BGE 120 IA 67
120 Ia 67
10. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public du 14 mars 1994
dans la cause L. T. contre Conseil d'Etat du canton du Valais (recours
de droit public) Regeste
Art. 31 BV; Art. 6 des Beschlusses vom 7. Juli 1993 über die
Ursprungsbezeichnungen der Walliser-Weine (AOC-Beschluss); qualitative
Ertragsgrenzen der Flächen.
Mit der vom Kanton Wallis vorgesehenen Begrenzung der Produktion
von Weinen der Kategorie II (Goron) soll nicht nur eine Verbesserung der
Qualität erzielt, sondern auch die Überproduktion verhindert werden. Diese
Massnahme ist mit Art. 31 BV vereinbar: sie beruht auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage (E. 2), kann sich auf ein überwiegendes öffentliches
Interesse stützen und ist verhältnismässig (E. 3).
Sachverhalt
A.- L'art. 1 al. 1 de l'arrêté fédéral du 19 juin 1992 sur la
viticulture (RS 916.140.1; ci-après: arrêté fédéral) dispose:
"La Confédération encourage la viticulture en:
a. autorisant la plantation de vignes uniquement dans
les régions qui s'y prêtent;
b. soutenant la production de qualité et ses appellations;
c. adaptant les récoltes à la situation du marché et à sa capacité
d'absorption."
Selon l'art. 14 al. 1 dudit arrêté, les moûts sont classés comme suit:
"Les apports de vendange sont classés selon leur teneur naturelle en
sucre en trois catégories:
a. catégorie 1: moûts permettant l'élaboration de vin d'appellation
d'origine;
b. catégorie 2: moûts permettant l'élaboration de vin avec indication
de provenance;
c. catégorie 3: moûts ne permettant que l'élaboration de vin sans
appellation d'origine ni indication de provenance."
L'art. 15 de l'arrêté fédéral fixe la teneur minimale en sucre pour les
différentes catégories de moûts. La section 6 de l'arrêté fédéral traite
de la limitation des quantités et, à l'art. 20, prévoit sous la rubrique
"limitation de la production":
"1 La production de raisins destinés à l'élaboration de moûts de la
catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Les cantons fixent
les quantités de production maximales en tenant compte des
récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années
précédentes. Celles-ci ne peuvent être supérieures à 1,4 kg/m2 ou
1,12 l/m2 pour les raisins blancs et 1,2 kg/m2 ou 0,96 l/m2 pour les
raisins rouges.
2 Sur proposition des Commissions régionales (art. 22), les cantons
peuvent limiter la production de toutes les catégories pour l'ensemble
de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.
3 Le Conseil fédéral peut, après avoir consulté les cantons et les
Commissions régionales, limiter, le cas échéant, la production de
l'ensemble des catégories.
4 Les cantons édictent les dispositions concernant la limitation de la
production et le déclassement et en contrôlent l'application. Ils
peuvent appeler les Commissions régionales et les sous-commissions
cantonales à y collaborer."
B.- Fondé notamment sur l'arrêté fédéral du 19 juin 1992 et sur la
loi cantonale du 26 mars 1980 sur la viticulture, le Conseil d'Etat du
canton du Valais a pris le 7 juillet 1993 un arrêté sur les appellations
des vins du Valais (arrêté AOC). Les vins produits en Valais sont,
d'après l'art. 3 de cet arrêté, classés en trois catégories, soit:
dans la catégorie I, les vins à appellation d'origine contrôlée (AOC),
dans la catégorie II, les vins avec indication de provenance romande ou
suisse et dans la catégorie III, les "vin blanc", "vin rouge", "vin rosé"
ou "vin". L'art. 5 de l'arrêté AOC est consacré aux teneurs minimales en
sucre naturel. L'art. 6 de l'arrêté AOC fixe les limites qualitatives
de rendement (LQR) à l'unité de surface, en prévoyant pour les vins de
la catégorie II (tous les cépages), 1,5 kg/m2 ou 1,20 l/m2 (al. 1 lettre
b). L'art. 8 de l'arrêté AOC prévoit qu'un plafond limite de classement
(PLC) est fixé pour chaque catégorie à 0,1 kg/m2 ou à 0,08 l/m2 au-dessus
des limites qualitatives de rendement fixées à l'art. 6; les quantités
comprises entre la limite qualitative et le PLC sont admises en totalité
dans la catégorie concernée.
