BGE 120 IB 161
120 Ib 161
24. Estratto della sentenza 19 maggio 1994 della I Corte di diritto
pubblico nella causa Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e
del paesaggio c. Aar e Ticino SA di Elettricità (ricorso di diritto
amministrativo) Regeste
Art. 7 und 8 WaG: Grundsatz der Rodungskompensation.
Für jede bewilligte Rodung muss grundsätzlich Realersatz in derselben
Gegend geleistet werden. Eine rein finanzielle Kompensation kommt - unter
Vorbehalt von Art. 7 Abs. 4 WaG - nicht in Frage. Die Ersatzabgabe nach
Art. 8 WaG dient dem Ausgleich des Unterschieds zwischen den Kosten des
Realersatzes in derselben Gegend und dem Preis der tatsächlich erfolgten
Massnahmen gemäss Art. 7 Abs. 1 - 3 WaG (E. 2 und 3).
Art. 18 Abs. 1bis und Abs. 1ter NHG: Erfordernis des geeigneten
Ersatzes für schutzwürdige Lebensräume (E. 4).
Sachverhalt
A.- La Aar e Ticino SA di Elettricità, Bodio, ha chiesto di poter
dissodare una superficie di mq 5000 di terreno boschivo, di sua proprietà,
alla particella n. 20 del Comune di Chiggiogna, in vista del futuro
ampliamento della sottostazione 220/400 kV. Il Consiglio di Stato ha
accolto tale domanda prescrivendo all'istante, al dispositivo n. 2 di
questa decisione, che "il proprietario, non essendo nella condizione di
provvedere personalmente al rimboschimento di compensazione, è tenuto a
versare alla Cassa cantonale (...) un contributo di fr. 400.-- per ara
dissodata, in totale fr. 20'000.-- (ventimila) per opere di rimboschimento
da eseguire secondo le direttive e per iniziativa della Sezione forestale
cantonale".
B.- Con ricorso di diritto amministrativo l'Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) chiede al Tribunale
federale l'annullamento del menzionato dispositivo e l'imposizione di
provvedimenti sostitutivi del dissodamento giusta l'art. 7 cpv. 1 -
3 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo; RS 921.0)
che soddisfino nel contempo le disposizioni dell'art. 18 cpv. 1ter LPN (RS
451). Secondo il ricorrente, ogni dissodamento va compensato con interventi
sostitutivi, con l'unica eccezione del caso contemplato dall'art. 7
cpv. 4 LFo, che non è applicabile in concreto. Invero all'art. 8 cpv. 3
del progetto di legge il Consiglio federale aveva proposto fra detti
interventi anche una tassa compensativa, ma il Consiglio degli Stati,
seguito dal Consiglio nazionale, ha escluso questa possibilità. Questo
tributo non può sostituire il compenso in natura: esso serve unicamente ad
equilibrare differenze di valore fra i provvedimenti contemplati dai cpv. 2
e 3 dell'art. 7 LFo e quelli contemplati dal cpv. 1. Lo stesso principio
risulta dall'art. 10 dell'ordinanza sulle foreste del 30 novembre 1992
(OFo; RS 921.01). Inoltre, trattandosi di vegetazione ripuale secondo
l'art. 21 LPN e, pertanto, di un biotopo particolarmente degno di
protezione, essa dev'essere sostituita giusta l'art. 18 cpv. 1bis e 1ter
LPN. Per di più, la somma di fr. 4.--/mq accollata all'istante sarebbe
stata del tutto insufficiente anche in base alla vecchia normativa di
polizia forestale.
C.- Il Comune di Chiggiogna, parte interessata, si è rimesso al
giudizio del Tribunale federale, mentre la convenuta in ricorso e il
Consiglio di Stato propongono la reiezione del gravame. In sede di replica
le parti hanno confermato le loro precedenti argomentazioni e conclusioni.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso ed ha annullato il
dispositivo n. 2 della decisione impugnata ed ha rinviato la causa al
Governo cantonale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi.
Auszug aus den Erwägungen:
Dai considerandi:
Erwägung 2
2.- Il ricorso non si dirige contro l'autorizzazione di dissodamento,
come tale, bensì contro la circostanza che il Consiglio di Stato l'abbia
subordinata al pagamento di un contributo di compensazione, anziché
ordinare un provvedimento nel senso dell'art. 7 LFo. In effetti l'art. 7
cpv. 1 LFo sancisce la regola che ogni dissodamento va compensato in
natura nella medesima regione, principalmente con essenze stanziali. A
detta regola si può derogare in tre casi: eccezionalmente il rimboschimento
compensativo può avvenire in altra regione "per riguardo ad aree agricole
privilegiate oppure a zone di pregio ecologico o paesistico particolare"
(cpv. 2 della stessa norma); sempre eccezionalmente, è possibile adottare
provvedimenti a favore della protezione della natura e del paesaggio
(cpv. 3 della stessa norma). Infine, ma questa eventualità non riguarda
la fattispecie in esame, si può prescindere dal compenso in natura,
"se il ripristino della sicurezza obblighi a dissodare, al livello
di piena di corsi d'acqua, un'area invasa di recente dalla foresta"
(cpv. 4 della stessa norma).
