BGE 120 IB 207
120 Ib 207
31. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom
25. Mai 1994 i.S. Gemeinde Wangen gegen KIBAG sowie Regierungsrat und
Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (staatsrechtliche Beschwerde) Regeste
Planungspflicht für Abbau- und Deponievorhaben (Art. 2 und 24 RPG),
Gemeindeautonomie.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, die Gemeinden anzuweisen,
im Rahmen der Nutzungsordnung bestimmte Zonen auszuscheiden (E. 3).
Bedeutung der kantonalen Richtplanung für die Behandlung von Abbau-
und Deponievorhaben in der Nutzungsplanung (E. 4).
Planungspflicht für Abbau- und Deponievorhaben im Sinne von Art. 2 RPG;
Ausschluss des Baubewilligungsverfahrens nach Art. 24 RPG (E. 5).
Die Ausscheidung von Abbau- und Deponiezonen erfordert die wesentlichen
umweltrelevanten Abklärungen, insbesondere auch zur Beschaffenheit des
Ablagerungsmaterials (E. 6).
Sachverhalt
A.- Die KIBAG ist Eigentümerin verschiedener Grundstücke auf dem
Buechberg in Wangen-Nuolen (SZ). Gestützt auf rechtskräftige Bewilligungen
baut sie auf diesen Parzellen Kies und Gestein ab und betreibt eine
Bauschutt- und Grubendeponie. Diese Abbau- und Deponiegebiete (Rütihof,
Buebental/Stuhlwäldli und Bachtellen) befinden sich gemäss dem geltenden
Zonenplan aus dem Jahre 1982 im übrigen Gemeindegebiet. Im Jahre 1984
reichte die KIBAG ein Gesuch für eine Multikomponentendeponie ebenfalls
im Gebiet Rütihof ein, welches derzeit noch in Bearbeitung ist.
In einem im November 1990 öffentlich aufgelegten Zonenplanentwurf
der Gemeinde Wangen sollten die drei Abbaugebiete der KIBAG neu einer
Abbau- und Deponiezone zugewiesen werden. Auf Einsprachen hin teilte
der Gemeinderat Wangen im März 1991 die genannten Gebiete dem "Übrigen
Gemeindegebiet" zu.
Gegen diesen Beschluss des Gemeinderates erhob die KIBAG beim
Regierungsrat des Kantons Schwyz erfolglos Verwaltungsbeschwerde. Dieser
führte im wesentlichen aus, die Einzonung der streitigen Gebiete in eine
Abbau- und/oder Deponiezone sei zur Zeit nicht erforderlich; wenn das
umfassende Deponiebewilligungsverfahren aufgrund von Art. 24 RPG positiv
abgeschlossen werden könne, werde die Gemeinde jedoch den Zonenplan mit
den dannzumal bewilligten Abbau- und Deponievorhaben in Übereinstimmung
bringen müssen.
In der Folge gelangte die KIBAG an das Verwaltungsgericht des Kantons
Schwyz. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 24. Mai
1993 gut und wies die Gemeinde Wangen an, im Sinne der Erwägungen für die
streitigen Gebiete eine Abbau-/Deponiezone auszuscheiden. Es bejahte für
die Vorhaben eine Planungspflicht. Unter Berücksichtigung der Anliegen
des Umweltschutzes gelte es zu bestimmen, welche Materialien abgelagert
werden dürfen. Es rechtfertige sich, diese Frage nicht im Rahmen der
Nutzungsplanung, sondern im konkreten Bewilligungsverfahren zu behandeln.
Deshalb sei von der kommunalen Planungsbehörde zu verlangen, dass sie
die Abbau-/Deponiezone derart offen formuliert, dass die Deponierung von
Multikomponentengut weder präjudiziert noch verhindert wird.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes erhob die Gemeinde
Wangen beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
ihrer Autonomie.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde im Sinne der Erwägungen gut
und hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf.
Auszug aus den Erwägungen:
Aus den Erwägungen:
Erwägung 1
1.- a) Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts stellt einen
kantonal letztinstanzlichen Entscheid im Rahmen einer Ortsplanungsrevision
dar. Er kann daher gestützt auf Art. 34 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung (RPG, SR 700) mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten
werden.
