BGE 120 IB 27
120 Ib 27
5. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 13 janvier 1994
dans la cause Ligue suisse du patrimoine national contre Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports et Tribunal
administratif du canton de Vaud (recours de droit administratif et de
droit public). Regeste
Art. 12 NHG und Art. 33 RPG; Natur- und Landschaftsschutz;
Beschwerdelegitimation der Vereinigungen.
1. Beschwerde der gesamtschweizerischen Vereinigungen nach Art. 12
NHG: Bestätigung der Rechtsprechung. Diese Bestimmung gilt für kantonale
Entscheidungen, welche bei der Erfüllung von Aufgaben des Bundes im Sinne
von Art. 24sexies Abs. 2 BV und Art. 2 NHG ergehen; das ist in der Regel
nicht der Fall bei der Plangenehmigung eines Strassenprojektes, selbst
dann nicht, wenn darin der Abbruch einer alten Brücke vorgesehen ist,
welche als Objekt regionaler Bedeutung im Entwurf zu einem Inventar
historischer Verkehrswege der Schweiz enthalten ist (E. 2).
2. Kantonales Rechtsmittelverfahren nach Art. 33 RPG; eine Vereinigung,
die nicht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
legitimiert ist, kann sich im kantonalen Verfahren nicht auf die
Verfahrensgarantien gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG berufen (E. 3c).
Sachverhalt
A.- La route Châtel-Saint-Denis/Saint-Légier-La Chiésaz emprunte,
pour traverser la "Veveyse de Fégire", un pont-voûte en maçonnerie de
moellons de molasse construit en 1874, le "pont de Fégire"; à cet endroit,
le lit de cette rivière marque la limite entre les territoires des cantons
de Vaud (commune de Saint-Légier-La Chésiaz) et de Fribourg.
Au début de l'année 1989, le Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports du canton de Vaud (ci-après: le
département des travaux publics) et la Direction des travaux publics du
canton de Fribourg ont constaté que le pont de Fégire présentait divers
signes de dégradation, notamment des fissures dans le revêtement de la
chaussée. Après avoir étudié diverses solutions, ces autorités ont élaboré
un projet consistant à construire un nouveau pont - ce projet impliquant
la démolition de l'ouvrage existant - et à modifier légèrement le tracé
de la route à cet endroit. Les plans ont été mis à l'enquête dans le
canton de Vaud en été 1991; la Société d'art public, section vaudoise de
la Ligue suisse du patrimoine national, a formé opposition en mettant
en doute la nécessité de démolir le pont existant, considéré comme un
monument historique. Par décision du 27 février 1992, le département des
travaux publics a écarté l'opposition et approuvé le projet. Avant de
statuer, cette autorité avait été informée par le "groupe de travail et
de surveillance de l'inventaire des voies de communication historiques de
la Suisse (IVS)" (ou "commission de référence IVS") que le pont de Fégire
était une composante importante de l'itinéraire Blonay/Châtel-Saint-Denis
et que cette commission proposerait au Conseil fédéral de le qualifier
d'objet d'importance régionale. Le Tribunal administratif du canton
de Vaud a rejeté le recours formé par la Société d'art public contre la
décision du département des travaux publics.
Agissant simultanément par la voie du recours de droit administratif
et du recours de droit public, la Ligue suisse du patrimoine national,
représentée par la Société d'art public, a conclu à ce que l'arrêt du
Tribunal administratif soit annulé; le Tribunal fédéral a rejeté le
recours, dans la mesure où il était recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 119 Ib 56 consid. 1,
64 consid. 3a, 179 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la
voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions
fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, à
condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour
autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la
législation spéciale ne soit réalisée. Le recours de droit administratif
est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal
ou communal, et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de
dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (ATF 119
Ib 99 consid. 1a, 179 consid. 1a, 118 Ib 11 consid. 1a, 234 consid. 1a,
381 consid. 2a et les arrêts cités). Ont en particulier qualité pour
recourir les organisations auxquelles la législation fédérale accorde le
droit de recours (art. 103 let. c OJ). La voie du recours de droit public
n'est ouverte, le cas échéant, que si les conditions de recevabilité du
recours de droit administratif ne sont pas réunies (art. 84 al. 2 OJ).
