BGE 120 IB 215
120 Ib 215
32. Estratto della sentenza 22 agosto 1994 della I Corte di diritto
pubblico nella causa FFS c. Consorzio di manutenzione delle opere di
arginatura esistenti e future del Basso Vedeggio e Commissione federale
di stima del 13o Circondario (ricorso di diritto amministrativo) Regeste
Rückforderung von enteigneten Grundstücken; rückforderungsberechtigte
Personen (Art. 103 EntG).
Kreis der rückforderungsberechtigten natürlichen und juristischen
Personen (E. 3a, b).
Das Rückforderungsrecht kann ausser durch Erbgang unter Umständen durch
andere Universalsukzession auf den Rechtsnachfolger übergehen (E. 3c, 5).
Ob die seinerzeit enteignete öffentlichrechtliche Körperschaft
des kantonalen Rechts aufgehoben oder durch eine Gesamtnachfolgerin
ersetzt worden sei, beurteilt sich aufgrund des Vorbehaltes von Art. 59
Abs. 1 ZGB ausschliesslich nach den kantonalen Vorschriften über die
Errichtung, Struktur, Aufhebung und Änderung der Rechtsverhältnisse
solcher juristischer Personen (E. 4).
Im vorliegenden Fall ist die Universalsukzession zu bejahen und besteht
kein Grund, die Rechtsnachfolgerin im Hinblick auf das Rückforderungsrecht
anders zu behandeln als die Enteignete (E. 5).
Sachverhalt
A.- Con distinti decreti del 27 settembre 1972, il Presidente della
Commissione federale di stima (CFS) del Circondario 13, accogliendo
istanza dell'8 settembre 1972 presentata dalle Ferrovie federali svizzere
(FFS), Direzione del II Circondario, Lucerna, ordinò l'apertura di due
procedimenti espropriativi. La prima procedura - ordinaria - tendeva
all'acquisto, nei Comuni di Lamone, Manno e Bioggio, dei fondi necessari
alla costruzione della nuova stazione-merci di Lugano-Vedeggio.
La seconda procedura, avente per oggetto esclusivamente fondi siti
nel Comune di Manno, era una procedura preventiva (art. 4 lett. a, ultima
frase, art. 27 cpv. 3 LEspr; RS 711), destinata ad assicurare il futuro
ampliamento dei costruendi impianti ferroviari (cosiddetta II tappa).
Secondo le tabelle di espropriazione, fu colpita da questa seconda
espropriazione preventiva anche una particella non censita lungo il canale
Barboi e che apparteneva al Consorzio del Vedeggio "dall'Ostarietta
al lago". All'udienza di conciliazione del 29 novembre 1972 le parti
raggiunsero un accordo nel senso che le FFS si impegnavano a corrispondere
al Consorzio del Vedeggio un'indennità globale di espropriazione di
fr. 50'000.--. In base a tale accordo la manutenzione del canale Barboi
restava a carico del Consorzio.
Con azione del 20 dicembre 1989, fondata sugli art. 102 segg. LEspr,
il Consorzio del Vedeggio "dall'Ostarietta al lago" ha chiesto alla CFS di
condannare le FFS a retrocedergli, contro restituzione dell'indennità di
espropriazione ricevuta, il terreno espropriato, dopo averlo liberato degli
oneri di superficie costituiti dalle FFS a favore di terzi; in subordine,
a restituirgli i predetti fondi gravati; in via più subordinata ancora,
a rifondergli il danno in denaro.
In pendenza di procedura, le parti hanno convenuto di limitare la
causa al risarcimento del danno in denaro.
Con decisione del 13 ottobre 1993, intimata il 13 dicembre 1993, la CFS
ha accolto parzialmente l'azione di risarcimento danni, condannando le FFS
a versare al "Consorzio di manutenzione delle opere di arginatura esistenti
e future del Basso Vedeggio" - subentrato nel frattempo al Consorzio
del Vedeggio "dall'Ostarietta al lago" - la somma di fr. 1'487'273.--,
con interessi ai tassi variabili stabiliti nelle istruzioni del Tribunale
federale, a far tempo dalla data della domanda. Le spese sono state poste
a carico delle FFS, astrette a pagar ripetibili alla parte attrice.