Enfin, pour les vins rouges de la catégorie II, l'art. 20 de l'arrêté
AOC dispose:
"1 Les vins rouges de la catégorie II sont les vins issus de cépages
rouges autorisés et cultivés en Valais ou de leur assemblage. Ils
peuvent être commercialisés sous la dénomination "Goron" qui doit être
liée à une indication de provenance.
2 Il doit répondre aux exigences prévues aux articles 5 à 11.
3 Si ce vin est issu uniquement du Pinot noir ou de Gamay, il peut
également être commercialisé sous la désignation du cépage liée à une
indication de provenance (ex.: Gamay romand, Pinot noir suisse)."
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, L. T. conclut à
l'annulation de tous les articles contenus dans l'arrêté du 7 juillet 1993
sur les appellations des vins du Valais prévoyant une limite qualitative
de rendement à l'unité de surface pour les vins de la catégorie II,
soit notamment les art. 6 al. 1 lettre b, 20 dudit arrêté. Il invoque
les art. 4 et 31 Cst., ainsi que 2 Disp. trans. Cst.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était
recevable.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 2
2.- a) La liberté du commerce et de l'industrie n'est pas absolue
et n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art. 31
al. 1 Cst.). Les cantons peuvent aussi apporter, en vertu de l'art. 31
al. 2 Cst., des restrictions de police au droit d'exercer librement une
activité économique. Des restrictions cantonales ne peuvent toutefois être
prises que dans le cadre de la compétence des cantons; elles doivent en
outre reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public
prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce
qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis
(ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67; 118 Ia 175 consid. 1 p. 176; 117 Ia 440
consid. 2 p. 445; 116 Ia 113 consid. 3b p. 116 et 118 consid. 3 p. 121).
D'après cette jurisprudence, sont ainsi prohibées les mesures cantonales
qui, sans reposer sur une délégation de droit fédéral, interviennent
dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches
de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent
à diriger l'activité économique selon un certain plan.
b) Le recourant soutient que la limite de rendement pour les vins de la
catégorie II, plus particulièrement pour le vin rouge commercialisé sous
la dénomination "Goron", n'est pas une mesure destinée à promouvoir la
qualité et à protéger le consommateur que le canton est habilité à prendre
au regard des principes définis ci-dessus, mais une mesure de politique
économique propre à influencer le marché du vin, qui n'est autorisée
ni par l'arrêté fédéral sur la viticulture ni par la loi cantonale
sur la viticulture. Selon le recourant, l'arrêté fédéral restreindrait
"les interventions étatiques en matière de limitation de rendement à la
condition de recherche de la qualité". Le recourant invoque également
l'arrêt non publié du 26 avril 1991 dans la cause K. et S. c. Conseil
d'Etat du canton du Valais, dans lequel le Tribunal fédéral a condamné les
limitations de rendement à la surface de l'arrêté du 4 juillet 1990 sur
les appellations des vins du Valais (que l'arrêté attaqué a remplacé).
Le Tribunal fédéral a retenu que le Conseil d'Etat pouvait réglementer
les appellations d'origine contrôlée, à condition que les mesures prises
visent effectivement la promotion de la qualité des vins. Les limitations
de rendement prévues (pour les vins qui rentrent actuellement dans la
catégorie I) ont été jugées trop rigides, car fixées de façon uniformes
pour tout le canton; elles ne pouvaient donc être considérées comme
des mesures destinées à garantir la qualité des vins et à protéger les
consommateurs, mais comme des mesures de politique économique contraire
à l'art. 31 Cst.
