a confirmé, dans d'autres arrêts, que le recours de
droit administratif était recevable contre une décision comportant la
détermination "cas par cas" des degrés de sensibilité, nonobstant le fait
que, pour le reste, l'autorisation était fondée sur le droit cantonal
de l'aménagement du territoire et des constructions (cf. ATF 119 Ib
179 consid. 1a); il a par ailleurs rappelé que les questions relatives à
l'attribution des degrés de sensibilité conformément à l'art. 44 al. 1 OPB,
devaient, quant aux voies de droit fédérales, être traitées conjointement
avec les questions concernant les autres éléments du plan d'affectation,
le recours de droit public étant en principe seul recevable à cet égard
(art. 34 al. 3 LAT; cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4e; arrêt non publié du
2 février 1989 en la cause commune d'Erlenbach, consid. 1c reproduit in
URP/DEP 1989 p. 272). Selon cette jurisprudence, il s'agirait alors de
vérifier si les mesures de planification respectent les exigences que le
droit fédéral de la protection de l'environnement pose quant au contenu des
plans d'affectation des cantons (cf. aussi arrêts non publiés du 5 janvier
1990 en la cause commune de Frenkendorf, du 24 avril 1990 en la cause
commune de Sierre, et du 30 mai 1990 en la cause commune de Malans; dans
ces causes, l'autorité cantonale de planification avait omis d'attribuer
les degrés de sensibilité lors de l'adoption ou de la modification
d'un plan d'affectation). Fondé sur ces principes, le Tribunal fédéral a
notamment déclaré irrecevables, en application de l'art. 88 OJ, les moyens
d'un propriétaire qui, dans son recours de droit public dirigé contre
l'adoption du plan général d'affectation de sa commune, se plaignait de
l'absence d'attribution des degrés de sensibilité à certaines zones, sans
prétendre qu'il était directement touché à ce propos (cf. ATF 117 Ia 497,
consid. 1 non publié). Jusqu'ici, le Tribunal fédéral n'a toutefois pas
eu à se prononcer, au fond et dans le cadre d'un recours de droit public,
sur l'application faite de l'art. 43 OPB par une autorité cantonale
adoptant un plan d'affectation attribuant des degrés de sensibilité.
c) aa) Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection
de l'environnement (LPE) le 1er janvier 1985, les mesures des cantons
en matière de protection de l'environnement relevaient essentiellement
de l'aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. b LAT) et de la police
des constructions. Les règles concernant la limitation quantitative des
nuisances étaient alors intégrées dans les dispositions des plans et
des règlements d'affectation. Désormais, la protection des personnes
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le
bruit, est réglée par la législation fédérale (art. 1er al. 1 LPE). Les
dispositions du droit cantonal en cette matière n'ont plus de portée
propre dans les domaines directement régis par le droit fédéral (art. 2
Disp. trans. Cst.; ATF 118 Ib 590 consid. 3a, 117 Ib 156 consid. 1a
et les arrêts cités). L'art. 24septies Cst. attribue en effet à la
Confédération, dans le domaine de la protection de l'environnement,
une compétence législative matériellement très étendue et globale
(cf. Message du Conseil fédéral relatif à la LPE, FF 1979 III 756);
en revanche, en matière d'aménagement du territoire, la législation
fédérale est, en vertu de l'art. 22quater Cst., limitée aux principes
(cf. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, Berne 1981, p. 51). La réglementation particulière des
voies de droit à l'art. 34 al. 1 et 3 LAT - la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral n'est ouverte que contre les décisions
sur des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de
propriété (art. 5 LAT) et sur des demandes de dérogation selon l'art. 24
LAT, les autres décisions cantonales étant définitives sous réserve du
recours de droit public - découle des limites du mandat constitutionnel
dans ce dernier domaine (cf. WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-
und Baurecht, 2e éd. Zurich 1992, n. 999 p. 233; PIERRE MOOR, Les voies
de droit fédérales dans l'aménagement du territoire, in: L'aménagement du
territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 166 ss). Le
législateur n'a pas introduit de norme équivalant à l'art. 34 LAT dans
la loi sur la protection de l'environnement, qui renvoie en principe aux
dispositions ordinaires régissant la juridiction administrative fédérale
(art. 54 al. 1 LPE).
