BGE 120 IA 56
120 Ia 56
7. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 31 janvier 1994
dans la cause dame M. et M. contre Conseil d'Etat du canton de Genève
(recours de droit public) Regeste
Art. 84 Abs. 1 lit. a OG, Art. 13 RPG, Art. 20 RPV; Rechtsnatur der
kantonalen Pläne betreffend Fruchtfolgeflächen.
Der Genfer Plan zur Sicherung der Fruchtfolgeflächen (vgl. Art. 20
RPV) ist kein Nutzungsplan im Sinne der Art. 14 ff. RPG. Er kann somit
grundsätzlich nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
angefochten werden (E. 3).
Sachverhalt
A.- Selon l'arrêté relatif au plan sectoriel des surfaces d'assolement,
adopté le 8 avril 1992 par le Conseil fédéral et entré en vigueur le même
jour (FF 1992 II p. 1616/1617), la surface totale minimale d'assolement
est fixée à 438'560 ha (art. 1 al. 1); la surface attribuée au canton
de Genève est de 8'400 ha au minimum. A teneur de l'art. 2 al. 2 de
cet arrêté, les cantons prennent les mesures qui s'imposent aux fins de
garantir leur surface minimale d'assolement.
Le 1er juillet 1992, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté
un règlement d'application de la loi cantonale d'application de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987 (LALAT;
ci-après: le règlement) prévoyant l'adoption d'un plan fixant le relevé
des surfaces d'assolement du canton (art. 1). Selon l'art. 2 du règlement,
le projet de plan est soumis à une enquête publique et à une procédure
d'opposition (al. 2 à 4), le Conseil d'Etat adoptant le plan et liquidant
les oppositions (al. 5).
Le projet de plan fixant le relevé des surfaces d'assolement pour
le canton de Genève a été mis à l'enquête publique du 9 septembre au 9
octobre 1992.
M. et sa soeur M. (ci-après: les consorts M.) sont copropriétaires
des parcelles nos 11044, 11215, 11216, 11217, 11842 et 11843 du registre
foncier de Meyrin. Classés dans la zone agricole régie par l'art. 20 ss
LALAT, ces bien-fonds, autrefois exploités comme gravière, ont été inclus
dans les surfaces d'assolement visés par le projet de plan.
Le 8 octobre 1992, les consorts M. ont fait opposition à cette
mesure en faisant valoir que leurs parcelles n'étaient pas cultivables
et faisaient l'objet d'une procédure de déclassement dans la zone à bâtir.
Par arrêté du 15 septembre 1993, publié dans la Feuille d'avis
officielle du 20 septembre suivant, le Conseil d'Etat a approuvé les
plans des surfaces d'assolement du canton.
Selon le tableau récapitulatif annexé à cet arrêté, les surfaces
d'assolement pour le canton de Genève s'élèvent à 8568,9 ha, dont 8435,3
ha en zone agricole, 55 ha en zone de bois et de forêts et 28,6 ha en
zone à bâtir.
Le 27 septembre 1993, le Conseil d'Etat a rejeté l'opposition des
consorts M.
Agissant par la voie du recours de droit public, ceux-ci demandent au
Tribunal fédéral principalement d'annuler l'arrêté du 15 septembre 1993
dans la mesure où il inclut leurs parcelles dans le plan des surfaces
d'assolement, ainsi que la décision du 27 septembre 1993 rejetant leur
opposition. Ils invoquent les art. 4 et 22ter Cst., ainsi que l'art. 2
Disp. trans. Cst. consacrant la force dérogatoire du droit fédéral.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il
était dirigé contre l'arrêté du 15 septembre 1993.
Auszug aus den Erwägungen:
Extraits des considérants:
Erwägung 3
3.- Selon le Conseil d'Etat, le plan cantonal des surfaces d'assolement
ne serait pas attaquable par la voie du recours de droit public.
a) Au regard de l'art. 84 OJ, le recours de droit public n'est
recevable que si l'acte attaqué émane d'une autorité cantonale agissant
en vertu de la puissance publique et affecte d'une façon quelconque
la situation de l'individu, en lui imposant une obligation de faire,
de s'abstenir ou de tolérer, soit sous la forme d'un arrêté de portée
générale, soit sous celle d'une décision particulière (ATF 118 Ia 168
consid. 2a, 114 Ia 15/16 consid. 1a, 455 consid. 1a, 463 consid. 2,
113 Ia 234 consid. 1 et les arrêts cités). En matière d'aménagement du
territoire, la voie du recours de droit public est ouverte contre les
décisions relatives à l'approbation des plans d'affectation au sens
des art. 14 ss LAT (cf. art. 33 et 34 al. 3 LAT; ATF 118 Ia 168/169
consid. 2a). Elle n'est en revanche pas ouverte en faveur des citoyens
contre les plans directeurs qui lient les autorités (art. 9 al. 1 LAT;
RS 700), mais n'affectent pas la situation juridique des particuliers
(ATF 111 Ia 130 consid. 3a, 107 Ia 80/81 consid. 1); en revanche le
droit de recours des communes demeure réservé.