Le recourant prétend que la situation juridique serait la même
aujourd'hui. A tort. L'arrêt susmentionné du 26 avril 1991 ne met pas
en doute la compétence des cantons pour prendre des mesures destinées
à favoriser la promotion de la qualité de leurs vins, point qui n'est
du reste pas remis en cause dans le présent recours. Ce jugement relève
qu'un nouvel arrêté fédéral sur la viticulture avait prévu de créer la base
légale pour limiter cas échéant la production (Message du Conseil fédéral
du 21 décembre 1988 relatif à l'arrêté sur la viticulture, FF 1989 I p. 259
et 265); mais cet arrêté fédéral avait été rejeté en votation populaire,
de sorte que la base légale en question manquait au moment où le Tribunal
fédéral a rendu l'arrêt susdit. Entre-temps, l'arrêté fédéral du 19 juin
1992 sur la viticulture est entré en vigueur (le 1er janvier 1993). Ce
texte, maintenant applicable, prévoit expressément des limitations
quantitatives à la production. Selon l'art. 20 de l'arrêté fédéral, les
cantons fixent les quantités de production maximale pour les moûts de la
catégorie I; ils ne peuvent aller au-delà des quantités fixées par le droit
fédéral lui-même (al. 1); en ce qui concerne les autres catégories, les
cantons peuvent également limiter la production, sans qu'une limite maximum
soit fixée par le droit fédéral (al. 2); le Conseil fédéral peut également
limiter, le cas échéant, la production pour ces catégories (al. 3). Cette
compétence de la Confédération apparaît comme subsidiaire, devant être
utilisée si nécessaire et en cas d'inaction des cantons. Le texte de la
loi, comme les travaux préparatoires, montrent qu'il ne s'agit pas d'une
simple promotion de la qualité mais d'une adaptation de la production aux
débouchés (cf. Message du Conseil fédéral du 25 novembre 1992 relatif
à l'arrêté fédéral sur la viticulture, FF 1992 I p. 437 ss, notamment
p. 455/456). La limitation des quantités doit assurer non seulement la
qualité mais également éviter la surproduction (voir les déclarations de
M. Jagmetti, rapporteur de la Commission du Conseil des Etats, BO 1992 CE
157). Lié par un arrêté de portée générale voté par l'Assemblée fédérale
(art. 113 al. 3 Cst.), le Tribunal fédéral n'a pas à examiner si l'arrêté
fédéral sur la viticulture, et notamment son art. 20, reste dans le cadre
prévu par l'art. 31bis Cst., ce que le recourant met en doute.
Le Conseil d'Etat ne cache pas que l'arrêté attaqué a notamment
pour but d'éviter une surproduction de Goron. Toutefois, comme on vient
de le voir, il dispose à cet effet d'une base légale suffisante. La
restriction critiquée a également pour objet d'améliorer la qualité, ce
qui est conforme au but visé par l'arrêté fédéral (art. 1 al. 1 lettre b)
et par la loi cantonale sur la viticulture (art. 1 et 22). Le recourant
ne conteste du reste pas que la limitation de la production ait un effet
sur la qualité (voir arrêt susmentionné du 26 avril 1991, consid. 5b);
il allègue en revanche que, pour le Goron, les exigences relatives à
la teneur minimale en sucre seraient suffisantes. Ce dernier argument,
abondamment développé dans le recours, n'est cependant pas décisif puisque,
précisément, la limitation de la production peut viser à prévenir la
surproduction.
Erwägung 3
3.- a) Le recourant estime ensuite que la limitation du rendement à
l'unité de surface ne répond pas à un intérêt public suffisant et viole
le principe de proportionnalité. Le recourant dénonce aussi, pratiquement
avec les mêmes arguments, une violation de l'art. 4 Cst., en soutenant
que l'arrêté attaqué est arbitraire, parce qu'il ne répondrait pas à
une nécessité suffisamment marquée. En fait, le grief tiré de l'art. 4
Cst. n'a pas de portée propre, de sorte qu'il ne sera pas traité de
manière indépendante.
b) Le Tribunal fédéral examine en principe librement la question
de l'existence de l'intérêt public et celle du respect du principe de
proportionnalité. Il s'impose cependant une certaine retenue lorsqu'il
s'agit avant tout d'un problème d'appréciation ou de circonstances locales
que l'autorité cantonale est mieux à même d'apprécier (ATF 119 Ia 348
consid. 2a p. 353; 118 Ia 175 consid. 3a p. 181, 394 consid. 2b p. 397).
c) Il est difficile de nier que la mesure incriminée réponde à un
intérêt public, dans la mesure où elle est prévue par le droit fédéral
lui-même. En revanche, il convient avant tout de déterminer si cette mesure
correspond à un intérêt public suffisant et si elle respecte le principe
de proportionnalité, notamment parce qu'elle est nécessaire. Le recourant
fait valoir que le Goron est un vin léger, prisé par le consommateur,
notamment parce que son prix est avantageux. Son écoulement ne pose pas de
difficulté. Une qualité suffisante est déjà assurée par les exigences en
matière de teneur minimale en sucre naturel. Une limitation au rendement
renchérirait ce produit et priverait les exploitants d'une possibilité de
revenu d'autant plus nécessaire qu'ils sont déjà frappés par les limites
de production pour les vins de la catégorie I.