bb) L'art. 43 OPB énumère de façon claire et exhaustive les degrés
de sensibilité à appliquer dans les diverses zones d'affectation, soit
les zones à bâtir (art. 15 LAT), les zones agricoles (art. 16 LAT), les
zones à protéger (art. 17 LAT) et dans les autres zones éventuellement
prévues par le droit cantonal (art. 18 LAT). Les autorités cantonales
sont liées par cette disposition, la jurisprudence leur reconnaissant
pourtant un certain pouvoir d'appréciation lorsqu'elles attribuent ou
déterminent ces degrés selon les procédures prévues à l'art. 44 OPB
(ATF 119 Ib 179 consid. 2a, 118 Ib 66 consid. 2b, 117 Ib 20 consid. 6,
125 consid. 4b et les arrêts cités). Ainsi, l'autorité compétente doit
examiner à quelles zones du droit cantonal ou communal correspondent les
définitions énoncées à l'art. 43 al. 1 OPB, qui mentionne les "zones qui
requièrent une protection accrue contre le bruit" (let. a), les "zones où
aucune entreprise gênante n'est autorisée" (let. b), les "zones où sont
admises des entreprises moyennement gênantes" (let. c) et les "zones où
sont admises des entreprises fortement gênantes" (let. d). En donnant
des exemples pour chacune de ces catégories de zones - en particulier:
la zone agricole appartient à la troisième catégorie (let. c) et la
zone industrielle à la quatrième (let. d) -, l'art. 43 al. 1 OPB limite
clairement le pouvoir d'appréciation de l'autorité cantonale; un excès
ou un abus de ce pouvoir constitueraient du reste une violation de cette
règle fédérale (cf. art. 104 let. a OJ, art. 49 let. a PA). De même,
l'art. 43 al. 2 OPB permet un "déclassement" d'un degré, cette mesure ne
pouvant toutefois s'appliquer qu'à des parties de zones d'affectation du
degré de sensibilité I ou II lorsqu'elles sont déjà exposées au bruit.
Dans ces conditions, l'attribution de degrés de sensibilité dans un
plan d'affectation ne saurait être assimilée à l'application ou la mise
en oeuvre, par l'autorité cantonale de planification, des principes du
droit fédéral régissant l'aménagement du territoire (cf. art. 1 et 3
LAT) et la délimitation des zones (art. 15 ss LAT). L'établissement des
plans d'affectation au sens de l'art. 14 LAT - cette notion recouvrant
les plans des zones, les plans d'affectation spéciaux et les règlements
afférents - constitue en effet un préalable à l'attribution des degrés de
sensibilité; lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit déterminées
sur cette base sont dépassées, le droit fédéral réserve aussi, le cas
échéant, l'adoption de nouvelles mesures de planification fondées sur
la législation sur l'aménagement du territoire (cf. notamment art. 24
LPE, art. 29 OPB). L'attribution d'un degré de sensibilité ne représente
cependant pas, en elle-même, une telle mesure de planification.
cc) Le régime de l'art. 34 al. 3 LAT ne s'applique qu'aux mesures de
planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(cf. HEINZ AEMISEGGER, Zu den bundesrechtlichen Rechtsmitteln im
Raumplanungs- und Umweltschutzrecht, in: Juridiction constitutionnelle
et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 120; cf. MOOR, op.cit.,
p. 168). Le plan litigieux, qui est un plan d'affectation conformément aux
exigences formelles de l'art. 44 al. 1 et 2 OPB (cf. supra, consid. 2c),
n'a cependant pas d'autre objet que la mise en oeuvre de l'art. 43 OPB
dans un périmètre précis. Il ne contient donc, matériellement, aucune
mesure de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire. Ceci n'exclut pas pour autant la qualification juridique
retenue: ce plan cantonal est en effet, en vertu du droit fédéral de la
protection de l'environnement, un élément du plan général d'affectation
des communes concernées, qui se superpose en quelque sorte aux plans
d'affectation adoptés préalablement et réglant, quant à eux, le mode
d'utilisation du sol en définissant notamment la destination des zones
ou des quartiers (cf. art. 14 LAT).