b) En application de l'art. 55 al. 1 LPE (814.01), les organisations
nationales dont le but est la protection de l'environnement ont qualité
pour recourir contre les décisions relatives à la planification, à
la construction ou à la modification d'installations fixes soumises à
l'étude de l'impact sur l'environnement selon l'art. 9 LPE. La Ligue
suisse du patrimoine national est une de ces organisations (cf. ch. 5 de
l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des
organisations de protection de l'environnement habilitées à recourir -
ODOP, RS 814.076) et elle fait valoir, dans son recours au Tribunal
fédéral, que le projet litigieux aurait un impact incontestable sur
l'environnement. La modification du tracé d'une route cantonale secondaire
n'est cependant manifestement pas soumise à l'exigence d'une étude de
l'impact sur l'environnement (cf. art. 1er de l'ordonnance relative à
l'étude de l'impact sur l'environnement - OEIE, RS 814.011; cf. ch. 11.2
et 11.3 de l'annexe à cette ordonnance); l'organisation recourante ne
se plaint du reste pas, à cet égard, d'une violation du droit fédéral
(cf. ATF 118 Ib 381 consid. 2b/cc). Elle ne peut, en l'espèce, tirer de
la législation sur la protection de l'environnement un droit de recours
au sens de l'art. 103 let. c OJ.
c) L'art. 12 al. 1 LPN (RS 451) confère aux associations d'importance
nationale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection
de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, le
droit de recourir au Tribunal fédéral lorsque des arrêtés ou ordonnances
des cantons (dans le texte allemand: "Erlasse oder Verfügungen") peuvent
faire l'objet d'un recours de droit administratif. La jurisprudence a déjà
reconnu à la Ligue suisse du patrimoine national le statut d'association
d'importance nationale au sens de cette disposition (cf. notamment ATF
118 Ib 1 consid. 1c, 116 Ib 309). Les décisions cantonales visées par
l'art. 12 al. 1 LPN ne sont cependant que les décisions prises lors de
l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de l'art. 24sexies
al. 2 Cst. et de l'art. 2 LPN; l'art. 12 LPN est en effet inclus dans
le chapitre premier de cette loi, intitulé "Protection de la nature et
du paysage lors de l'accomplissement de tâches de la Confédération"
(ATF 118 Ib 1 consid. 1c, 381 consid. 2b/cc, 116 Ib 203 consid. 3a,
112 Ib 70 consid. 2; cf. ENRICO RIVA, Die Beschwerdebefugnis der Natur-
und Heimatschutzvereinigungen im schweizerischen Recht, Berne 1980, p. 59).
aa) L'art. 2 LPN précise ce qu'il faut entendre par accomplissement
d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 24sexies al. 2 Cst. Il
en est ainsi notamment de l'élaboration de projets, de la construction
ou de la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération,
ses instituts et ses établissements (art. 2 let. a LPN); tel n'est pas le
cas des travaux litigieux. L'autorité cantonale peut également accomplir
une tâche de la Confédération lorsqu'une subvention fédérale est allouée
pour des mesures de planification, des installations ou des ouvrages
(art. 2 let. c LPN); il est constant qu'en l'espèce les aménagements
de la route cantonale n'ont pas bénéficié de subventions de ce type. Il
reste donc à examiner si les autorités intimées ont accompli une tâche
de la Confédération au sens de l'art. 2 let. b LPN; cette disposition
mentionne, dans une énumération non exhaustive, "l'octroi de concessions
et d'autorisations, par exemple pour la construction et l'exploitation
d'installations de transport et de communications (y compris l'approbation
des plans), d'ouvrages et d'installations servant au transport d'énergie,
de liquides ou de gaz, ou à la transmission de messages, ainsi que l'octroi
d'autorisation de défrichements".
