BGE 120 IA 227
120 Ia 227
34. Extrait de l'arrêt de la Ière Cour de droit public du 11 octobre 1994
dans la cause M. et consorts contre Commune de Pully et conseil d'Etat
du canton de Vaud (recours de droit public) Regeste
Art. 88 OG; Beschwerdebefugnis.
Erfordernis eines rechtlich geschützten Interesses, sei es aufgrund
einer Berechtigung in der Sache selbst oder aufgrund der Berechtigung,
am Verfahren teilzunehmen (Bestätigung der Rechtsprechung, E. 1).
Art. 21 Abs. 2 RPG, Art. 22ter BV; Überprüfung und Anpassung von
Nutzungsplänen.
Den an die Erfordernisse des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes
angepassten Nutzungsplänen muss eine gewisse Beständigkeit zukommen
(E. 2a - b).
Das Bundesrecht verleiht dem Grundeigentümer unter gewissen Bedingungen
einen Rechtsanspruch auf Überprüfung und Anpassung planerischer Massnahmen,
die seine Liegenschaft betreffen; indes besteht die Vermutung, dass ein in
Kraft befindlicher Nutzungsplan den gesetzlichen Erfordernissen entspricht
(E. 2c - d).
Sachverhalt
A.- La commune de Pully est propriétaire, sur son territoire, des
parcelles no 2076 et 3292 du registre foncier, qui représentent ensemble
une surface de 13'607 m2. Le plan communal d'affectation des sols, entré en
vigueur le 9 décembre 1983 - date de son approbation par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud - classe ces deux parcelles dans la "zone de moyenne
densité, ordre non contigu" (destinée principalement à la construction
de bâtiments voués au logement). Par lettre du 7 avril 1992, un groupe de
propriétaires d'immeubles situés à proximité des parcelles no 2076 et 3292
- M. et consorts - s'est adressé à la municipalité de la commune de Pully
(ci-après: la municipalité) pour demander une révision partielle du plan
des zones; cette démarche tendait à obtenir un classement des parcelles
communales no 2076 et 3292 en zone de constructions d'utilité publique. Le
3 juin 1992, la municipalité a répondu aux intervenants qu'elle avait
décidé de ne pas engager de procédure de révision du plan des zones pour
les deux parcelles concernées; comme justification du maintien de la
planification en vigueur, elle a notamment fait référence à un projet
de construction sur ces parcelles, qui correspondait précisément à la
destination de la zone.
M. et consorts ont formé un recours contre cette décision
communale. Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a rejeté le recours,
en retenant en substance que la législation cantonale ne conférait, en
l'espèce, aucun droit à obtenir une révision du plan des zones et que
les conditions matérielles posées à cet égard par l'art. 21 al. 2 de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'étaient pas
remplies. Agissant par la voie du recours de droit public, M. et consorts
ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler ce prononcé, pour violation de
l'art. 21 al. 2 LAT et du principe de la force dérogatoire du droit fédéral
(art. 2 disp. trans. Cst.). Le Tribunal fédéral a déclaré le recours de
droit public irrecevable à cet égard.