Con ricorso di diritto amministrativo, le FFS postulano l'annullamento
del dispositivo impugnato per violazione del diritto federale, e chiedono
che la domanda del Consorzio venga respinta. Nel loro gravame le FFS
sollevano, fra l'altro, una censura che dev'esser trattata preliminarmente,
perché - se fondata - essa condurrebbe all'accoglimento del gravame ed
al definitivo annullamento della decisione impugnata, rendendo superflua
ogni ulteriore istruzione.
Le FFS fanno valere in sostanza che l'originario consorzio attore
"dall'Ostarietta al lago" è stato soppresso senza esser stato sostituito
a titolo universale dal nuovo "Consorzio del Basso Vedeggio". Secondo le
ricorrenti, ogni eventuale diritto alla retrocessione si sarebbe quindi
estinto con la soppressione del suo titolare. Dei particolari si dirà
in seguito.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 3
3.- a) Secondo l'art. 103 LEspr, il diritto di ottenere la
retrocessione può esser esercitato dal precedente proprietario o dai suoi
eredi. Ove però siasi espropriata soltanto una particella di un fondo
("ein Teil eines Grundstückes"; "une parcelle d'un immeuble") od una
servitù prediale, l'espropriato e i suoi eredi non possono pretendere la
retrocessione se non quando siano ancora proprietari del resto del fondo
o dell'anteriore fondo dominante.
La seconda frase dell'art. 103 diverge dal progetto del
Consiglio federale, che al corrispondente art. 99 proponeva, per
i casi dell'espropriazione parziale del fondo, rispettivamente
dell'espropriazione di servitù prediali, di abilitare a esigere la
retrocessione il proprietario attuale (der jeweilige Eigentümer) del
fondo residuo, rispettivamente del fondo dominante (BBl 1926 II 138,
103). La modificazione fu introdotta durante i lavori della Commissione
del Consiglio degli Stati (cfr. protocollo della III sessione tenuta a
Berna il 3/4 aprile 1929) su proposta dello stesso consigliere federale
Häberlin, e riprendeva critiche che erano già state abbozzate durante
la terza conferenza della Commissione d'esperti tenuta a Zermatt tra
il 7 e l'11 luglio 1924 (cfr. il relativo verbale, pag. 49 concernente
l'allora art. 66). Il relatore al Consiglio degli Stati, Dietschi, spiegò
la limitazione introdotta per riguardo al progetto del Consiglio federale,
con riferimento al carattere personale del diritto alla retrocessione,
che non è trasferibile ad un qualsiasi acquirente a titolo particolare
del fondo residuo o di quello già dominante. Tale acquirente, infatti,
potrebbe accampare unicamente interessi "politico-economici", e non
anche le ragioni di equità, cui possono appellarsi invece l'originario
espropriato e i di lui eredi (Boll.sten. del Consiglio degli Stati,
seduta del 19 dicembre 1929, 351/52).
b) Anche le persone giuridiche possono essere "precedenti proprietarie
del diritto espropriato" ai sensi dell'art. 103 LEspr. Anch'esse
soggiacciono alla limitazione del diritto alla retrocessione che il
legislatore ha istituito nei casi di espropriazione parziale di un
fondo, rispettivamente dell'espropriazione di una servitù prediale. Ci
si può anzi chiedere se, in interpretazione teleologica della legge,
limitazioni supplementari per rispetto alle persone fisiche non debbano
esser introdotte per quelle giuridiche anche nel caso dell'espropriazione
totale di un fondo, ove la persona giuridica precedentemente proprietaria,
pur rimanendo identica dal punto di vista formale, abbia nell'intervallo
subito radicali mutamenti, ad es. circa il suo scopo, oppure abbia avuto
luogo un'alienazione del mero mantello azionario. Non è tuttavia necessario
approfondire tali questioni, che nella specie non si pongono.
c) A differenza della persona fisica, quella giuridica non ha eredi
nel senso civilistico. L'art. 103 LEspr non regola il caso in cui alla
persona giuridica ne sia succeduta un'altra, ad esempio per fusione
di due società o per assorbimento. Mentre il Commentario di F. HESS è
silente al proposito, quello di HESS/WEIBEL (n. 1 ad art. 103 LEspr)
opina che alla successione ereditaria delle persone fisiche debbano
("müssten") esser equiparati, contro la lettera (Wortlaut) dell'art. 103
LEspr, altri casi di successione universale. Nel loro ricorso, le FFS
non criticano questa dottrina, anzi la fanno espressamente propria. Esse
censurano però la decisione impugnata per aver ammesso che al Consorzio
"del Vedeggio dall'Ostarietta al lago", già espropriato e attore nella
causa di retrocessione, sia subingredito ad ogni effetto, al momento
della soppressione del Consorzio attore decretata dal Consiglio di Stato,
il nuovo "Consorzio del Basso Vedeggio". A sostegno di questa censura le
FFS allegano 1o che non v'è stata alcuna procedura di ripresa di attivi e
passivi con relativa pubblicazione e 2o che i compiti del nuovo Consorzio
sono più limitati, perché, giusta la risoluzione del Consiglio di Stato
del 26 giugno 1990, si esauriscono nella semplice manutenzione delle
arginature esistenti.