Der Verwaltungsgerichtsentscheid weist die Gemeinde Wangen an, im
Sinne der Erwägungen für die betreffenden Gebiete eine Abbau-/Deponiezone
auszuscheiden. Damit wird das Verfahren nicht abgeschlossen, und der
angefochtene Entscheid ist ein Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87
OG. Soweit dieser die Gemeinde anhält, im Sinne der Erwägungen bestimmte
Vorkehren zu treffen, hat er für sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil zur Folge und kann von ihr nach der Rechtsprechung wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie angefochten werden (BGE 116 Ia 221 E. 1d
S. 224, mit Hinweisen).
b) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts trifft die Beschwerdeführerin
in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher
zur Autonomiebeschwerde legitimiert (BGE 119 Ia 285 E. 4a S. 294,
mit Hinweisen).
c) Die weitern Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen zusätzlichen
Erwägungen Anlass. Demnach kann auf die vorliegende Autonomiebeschwerde
der Gemeinde Wangen eingetreten werden.
Erwägung 2
2.- Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht dafür keine abschliessende Ordnung trifft, sondern diese ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 294).
Nach dem Planungs- und Baugesetz des Kantons Schwyz vom 14. Mai 1987
(PBG) sind die Gemeinden verpflichtet, Zonenpläne und Erschliessungspläne
samt den zugehörigen Vorschriften zu erlassen; bei der Erfüllung ihrer
Planungspflicht sind die Gemeinden im Rahmen der Vorschriften und der
übergeordneten Interessen des Bundes frei (§ 15 PBG). Die Gemeinden haben
im Zonenplan die erforderlichen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen
auszuscheiden und können weitere Zonenarten festlegen (§ 17 PBG). -
Diese Vorschriften zeigen, dass die Schwyzer Gemeinden auf dem Gebiete
des Planungsrechts in bezug auf die Ausscheidung von Nutzungszonen
autonom sind.
Wird eine Gemeinde durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie
eingeschränkt, so kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen
zur Wehr setzen und insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in
formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht
und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen
Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Das Bundesgericht
überprüft den Entscheid der kantonalen Behörde auf Willkür hin, soweit
Gesetzes- oder Verordnungsrecht in Frage steht (BGE 119 Ia 285 S. 295
f.). In diesem Sinne sind im folgenden die Rügen der Beschwerdeführerin
zu behandeln.
Erwägung 3
3.- In erster Linie macht die Beschwerdeführerin geltend, das
Verwaltungsgericht hätte die Gemeinde nicht anweisen dürfen, eine
bestimmte Zonenart auszuscheiden. Eine solche Kompetenz komme höchstens
dem Regierungsrat als Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde zu.
§ 26 PGB sieht die Anfechtung von Einspracheentscheiden des
Gemeinderates betreffend Nutzungspläne nach der Verordnung über die
Verwaltungsrechtspflege (VRP) vor. Die Verwaltungsrechtspflegeverordnung
gilt nach deren § 1 sowohl für Verwaltungsbehörden wie auch für das
Verwaltungsgericht. Gemäss § 43 VRP hebt die Rechtsmittelinstanz den
angefochtenen Entscheid im Falle der Gutheissung auf und entscheidet
selbst über die Sache; ebenso kann sie die Sache mit den erforderlichen
Weisungen zum Erlass einer neuen Entscheidung zurückweisen.
In Anbetracht dieser Vorschriften kann dem Verwaltungsgericht
nicht vorgeworfen werden, in willkürlicher Anwendung von § 43 VRP den
Regierungsratsentscheid aufgehoben und die Sache mit verbindlichen
Weisungen an die Gemeinde zurückgewiesen zu haben. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin ist daher davon auszugehen, dass
nicht nur der Regierungsrat, sondern ebensosehr das Verwaltungsgericht
entsprechende Anordnungen treffen kann. Daran ändert auch der Umstand
nichts, dass das Verwaltungsgericht nicht eigentliche Genehmigungs- und
Aufsichtsbehörde gegenüber den Gemeinden ist. Weiter ist zu beachten, dass
das Verwaltungsgericht nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein
eigenes ersetzt hat, sondern in Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2
Abs. 2 RPG die Angelegenheit zur Neubearbeitung durch die Gemeinde selbst
zurückgewiesen hat. Damit erweist sich die Rüge der Beschwerdeführerin,
das Verwaltungsgericht habe seine Kompetenzen in formeller Hinsicht
überschritten, als unbegründet.