Auszug aus den Erwägungen:
Extrait des considérants:
Erwägung 1
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis (ATF 119 Ia 321 consid. 2, 119 Ib 348
consid. 1 et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 88 OJ, la qualité pour former un recours de
droit public est reconnue aux particuliers ou aux collectivités lésés par
les arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont
de portée générale. Il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il
considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir (cf. ATF 115 Ib
505 consid. 2), de telle sorte que le Tribunal fédéral puisse déterminer
en quoi la décision attaquée porte une atteinte actuelle et personnelle
à ses intérêts juridiquement protégés; la lésion de purs intérêts de
fait ne suffit pas (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 2a, 118 Ia 232 consid. 1,
427 consid. 2a et les arrêts cités). Si le recourant se plaint de la
violation d'une garantie de procédure qui équivaut à un déni de justice
formel, l'intérêt juridiquement protégé exigé par l'art. 88 OJ peut alors
résulter non pas du droit appliqué au fond, mais du droit de participer
à la procédure. Un tel droit existe lorsque le recourant avait qualité
de partie en procédure cantonale: celui-ci peut ainsi se plaindre de
la violation des droits formels que lui reconnaît le droit de procédure
cantonal ou qui découlent directement de dispositions constitutionnelles,
notamment de l'art. 4 Cst. (ATF 119 Ia 4 consid. 1, 119 Ib 305 consid. 3,
118 Ia 232 consid. 1a et les arrêts cités). Ce droit d'invoquer des
garanties de procédure ne permet pas de mettre en cause, même de façon
indirecte, la décision sur le fond; le recours ne peut donc pas porter
sur des points indissociables de cette décision tels que, notamment, le
refus d'administrer une preuve sur la base d'une appréciation anticipée
de celle-ci, ou le devoir de l'autorité de motiver son prononcé de façon
suffisamment détaillée (ATF 119 Ib 305 consid. 3, 117 Ia 90 consid. 4a
et les arrêts cités).
Erwägung 2
2.- Les recourants font valoir que l'art. 21 al. 2 LAT leur
conférerait un droit à obtenir le réexamen du plan d'affectation communal
en vigueur. Ils soutiennent qu'en refusant d'engager une procédure de
révision de ce plan - refus fondé notamment sur le droit cantonal - les
autorités cantonales auraient violé l'art. 4 Cst. ainsi que le principe
de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 2 disp. trans. Cst.).
a) L'art. 21 al. 2 LAT dispose que "lorsque les circonstances se
sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet
des adaptations nécessaires" (dans le texte allemand: "Haben sich die
Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft
und nötigenfalls angepasst"). Le droit cantonal vaudois connaît la
même règle, formulée de manière légèrement différente (art. 63 de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions -LATC: "Les plans
d'affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement
changé. La procédure prévue aux articles 56 à 62 est applicable en cas de
modifications."). La loi fédérale sur l'aménagement du territoire laisse
en principe aux cantons la tâche de régler la procédure d'établissement
des plans d'affectation (art. 25 al. 1 LAT), notamment de préciser de
quelle façon elle peut être introduite; le droit cantonal peut ainsi,
par une disposition spéciale, conférer aux propriétaires touchés ou à
des tiers un droit d'"initiative" dans ce domaine (cf. HEINZ AEMISEGGER,
Leitfaden zum Raumplanungsgesetz, Berne 1980, p. 83; DFJP/OFAT, Etude
relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981,
n. 12 ad art. 21). A ce propos, le législateur cantonal vaudois a adopté
l'art. 75 al. 2 LATC, qui a la teneur suivante:
"(...) Tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan
dix ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne
pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente.
L'autorité saisie de la demande, c'est-à-dire la municipalité pour les
plans communaux et le Conseil d'Etat pour les plans cantonaux, doit
se déterminer dans les trois mois dès réception de la demande; si la
demande est agréée, il est procédé conformément aux dispositions des
chapitres I à
IV [= art. 43 à 74 LATC]."
b) L'établissement d'un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT
exige une pesée globale de tous les intérêts déterminants en relation avec
l'utilisation du sol (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 1b, 114 Ia 364 consid. 4
et les arrêts cités). Lorsqu'il s'est écoulé un certain temps depuis
l'entrée en vigueur d'un plan d'affectation, il peut arriver que l'on
constate une évolution des circonstances de fait qui avaient été prises
en considération à la date de son adoption; les prévisions qui avaient
été opérées, notamment quant à la surface des terrains nécessaires pour la
construction dans les quinze années à venir (art. 15 let. b LAT), peuvent
a posteriori se révéler inexactes. Par ailleurs, dans l'intervalle, les
normes qui sont en relation avec l'aménagement du territoire - dans le
domaine de la protection de l'environnement par exemple - auront parfois
été révisées ou complétées. Toutes ces modifications des circonstances
de fait ou juridiques pourraient en théorie justifier une adaptation
périodique fréquente de l'instrument de synthèse et de coordination
qu'est le plan d'affectation. Cependant, un tel plan doit aussi, pour
remplir ses fonctions, bénéficier d'une certaine stabilité (cf. ATF 119
Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3; arrêt du
10 décembre 1987 reproduit in ZBl 90/1989 p. 363 consid. 4c).