Le Tribunal fédéral a constaté à plusieurs reprises que l'autorité
forestière cantonale accomplissait, en délivrant une autorisation de
défricher, une tâche de la Confédération (cf. par exemple ATF 108 Ib
178 consid. 5b); cela résulte clairement du texte de l'art. 2 let. b
LPN. Une décision prise sur la base de la législation fédérale sur la
protection des eaux en vue de protéger les eaux souterraines peut aussi
relever de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (ATF 118 Ib
1 consid. 1c, en relation avec l'art. 29 de la loi fédérale du 8 octobre
1971 sur la protection des eaux contre la pollution [LPEP], alors en
vigueur). L'application de l'art. 18 al. 1bis et 1ter LPN - relatif à la
protection des rives, des roselières et des marais - et de l'art. 18b LPN
- concernant les biotopes d'importance régionale et locale - constitue
également une tâche fédérale attribuée aux cantons en vertu de la large
compétence conférée à la Confédération en matière de législation sur la
protection de la faune et de la flore (art. 24sexies al. 4 Cst.; cf. aussi,
pour les marais et les sites marécageux, l'art. 24sexies al. 5 Cst.);
il se dégage en effet avec suffisamment de netteté de ces règles légales
que les cantons reçoivent un mandat impératif de veiller à la protection
et à l'entretien de ces objets (ATF 116 Ib 203 consid. 3a). Par ailleurs,
selon la jurisprudence, l'application de l'art. 24 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) relève aussi de l'accomplissement
d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 let. b LPN lorsqu'il est prétendu
qu'une autorisation de construire exceptionnelle hors de la zone à bâtir
ne tiendrait pas compte des impératifs de la protection de la nature et
du paysage, en violation de l'art. 24sexies Cst. et des prescriptions de
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (ATF 118
Ib 381 consid. 2b/cc, 116 Ib 203 consid. 3a, 115 Ib 472 consid. 1d/bb,
114 Ib 268 consid. 2b, 112 Ib 70 consid. 4b et les arrêts cités).
bb) L'association recourante relève que la réalisation du projet
litigieux nécessite un défrichement. Une autorisation a été délivrée à cet
effet et elle n'a pas été contestée en temps utile devant la juridiction
cantonale. L'association recourante n'a jamais critiqué cette autorisation
devant le Tribunal administratif, ni sur le fond, ni quant à la procédure
suivie; elle ne demande pas non plus au Tribunal fédéral de l'annuler. Le
recours de droit administratif n'est donc pas dirigé contre cette décision.
cc) Le Tribunal administratif a appliqué l'ancienne loi cantonale du
25 mai 1964 sur les routes (aLR), en vigueur à la date du dépôt du recours
(et abrogée depuis lors, conformément à l'art. 64 de la nouvelle loi du 10
décembre 1991 sur les routes, entrée en vigueur le 1er avril 1992). Selon
l'art. 15 aLR, les projets de construction des routes cantonales sont
établis sous la direction du département des travaux publics. Le règlement
d'application de cette loi prévoit la mise à l'enquête publique des
pièces relatives à l'exécution des travaux (art. 3 al. 1 du règlement);
le département des travaux publics statue sur le projet et les oppositions
lorsqu'aucune procédure d'expropriation ne doit être engagée (art. 4
al. 1 du règlement). Selon le Tribunal administratif, un projet routier,
sous cette forme, doit être traité comme un plan d'affectation spécial,
qui détermine un nouveau mode d'utilisation du sol pour la partie du
territoire communal concernée (cf. art. 14 LAT); cela n'est pas contesté
et le Tribunal fédéral a déjà considéré que les plans établissant le
tracé des routes cantonales étaient, selon le système du droit vaudois
et conformément aux principes de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, des plans d'affectation (ATF 112 Ib 164 consid. 2b). Dans ces
conditions, la voie de la dérogation selon l'art. 24 LAT n'entrait par
principe pas en considération (cf. ATF 117 Ib 35 consid. 2). Il importe
peu à cet égard que l'entrée en force du plan implique l'autorisation de
construire l'ouvrage projeté (au sens de l'art. 22 LAT).
En soi, l'adoption de plans d'affectation n'est pas une tâche de la
Confédération au sens de l'art. 2 let. b LPN et une association n'a en
principe pas, en vertu des art. 12 LPN et 103 let. c OJ, la qualité pour
contester de tels actes par le dépôt d'un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral (ATF 112 Ib 70 consid. 4b), pour autant toutefois
que cette voie soit ouverte (cf. art. 34 LAT).
dd) L'association recourante relève que le pont de Fégire a été
mentionné dans les travaux destinés à l'élaboration de l'inventaire des
voies de communication historiques de la Suisse (inventaire IVS).