Erwägung 4
4.- Das Verwaltungsgericht und die private Beschwerdegegnerin halten
die umstrittene Anweisung im angefochtenen Urteil zunächst deshalb
als gerechtfertigt, weil sie gestützt auf den kantonalen Richtplan
geboten sei. Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, der
kantonale Richtplan erfordere die Schaffung einer entsprechenden Abbau-
und Deponiezone nicht ohne weiteres; es müsse ihr mindestens möglich sein,
die entsprechenden Abklärungen umweltschutzrechtlicher Natur zu tätigen,
bevor sie die entsprechenden Zonen ausscheide.
Der Richtplan des Kantons Schwyz enthält für die streitigen
Gebiete verschiedene Anordnungen. Im Sinne einer Festsetzung werden
eine regionale Aushubdeponie Bachtellen-Wangen (Blatt Nr. 12.7), eine
Multikomponentendeponie Buebental-Nuolen (Blatt Nr. 13.2) und Materialabbau
Bachtellen und Rütihof (Blatt Nr. 16.2) aufgeführt. Lediglich als
Zwischenergebnis ist eine in Bearbeitung stehende Multikomponentendeponie
Rütihof-Nuolen (Blatt Nr. 13.3) erwähnt. Die Verbindlichkeit dieser Angaben
mit den Kategorien "Festsetzung" und "Zwischenergebnis" ergibt sich aus
der Einleitung zum Richtplan bzw. aus der eidgenössischen Verordnung
über die Raumplanung (RPV, SR 700.1, vgl. insbes. Art. 5). Es wird von
der beschwerdeführenden Gemeinde nicht in Frage gestellt, dass diese
Richtplanvorgaben teils dem heutigen Zustand entsprechen und teils in
Bearbeitung stehen. Sie macht insbesondere nicht geltend, dass sie von
diesen Vorgaben abweichen möchte oder sich gegen die entsprechenden
Vorhaben wenden würde.
Bei dieser Sachlage braucht nicht im einzelnen entschieden zu
werden, inwiefern der Richtplan als solcher für die Realisierung der
Richtplanvorgaben die Gemeinde Wangen zu einer bestimmten Planung
verpflichtet oder inwiefern der Richtplan die Realisierung auch
über Ausnahmebewilligungen zulässt. Es kann im vorliegenden Fall auch
offengelassen werden, welches das Ausmass der Bindung der Gemeinde an die
richtplanerischen Vorgaben ist (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 4 S. 366). Wie
nachfolgend zu zeigen ist, ergibt sich eine Planungspflicht schon aus
dem Bundesrecht.
Erwägung 5
5.- Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid gestützt
auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung für die streitigen Abbau-
und Deponievorhaben eine Planungspflicht bejaht und ausgeführt, dass
grossflächiger Kiesabbau ebenso wie Golfplätze heute nicht mehr aufgrund
von Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG, sondern nur noch gestützt auf
eine entsprechende Nutzungsplanung zugelassen werden könnten. Demgegenüber
macht die beschwerdeführende Gemeinde geltend, für die Abbau- und
Deponievorhaben bedürfe es keiner spezifischen Nutzungsplanung; diese
könnten mittels Ausnahmebewilligungen realisiert werden, wie auch schon
der Regierungsrat angenommen hatte.