b) A teneur de l'art. 31bis al. 3 Cst., la Confédération est compétente
notamment pour assurer la productivité de l'agriculture (let. b) et
l'approvisionnement du pays en biens et services d'importance vitale lors
de graves pénuries auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier
par ses propres moyens (let. d). Le Conseil fédéral est habilité à prendre
les mesures propres à maintenir une surface qui permette d'étendre en
temps utile la culture des champs si les importations risquent d'être
entravées ou le sont déjà (art. 19 al. 1 let. a LAgr [RS 910.1]). Aux
termes de l'art. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes
veillent à assurer une occupation mesurée du sol (al. 1). Ils soutiennent
par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux
fins de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes pour le pays
(al. 2 let. d). Il convient aussi, selon l'art. 3 al. 2 let. a LAT, de
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables. Dans
l'élaboration de leurs plans directeurs, les cantons désignent les parties
du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT),
et notamment les zones agricoles définies à l'art. 16 LAT. Quant à la
Confédération, il lui incombe notamment d'établir les plans sectoriels
pour exercer celles de ses activités qui ont des effets sur l'organisation
du territoire (art. 13 LAT).
Selon l'art. 16 OAT (RS 700.1), les surfaces d'assolement font
partie du territoire qui se prête à l'agriculture; elles se composent
des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables;
elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1);
les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions
climatiques, des caractéristiques du sol, ainsi que de la configuration
du terrain (al. 2); une surface minimale d'assolement est indispensable
pour assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante comme
l'exige le plan alimentaire dans l'hypothèse où le ravitaillement serait
perturbé (al. 3). L'administration fédérale détermine la surface totale
minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons (art. 17 al. 1
OAT). Selon l'art. 18 OAT, les cantons circonscrivent les surfaces
d'assolement, au cours de l'élaboration de leurs plans directeurs,
dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se
prêtent à l'agriculture (al. 1). Ils fixent les surfaces d'assolement par
commune, les reportent sur des cartes et les chiffrent; ils en indiquent
l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils montrent également celles
de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou
dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al. 2). Après avoir
entendu les cantons, le Conseil fédéral fixe, dans un plan sectoriel au
sens de l'art. 13 LAT, la surface totale minimale d'assolement et sa
répartition entre les cantons (art. 19 al. 1 OAT). A teneur de l'art. 20
OAT, les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient
classées dans les zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur
les mesures nécessaires à cet effet (al. 1). Les cantons s'assurent que
leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon
durable; ils prévoient des zones réservées, au sens de l'art. 27 LAT,
pour des territoires non équipés situés dans les zones à bâtir, dans la
mesure où la part cantonale ne peut être garantie hors des zones à bâtir
(al. 2). Ils peuvent aussi à cette fin délimiter des zones d'affectation
de caractère temporaire (al. 3).
c) Le canton de Genève a mis en oeuvre ces règles dans son plan
directeur, adopté par le Grand Conseil le 15 septembre 1989 et approuvé par
le Conseil fédéral le 22 mai 1991. Ce plan contient un chapitre relatif
aux surfaces d'assolement, ainsi qu'un plan de ces surfaces. Quant au
règlement, il concrétise les principes contenus dans l'arrêté fédéral du
8 avril 1992, s'agissant notamment du relevé des surfaces d'assolement
entrant dans la quote-part cantonale fixée par le Conseil fédéral. En
particulier, le Conseil d'Etat a fait établir pour l'ensemble du canton et
pour chaque commune un tableau récapitulatif des surfaces d'assolement. Il
a recueilli ces données, et établi un plan cantonal désignant ces
surfaces, en vue de leur acheminement à l'autorité fédérale compétente
pour l'élaboration du plan sectoriel de la Confédération, conformément
aux art. 18 et 19 OAT. Ce faisant, le Conseil d'Etat a agi comme autorité
d'exécution du droit fédéral, et le plan qu'il a adopté à cette fin est
un relevé des surfaces d'assolement ne présentant pas le caractère d'un
plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT, mais tout au plus celui
d'un inventaire des terrains mentionnés dans le tableau récapitulatif
établi par commune, ainsi que leur relevé cartographique. En tant que tel,
le plan contesté ne modifie pas l'affectation des terrains qu'il désigne
et ne produit aucun effet sur la procédure, actuellement en cours, de
déclassement des terrains des recourants, le canton devant seulement
veiller au maintien, à l'échelle cantonale, de la surface minimale
d'assolement prévue par l'arrêté fédéral du 8 avril 1992. De même,
il est sans importance, du point de vue de la qualification juridique
du plan litigieux, que le Conseil d'Etat ait soumis celui-ci à une
procédure d'opposition et à une enquête publique au cours de laquelle
les propriétaires de bien-fonds inclus dans les surfaces d'assolement
ont pu faire valoir leur point de vue; cette participation répond aux
principes fondamentaux de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 2 LAT;
cf. THIERRY TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement
du territoire, Lausanne 1988, p. 200/201). La Confédération a également
organisé une procédure de consultation dans la phase préparatoire du plan
sectoriel (cf. le rapport établi en février 1992 conjointement par le
Département fédéral de justice et police, l'Office fédéral de l'aménagement
du territoire, le Département fédéral de l'économie publique et l'Office
fédéral de l'agriculture, p. 49 ss).
En conclusion, le plan cantonal des surfaces d'assolement n'est pas
un acte normatif attaquable par la voie du recours de droit public pour
violation des droits constitutionnels des citoyens au sens de l'art. 84
let. a OJ; le recours est partant irrecevable en tant qu'il est dirigé
contre l'arrêté du 15 septembre 1993 approuvant ce plan.