Le droit fédéral de la protection des eaux connaît du reste des
dispositions analogues. Les mesures nécessaires à la protection des eaux
souterraines ou à la sauvegarde de la qualité des eaux ont été placées
par le législateur fédéral dans la compétence des cantons (cf. art. 19 ss
de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux;
RS 814.20] - section intitulée: "Mesures d'organisation du territoire";
dans le texte allemand: "Planerischer Schutz"). Le droit fédéral prévoit
en particulier des zones de protection des eaux souterraines (zones S, A,
B ou C), qui sont définies précisément par les art. 14 ss de l'ordonnance
du 28 septembre 1981 sur la protection des eaux contre les liquides pouvant
les altérer (OPEL; RS 814.226.21) et que les cantons doivent délimiter
(art. 20 LEaux; précédemment: art. 30 de la loi du 8 octobre 1971 sur
la protection des eaux contre la pollution [LPEP; RO 1972 p. 958]). Les
cantons ont élaboré des plans à cet effet (cf. par exemple ATF 107 Ib 125
consid. 2b, qui mentionne la "carte de protection des eaux du canton de
Genève"); le droit cantonal prévoit parfois expressément que les zones de
protection doivent être adoptées sous la forme de plans d'affectation au
sens des art. 14 ss LAT (cf. par exemple, en droit vaudois, l'art. 47
let. n de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les
constructions). A l'instar des degrés de sensibilité au bruit, les zones
de protection des eaux ne sont toutefois pas, en soi ou matériellement,
des mesures de planification au sens de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire. Il s'agit cependant, du point de vue formel, d'éléments
particuliers du plan d'affectation réglant de façon générale, pour le
territoire concerné, le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT).
dd) Les arrêtés attaqués relatifs au plan DE 7.1 sont ainsi fondés
exclusivement sur des dispositions du droit fédéral de la protection de
l'environnement; ils ont une influence directe sur la situation juridique
des propriétaires concernés.
Compte tenu de sa portée, l'attribution d'un degré de sensibilité
au bruit par la voie d'un plan doit, du point de vue de la protection
juridique, être considérée comme une décision (au sens de l'art. 5
PA). Les autorités fédérales ont adopté cette solution dans le domaine
de la protection des eaux: les décisions relatives aux plans des
zones de protection peuvent faire l'objet d'un recours (cf. art. 44
et 73 al. 1 let. c PA; cf. prononcés du Conseil fédéral publiés in
JAAC 38 n. 104 consid. 2, 38 n. 105 consid. 1, 47 n. 36 consid. 2,
49 n. 34 consid. 1). L'art. 99 let. c OJ dispose que le recours de
droit administratif au Tribunal fédéral n'est pas recevable contre
"des décisions relatives à des plans, en tant qu'il ne s'agit pas de
décisions sur opposition contre des expropriations ou des remembrements";
on ne saurait cependant tirer de cette règle la conclusion que les plans
fondés directement sur le droit public fédéral ne peuvent pas faire l'objet
d'un contrôle par une autorité de recours, contrairement aux autres actes
administratifs répondant à la définition de l'art. 5 PA (cf. ATF 120 Ib
136, consid. 1; arrêt non publié du 1er octobre 1979, reproduit in ZBl
81/1980 p. 90/91; cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, n. 221; FRITZ GYGI,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd. Berne 1983, p. 135).