En effet, aux termes de l'art. 21 al. 1 LAT, les plans d'affectation
ont force obligatoire pour chacun - contrairement aux plans directeurs,
qui ne lient que les autorités (art. 9 al. 1 LAT). En exigeant une
modification sensible des circonstances avant qu'une procédure de révision
ne soit engagée, le législateur fédéral a tenu compte, en particulier, de
l'intérêt du propriétaire à la stabilité du régime juridique applicable
à son terrain en vertu d'un plan d'affectation (dans le projet du
Conseil fédéral, la disposition topique était rédigée ainsi: "Lorsque
les circonstances exigent que les plans d'affectation soient modifiés,
ils seront adaptés aux nouvelles conditions" [cf. FF 1978 I 1046]; les
Chambres fédérales ont amendé le projet sur ce point - seule une évolution
"sensible" peut justifier un réexamen et une adaptation - en invoquant
la nécessité d'assurer aux particuliers une certaine sécurité juridique
[cf. Bulletin officiel du Conseil national, 1979, p. 334]). De même,
dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'assurance d'une certaine
stabilité du plan, ou d'une certaine sécurité juridique dans ce domaine,
a parfois été mise en relation avec la garantie de la propriété, quoique
l'art. 22ter Cst. ne confère pas directement un droit au maintien du régime
applicable à un bien-fonds en vertu d'un plan d'affectation (cf. ATF
118 Ia 510 consid. 4d, 114 Ia 32 consid. 6, 109 Ia 113 consid. 3). Cela
étant, la stabilité du plan n'est pas destinée à protéger seulement les
intérêts des propriétaires, le cas échéant; les différentes autorités, qui
doivent par exemple réaliser des réseaux d'équipement (art. 19 al. 2 LAT)
ou mettre en oeuvre d'autres prescriptions en relation avec l'utilisation
du sol, peuvent elles aussi compter sur une certaine sécurité juridique
dans ce domaine.
c) Une mesure d'aménagement du territoire qui n'est pas ou plus
justifiée par un intérêt public prépondérant n'est en principe pas
compatible avec l'art. 22ter Cst. (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 1b, 118 Ia
384 consid. 4a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, lorsqu'une
révision totale d'un plan d'affectation est entreprise, chaque propriétaire
foncier est fondé à demander que le régime applicable à son terrain soit
réexaminé, même s'il n'est pas prévu a priori de le modifier, et il peut
faire valoir que certaines restrictions ne sont plus justifiées; l'autorité
doit en effet vérifier si, compte tenu de l'évolution des circonstances,
le maintien de la réglementation critiquée est toujours compatible
avec l'art. 22ter Cst. (ATF 115 Ia 85 consid. 3b). Par ailleurs, quand
bien même le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation
dans la procédure relative à un "acte d'application" - notamment dans
le cadre d'un recours contre un refus de permis de construire - est en
principe exclu (ATF 116 Ia 207 consid. 3b, 115 Ib 335 consid. 4c, 106 Ia
383 consid. 3c et les arrêts cités), la jurisprudence admet ce contrôle
lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont modifiées,
depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt public au
maintien des restrictions imposées au propriétaire concerné pourrait avoir
disparu (ATF 106 Ia 383 consid. 3c; arrêt du 26 octobre 1983 reproduit
in ZBl 87/1986 p. 501, consid. 2). Cette précision jurisprudentielle
correspond à l'obligation de réexamen des plans d'affectation prévue à
l'art. 21 al. 2 LAT (cf. PIERRE MOOR, Les voies de droit fédérales dans
l'aménagement du territoire, in: L'aménagement du territoire en droit
fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 177/178).