A mente delle ricorrenti, quindi, un eventuale diritto alla
retrocessione dell'originario Consorzio si sarebbe estinto con la
soppressione dell'avente diritto decretata dal Consiglio di Stato con la
già citata decisione e quella successiva del 27 novembre 1990.
Per i motivi che si espongono in seguito, la tesi delle ricorrenti
non può esser condivisa.
Erwägung 4
4.- a) Tanto il primo, quanto il secondo Consorzio del Vedeggio
costituiscono corporazioni del diritto pubblico cantonale. Come
Consorzi di arginatura, essi non hanno un fine economico. Ad essi non si
applicano pertanto le disposizioni generali circa le persone giuridiche
(art. 52 a 58 CC), ma, in virtù della riserva del diritto pubblico
della Confederazione e dei cantoni istituita dall'art. 59 cpv. 1 CC,
le disposizioni di diritto pubblico del Cantone Ticino. Il capoverso 2
dell'art. 59 CC istituisce invero un'eccezione al principio enunciato nel
primo capoverso, disponendo che le unioni di persone che hanno un fine
economico soggiacciono alle disposizioni del diritto federale circa le
società e le cooperative: ma essa non si verifica in casu.
Ai sensi dell'art. 59 cpv. 1 CC, il diritto pubblico cantonale
è segnatamente applicabile in modo esclusivo per quanto riguarda la
costituzione di tali persone giuridiche, la loro struttura, la loro
soppressione (motivi, liquidazione, uso del patrimonio, fusione) come
pure la modificazione dei predetti rapporti (RIEMER, Berner Kommentar, Das
Personenrecht, 3. Abt., Die juristischen Personen, Erster Teilband [1993],
systematischer Teil, pag. 65, n. 117-120 con rinvii a giurisprudenza e
dottrina; PEDRAZZINI/OBERHOLZER, Grundriss des Personenrechts, 4a edizione,
Berna 1993, pag. 202 seg.).
b) Ai consorzi, segnatamente a quelli di arginatura, sono applicabili
la legge cantonale sui consorzi del 21 luglio 1913 (LCons RL TI, 30b)
e il decreto legislativo del 2 giugno 1921 in aggiunta ed a complemento
di detta legge (DLCons RL TI, 30c).
L'interpretazione e l'applicazione che la CFS ha fatto di codeste
leggi cantonali autonome è riveduta dal Tribunale federale - nel quadro
del ricorso di diritto amministrativo - unicamente sotto il profilo
dell'art. 4 Cost. (DTF 118 Ib 237 consid. 1b in fine, 116 Ib 1): per
contro, soggiacciono ad esame libero e pieno la questione di sapere
se tale legislazione in sé, rispettivamente il risultato cui la CFS è
pervenuta siano conformi al diritto federale, in casu all'art. 103 LEspr.
c) Secondo l'art. 8 LCons, ogni costituzione di un consorzio dev'esser
preceduta dalla dichiarazione di pubblica utilità delle opere; il relativo
decreto è impugnabile con ricorso al Gran Consiglio (art. 10 cpv. 1
LCons). Cresciuta in giudicato la dichiarazione di pubblica utilità,
il Consiglio di Stato pronuncia sulle altre opposizioni e costituisce
il consorzio fissandone la sede (art. 10 cpv. 2 LCons). Il consorzio
acquista la personalità giuridica per il fatto del decreto governativo
che l'istituisce (art. 11 LCons). L'assemblea consortile si riunisce
entro breve termine da tale decreto, nomina la delegazione consortile e ne
designa il presidente (art. 12-14 LCons). Quando circostanze speciali lo
giustifichino, il Consiglio di Stato può, tra l'altro, variare l'estensione
o il comprensorio di un consorzio esistente, ferma stante la procedura
preliminare di pubblica utilità (art. 27 cpv. 1 lett. a LCons) o decretare
la fusione di due o più consorzi (lett. b). Lo scioglimento di un consorzio
può avvenire solo in forma di uno speciale decreto del Consiglio di Stato
(art. 28 LCons).