Diversamente da ciò che prevedeva l'art. 26bis cpv. 3 OVPF, il quale
conferiva ai Cantoni la facoltà, a titolo eccezionale, di riscuotere, in
luogo del compenso in natura, un'equivalente somma di denaro, da utilizzare
a breve scadenza per un rimboschimento compensativo, l'art. 8 prima frase
LFo consente il prelevamento ad opera dei Cantoni di una simile tassa solo
se "si rinuncia eccezionalmente a un compenso in natura di valore uguale
giusta l'art. 7"; la tassa stessa "corrisponde all'importo risparmiato
e va destinata al finanziamento di provvedimenti per la conservazione
della foresta" (seconda frase). L'art. 10 OFo, dal titolo marginale
"Tassa di compensazione", precisa:
"1 Se nella decisione di dissodamento si rinuncia eccezionalmente a un
compenso in natura nella medesima regione, i Cantoni riscuotono una
tassa di compensazione.
2 La tassa di compensazione corrisponde alla differenza fra il
costo del
compenso in natura nella medesima regione e quello degli altri
provvedimenti compensativi."
Dai materiali legislativi si evince che il progetto del Consiglio
federale all'art. 8 cpv. 3 lett. b stabiliva che in casi eccezionali in
luogo di quello in natura fosse possibile "fornire un compenso pecuniario
a favore di provvedimenti per la conservazione della foresta" (messaggio
29 giugno 1988, FF 1988 III 157 segg. e 191). Il Consiglio degli Stati,
seguito dal Consiglio nazionale, ha tuttavia escluso detta possibilità
ed ha introdotto, come art. 8bis, la regolamentazione che oggi figura
all'art. 8 LFo (Boll.uff. CS 1989 III 256 e 266/267 e CN 1991 I 295
segg.). In particolare il relatore del Consiglio degli Stati ha affermato
(ibidem, pag. 256) che per ogni dissodamento autorizzato dev'essere
fornito, di massima, un compenso in natura nella medesima regione. Come
compenso in natura entrano in linea di conto compensi quantitativi sotto
forma di rimboschimenti sostitutivi o spontanei nonché rimboschimenti
volontari. Soltanto eccezionalmente il compenso può essere fornito in
un'altra regione. Misure sostitutive in denaro non sono ammissibili,
precisando inoltre che:
"Es gilt der Grundsatz, dass für jede Rodung in derselben Gegend Ersatz
geleistet werden muss. Ausnahmen sind möglich. Ihrer Kommission
genügt der
Rodungsersatz nicht in allen Fällen. Wird ausnahmsweise auf
gleichwertigen
Realersatz - wie unter dem Titel "Rodungsersatz" statuiert -
verzichtet,
muss eine Ersatzabgabe geleistet werden. Deshalb ist Artikel 8bis
eingeschoben worden".
Da quel che precede si desume, anche se il testo legale non è di
esemplare chiarezza, che il solo compenso finanziario non può entrare in
considerazione, riservato il caso disciplinato dal cpv. 4 dell'art. 7
LFo. La tassa di compensazione secondo l'art. 8 prima frase LFo è
destinata a conguagliare differenze di valore nell'ambito dell'attuazione
dei provvedimenti compensativi giusta l'art. 7 cpv. 1 - 3 LFo.
Erwägung 3
3.- a) Al dispositivo n. 2 della decisione impugnata il Consiglio
di Stato, dopo aver premesso che il proprietario non è in condizione
di provvedere personalmente al rimboschimento di compensazione, gli
ha fatto obbligo di versare un contributo di fr. 4.--/mq "per opere di
rimboschimento da eseguire secondo le direttive e per iniziativa della
Sezione forestale cantonale". Tale decisione richiama, oltre la nuova
legislazione federale, il Decreto esecutivo concernente i dissodamenti di
bosco del 3 dicembre 1976 (in seguito indicato DE citato): la formulazione
del dispositivo litigioso ricalca quella dell'art. 2 cpv. 2 DE citato. Non
sembra che il Consiglio di Stato, e per esso le competenti autorità
forestali cantonali, abbiano compiuto un'indagine approfondita tendente
ad accertare se entrassero in considerazione un compenso in natura nella
medesima regione giusta il cpv. 1 dell'art. 7 LFo e, qualora la risposta
al primo quesito fosse stata negativa, un compenso in natura in un'altra
regione giusta il cpv. 2 di questa norma oppure provvedimenti a favore
della protezione della natura e del paesaggio giusta il cpv. 3 della norma
stessa. Il Consiglio di Stato si è limitato ad affermare che la convenuta
in ricorso non era in grado di effettuare direttamente il rimboschimento
compensativo ed ha prelevato schematicamente l'abituale contributo di
fr. 4.--/mq. Notisi che, a seguito di revisione 10 novembre 1992 del DE
citato, entrata in vigore il 13 novembre 1992, tale contributo è stato
aumentato a fr. 10.--/mq: non ha tuttavia applicato la nuova tariffa,
dato che una norma transitoria recita che le istanze presentate prima
della vigenza della testé menzionata revisione sono rette dal precedente
diritto. Si deve pertanto supporre (e lo riconosce in sostanza il Consiglio
di Stato nella sua risposta al gravame) che la cifra di fr. 4.--/mq messa
a carico della convenuta in ricorso non sia sufficiente per coprire i
costi delle opere di rimboschimento sostitutive.