Même si la révision totale d'un plan d'affectation n'est pas engagée
d'office, et indépendamment d'une procédure dans laquelle ce plan
pourrait être contrôlé à titre préjudiciel, un propriétaire foncier peut
se prévaloir, à certaines conditions, d'un droit de nature formelle
à ce que l'autorité compétente réexamine et le cas échéant adapte,
conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, les mesures de planification
s'appliquant à son immeuble, au motif qu'à la suite d'une modification
sensible des circonstances, ces mesures ne seraient plus compatibles avec
l'art. 22ter Cst. (cf. notamment ATF 114 Ia 335 consid. 1). Toutefois,
lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, afin de mettre en oeuvre
les objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption
de validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés
(les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ne bénéficient pas
de cette présomption et il n'y a pas lieu de garantir leur stabilité:
en vertu de l'art. 35 al. 1 let. b et al. 3 LAT, ils ont perdu leur
validité à compter du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire
destiné à la construction - cf. ATF 118 Ib 38 consid. 4a). Plus le plan
d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus
cette présomption de validité sera difficile à renverser (cf. ATF 113 Ia
444 consid. 5b). En particulier, le propriétaire qui demande le classement
de son bien-fonds dans une zone à bâtir ("Einzonung") ou l'augmentation
des possibilités d'utilisation du sol dans une zone déjà constructible
("Aufzonung") devra démontrer, lorsque le plan d'affectation litigieux
est en vigueur depuis quelques années seulement, que les besoins pour les
quinze années suivant l'adoption du plan ont été mal ou sous-estimés (cf.
art. 15 let. b LAT) et que, sur les autres points déterminants - pour
la délimitation des zones à bâtir, le besoin en terrains constructibles
n'est pas décisif à lui seul (cf. ATF 118 Ia 151 consid. 4b, 114 Ia 364
consid. 4) -, les circonstances se sont sensiblement modifiées. Si le
droit cantonal de procédure peut, par exemple, permettre à des tiers - et
non seulement au propriétaire touché - de présenter une requête tendant,
sur la base de l'art. 21 al. 2 LAT, au réexamen ou à l'adaptation d'un
plan d'affectation (cf. art. 25 al. 1 LAT; cf. supra, consid. 2a), il ne
saurait cependant supprimer ou affaiblir la présomption de validité du
plan d'affectation, car elle découle des principes matériels de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire.
d) Un propriétaire foncier peut, en se prévalant de la garantie
de l'art. 22ter Cst., demander le réexamen et l'adaptation d'un plan
d'affectation non seulement en vue d'obtenir la révision du régime
applicable à son propre bien-fonds, mais aussi pour faire modifier
ou abroger la réglementation adoptée pour des immeubles voisins; cette
réglementation peut en effet, selon son contenu, entraîner des restrictions
dans l'utilisation des propriétés attenantes (cf. la jurisprudence
relative à l'art. 88 OJ et à l'intérêt juridiquement protégé du voisin
recourant contre l'adoption d'un plan dont le périmètre n'inclut pas son
terrain - ATF 119 Ia 362 consid. 1b, 116 Ia 193 consid. 1b et les arrêts
cités). Dans une telle situation toutefois, non seulement la collectivité,
mais encore le propriétaire du terrain visé sont en principe intéressés
à la stabilité et à la réalisation du plan: la présomption de validité
est en conséquence d'autant plus difficile à renverser.