Cela étant, la clause d'exclusion du recours de droit administratif
de l'art. 99 let. c OJ ne s'applique pas en l'espèce. La notion de
plan au sens de cette dernière disposition ne comprend en principe pas
les plans d'affectation des cantons selon les art. 14 ss LAT - auxquels
renvoie l'art. 44 al. 1 OPB -, même si certaines de leurs dispositions
sont fondées sur le droit public fédéral, mais elle se limite aux plans
prévus directement par des lois spéciales de la Confédération; c'est dans
ce sens que, dans un arrêt récent (arrêt non publié du 17 mars 1993 en la
cause X. c. commune d'Egg, consid. 1c), le Tribunal fédéral a interprété
l'art. 99 let. c OJ, en se référant notamment aux travaux des Chambres
fédérales relatifs à cette disposition (introduite par la novelle du 20
décembre 1968 modifiant la loi fédérale d'organisation judiciaire - RO
1969 p. 787). Cet arrêt retient en outre qu'il se justifie, au regard du
principe de l'économie de la procédure, d'éviter que certains éléments
d'un plan d'affectation fassent l'objet d'un recours auprès du Conseil
fédéral, en application des art. 99 let. c OJ et 73 al. 1 let. c PA,
alors que d'autres sont de toute manière de la compétence du Tribunal
fédéral en vertu de l'art. 34 LAT ou des règles générales des art. 97 ss
OJ. En effet, si le Tribunal fédéral est seul compétent - il importe peu
à cet égard qu'il statue dans le cadre d'un recours de droit public ou
d'un recours de droit administratif, ces deux voies pouvant être ouvertes
simultanément à l'encontre d'un même plan (cf. ATF 118 Ib 11 consid. 2c)
-, il est en mesure de procéder à l'appréciation globale qui s'impose
en matière de planification ou d'aménagement du territoire; il peut
aussi assurer, le cas échéant et lorsqu'il est saisi d'un recours de
droit administratif, le contrôle judiciaire qu'exige l'art. 6 par. 1
CEDH dans certaines situations (cf. ATF 119 Ia 321 consid. 6). Enfin,
il pourrait paraître contradictoire d'ouvrir la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral contre une décision déterminant un
degré de sensibilité dans un cas particulier (cf. supra, consid. 3b) et
d'exclure la voie de recours à l'autorité judiciaire lorsque l'attribution
"ordinaire" des degrés de sensibilité est mise en cause.
Vu ce qui précède, il se justifie donc d'apporter une précision
à la jurisprudence rappelée au considérant 3b ci-dessus, en ce sens
que l'attribution des degrés de sensibilité au bruit dans un plan
d'affectation, conformément à l'art. 44 al. 1 et 2 OPB, peut, comme leur
détermination "cas par cas" (art. 44 al. 3 OPB), être contestée par la
voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Cette voie
de recours est ouverte en l'espèce.
d) Les CFF peuvent ester en justice (cf. art. 5 al. 2 et 3 de la
loi fédérale sur les Chemins de fer fédéraux - RS 742.31; ATF 116 Ib 344
consid. 1a). Ils ont un intérêt digne de protection à ce que la décision
attaquée soit annulée ou modifiée, dès lors que le degré de sensibilité
attribué aux fonds voisins de leur installation fixe permet de déterminer,
ensuite, les mesures d'assainissement éventuellement requises; ils ont
donc qualité pour former un recours de droit administratif (art. 103 let. a
OJ). Les autres conditions de recevabilité d'un tel recours sont remplies
(art. 104 ss OJ); il importe peu à ce propos que l'acte de recours soit
intitulé "recours de droit public" (cf. ATF 118 Ib 49 consid. 1b). Le
recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit
public fédéral, cette notion incluant, dans une telle procédure, les
droits constitutionnels des citoyens (art. 104 let. a OJ; ATF 118 Ib 13
consid. 1a, 51 consid. 1b, 417 consid. 2a et les arrêts cités). Dans ces
conditions, il ne se justifie pas d'entrer en matière sur le recours de
droit public (art. 84 al. 2 OJ; cf. supra, consid. 3a).