L'inventaire IVS - en l'état au stade de projet, puisqu'il n'a pas été
adopté par le Conseil fédéral - est un "inventaire d'objets d'importance
nationale" au sens de l'art. 5 LPN (cf. Bulletin de l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage, 3/1991 p. 51; cf., à propos
de cet inventaire, ATF 116 Ib 309 consid. 4). Les voies historiques
peuvent faire partie des sites évocateurs du passé ou des monuments que
les autorités, services, instituts et établissements fédéraux doivent,
dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, ménager ou, le
cas échéant, conserver conformément à l'art. 3 LPN. En vertu de l'art. 6
LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire
fédéral montre que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou,
en tout cas, d'être ménagé le plus possible (al. 1); lorsqu'il s'agit
de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, cette règle ne
souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs,
d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation
(al. 2). La commission de référence IVS n'a pas prévu d'inscrire
l'itinéraire Blonay/Châtel-Saint-Denis - dont le pont de Fégire est un
des éléments - à l'inventaire des objets d'importance nationale; une
autorité accomplissant une tâche de la Confédération n'aurait donc pas,
a priori, à ménager ou à conserver l'ouvrage en question conformément
aux prescriptions de l'art. 6 LPN.
Cela étant, la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage n'impose pas aux cantons de protéger les monuments historiques, et
en particulier le pont de Fégire; les règles pertinentes relèvent du seul
droit cantonal (cf. art. 24sexies al. 1 Cst.) et les cantons ne reçoivent
du législateur fédéral aucun mandat à cet égard, à l'instar de ce qui est
prévu sur la base de l'art. 24sexies al. 4 Cst. pour la protection des
biotopes d'importance régionale et locale (art. 18 ss LPN, en particulier
art. 18b LPN; cf. supra, consid. 2c/aa). En l'espèce, la décision de
modifier le tracé de la route cantonale et de démolir le pont litigieux
ne relève donc pas de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération.
d) La décision attaquée n'étant pas une des décisions visées à
l'art. 12 al. 1 LPN, l'association recourante n'a donc pas qualité pour
former un recours de droit administratif (art. 103 let. c OJ). Ses moyens
sont dans cette mesure irrecevables.
Erwägung 3
3.- Par la voie du recours de droit public, l'association recourante
se plaint de diverses violations de l'art. 4 Cst.
a) Aux termes de l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de
droit public est reconnue aux particuliers ou aux collectivités lésés
par les arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui
sont de portée générale. Le recourant doit présenter au Tribunal fédéral
les éléments nécessaires (cf. art. 90 al. 1 let. b OJ) pour que celui-ci
puisse déterminer en quoi la décision attaquée porte une atteinte actuelle
et personnelle à ses intérêts juridiquement protégés; la lésion de purs
intérêts de fait ne suffit pas (ATF 118 Ia 46 consid. 3, 488 consid. 1a
et les arrêts cités). Si le recourant se plaint de la violation d'une
garantie de procédure qui équivaut à un déni de justice formel, l'intérêt
juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ découle alors non pas du
droit de fond, mais du droit de participer à la procédure. Un tel droit
existe lorsque le recourant avait qualité de partie en procédure cantonale:
celui-ci peut ainsi se plaindre de la violation des droits formels que lui
reconnaît le droit cantonal de procédure ou qui découlent directement de
dispositions constitutionnelles. Le Tribunal fédéral examine librement
si les garanties consacrées par le droit constitutionnel fédéral ont
été respectées et il se prononce sous l'angle de l'arbitraire quant à
l'application du droit cantonal (ATF 118 Ia 232 consid. 1a, 488 consid. 2a,
117 Ia 86 consid. 1a, 95 consid. 4a, 116 Ia 180 consid. 3b/aa, 438
consid. 3 et les arrêts cités).