Dagli atti risulta che questa procedura è stata rispettata, come
d'altronde le FFS non contestano:
aa) previa pubblicazione e deposito degli atti nei 24 comuni
interessati, il Consiglio di Stato con risoluzione n. 9637 del 21
dicembre 1988 ha constatato che la dichiarazione di pubblica utilità
della manutenzione delle opere di arginatura esistenti e future del Basso
Vedeggio era cresciuta in giudicato, ha evaso come ai considerandi i
ricorsi concernenti le altre questioni, ha costituito il nuovo Consorzio
fissandone la sede in Agno, ha ordinato ch'esso si sostituiva nelle
incombenze di manutenzione sin qui esercitate dai vari enti competenti o
incaricati ed ha ordinato il trasferimento del saldo attivo del vecchio
Consorzio del Vedeggio dall'Ostarietta al lago al nuovo ente, riservandolo
al finanziamento di nuovi lavori di arginatura che verranno eseguiti nel
comprensorio del citato vecchio Consorzio;
bb) preso atto che la risoluzione precedente era stata impugnata con
ricorso al Gran Consiglio, poi trasmesso al Tribunale amministrativo,
dal Comune di Origlio, il Consiglio di Stato, con risoluzione n. 1866
del 14 marzo 1989, ha prorogato la data di convocazione dell'assemblea
costitutiva del nuovo ente, e autorizzato la continuazione dell'attività
dell'esistente Consorzio ed in particolare l'operare dei suoi organi
sino al 30 giugno 1989; analoga successiva proroga sino al 31 dicembre
'89 fu concessa con risoluzione n. 6741 del 30 agosto '89;
cc) successivamente, avendo preso atto che il Tribunale amministrativo
aveva su ricorso del Comune di Origlio annullato la risoluzione n. 9367 del
21 dicembre 1988 rinviandogli gli atti per nuovo giudizio, il Consiglio
di Stato ha emanato una nuova risoluzione il 19 dicembre 1989 (n. 10413)
con la quale, dopo aver modificato il bacino idrografico e le aliquote
di interessenza dei singoli comuni, aumentati a 26, ha dichiarato la
pubblica utilità e costituito, sotto riserva di eventuali ricorsi, il nuovo
Consorzio, stabilendo che esso subentrerebbe agli enti consortili esistenti
(Consorzio del Vedeggio dall'Ostarietta al lago e Consorzio del Vedeggio
da Camignolo all'Ostarietta) "unicamente nelle incombenze di manutenzione,
senza tuttavia esser gravato da oneri antecedenti alla sua costituzione",
ritenuto che "i rapporti patrimoniali tra i vecchi e il nuovo ente verranno
regolati secondo i disposti dell'art. 27 della legge sui consorzi";
dd) in seguito, preso atto che anche contro la risoluzione n. 10413
del 19 dicembre 1989 era stato presentato un ricorso, con decisione del 6
giugno '90 n. 4193 il Governo ha nuovamente prorogato attività e funzioni
del Consorzio del Vedeggio dall'Ostarietta al lago sino alla fine del 1990;
ee) infine, con decreto esecutivo del 26 giugno 1990 (F.U. n. 63 del
03.07.1990), il Consiglio di Stato, accertato che la dichiarazione di
pubblica utilità era cresciuta in giudicato, ha respinto il ricorso del
Comune di Bioggio, ha definitivamente costituito il nuovo Consorzio ed
ha decretato che il saldo attivo del Consorzio dall'Ostarietta al lago
era da trasferire al nuovo ente e doveva esser riservato al finanziamento
di nuovi lavori di arginatura che verranno eseguiti nel comprensorio del
vecchio Consorzio;
ff) il giorno prima, con risoluzione n. 4883 del 25 giugno 1991,
constatato come l'assemblea del 23 gennaio '91 del Consorzio del Vedeggio
dall'Ostarietta al lago avesse approvato i conti finali della gestione
1990 e deciso lo scioglimento, il Consiglio di Stato ne aveva dichiarato
lo scioglimento, aveva ordinato la trasmissione di tutti gli atti al nuovo
consorzio ed il passaggio in proprietà di quest'ultimo di tutti gli attivi
e le proprietà del disciolto Consorzio, con la riserva di utilizzazione
già menzionata sopra.