In sede di risposta il Consiglio di Stato ha sostenuto che, considerata
la difficoltà nel Cantone Ticino di reperire aree idonee al compenso in
natura, l'Ispettorato forestale cantonale (IFC) e la Direzione federale
delle foreste (DFF) hanno concordato di elaborare alcuni progetti
di rimboschimenti sostitutivi, che, previo esame della DFF e previa
approvazione del Consiglio di Stato, verranno eseguiti; il contributo
di fr. 4.--/mq imposto alla convenuta in ricorso rappresenterebbe,
a mente del Governo cantonale, il pagamento anticipato dei presumibili
costi delle opere di rimboschimento in attesa che tali progetti vengano
allestiti. Dalla lettera inviata in data 26 maggio 1993 dalla DFF all'IFC,
si evince che in effetti è stato convenuto di approntare alcuni progetti
di compenso in natura in altra regione in applicazione dell'art. 7
cpv. 2 LFo: ma da detta lettera si evince anche che, di fronte ad
un'istanza di dissodamento, è necessario analizzare l'attuabilità dei
provvedimenti compensativi contemplati, nell'ordine, dal capoverso 1, 2
e 3 dell'art. 7 LFo. La DFF ha invero consigliato all'IFC di redigere un
documento destinato a definire in via generale le modalità di applicabilità
dell'art. 7 LFo, per evitare che in ogni procedura di dissodamento debba
venir compiuta questa indagine: ciò non toglie che l'indagine stessa
è indispensabile. Sempre nella citata lettera, la DFF ha altresì fatto
presente che chi non può provvedere ad un compenso in natura nella stessa
regione deve corrispondere un importo pari ai costi teorici di un simile
intervento. Da ultimo la DFF ha rammentato che la LFo non prevede più
alcuna "tassa di compensazione".
b) Ne discende che la decisione impugnata è lesiva del diritto
federale, precisamente degli art. 7 ed 8 LFo. Il dispositivo n. 2 della
stessa dev'essere quindi annullato, con rinvio della causa al Consiglio
di Stato per nuovo giudizio nel senso dei considerandi (art. 114 cpv. 2
OG). Tanto nella decisione impugnata, quanto nella duplica, ove ha fatto
riferimento alle osservazioni interne dell'Ispettore circondariale, il
Consiglio di Stato ha negato, senza peraltro addurre alcuna specifica
motivazione, che sia attuabile un compenso in natura nella medesima
regione: lo ha contestato diffusamente il ricorrente nella replica. Se
l'Esecutivo cantonale intendesse confermare questa sua opinione, dovrà
darne ragione nella sua nuova decisione. Sempre in questa eventualità
sarà suo compito di vagliare quale intervento sostitutivo del compenso
in natura nella medesima regione debba essere imposto alla convenuta
in ricorso. Qualora poi il Governo cantonale fosse dell'avviso che, in
applicazione dell'art. 7 cpv. 2 LFo, la convenuta in ricorso sia tenuta a
partecipare ai costi di un elaborando progetto di rimboschimento in altra
regione, esso dovrà determinare l'ammontare di tale contributo e, se lo
stesso fosse inferiore all'onere di un compenso in natura nella medesima
regione, fissare la tassa di compensazione secondo l'art. 8 LFo. Lo stesso
vale se optasse per un intervento giusta il capoverso 3 dell'art. 7 LFo.
Erwägung 4
4.- Nell'ambito della nuova decisione il Consiglio di Stato dovrà
preliminarmente accertare se il dissodamento concerna vegetazione ripuale
nel senso dell'art. 21 nonché dell'art. 18 cpv. 1bis e cpv. 1ter LPN,
come sostiene il ricorrente, il quale peraltro neppure da questo profilo
si oppone al rilascio dell'autorizzazione. Invero il Consiglio di Stato,
fondandosi sul preavviso 10 marzo 1993 dell'Ufficio protezione natura,
ha negato nella decisione impugnata che si tratti di bosco golenale,
dato che esso è preservato da eventuali inondazioni da un muro di
protezione. Tuttavia, come si desume dall'art. 21 cpv. 1 LPN, il termine
"ripuale" pare essere più ampio del termine "golenale". Se la risposta al
quesito di cui sopra fosse affermativa dovrà essere tenuto debito conto
anche dell'esigenza della sostituzione confacente posta dall'art. 18
cpv. 1ter LPN. Su quest'ultima nozione, che è più estesa di quella di
rimboschimento compensativo, si veda DTF 115 Ib 224 (231).