b) Le Tribunal administratif a reconnu à la Société d'art public -
section vaudoise de l'association nationale recourante - la qualité pour
recourir en vertu de l'art. 90 de la loi cantonale sur la protection de
la nature, des monuments et des sites (LPNMS), en relation avec l'art. 37
de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA). Seule l'organisation faîtière a recouru au Tribunal fédéral;
on pourrait donc se demander si elle a qualité pour se plaindre, par la
voie du recours de droit public, de la violation de droits de partie
reconnus à une autre association, quand bien même il s'agit d'une
de ses sections. Or le Tribunal administratif ne s'est pas prononcé
clairement sur le point de savoir si la Société d'art public agissait
devant lui également au nom de la Ligue suisse du patrimoine national
et, partant, si une association d'importance nationale dont la section
vaudoise est elle-même une "association d'importance cantonale" au sens
de l'art. 90 LPNMS, pouvait former un recours cantonal, le cas échéant
par l'intermédiaire de sa section, et faire valoir ses droits de partie
à la procédure cantonale. Il ne se justifie cependant pas d'examiner
plus précisément cette question, les griefs de l'association nationale
recourante devant de toute manière, comme on le verra, être écartés.
c) L'association recourante se plaint d'un déni de justice formel,
car le Tribunal administratif aurait, en refusant de se prononcer sur
l'opportunité du projet litigieux, limité son pouvoir d'examen de façon
contraire aux prescriptions des art. 36 LJPA et 33 LAT.
aa) Le Tribunal administratif a retenu que son pouvoir d'examen était,
en l'espèce, limité à la légalité. En vertu de l'art. 36 let. c LJPA,
les autorités cantonales de juridiction administrative ne peuvent se
prononcer sur l'opportunité d'une décision qui leur est soumise que si
une loi spéciale le prévoit; selon le Tribunal administratif, l'ancienne
loi cantonale sur les routes, applicable dans cette affaire (cf. supra,
consid. 2c/cc), ne prévoyait pas le contrôle de l'opportunité.
L'association recourante soutient que la nouvelle loi cantonale sur
les routes imposerait à l'autorité juridictionnelle - en l'occurrence au
Conseil d'Etat et non pas au Tribunal administratif, en vertu du renvoi
à la procédure des art. 56 à 73 de la loi cantonale sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC) - de contrôler l'opportunité
des projets routiers. Elle ne prétend pas, à tout le moins pas de façon
suffisamment claire au regard des exigences de motivation de l'art. 90
al. 1 let. b OJ, qu'il était arbitraire d'appliquer, pour la procédure
devant le Tribunal administratif, les règles en vigueur à la date du dépôt
du recours. Au reste, elle ne fait pas valoir que l'ancienne loi cantonale
sur les routes aurait permis à l'autorité de recours de sanctionner
l'inopportunité de décisions prises dans ce domaine et d'aller au-delà
du contrôle de la légalité, qui constitue la règle selon l'art. 36 let.
a LJPA. Il en résulte que l'autorité cantonale n'a pas, à cet égard,
limité indûment son pouvoir d'examen et commis de déni de justice formel
(cf. ATF 117 Ia 5 consid. 1a, 115 Ia 5 consid. 2b).
bb) L'association recourante prétend que le Tribunal administratif
aurait à ce propos violé le droit fédéral, soit l'art. 33 al. 3 LAT. A
l'appui de ce grief, elle ne se prévaut d'aucun droit constitutionnel au
sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ; cependant, même si l'on admettait une
référence implicite à l'art. 2 Disp. trans. Cst. - qui consacre le principe
de la force dérogatoire du droit fédéral -, ce moyen serait mal fondé.
Aux termes de l'art. 33 LAT, le droit cantonal doit ouvrir au moins
une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés
sur cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution
(al. 2). L'art. 33 al. 3 LAT prévoit en outre que le droit cantonal doit
d'une part reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes
limites qu'en matière de recours de droit administratif au Tribunal fédéral
(let. a) et d'autre part accorder à une autorité de recours au moins un
libre pouvoir d'examen (let. b). Dans cette disposition, les questions
de la qualité pour recourir et du pouvoir d'examen sont liées (cf. ATF
115 Ia 5 consid. 2c). En l'espèce, l'association recourante n'ayant pas
qualité pour former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral
(cf. supra, consid. 2) et n'étant, partant, pas légitimée en vertu du droit
fédéral à agir devant l'autorité cantonale de recours, elle ne peut donc se
prévaloir des autres garanties de procédure énoncées à l'art. 33 al. 3 LAT.
Elle n'est en conséquence pas fondée à se plaindre du refus du Tribunal
administratif de se prononcer sur l'opportunité du projet litigieux.