Compte tenu du plafond limite de classement, la production de vins de
la catégorie II en général et de Goron en particulier est limitée en Valais
à 1,6 kg/m2 (1,5 kg/m2 LQR selon art. 6 + 0,1 kg/m2 PLC selon art. 8 de
l'arrêté AOC). L'art. 20 de l'arrêté fédéral sur la viticulture prévoit
que les cantons peuvent limiter la production de toutes les catégories,
donc également de la catégorie II. Comme on l'a vu plus haut, il s'agit
d'éviter la surproduction, avec toutes ses conséquences (difficulté
d'écoulement, chute des prix etc...). Le recourant prétend qu'il s'agit
d'une simple possibilité et que rien ne justifiait que le canton l'utilise
en l'espèce. Une intervention cantonale se justifie déjà pour éviter le
risque de surproduction. Les cantons ne sont du reste pas absolument
libres, puisque la Confédération est habilitée à intervenir en cas de
carence de leur part (FF 1992 I p. 456; BO 1992 CE 157; voir également
les déclarations du rapporteur au Conseil national, M. Matthey, BO 1992 CN
821). Du reste, en avril 1993 déjà, la Confédération est intervenue auprès
des cantons pour leur demander leur avis sur une limitation fédérale de la
production pour toutes les catégories de vins. Il faut du reste constater
qu'une intervention est fondée non seulement lorsque la production est
trop abondante mais également pour parer à un tel risque. En l'occurrence,
et pour s'en tenir aux vins rouges de la catégorie II, il faut d'abord
constater que la limite de 1,6 kg/m2 est très supérieure à celle prévue en
Valais pour les vins de la catégorie I, soit 1,2 kg/m2 (en tenant compte
du PLC). Cette limite n'est que de très peu inférieure à celle des vins de
la catégorie III, soit 1,7 kg/m2. Par ailleurs, comme le relève le Conseil
d'Etat, avec l'augmentation des exigences pour la production de vins de
la catégorie I, on peut penser qu'il y aura une certaine augmentation
de la production de vins de la catégorie II (non-respect des limites de
production requises pour la Dôle AOC ou encore choix volontaire avant les
vendanges de la catégorie II). Cette augmentation ou la possibilité de
production trop grande de Goron doit donc être limitée si l'on veut éviter
d'arriver à des quantités excessives de ce vin. La limite de production
choisie doit être mise en relation avec la norme prévue pour la catégorie
I. De ce point de vue, il existe une proportion qui n'est pas critiquable,
puisque la production de Goron peut être un tiers plus élevée que celle
de la Dôle AOC. Les buts visés tant par le droit fédéral que cantonal,
soit d'assurer l'écoulement de produits de qualité, notamment ceux de
vins de la catégorie I, seraient remis en cause en cas d'afflux trop
grand sur le marché de vins de la catégorie II.
Le critère fixé par le Valais pour le Goron doit du reste être mis
en relation avec les mesures envisagées par la Confédération et celles
effectivement prises par d'autres cantons. La Confédération avançait en
avril 1993 une limitation de production de 1,4 kg/m2 pour les vins rouges
(1,6 kg/m2 pour les vins blancs). Genève a fixé une limite générale de 1,4
kg/m2 pour toutes les catégories de vins II et III; Vaud a prévu 0,96 l/m2,
soit 1,2 kg/m2 pour les catégories II et III (1,12 l/m2 = 1,4 kg/m2 pour
les cépages blancs). Le Tessin a adopté une limite de 1,4 kg/m2 pour la
catégorie II. Tous ces cantons ont donc estimé qu'une limitation était
nécessaire et ils ont été plus restrictifs que le Valais. Par rapport à
ces normes, l'arrêté attaqué tient déjà largement compte des conditions
particulières cantonales alléguées par le recourant et que le Conseil
d'Etat a fait valoir auprès de l'autorité fédérale pour justifier sa
préférence de limitation plutôt cantonale que fédérale.
Compte tenu de tous ces facteurs, la réglementation critiquée
répond à un intérêt public suffisant et ne viole pas le principe de
proportionnalité.