Die Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung
sowie nachfolgenden Baubewilligungs- und allfälligem
Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in dem jeder Teil
eine spezifische Funktion erfüllt. Baubewilligungen und auch
Ausnahmebewilligungen haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Für
Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren
angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen
erteilt werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine
Ausmasse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende
Nutzungsordnung nach sich, so darf es nicht nach Art. 24 RPG, sondern
erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplanes bewilligt
werden. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist,
dass es der Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich
aus den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem
kantonalen Richtplan und der Bedeutung des Projekts im Lichte der im
Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 RPG;
vgl. zum Ganzen BGE 119 Ib 174 E. 4 S. 178, 117 Ia 352 E. 6a S. 359, 116
Ib 50 E. 3a S. 53, 116 Ib 131 E. 4a S. 139, 115 Ib 508 E. 6 S. 513, 114
Ib 312 E. 3a S. 315, mit Hinweisen). - In Nachachtung dieser Grundsätze
hat das Bundesgericht in neuerer Zeit eine Planungspflicht für grössere
Abbau- und Deponievorhaben bejaht und die Möglichkeit, solche Projekte mit
einer Ausnahmebewilligung zu realisieren, - anders als noch im Entscheid
Chrüzlen aus intertemporalrechtlichen Gründen (BGE 116 Ib 50 E. 6 S. 62) -
verneint (BGE 119 Ib 174 E. 4 S. 178, 116 Ib 50 E. 3b S. 54). In gleicher
Weise hat das Bundesgericht für die Errichtung von Golfplätzen entschieden
(BGE 114 Ib 312 E. 3b S. 316).
Im vorliegenden Fall fällt ins Gewicht, dass in den bestehenden Gruben
noch während Jahren Material abgebaut und entsprechend wieder aufgefüllt
wird. Die geplante Multikomponentendeponie Rütihof soll der Region
March und Höfe dienen und damit einen bedeutenden Umfang annehmen. Der
Betrieb der Gruben wird während Jahren mit einem entsprechenden
Verkehrsaufkommen verbunden sein. Hinzu tritt die von der KIBAG
getragene und von der Gemeinde unterstützte Absicht, in den betroffenen
Gebieten nach entsprechender Auffüllung einen Golfplatz anzulegen. In
Anbetracht all dieser Umstände ist mit dem Verwaltungsgericht und der
privaten Beschwerdegegnerin davon auszugehen, dass für die Realisierung
bzw. Weiterführung der Abbau- und Deponievorhaben in den umstrittenen
Gebieten und im Hinblick auf einen allfälligen Golfplatz aus dem
Bundesrecht eine Planungspflicht abzuleiten ist. Das Verwaltungsgericht
hat demnach durch die Bejahung der Planungspflicht nicht gegen das
Willkürverbot verstossen. In dieser grundsätzlichen Hinsicht erweist sich
die vorliegende Beschwerde als unbegründet.
Erwägung 6
6.- Die Beschwerdeführerin setzt sich mit ihrer Beschwerde
dagegen zur Wehr, dass sie vom Verwaltungsgericht angewiesen worden
ist, eine Abbau- und Deponiezone auszuscheiden, ohne hierfür die
notwendigen umweltschutzrechtlichen Abklärungen vornehmen zu können. Das
Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, die Abbau-
und Deponiezone sei derart offen zu formulieren, dass die Deponierung von
Multikomponentengut (entsprechend der Technischen Verordnung über Abfälle
TVA und ihren Anhängen) weder präjudiziert noch verhindert wird. Die
entsprechenden Abklärungen seien im konkreten Bewilligungsverfahren für
die Deponie Rütihof als dem massgeblichen Leitverfahren vorzunehmen.
Aus der vorstehenden Erwägung ergibt sich, dass die streitigen
Vorhaben nur gestützt auf eine entsprechende Nutzungsplanung realisiert
werden können. Im Rahmen einer solchen Planung ist eine umfassende
Beurteilung sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte
vorzunehmen. Im Planungsentscheid über Abbau- und Deponiestandorte sind
vorsorglich auch die Anliegen des Umweltschutzes mitzuberücksichtigen
(BGE 116 Ib 50 S. 55). Dabei ist der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Koordinationspflicht in geeigneter Weise Rechnung zu tragen (vgl. BGE 119
Ib 174 E. 4 S. 178, 116 Ib 50 E. 4a S. 56). Wird zur Verwirklichung eines
UVP-pflichtigen Projektes eine Änderung oder Ergänzung der Nutzungsplanung
vorgenommen, so kann dieses Planungsverfahren als das massgebliche
Leitverfahren betrachtet werden.