d) Alla luce di questi accertamenti, la conclusione cui è giunta
la CFS, per cui il nuovo Consorzio è succeduto a titolo universale - o
comunque non a titolo particolare - al preesistente, lungi dall'essere
arbitraria, appare corretta persino a libero esame. In sostanza, si
trattava di procedere ad una ristrutturazione dei due precedenti Consorzi
"dall'Ostarietta al lago" e "da Camignolo all'Ostarietta", estendendone i
comprensori e chiamando a parteciparvi solo enti pubblici, ad esclusione
dei privati. Il nuovo Consorzio ha assorbito i precedenti. A torto le
FFS pongono in risalto che non v'è stata una vera assunzione di attivo e
passivo: quest'obiezione trascura di considerare da un lato, che, come si è
visto, la materia è retta esclusivamente dal diritto cantonale; dall'altro,
che il disciogliendo Consorzio ha proceduto alla liquidazione dei suoi
conti nelle forme previste dal diritto cantonale, e che il saldo attivo
di tali conti - anziché esser altrimenti ripartito - è stato trasferito,
per decisione del Governo, al nuovo Consorzio. L'ipotesi, acutamente
affacciata nel ricorso, di un creditore del vecchio Consorzio cui il
nuovo dovesse opporre l'eccezione della mancata assunzione del passivo
è meramente teorica, a parte il fatto che, quantomeno nella misura degli
attivi ricevuti, il nuovo Consorzio dovrebbe rispondere. Né maggior pregio
ha l'obiezione delle ricorrenti tratta dalla contrazione dello scopo alla
mera manutenzione delle opere esistenti e future: a prescindere dal fatto,
che gli attivi ricevuti debbono esser utilizzati per il finanziamento di
nuovi lavori che fossero eseguiti nel comprensorio del vecchio Consorzio,
ciò significa soltanto che nuove opere dovranno esser eseguite o dallo
Stato o dai Comuni, per esser poi trasferite nella proprietà del Consorzio,
che ne deve curare la manutenzione.
Erwägung 5
5.- Ciò posto, resta da stabilire con libero esame se, nel caso
concreto, si giustificasse di parificare la situazione del nuovo Consorzio
a quella che l'art. 103 LEspr riserva agli eredi di un precedente
proprietario persona fisica. Senza dettare una regola generale, valida
per ogni caso di successione universale fra persone giuridiche (cfr. la
problematica cui si è accennato a proposito delle persone giuridiche
in caso di espropriazione totale, supra, consid. 3b in fine), nel
caso concreto si giustifica di dare al quesito risposta affermativa,
per motivi analoghi a quelli che hanno mosso il legislatore federale a
scostarsi dalla soluzione inizialmente proposta dal Consiglio federale per
il caso dell'espropriazione parziale e dell'espropriazione di una servitù
prediale (supra, consid. 2a). Se sussisteva - ciò che resta da stabilire -
un diritto alla retrocessione dell'espropriato Consorzio dall'Ostarietta
al lago, non si vede per quale motivo debba esserne privata la persona
giuridica del diritto pubblico cantonale che gli è succeduta in virtù
di una ristrutturazione dettata da ragioni di pubblico interesse, ed
alla quale sono stati trasferiti, in Manno e fuori da quel Comune, tutti
indistintamente i fondi del precedente Consorzio, costituiscano essi beni
amministrativi o patrimoniali (cfr. a proposito dell'espropriazione di beni
di un consorzio d'arginatura DTF 104 Ib 348 segg.). A ciò si aggiunga che,
all'atto dell'espropriazione, le FFS e il precedente Consorzio avevano
oltretutto convenuto che la manutenzione del canale Barboi, oggetto
dell'espropriazione, continuava ad incombere al Consorzio. In simili
condizioni urterebbe manifestamente l'equità ritenere che il diritto alla
retrocessione si sia estinto con la ristrutturazione del Consorzio adottata
dall'autorità cantonale competente, alla quale d'altronde le FFS, membri
dell'uno e dell'altro Consorzio, non si sono opposte. A giusta ragione
la CFS ha quindi ritenuto che all'originario attore è subingredito il
nuovo Consorzio, che ne ha raccolto beni e funzioni.
Ne viene che l'eccezione di estinzione di un eventuale diritto alla
retrocessione dedotta dalle Ferrovie dallo scioglimento del Consorzio già
espropriato e dalla sua sostituzione con il nuovo Consorzio dev'essere
respinta con giudizio parziale.