Cela étant, si le particulier qui démontre que les divers intérêts
publics pris en considération à l'occasion de l'adoption de la mesure
de planification critiquée ne sont plus prépondérants par rapport à ses
intérêts de propriétaire, peut être fondé à obtenir le réexamen d'un plan
d'affectation en vigueur sur la base de l'art. 21 al. 2 LAT, le droit
fédéral ne confère en revanche aucune prétention juridique à celui qui
invoque uniquement un intérêt général à adapter les mesures d'aménagement
du territoire à l'évolution des circonstances ou qui se prévaut d'autres
motifs sans rapport direct avec les possibilités d'utilisation de sa
propriété.
e) En droit vaudois, l'art. 75 al. 2 LATC donne à tous les intéressés,
moyennant le respect d'un délai de dix ans dès l'entrée en vigueur
d'un plan d'affectation, un droit d'initiative dans ce domaine. Les
exigences formelles pour l'exercice de ce droit d'initiative sont moins
strictes que celles auxquelles une requête en réexamen du plan fondée
directement sur l'art. 21 al. 2 LAT est soumise; toutefois, comme cela
a déjà été relevé, le droit fédéral ne s'y oppose pas (art. 25 al. 1
LAT; cf. supra consid. 2a). Quant à l'art. 63 LATC, il ne saurait avoir
une portée différente de l'art. 21 al. 2 LAT, ces deux dispositions
ayant matériellement la même teneur. Sur ce point, le droit cantonal ne
contredit ni le sens, ni l'esprit du droit fédéral et la règle de l'art. 2
disp. trans. Cst. - principe de la force dérogatoire du droit fédéral -
n'a pas été méconnue (cf. ATF 119 Ia 321 consid. 5, 118 Ia 299 consid. 3a
et les arrêts cités).
f) En l'espèce, les recourants ne sont pas propriétaires des terrains
dont ils demandent le classement en zone de constructions d'utilité
publique. Ils ne se prévalent pas de la garantie constitutionnelle de la
propriété et ils ne critiquent pas les effets de la planification existante
sur leurs propres immeubles (dont ils n'indiquent pas précisément,
au demeurant, la situation par rapport aux terrains litigieux). Aussi
bien devant les autorités cantonales que devant le Tribunal fédéral, les
recourants se sont bornés à invoquer des intérêts généraux - maintenir
le calme, la "qualité de vie" ou la "bonne exposition" de leur quartier
-, qui seraient selon eux compromis par la réalisation, sur les deux
biens-fonds concernés, de bâtiments conformes à l'affectation de la zone
de moyenne densité. Au reste, ils ne prétendent pas que le caractère
de leur quartier aurait changé depuis l'adoption du plan d'affectation,
mais ils font simplement valoir que l'état du marché locatif et immobilier
dans la commune ainsi que les conceptions en matière d'aménagement local
auraient évolué. L'autorité compétente peut refuser d'entrer en matière
sur une demande de réexamen et d'adaptation d'un plan d'affectation, au
sens de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsqu'elle est fondée sur de tels motifs et
qu'elle n'explique pas précisément en quoi le maintien de la planification
en vigueur entraînerait, pour l'auteur de la requête, des restrictions qui
ne seraient plus justifiées par un intérêt public suffisant. Dès lors,
les recourants ne peuvent se prévaloir en l'espèce d'aucune prétention
juridique, fondée sur l'art. 21 al. 2 LAT (ou sur l'art. 63 LATC),
à obtenir le réexamen du contenu du plan d'affectation communal et
l'ouverture d'une procédure d'adaptation de ce plan.
En outre, la demande n'a été présentée aux autorités communales
que huit ans et quatre mois après l'entrée en force du plan général
d'affectation. A ce stade, le délai de dix ans prévu par l'art. 75 al. 2
LATC n'étant pas écoulé, on ne saurait reconnaître aux recourants, sur
la base de cette dernière disposition, un droit - de nature formelle -
à ce que l'autorité compétente se prononce sur un éventuel réexamen de la
planification communale. En conséquence, à défaut d'intérêt juridiquement
protégé selon le droit fédéral ou le droit cantonal, les recourants
n'ont pas qualité pour critiquer au fond, par la voie du recours de droit
public, la décision attaquée (art. 88 OJ). Leurs moyens sont irrecevables
à cet égard.