Mit diesen Anforderungen lässt sich der angefochtene Entscheid des
Verwaltungsgerichts nicht vereinbaren. Es kann von der Beschwerdeführerin
in der Tat nicht verlangt werden, in den streitigen Gebieten Abbau- und
Deponiezonen festzusetzen, ohne die entsprechenden umweltschutzrelevanten
Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen. Es ist zwar nicht zu übersehen,
dass die Beschwerdeführerin sich mit dieser Argumentation widersprüchlich
verhält, da sie selbst im Zonenplanentwurf im Jahre 1990 entsprechende
Abbau- und Deponiezonen vorgesehen hatte. Dieser Umstand ändert indessen
nichts an der Forderung, im Hinblick auf die Ausscheidung von Abbau-
und Deponiezonen die umweltrelevanten Abklärungen bereits im Rahmen der
Nutzungsplanung vorzunehmen und nicht erst im Baubewilligungsverfahren. Der
angefochtene Entscheid erweist sich in dieser Hinsicht als willkürlich
und verletzt damit die Autonomie der Beschwerdeführerin.
Darüber hinaus erweist sich der Entscheid des Verwaltungsgerichts
auch in anderer Hinsicht als unhaltbar. Es hat die Beschwerdeführerin
angewiesen, Abbau- und Deponiezonen ohne Präjudizierung der Frage
der Auffüllung auszuscheiden. Eine solche weitgehend inhaltsleere
Nutzungsplanungsmassnahme dient weder den Interessen der privaten
Beschwerdegegnerin noch dem Anliegen der Rechtssicherheit. Vielmehr
ist gerade der Inhalt der vom Verwaltungsgericht selbst in Aussicht
genommenen Nutzungsplanungsvorschriften im Zuge der zur Diskussion
stehenden Ortsplanungsrevision möglichst präzis festzulegen, sofern sich
nach den erwähnten notwendigen Abklärungen ergibt, dass namentlich das in
Aussicht genommene Projekt der Multikomponentendeponie Rütihof im Lichte
der zu beachtenden Rechtsvorschriften verwirklicht werden kann. Die private
Beschwerdegegnerin hat nicht zuletzt angesichts der ihr bereits erteilten
Abbau- und Deponiebewilligungen einen Anspruch darauf, im Rahmen der
zur Diskussion stehenden Ortsplanungsrevision eine umfassende Antwort
darauf zu erhalten, ob ihr Projekt verwirklicht werden kann und damit
die von ihr verlangten Massnahmen der Nutzungsplanung festzusetzen sind
oder nicht. Gesamthaft gesehen ist es nicht haltbar, von der Gemeinde
definitiv zu verlangen, sie habe in den drei umstrittenen Gebieten
Abbau- und Deponiezonen mit weitgehend unbestimmtem materiellen Inhalt
festzusetzen. Wenn sich die Gemeinde entschieden hat, die Festsetzung
solcher Zonen von einem positiven Ergebnis weiterer umfassender Abklärungen
abhängig zu machen, so kann ihr dies vom Verwaltungsgericht auch im
Hinblick auf Art. 2 Abs. 3 RPG nicht verwehrt werden.
Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass die Anordnung
des Verwaltungsgerichts an die Gemeinde Wangen nicht haltbar und
demnach in Gutheissung der vorliegenden Beschwerde aufzuheben ist. Das
Verwaltungsgericht wird daher einen neuen Entscheid zu treffen und darin
den vorstehenden Erwägungen Rechnung zu tragen haben. Insbesondere wird
von der Planungspflicht für die verschiedenen Abbau- und Deponievorhaben
auszugehen und zu berücksichtigen sein, dass hierfür die notwendigen
umwelt- und raumplanungsrelevanten Abklärungen vorgenommen werden
müssen. Die Gemeinde Wangen hat eine hinreichend bestimmte Nutzungsplanung
an die Hand zu nehmen, welche den Interessen der Rechtssicherheit und den
Bedürfnissen der Beschwerdegegnerin Rechnung trägt. Es können gleichzeitig
die Absichten für die Erstellung eines Golfplatzes mitberücksichtigt
werden. Um die neue Zonenordnung bis zur Abklärung aller relevanter
Umstände nicht allzu stark zu blockieren, kann es angezeigt sein, lediglich
die Neuordnung der streitigen Gebiete zurückzustellen.